MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 25. srpnja 2018.(1)
Predmet C‑247/17
Denis Raugevicius
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Korkein oikeus (Vrhovni sud, Finska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Članci 18. i 21. UFEU‑a – Zahtjev treće države upućen državi članici za izručenje građanina Unije, državljanina druge države članice, koji se koristio pravom na slobodno kretanje u prvoj državi članici – Zahtjev za izručenje u svrhe izvršenja kazne zatvora, a ne u svrhe kaznenog progona – Zaštita vlastitih državljana od izručenja – Ograničenje slobodnog kretanja – Cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja počiniteljâ kaznenih djela – Cilj povećavanja mogućnosti društvene reintegracije osuđenika”
1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku omogućit će Sudu da upotpuni svoju sudsku praksu u području izručenja građana Europske unije koji su se koristili pravom na slobodno kretanje u državi članici različitoj od one čiji su državljani.
2. Dok se sudska praksa koju je Sud razvio počevši od presude Petruhhin(2), donesene 6. rujna 2016., odnosila na zahtjeve trećih država za izručenje u svrhe kaznenog progona, ovaj se predmet odnosi na zahtjev za izručenje što su ga ruska tijela vlasti uputila finskim tijelima u svrhe izvršenja kazne izrečene Denisu Raugeviciusu, litavskom i ruskom državljaninu.
3. U ovom mišljenju Sudu ću predložiti odluku prema kojoj članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da, u okolnostima poput onih u glavnom postupku – u kojima treća država zahtijeva izručenje u svrhe izvršenja u njoj izrečene kazne zatvora od države članice u kojoj se nalazi građanin Unije, državljanin druge države članice – zamoljena država članica mora ispitati hoće li, s obzirom na osuđenikove veze s trećom državom, izvršenje kazne na njezinu području pridonijeti njegovoj društvenoj reintegraciji. Ako je odgovor potvrdan, spomenuta država članica mora upotrijebiti sve instrumente međunarodne suradnje u kaznenim stvarima kojima raspolaže u odnosu na treću državu podnositeljicu zahtjeva kako bi od nje ishodila pristanak da se predmetna kazna izvrši na njezinu državnom području, nakon eventualne prilagodbe s obzirom na kaznu koja je za istovrsno kazneno djelo propisana njezinim zakonodavstvom.
I. Pravni okvir
A. Europska konvencija o izručenju
4. Članak 1. Europske konvencije o izručenju, koju je Vijeće Europe donijelo 13. prosinca 1957.(3), glasi kako slijedi:
„Ugovorne strane se obvezuju izručiti jedna drugoj, u skladu s odredbama i uvjetima postavljenim u ovoj konvenciji, osobe protiv kojih se vodi postupak zbog kaznenog djela ili koje se traže zbog izdržavanja kazne ili sigurnosne mjere na temelju odluke sudskih vlasti strane koja izručenje traži.”
5. Članak 6. Europske konvencije o izručenju, naslovljen „Izručenje vlastitih državljana”, predviđa:
„1. (a) Ugovorna strana ima pravo odbiti izručenje svojih državljana.
(b) Svaka ugovorna strana može, putem izjave date u trenutku potpisivanja Konvencije ili predaje dokumenta ratifikacije ili pristupa Konvenciji, odrediti što za nju znači termin ‚državljani’ u okviru značenja ove konvencije.
(c) Državljanstvo će se odrediti u vrijeme donošenja odluke o izručenju. […]
2. U slučaju da strana od koje se izručenje traži ne izruči svojeg državljanina, ona će tada na zahtjev strane koja izručenje traži predati slučaj nadležnim organima, kako bi se mogao provesti postupak ako se smatra odgovarajućim. U tu će se svrhu, spisi, podaci i dokazni materijal, vezani za kazneno djelo, dostaviti bez naknade, na način naveden u članku 12. stavak 1. Strana koja je tražila izručenje bit će obaviještena o odluci u svezi s njezinim zahtjevom.”
6. Republika Finska dala je sljedeću izjavu u vezi s člankom 6. Europske konvencije o izručenju:
„U smislu ove konvencije, izraz ‚državljani’ označava državljane Finske, Danske, Islanda, Norveške i Švedske kao i strance s prebivalištem u tim državama.”
B. Finsko pravo
7. U skladu s člankom 9. trećim stavkom Suomen perustuslakija (finski Ustav) (1999/731), „[n]ijedan finski državljanin ne smije protiv svoje volje biti izručen ili predan drugoj državi. Zakonom se, međutim, može predvidjeti mogućnost izručenja odnosno transfera finskog državljanina zbog kaznenog djela ili u svrhe vođenja postupka […] državi u kojoj su zajamčena njegova temeljna prava i sudska zaštita”.
8. Laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta (Zakon o izručenju zbog kaznenog djela) (456/1970)(4) od 7. srpnja 1970. u članku 2. određuje da finski državljanin ne može biti izručen.
9. Člankom 14. prvim stavkom Zakona o izručenju predviđa se:
„Oikeusministeriö [(Ministarstvo pravosuđa, Finska)] odlučuje hoće li prihvatiti zahtjev za izručenje.”
10. Člankom 16. prvim stavkom Zakona o izručenju određuje se:
„Ako tijekom istrage ili u okviru akta koji je Ministarstvu pravosuđa dostavljen prije donošenja odluke u predmetu osoba čije se izručenje traži izjavi da smatra da nisu ispunjene pravne pretpostavke za izručenje, a zahtjev za izručenje nije odmah odbijen, Ministarstvo prije donošenja odluke o predmetu zahtijeva mišljenje Korkein oikeusa [(Vrhovni sud, Finska)]. Ministarstvo može zatražiti mišljenje i u drugim slučajevima, kada to smatra potrebnim.”
11. Na temelju članka 17. Zakona o izručenju, „Korkein oikeus [(Vrhovni sud)] ispituje može li se zahtjev za izručenje prihvatiti uzimajući u obzir odredbe članaka 1. do 10. [tog] zakona i odgovarajuće odredbe međunarodnog sporazuma kojeg je Finska potpisnica. Ako Korkein oikeus [(Vrhovni sud)] smatra da postoji zapreka izručenju, zahtjev za izručenje ne može se prihvatiti”.
12. Nadalje, kazna zatvora koju je izrekao sud države koja nije članica Unije može se izvršiti u Finskoj u skladu s lakijem kansainvälisestä yhteistoiminnasta eräiden rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanossa (Zakon o međunarodnoj suradnji u izvršenju određenih kaznenopravnih sankcija) (21/1987) od 16. siječnja 1987. Članak 3. tog zakona glasi:
„Kazna koju je izrekao sud druge države može se izvršiti u Finskoj pod sljedećim uvjetima:
1) Osuđujuća presuda postala je pravomoćna i izvršiva u državi u kojoj je donesena;
[…]
3) Država u kojoj je kazna izrečena zatražila je njezino izvršenje ili je na njega pristala.
Kazna zatvora može se izvršiti u Finskoj u skladu s prvim podstavkom ako je osuđenik finski državljanin ili strani državljanin sa stalnim boravištem u Finskoj i ako on na to pristane. […]”
II. Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja
13. D. Raugevicius, koji ima litavsko i rusko državljanstvo, u Rusiji je 1. veljače 2011. proglašen krivim za počinjenje kaznenog djela zlouporabe droga zbog posjedovanja, bez namjere prodaje, mješavine koja sadržava 3,04 grama heroina. Osuđen je na uvjetnu kaznu zatvora s rokom kušnje.
14. Dana 16. studenoga 2011. sud u regiji Lenjingrad (Rusija) opozvao je uvjetnu osudu zbog nepoštovanja obveza nadzora i osudio je D. Raugeviciusa na kaznu zatvora u trajanju od četiri godine.
15. Protiv imenovanog je 12. srpnja 2016. izdan međunarodni uhidbeni nalog.
16. Käräjäoikeus (Prvostupanjski sud, Finska) zabranio je D. Raugeviciousu 12. prosinca 2016. putovanja u inozemstvo.
17. Dana 27. prosinca 2016. Ruska Federacija uputila je Republici Finskoj zahtjev za izručenje u kojem je zatražila uhićenje D. Raugeviciusa i njegovo izručenje Rusiji u svrhe izvršenja kazne zatvora.
18. D. Raugevicius usprotivio se izručenju pozivajući se, među ostalim, na činjenicu da već dulje vrijeme živi u Finskoj i da u toj državi članici ima dvoje djece koja su njezini državljani.
19. Ministarstvo pravosuđa zatražilo je 7. veljače 2017. od Korkeina oikeus (Vrhovni sud) mišljenje o tome postoje li pravne zapreke izručenju D. Raugeviciusa Rusiji.
20. Korkein oikeus (Vrhovni sud) navodi da se prilikom davanja mišljenja u okviru zahtjeva za izručenje njegov položaj razlikuje od uobičajenog položaja u kojem se nalazi kao pravosudno tijelo. Međutim, on smatra da ga se i u tom području treba kvalificirati kao „sud” u smislu članka 267. UFEU‑a, s obzirom na sudsku praksu Suda(5), a imajući u vidu da je utemeljen na zakonu, da je stalan, da je njegova nadležnost obvezna, da provodi postupak kontradiktorne prirode, da primjenjuje pravna pravila i da je neovisan. Korkein oikeus (Vrhovni sud) dodaje da je u ovom slučaju doista riječ o sporu s obzirom na to da D. Raugevicius osporava pravne pretpostavke za izručenje, a Ministarstvo pravosuđa smatra da nije moguće odmah odbiti zahtjev. Naposljetku, mišljenje koje mora dati je obvezujuće, u smislu da zahtjev za izručenje nije moguće prihvatiti ako on ocijeni da postoji zapreka izručenju. U tim okolnostima Korkein oikeus (Vrhovni sud) smatra da je pozvan odlučivati u postupku u kojem se donosi sudska odluka.
21. Korkein oikeus (Vrhovni sud) ističe da se zahtjev za izručenje temelji na Europskoj konvenciji o izručenju koja – po uzoru na ostale međunarodne konvencije – ne obvezuje državu koja odbija izručenje vlastitih državljana na donošenje mjera čiji je cilj izvršenje kazne izrečene u drugoj državi. Unija i Ruska Federacija nisu međusobno sklapale sporazume o pitanjima izručenja niti je Republika Finska potpisivala bilateralne sporazume o izručenju s Ruskom Federacijom.
22. Prema mišljenju Korkeina oikeus (Vrhovni sud), međunarodne konvencije o priznavanju odluka u kaznenim stvarima i transferu osuđenika mogu biti relevantne, s obzirom na to da je njihov cilj osigurati odsluženje osuđenikove kazne u državi čiji je državljanin ili u kojoj boravi, što može olakšati njegovu rehabilitaciju i društvenu reintegraciju.
23. Korkein oikeus (Vrhovni sud) ističe da se u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin(6), Sud prvi put izjašnjavao o učincima prava Unije na izručenje njezina građanina izvan Unije na temelju međunarodnog sporazuma o izručenju koji je sklopila dotična država članica. On podsjeća da se ta presuda ticala zahtjeva za izručenje što ga je uputila treća država u svrhe mjera kaznenog progona.
24. Korkein oikeus (Vrhovni sud) u ovom se predmetu bavi drukčijom situacijom. Problem s kojim je suočen je, prema tome, taj mogu li se smjernice koje je Sud dao u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin(7), izravno primijeniti i na slučajeve u kojima je protiv državljanina Unije podnesen zahtjev za izručenje trećoj državi u svrhe izvršenja kazne zatvora. Stoga valja utvrditi mogu li se primijeniti mehanizmi suradnje u kaznenim stvarima predviđeni pravom Unije i, prema potrebi, na koji način, u slučaju u kojem je o kaznenom djelu u trećoj državi donesena izvršiva odluka.
25. Korkein oikeus (Vrhovni sud) podsjeća da na temelju članka 21. UFEU‑a svaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica. Opasnost od izručenja spomenutog građanina trećoj državi ako napusti državu članicu čiji je državljanin i nađe se na području druge države članice može ugroziti njegovu slobodu kretanja. Korkein oikeus (Vrhovni sud) smatra da je, kada je riječ o tom ograničenju slobode kretanja, nevažno tiče li se zahtjev za izručenje mjera kaznenog progona ili izvršenja kazne u trećoj državi. Nadalje, prema mišljenju tog suda, prilikom razmatranja položaja zainteresirane osobe s obzirom na pravo Unije nije relevantna ni okolnost da je ona također državljanin treće države koja traži njezino izručenje. Korkein oikeus (Vrhovni sud) želi, međutim, da Sud potvrdi njegova stajališta o tim pitanjima.
26. Navedeni sud naglašava da postoji različito postupanje prema finskom državljaninu i državljaninu druge države članice jer samo potonji može biti izručen na temelju finskog prava. On upozorava da u situaciji koja je obuhvaćena pravom Unije vlastiti državljani i državljani drugih država članica smiju biti stavljeni u različit položaj samo ako postoje opravdani razlozi prihvaćeni na temelju sudske prakse Suda. U tom pogledu Korkein oikeus (Vrhovni sud) navodi cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja počiniteljâ kaznenih djela, koji je u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin(8), ocijenjen legitimnim. Izručenje u svrhe kaznenog progona i izručenje u svrhe izvršenja osuđujuće presude odgovaraju tom cilju. Stoga, prema mišljenju spomenutog suda, valja ispitati nalaze li se finski državljani, kada je riječ o izvršenju kazne, u situaciji različitoj od one državljana drugih država članica.
27. U tom pogledu Korkein oikeus (Vrhovni sud) ističe da u međunarodnim sporazumima o izručenju načelno postoji obveza progona vlastitog državljanina ako nije izručen, ali da nema obveze izvršavanja kazne na vlastitom državnom području ako se izručenje odbije. Navedeno osobito proizlazi iz članka 6. stavka 2. Europske konvencije o izručenju. Osim toga, Republika Finska, poput mnogih drugih država članica, nije stranka konvencija poput one o međunarodnoj valjanosti kaznenih presuda(9), iz koje proizlazi opća obveza izvršenja osuđujućih presuda izrečenih u drugim državama.
28. Korkein oikeus (Vrhovni sud) dodaje da u finskom pravu izvršenje inozemne osuđujuće presude izrečene u trećoj zemlji zahtijeva pristanak ne samo države koja ju je izrekla nego i države izvršenja kao i pristanak osuđenika, osim u iznimnim okolnostima o kojima ovdje nije riječ. Spomenuti sud smatra da navedeno upućuje na činjenicu da zaštitu od izručenja koju uživaju isključivo vlastiti državljani nije moguće opravdati obvezom države ili stvarnom mogućnošću da se na državnom području Republike Finske izvršavaju kazne koje su u inozemstvu izrečene protiv njezinih državljana.
29. Korkein oikeus (Vrhovni sud) također zapaža da u slučaju podnošenja zahtjeva za izručenje u svrhe izvršenja kazne zatvora primjena mehanizma suradnje utemeljenog na provedbi kaznenog progona podrazumijeva pokretanje novog postupka za isto kazneno djelo, što može biti protivno načelu ne bis in idem. Naime, iako se to načelo, navedeno u članku 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, primjenjuje među državama članicama Unije i nije na isti način ustanovljeno izvan nje, pojedine ga države članice poštuju i u slučajevima osuđujuće presude u trećoj državi.
30. Osim toga, kazneni progon u zamoljenoj državi članici mogu onemogućiti i drugi pravni razlozi. Primjerice, da je u predmetnom slučaju D. Raugevicius finski državljanin, ne bi ga bilo moguće progoniti u Finskoj iako, kada je riječ o kaznenim djelima počinjenima u inozemstvu, Finska ima pravo provedbe kaznenog progona koje počiva na državljanstvu. Naime, budući da se kazneno djelo odnosi na neznatnu količinu opojnih sredstava namijenjenih osobnoj uporabi, pravo provedbe kaznenog progona u Finskoj ušlo je u zastaru prema odredbama nacionalnog prava.
31. Korkein oikeus (Vrhovni sud) dvoji o tome je li prikladno primijeniti mehanizam suradnje poput onog koji je Sud naveo u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin(10), u svrhe kaznenog progona u slučaju u kojem je za kazneno djelo već izrečena osuđujuća presuda u trećoj državi.
32. Taj sud napominje da je moguće, u skladu sa zaključcima izvedenima u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin(11), obavijestiti državu članicu državljanstva građanina Unije i pričekati hoće li ona izdati europski uhidbeni nalog u svrhe kaznenog progona odnosno u svrhe izvršenja kaznene presude, u skladu sa svojim nacionalnim pravom. Međutim, u tom slučaju postavlja se pitanje u kojem je roku navedena država članica dužna donijeti odluku, vodeći računa o interesima osobe na koju se odnosi zahtjev za izručenje. Nadalje, u slučaju poput predmetnog nije sigurno da bi država članica državljanstva zainteresirane osobe ocijenila da upravo ona mora provoditi kazneni progon, osobito zbog zastare tog progona ili zbog nacionalne primjene načela ne bis in idem. U takvom slučaju uputno je znati je li zamoljena država dužna izručiti državljanina druge države članice ili, suprotno tomu, mora odbiti izručenje, te koje konkretne čimbenike valja uzeti u obzir.
33. U tim je okolnostima Korkein oikeus (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li nacionalne propise o izručenju zbog kaznenog djela ocijeniti s obzirom na slobodno kretanje državljana druge države članice na isti način, neovisno o tome odnosi li se zahtjev za izručenje koji je treća zemlja uputila na temelju sporazuma o izručenju na izvršenje kazne ili, kao što je to bio slučaj u predmetu u kojem je 6. rujna 2016. donesena presuda Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), na vođenje kaznenog progona? Je li relevantno to da je osoba čije se izručenje traži ne samo građanin Unije nego i državljanin države koja je podnijela zahtjev za izručenje?
2. Stavljaju li se državljani druge države članice neopravdano u nepovoljniji položaj na temelju nacionalnog propisa prema kojem se samo vlastiti državljani ne izručuju izvan Unije u svrhu izvršenja kazne? Treba li i u slučaju u kojem je riječ o izvršenju primijeniti mehanizme prava Unije koji omogućuju postizanje cilja koji je sam po sebi legitiman na manje ograničavajući način? Kako treba odgovoriti na zahtjev za izručenje ako je druga država članica primjenom takvih mehanizama o njemu obaviještena, ali ne poduzima, primjerice zbog pravnih zapreka, mjere u odnosu na svojeg državljanina?”
III. Moja analiza
34. Podsjećam da se dvojba zbog koje je Korkein oikeus (Vrhovni sud) uputio prethodna pitanja odnosi na postojanje pravne zapreke izručenju D. Raugeviciusa Rusiji, u kojem slučaju finska tijela vlasti ne bi mogla prihvatiti zahtjev za izručenje koji je uputila ta treća država.
35. Svojim pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 18. i 21. UFEU‑a tumačiti na način da – prilikom postupanja po zahtjevu za izručenje koji je obuhvaćen područjem primjene Europske konvencije o izručenju i koji je uputila treća država u svrhe izvršenja u njoj izrečene kazne – državljani države članice kojoj zahtjev nije upućen trebaju uživati pogodnost pravila koje zamoljenoj državi članici zabranjuje izručenje vlastitih državljana.
36. Uvodno napominjem da je kazna koju treba izvršiti posljedica odluke suda regije Lenjingrad (Rusija), koji je opozvao uvjetnu osudu na kaznu zatvora s rokom kušnje koja je D. Raugeviciusu izrečena 1. veljače 2011., osuđujući ga na kaznu zatvora u trajanju od četiri godine. Budući da se čini da je nova kazna izrečena zbog njegova nepoštovanja obveza nadzora, to je vjerojatno učinjeno u njegovoj odsutnosti. Ako sud koji je uputio zahtjev potvrdi taj zaključak, morao bi ispitati je li kaznena presuda koju valja izvršiti donesena uz poštovanje prava na pravično suđenje.
37. Nadalje, iz presude od 6. rujna 2016., Petruhhin(12) proizlazi da su u slučaju nepostojanja međunarodne konvencije između Unije i dotične treće države pravila u području izručenja državljana u nadležnosti država članica(13).
38. Međutim, u slučajevima koji potpadaju pod pravo Unije odnosna nacionalna pravila moraju poštovati to pravo(14).
39. Na taj način, situacije koje ulaze u područje primjene članka 18. UFEU‑a, u vezi s odredbama tog ugovora koje se odnose na građanstvo Unije, one su koje proizlaze iz korištenja slobodom kretanja i boravka na državnom području država članica, kako je uređena člankom 21. UFEU‑a(15).
40. Stoga valja smatrati da situacija u kojoj se nalazi građanin Unije poput D. Raugeviciusa, litavskog državljanina, koji se koristio pravom slobodnog kretanja u Uniji i nastanio se u državi članici koja nije država njegova državljanstva, ulazi u područje primjene Ugovorâ, u smislu članka 18. UFEU‑a.
41. Na taj zaključak uopće ne utječe okolnost na koju je upozorio Korkein oikeus (Vrhovni sud), da je zainteresirana osoba također državljanin treće države koja zahtijeva izručenje. Naime, dvostruko državljanstvo države članice i treće države ne može zainteresiranoj osobi oduzeti slobode koje ona kao državljanin države članice izvodi iz prava Unije(16). Također je bez učinka na određenje područja primjene prava Unije činjenica da je, za razliku od predmeta u kojem je 6. rujna 2016. donesena presuda Petruhhin(17), zahtjev za izručenje u glavnom postupku upućen u svrhe izvršenja kazne zatvora, a ne u svrhe kaznenog progona.
42. U području primjene Ugovorâ članak 18. UFEU‑a zabranjuje bilo kakvu diskriminaciju na temelju državljanstva.
43. Europska konvencija o izručenju dopušta državama članicama da, na temelju njezina članka 6. stavka 1. točke (a), odbiju izručenje vlastitih državljana. Uzimajući navedeno u obzir, ta se ovlast mora izvršavati u skladu s primarnim pravom, a osobito s pravilima UFEU‑a u području jednakog postupanja i slobode kretanja građana Unije(18).
44. Stoga primjena odredbe nacionalnog prava države članice u skladu s kojom nije moguće izručivanje vlastitih državljana mora biti u skladu s UFEU‑om, posebno s njegovim člancima 18. i 21.(19).
45. U tom je pogledu Sud ocijenio da nacionalna pravila države članice o izručenju kojima se uspostavlja razlika u postupanju ovisno o tome je li dotična osoba državljanin te ili druge države članice, time što dovode do toga da se državljanima drugih država članica koji se nalaze na državnom području države kojoj je podnesen zahtjev ne pruža zaštita od izručenja koju uživaju njezini državljani, mogu utjecati na slobodu kretanja prvonavedenih osoba unutar Unije(20).
46. Iz toga slijedi da u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku nejednako postupanje kojim se dopušta izručenje građanina Unije poput D. Raugeviciusa, državljanina države članice koja nije zamoljena za izručenje, predstavlja ograničenje slobode kretanja u smislu članka 21. UFEU‑a(21).
47. Takvo se ograničenje može opravdati samo ako se temelji na objektivnim razlozima i proporcionalno je legitimnom cilju koji se želi postići predmetnim nacionalnim pravilima o izručenju(22).
48. Sud je naveo da je cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja počiniteljâ kaznenih djela dio okvira sprečavanja i suzbijanja kriminaliteta. U kontekstu područja slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica iz članka 3. stavka 2. UEU‑a, mora se smatrati da je u pravu Unije taj cilj legitiman(23).
49. Međutim, mjere ograničavanja temeljne slobode, poput one predviđene u članku 21. UFEU‑a, mogu se opravdati objektivnim razlozima samo ako su nužne za osiguranje zaštite interesa koje imaju za cilj osigurati i samo u dijelu u kojem se ti ciljevi ne mogu postići manje ograničavajućim mjerama(24).
50. S obzirom na sudsku praksu Suda koju sam upravo naveo, postavlja se pitanje može li Republika Finska prema D. Raugeviciusu postupiti na način kojim se manje ograničava ostvarivanje prava na slobodno kretanje nego li prilikom donošenja odluke o njegovu izručenju Rusiji.
51. Prilikom utvrđivanja postoji li alternativna mjera kojom se manje ograničava ostvarivanje prava dodijeljenih u članku 21. UFEU‑a, a koja bi jednako učinkovito kao odluka o izručenju omogućila postizanje cilja koji se sastoji u izbjegavanju opasnosti od nekažnjavanja osoba koje su u trećoj državi osuđene na kaznu zatvora, Sud je u presudi od 6. rujna 2016, Petruhhin(25), ocijenio da, kada je riječ o zahtjevu za izručenje u svrhe kaznenog progona, valja dati prednost razmjeni informacija s državom članicom državljanstva zainteresirane osobe kako bi se njezinim tijelima vlasti omogućilo da, prema potrebi, izdaju europski uhidbeni nalog u svrhe kaznenog progona. Na taj način, prema mišljenju Suda, kada je državi članici u kojoj se nalazi građanin Unije – državljanin druge države članice – upućen zahtjev za izručenje treće države s kojom je prva država članica sklopila sporazum o izručenju, ona je dužna izvijestiti državu članicu državljanstva navedenog građanina te, ovisno o okolnostima, na njezin zahtjev, predati joj tog građanina sukladno odredbama Okvirne odluke Vijeća 2002/584/PUP od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica(26), kako je izmijenjena Okvirnom odlukom Vijeća 2009/299/PUP od 26. veljače 2009.(27), pod uvjetom da je spomenuta država članica, sukladno svojem nacionalnom pravu, nadležna za kazneni progon te osobe zbog djela počinjenog izvan njezina državnog područja(28).
52. U presudi od 10. travnja 2018., Pisciotti(29), Sud je ocijenio da se spomenuto rješenje, do kojeg se došlo u okolnostima nepostojanja međunarodnog sporazuma o izručenju između Unije i predmetne treće države, može primijeniti i u situaciji u kojoj takav sporazum omogućava zamoljenoj državi članici da ne izručuje vlastite državljane.
53. Međutim, smatram da okolnosti ovog predmeta onemogućuju zaključak prema kojem bi se aktiviranje mehanizma suradnje između zamoljene države članice i države članice državljanstva zainteresirane osobe, koji je Sud istaknuo u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin(30), moglo smatrati odgovarajućom alternativom izručenju.
54. Naime, taj se mehanizam, kako je objašnjeno, temelji na tome da zamoljena država članica izvijesti državu članicu državljanstva zainteresirane osobe kako bi njezinim tijelima vlasti omogućila da, prema potrebi, izdaju europski uhidbeni nalog u svrhe kaznenog progona.
55. Međutim, podsjećam da je zahtjev za izručenje o kojem je riječ u glavnom postupku upućen u svrhe izvršenja kazne koja je D. Raugeviciusu izrečena u Rusiji. Stoga nije potrebno razmatrati mogu li ga pravosudna tijela države članice njegova državljanstva, Republike Litve, iznova kazneno goniti, nego je li izvršenje te kazne unutar Unije alternativa izručenju. Također naglašavam da bi rješenje koje bi litavskim pravosudnim tijelima omogućilo izdavanje europskog uhidbenog naloga u svrhe novog kaznenog progona D. Raugeviciusa bilo protivno načelu ne bis in idem.
56. Ne čini mi se prihvatljivom ni mogućnost uspostave mehanizma koji bi litavskim pravosudnim tijelima omogućio izdavanje europskog uhidbenog naloga u svrhe izvršenja kazne na litavskom državnom području. Osim pravne zapreke koja se sastoji u tome da je kaznu koju valja izvršiti izrekao sud treće države, ističem da bi se finska tijela vlasti u takvom slučaju mogla utemeljeno pozvati na razlog za moguće neizvršenje europskog uhidbenog naloga, naveden u članku 4. točki 6. Okvirne odluke 2002/584, na temelju kojeg pravosudno tijelo izvršenja može odbiti provedbu spomenutog naloga, izdanog u svrhe izvršenja kazne zatvora, kada se tražena osoba „nalazi ili boravi u državi članici izvršenja ili je njezin državljanin” a ta se država članica obveže izvršiti tu kaznu u skladu s odredbama domaćeg prava.
57. Sud je već ocijenio da je cilj navedenog razloga za moguće neizvršenje osobito taj da se pravosudnom tijelu izvršenja omogući pridavanje osobite važnosti mogućnosti povećanja mogućnosti društvene reintegracije tražene osobe nakon odsluženja kazne na koju je osuđena(31).
58. U tom pogledu važno je istaknuti ono što je Korkein oikeus (Vrhovni sud) naveo u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, a to je da se D. Raugevicious usprotivio izručenju pozivajući se, među ostalim, na činjenicu da već dulje vrijeme živi u Finskoj i da u toj državi članici ima dvoje djece koja su njezini državljani.
59. U ovom postupku ti činjenični elementi nisu osporavani. K tomu ističem da tijekom rasprave koja se održala 14. svibnja 2018. Sud nije bio u mogućnosti ispitati ni Republiku Finsku ni zastupnika D. Raugeviciusa kako bi se ti elementi potvrdili i točno odredile postojeće veze D. Raugeviciusa s tom državom članicom jer nijedna od navedenih stranaka nije smatrala korisnim sudjelovati na toj raspravi. Oslanjam se stoga isključivo na one činjenične elemente kojima raspolažem, odnosno na one koji proizlaze iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje.
60. Okolnost da D. Raugevicius već dulje vrijeme živi u Finskoj i da u toj državi članici ima dvoje djece koji su njezini državljani navodi me na zaključak da bi se kazna izrečena u Rusiji trebala izvršiti na finskom državnom području kako bi se olakšala njegova društvena reintegracija nakon odsluženja kazne, uz njezinu eventualnu prilagodbu s obzirom na kaznu koja je za istovrsno kazneno djelo propisana finskim kaznenim zakonodavstvom.
61. Prema tome, prilikom odlučivanja o zahtjevu za izručenje što su ga uputila ruska tijela vlasti, Republika Finska mora voditi računa o reintegrativnoj funkciji kazne koja je tijesno povezana s pojmom „ljudsko dostojanstvo”, utvrđenim u članku 1. Povelje o temeljnim pravima.
62. Kazna se izvršava nakon konačnog izricanja osuđujuće presude. Riječ je, stoga, o posljednjoj fazi kaznenog postupka tijekom koje dolazi do provedbe presude.
63. Ta faza uključuje sve mjere kojima se, s jedne strane, može zajamčiti materijalno izvršenje kazne i kojima se, s druge strane, osigurava društvena reintegracija osuđenika. U tom kontekstu nadležna pravosudna tijela moraju utvrditi modalitete izvršenja i prilagodbe kazne, odlučujući primjerice hoće li osuđenik biti smješten u vanjskom prostoru, o dozvolama za izlazak, poluslobodi, izvršenju kazne u dijelovima ili odgodi izvršenja kazne, mjerama prijevremenog ili uvjetnog otpusta zatvorenika ili stavljanju pod elektronički nadzor. Pravo izvršenja kazni obuhvaća također mjere koje se mogu donijeti nakon oslobađanja osuđenika, kao što su stavljanje pod nadzor suda, sudjelovanje u programima rehabilitacije ili mjere naknade štete žrtvama.
64. To podrazumijeva da pravosudna tijela individualiziraju sve mjere koje se odnose na izvršenje i prilagodbu kazni kako bi, uz sprečavanje ponovnog počinjenja, olakšala uključenost u društvo i društvenu reintegraciju osuđenika, pritom poštujući društvene interese i prava žrtava.
65. Izvršenje kazne u državi članici u kojoj zainteresirana osoba boravi s obitelji pridonosi smanjivanju jaza između njega i društva u koje će se reintegrirati nakon izvršenja kazne. Određivanje te države članice kao mjesta izvršenja kazne nužno je kako bi se očuvale društvene veze koje je zainteresirana osoba izgradila, koje mu omogućuju uključivanje u dotično društvo i koje će olakšati njegovu društvenu reintegraciju nakon odsluženja kazne zatvora.
66. Transfer je mjera izvršenja kazne(32). Ona omogućuje njezino individualiziranje s ciljem olakšavanja društvene reintegracije osuđenika.
67. Kao što je Sud već istaknuo, društvena reintegracija građanina Unije u državi članici u kojoj je stvarno integriran nije samo u njegovu interesu nego i općenito u interesu Europske unije(33).
68. Važnost koju je zakonodavac Unije pridao cilju društvene reintegracije izričito je potvrđena, među ostalim, u Okvirnoj odluci Vijeća 2008/909/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja presuda u kaznenim predmetima kojima se izriču kazne zatvora ili mjere koje uključuju oduzimanje slobode s ciljem njihova izvršenja u Europskoj uniji(34), u čijem se članku 3. stavku 1. precizira da je njezin cilj „poboljša[vanje] društven[e] rehabilitacij[e] [reintegracije] osuđene osobe”.
69. K tomu, Europski sud za ljudska prava istaknuo je obvezu država članica da prilikom izrade svojih kaznenih politika uzmu u obzir cilj reintegracije zatvorenika(35).
70. S obzirom na cilj povećanja mogućnosti društvene reintegracije osobe koja je u trećoj državi osuđena na kaznu zatvora, načelno se ne bi se smjelo različito postupati prema državljanima zamoljene države članice i državljanima drugih država članica koji u njoj borave(36).
71. Naime, državljani drugih država članica koji imaju stvarne, stabilne i dugoročne veze s društvom zamoljene države članice nalaze se u situaciji usporedivoj s onom njezinih državljana. Drukčije postupanje prema prvonavedenima, nepružanjem jednakih mogućnosti društvene reintegracije činilo bi stoga diskriminaciju na temelju državljanstva koja je protivna članku 18. UFEU‑a. Tvrdnja da samo osobe koje su državljani zamoljene države članice mogu održavati takve veze(37) pokazuje se dijametralno suprotnom samom pojmu „građanstvo Unije”.
72. Reintegrativna funkcija kazne na taj je način ujednačavajuće pravilo koje je, kao takvo, svojstveno statusu građanina Unije.
73. U tom pogledu naglašavam da se različito postupanje prema finskim državljanima i državljanima drugih država članica koji borave u Finskoj u predmetnom slučaju ne bi moglo opravdati ciljem izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja počiniteljâ kaznenih djela, kako ga je istaknuo Sud u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin(38).
74. Doista, izvršenje na finskom državnom području kazne koja je D. Raugeviciusu izrečena u Rusiji čini se mogućim po dvama osnovama.
75. Kao prvo, čini mi se da ta mogućnost proizlazi iz pravila Konvencije Vijeća Europe o transferu osuđenih osoba od 21. ožujka 1983.(39).
76. U skladu s onim što je naznačeno u njezinoj preambuli, tom se konvencijom uspostavlja međunarodna suradnja u kaznenim stvarima koja „treba služiti interesima dobrog sudovanja i olakšati društvenu reintegraciju osuđenikâ”.
77. Među uvjetima za transfer, u članku 3. stavku 1. točki (a) Konvencije o transferu osuđenih osoba propisuje se onaj prema kojem „osuđenik mora biti državljanin države izvršenja”. Na temelju članka 3. stavka 4. Konvencije, „[s]vaka država može u bilo kojem trenutku, izjavom upućenom glavnom tajniku Vijeća Europe, definirati što za nju znači pojam ‚državljanin’ za potrebe [t]e konvencije”(40). U izjavi predanoj 29. siječnja 1987. Republika Finska je navela da „[u] skladu s člankom 3. stavkom 4., pod pojmom ‚državljanin’ podrazumijeva državljane države izvršenja i strance s prebivalištem u toj državi”(41).
78. Prema tome, Republika Finska odabrala je mogućnost proširivanja pogodnosti koje pružaju odredbe Konvencije o transferu na „strance s prebivalištem” na njezinu državnom području.
79. Kada je riječ o ispitivanju mogućnosti izvršenja kazne u Finskoj, prema potrebi bi trebalo voditi računa i o Dodatnom protokolu uz Konvenciju o transferu osuđenih osoba od 18. prosinca 1997.(42), čiji se članak 2. odnosi na bjegunce iz države u kojoj je donesena osuđujuća presuda.
80. Kao drugo, mogućnost izvršenja na finskom državnom području kazne koja je D. Raugeviciusu izrečena u Rusiji u svakom slučaju proizlazi iz Zakona o međunarodnoj suradnji u izvršenju određenih kaznenopravnih sankcija, čiji članak 3. propisuje da se kazna koju je izrekao sud druge države može izvršiti u Finskoj ako je osuđujuća presuda postala pravomoćna i izvršiva u državi u kojoj je donesena i ako je država u kojoj je kazna izrečena zatražila njezino izvršenje ili je na njega pristala.
81. Iz prethodno navedenog proizlazi da u okolnostima poput onih u glavnom postupku nema mjesta tomu da se – radi ostvarivanja ciljeva izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja počiniteljâ kaznenih djela i povećavanja mogućnosti društvene reintegracije tražene osobe nakon odsluženja kazne na koju je osuđena – posegne za mehanizmom suradnje zamoljene države članice i države članice državljanstva zainteresirane osobe po uzoru na onaj koji je Sud utvrdio u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin(43), čija je praktična provedba složena, a posljedice neizvjesne. Naime, uzimajući u obzir veze koje D. Raugevicius, čini se, ima s Finskom, nema nikakvog razloga, ni sa stajališta borbe protiv nekažnjavanja ni sa stajališta društvene reintegracije, inzistirati na tome da se kazna koja mu je izrečena izvrši u Litvi. Stoga smatram da u ovom kontekstu nije nužno obavještavanje države članice državljanstva zainteresirane osobe kako bi joj se omogućilo izdavanje europskog uhidbenog naloga u svrhe provedbe kaznenog progona odnosno izvršenja kazne.
82. Suprotno tomu, država članica koja mora postupiti po zahtjevu za izručenje dužna je u tim okolnostima, na temelju članaka 18. i 21. UFEU‑a, upotrijebiti sve instrumente međunarodne suradnje u kaznenim stvarima kojima raspolaže u odnosu na treću državu podnositeljicu zahtjeva kako bi od nje ishodila pristanak da se kazna zatvora koja je izrečena zainteresiranoj osobi izvrši na njezinu državnom području, nakon eventualne prilagodbe s obzirom na kaznu koja je za istovrsno kazneno djelo propisana njezinim zakonodavstvom. Takvim oblikom suradnje s trećom državom koja zahtijeva izručenje u svrhe izvršenja kazne na svojem državnom području, zamoljena država članica postupa na način kojim se manje ograničava ostvarivanje prava na slobodno kretanje, istodobno izbjegavajući, koliko je to moguće, opasnost da u slučaju neizvršenja kazne kazneno djelo koje je dovelo do osude ostane nekažnjeno. Postupanjem na opisani način zamoljena država članica olakšava društvenu reintegraciju osuđenika nakon odsluženja kazne. Stoga mi se čini ključnim voditi računa o cilju olakšavanja društvene reintegracije istodobno s ciljem borbe protiv nekažnjavanja, dajući prednost rješenju kojim se mogu ostvariti oba cilja.
83. Ukratko, prilikom ispitivanja omogućuju li alternativne mjere – kojima se slobodno kretanje građanina Unije ograničava u manjoj mjeri nego prilikom njegova izručenja – jednako učinkovito postizanje cilja izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja počinitelja kaznenih djela, sud koji je uputio zahtjev mora voditi računa o jednom drugom temeljnom cilju u pravu Unije, olakšavanju društvene reintegracije osuđenikâ. Kako je to s pravom istaknula Europska komisija, u tom pogledu valja razmotriti ne samo oblike unutarnje suradnje u kaznenim stvarima koji su u Uniji trenutačno na snazi nego i oblike suradnje u kaznenim stvarima između država članica i trećih država koji proizlaze iz međunarodnih konvencija, osobito onih koje su sklopljene u okviru međunarodnih organizacija s kojima Unija surađuje.
84. Zaključno napominjem da se odluka finskih tijela vlasti o eventualnom odbijanju zahtjeva za izručenje što ga je uputila Ruska Federacija ne bi mogla smatrati protivnom odredbama Europske konvencije o izručenju.
85. Naime, kao što sam već istaknuo, članak 6. stavak 1. točka (a) Europske konvencije o izručenju dopušta Republici Finskoj odbijanje zahtjeva za izručenje vlastitih državljana. Treba naglasiti da je, u skladu s mogućnošću koja je predviđena člankom 6. stavkom 1. točkom (b) te konvencije, Republika Finska odlučila u izjavi definirati pojam „državljanin” u smislu spomenute konvencije tako da označava „državljane Finske, Danske, Islanda, Norveške i Švedske kao i strance s prebivalištem u tim državama”(44).
86. U predmetnom slučaju volja za izjednačavanjem zaštite od izručenja koju je Republika Finska izrazila u toj izjavi ne može, kada je riječ o građaninu Unije poput D. Raugeviciusa, ostati mrtvo slovo na papiru. Članci 18. i 21. UFEU‑a od Republike Finske zahtijevaju da joj dade puni učinak.
87. Posljedično smatram da članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da, u okolnostima poput onih u glavnom postupku – u kojima treća država zahtijeva izručenje u svrhe izvršenja u njoj izrečene kazne zatvora od države članice u kojoj se nalazi građanin Unije, državljanin druge države članice – zamoljena država članica mora ispitati hoće li, s obzirom na osuđenikove veze s trećom državom, izvršenje kazne na njezinu području pridonijeti njegovoj društvenoj reintegraciji(45). Ako je odgovor potvrdan, spomenuta država članica mora upotrijebiti sve instrumente međunarodne suradnje u kaznenim stvarima kojima raspolaže u odnosu na treću državu podnositeljicu zahtjeva kako bi od nje ishodila pristanak da se predmetna kazna izvrši na njezinu državnom području, nakon eventualne prilagodbe s obzirom na kaznu koja je za istovrsno kazneno djelo propisana njezinim zakonodavstvom.
IV. Zaključak
88. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Korkein oikeus (Vrhovni sud, Finska) odgovori na sljedeći način:
Članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da, u okolnostima poput onih u glavnom postupku – u kojima treća država zahtijeva izručenje u svrhe izvršenja u njoj izrečene kazne zatvora od države članice u kojoj se nalazi građanin Unije, državljanin druge države članice – zamoljena država članica mora ispitati hoće li, s obzirom na osuđenikove veze s trećom državom, izvršenje kazne na njezinu području pridonijeti njegovoj društvenoj reintegraciji. Ako je odgovor potvrdan, spomenuta država članica mora upotrijebiti sve instrumente međunarodne suradnje u kaznenim stvarima kojima raspolaže u odnosu na treću državu podnositeljicu zahtjeva kako bi od nje ishodila pristanak da se predmetna kazna izvrši na njezinu državnom području, nakon eventualne prilagodbe s obzirom na kaznu koja je za istovrsno kazneno djelo propisana njezinim zakonodavstvom.