WYROK SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 25 listopada 2020 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Porozumienie między Wspólnotą Europejską a Meksykańskimi Stanami Zjednoczonymi w sprawie wzajemnego uznawania i ochrony oznaczeń napojów spirytusowych – Dokumenty przedstawiane w ramach Wspólnego Komitetu – Odmowa udzielenia dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej
W sprawie T‑166/19
Marco Bronckers, zamieszkały w Brukseli (Belgia), którego reprezentował adwokat P. Kreijger,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali C. Ehrbar i A. Spina, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot opartą na art. 263 TFUE skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2019) 150 final z dnia 10 stycznia 2019 r. oddalającej wniosek potwierdzający o dostęp do dokumentów „Tequila cases found by the Tequila Regulatory Council to be informed to the European Commission [Ares(2018) 4023479]” i „Verification Reports in the European Market (Reportes de Verificación en el Mercado Europeo) [Ares(2018) 4023509)]”,
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: H. Kanninen, prezes, N. Półtorak (sprawozdawczyni) i M. Stancu, sędziowie,
sekretarz: P. Cullen, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 lipca 2020 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 W dniu 8 maja 2018 r. skarżący Marco Bronckers złożył na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43) wniosek o udzielenie dostępu do wszystkich protokołów z posiedzeń Wspólnego Komitetu ds. Napojów Spirytusowych (zwanego dalej „Wspólnym Komitetem”), ustanowionego w ramach zawartego w 1997 r. Porozumienia między Wspólnotą Europejską a Meksykańskimi Stanami Zjednoczonymi w sprawie wzajemnego uznawania i ochrony oznaczeń napojów spirytusowych (Dz.U. 1997, L 175, s. 33, zwanego dalej „porozumieniem z 1997 r.”). Komisja Europejska postanowiła przyznać skarżącemu częściowy dostęp do dwóch protokołów z posiedzeń Wspólnego Komitetu, a konkretnie tych dotyczących spotkań z dni 30 marca 2011 r. i 3 czerwca 2013 r.
2 W dniu 3 lipca 2018 r. skarżący potwierdził, że otrzymał ujawnione dokumenty, przy czym nie zakwestionował dokonanego przeredagowania ich tekstów, lecz jedynie to, czy wybrane przez Komisję dokumenty miały wyczerpujący charakter. Jednocześnie złożył on do Dyrekcji Generalnej Komisji (DG) ds. Rolnictwa nowy wniosek o udzielenie dostępu do pewnych dokumentów wskazanych w ujawnionych dokumentach. Skarżący zwrócił uwagę na następujące kwestie:
– „W protokole posiedzenia, które odbyło się w dniu 30 marca 2011 r., mowa jest (w pkt 2) o dyskusji dotyczącej naruszeń wykrytych przez Meksyk w związku ze stosowaniem nazwy Tequila na rynku europejskim; podstawą tej dyskusji był przedstawiony wykaz (wspomniany w pkt 4 protokołu spotkania z dnia 3 czerwca 2013 r.).
– W protokole z posiedzenia w dniu 3 czerwca 2013 r. mowa jest (w pkt 4) o przedstawionych przez Consejo Regulador de Tequila dokumentach dotyczących produktów wytwarzanych w Unii Europejskiej, uznanych przez Meksyk za stanowiące wyraźne naruszenie oznaczenia geograficznego Tequila”.
3 Pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Komisja wskazała na dwa istotne dla sprawy dokumenty, a mianowicie dokumenty Ares(2018) 4023479 i Ares(2018) 4023509 (zwane dalej „żądanymi dokumentami”). Ponieważ według tej instytucji żądane dokumenty pochodziły od władz meksykańskich, zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 skonsultowano się z tymi władzami. Komisja odrzuciła wniosek o udzielenie dostępu do tych dokumentów w zastosowaniu wyjątków określonych w art. 4 ust. 2 i art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczących ochrony interesów handlowych osoby prawnej i ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych.
4 W dniu 5 września 2018 r. skarżący złożył wniosek potwierdzający, w którym zwrócił się do Komisji o ponowne zajęcie stanowiska w sprawie. Przesłaną pocztą elektroniczną wiadomością z dnia 26 września 2018 r. Komisja przedłużyła termin na udzielenie odpowiedzi o 15 dni roboczych na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Przesłaną pocztą elektroniczną wiadomością z dnia 17 października 2018 r. Komisja poinformowała skarżącego, że nie będzie w stanie udzielić odpowiedzi przed upływem przedłużonego terminu.
5 Przesłaną pocztą elektroniczną wiadomością z dnia 14 listopada 2018 r. Komisja poinformowała skarżącego, że zgodnie z art. 4 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1049/2001 jej Sekretariat Generalny ponownie skonsultował się z władzami meksykańskimi odnośnie do możliwości (częściowego) ujawnienia zaskarżonych dokumentów.
6 W dniu 10 stycznia 2019 r. Komisja oddaliła złożony przez skarżącego wniosek o udzielenie dostępu do żądanych dokumentów („zaskarżona decyzja”).
Postępowanie i żądania stron
7 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 marca 2019 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.
8 W dniu 19 lipca 2019 r. zwrócił się on do Sądu o przeprowadzenie środka dowodowego celem sprawdzenia treści żądanych dokumentów i ich prywatnego charakteru.
9 W dniu 31 marca 2020 r. Sąd w ramach środka organizacji postępowania przyjętego na podstawie art. 89 § 3 regulaminu postępowania zwrócił się do stron z pytaniem, czy, pomimo kryzysu sanitarnego związanego z COVID-19, chcą one zostać wysłuchane na rozprawie. Strony udzieliły odpowiedzi w wyznaczonym terminie.
10 Na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
11 Skarżący wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
12 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Co do prawa
13 Na poparcie skargi skarżący podnosi cztery zarzuty.
14 Zarzut pierwszy został oparty na naruszeniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i/lub art. 296 TFUE. Zarzut drugi został oparty na naruszeniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 i/lub też art. 296 TFUE. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia obowiązku ujawnienia dokumentów, którego zażądano ze względu na istnienie nadrzędnego interesu publicznego w sytuacji, gdy całość lub część dokumentów, o których udostępnienie zawnioskowano, dotyczy interesów handlowych w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Wreszcie zarzut czwarty dotyczy naruszenia art. 4 ust. 6 i 7 rozporządzenia nr 1049/2001 i/lub art. 296 TFUE.
15 Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności, przed przeanalizowaniem innych zarzutów, należy zbadać zarzuty częściowe dotyczące naruszenia art. 296 TFUE.
W przedmiocie zarzutów częściowych dotyczących naruszenia art. 296 TFUE
16 Skarżący podnosi zarzuty częściowe dotyczące naruszenia art. 296 TFUE w zakresie zastosowania przez Komisję wyjątków opartych na art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 oraz możliwości udzielenia częściowego dostępu do żądanych dokumentów.
17 Komisja kwestionuje tę argumentację.
18 Twierdzi ona, że zarzut częściowy dotyczący braku uzasadnienia, podniesiony w ramach zarzutu pierwszego, jest niedopuszczalny ze względu na to, iż argumenty przedstawione przez skarżącego w tym zakresie nie spełniają wymogów określonych w art. 76 regulaminu postępowania.
19 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wymóg, by zgodnie z brzmieniem art. 76 regulaminu postępowania skarga zawierała między innymi przedmiot sporu oraz zwięzłe omówienie zarzutów, oznacza, iż to przedstawienie przedmiotu sporu i zarzutów musi być wystarczająco jasne i precyzyjne, aby pozwalało stronie pozwanej na przygotowanie obrony, a Sądowi – wydanie orzeczenia w przedmiocie skargi bez konieczności uzyskiwania dodatkowych informacji na jej poparcie (wyrok z dnia 29 kwietnia 2020 r., Intercontact Budapest/CdT, T‑640/18, niepublikowany, EU:T:2020:167, pkt 24).
20 W niniejszym przypadku art. 296 TFUE został wymieniony w tytule pierwszego zarzutu skargi. Ponadto skarżący podnosi szereg argumentów podważających, oprócz zasadności zaskarżonej decyzji, wystarczający charakter jej uzasadnienia. Elementy te umożliwiają Sądowi zrozumienie rozumowania skarżącego, zaś Komisji – przedstawienie argumentów w tym zakresie.
21 W związku z tym należy stwierdzić, że, wbrew temu, co twierdzi Komisja, zarzut częściowy dotyczący braku uzasadnienia jest dopuszczalny.
22 Na wstępie należy przypomnieć, że, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE oraz art. 41 ust. 2 lit. c) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli (zob. podobnie wyrok z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 147 i przytoczone tam orzecznictwo).
23 Jeśli chodzi o wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, w przypadku gdy instytucja odmawia takiego dostępu, musi na podstawie informacji, którymi dysponuje, wykazać w każdym przypadku, że dokumenty, których udostępnienia żądano, faktycznie są objęte wyjątkami enumeratywnie wymienionymi w rozporządzeniu nr 1049/2001 (wyroki: z dnia 10 września 2008 r., Williams/Komisja, T‑42/05, niepublikowany, EU:T:2008:325, pkt 95; z dnia 7 lipca 2011 r., Valero Jordana/Komisja, T‑161/04, niepublikowany, EU:T:2011:337, pkt 49).
24 Chociaż Komisja jest zobowiązana do przedstawienia powodów uzasadniających zastosowanie w niniejszej sprawie jednego z przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001 wyjątków od prawa dostępu, nie jest ona jednak zobowiązana do dostarczenia informacji wykraczających poza to, co jest konieczne, aby wnioskodawca zrozumiał powody leżące u podstaw wydania przez nią decyzji, Sąd zaś – dokonał kontroli jej zgodności z prawem (wyrok z dnia 30 stycznia 2008 r., Terezakis/Komisja, T‑380/04, niepublikowany, EU:T:2008:19, pkt 119).
25 W tym względzie należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jasno określone.
26 W szczególności Komisja wskazała wyjątki, na których oparła swoją odmowę, a mianowicie te odnoszące się do interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych i do interesów handlowych, wskazane w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
27 W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła w szczególności, że odmawiając udzielenia dostępu do żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, uwzględniła ona, po pierwsze, sprzeciw władz meksykańskich wobec ujawnienia tych dokumentów, w tym także ich argumenty dotyczące treści żądanych dokumentów, i, po drugie, stwierdziła, że ujawnienie tych dokumentów może zagrozić funkcjonowaniu Wspólnego Komitetu. W tym względzie podkreśliła ona, że żądane dokumenty zostały jej przedstawione przez władze meksykańskie w ramach posiedzeń Wspólnego Komitetu. Ponadto Komisja wskazała, że w żądanych dokumentach wymienione zostały przypadki domniemanych nadużyć, jak również nazwy podmiotów, które wykorzystywały lub sprzedawały „pseudo-Tequilę” w Unii. Niektóre z tych potencjalnych nadużyć były już przedmiotem pozwów, które władze meksykańskie wniosły przeciwko państwom członkowskim Unii za „piratowanie Tequili”. Unia i władze meksykańskie ściśle współpracują w ramach tych procedur. Ponadto obie strony przeanalizowały działania, jakie można podjąć w przedmiocie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych.
28 Komisja zauważyła, że ujawnienie żądanych dokumentów, wbrew opinii partnerskiego kraju trzeciego, może zostać uznane przez ten kraj za naruszenie zaufania i może w przyszłości doprowadzić do odmowy dostarczenia pewnych informacji, w szczególności Wspólnemu Komitetowi. Miałoby to zatem negatywny wpływ na funkcjonowanie Wspólnego Komitetu oraz na wszelkie formy przyszłej współpracy w zakresie oznaczeń geograficznych i ich ochrony w Unii.
29 Na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 Komisja oświadczyła ponadto, że żądane dokumenty zawierają poufne informacje handlowe odnoszące się do meksykańskich producentów Tequili. Według Komisji dokumenty te zawierają między innymi wykaz sporów, jakie zaistniały w Unii między władzami meksykańskimi, meksykańskimi producentami Tequili i przedsiębiorstwami unijnymi sprzedającymi Tequilę na rynku wewnętrznym Unii bez żadnej certyfikacji lub zezwolenia, a także nazwy produktów oznaczonych znakami towarowymi, odnośnie do których nie uzyskano od organów władz meksykańskich certyfikatów umożliwiających ich sprzedaż w Unii jako Tequili, obszary geograficzne, na których produkty te występują, informacje na temat ich producentów, nazwy przedsiębiorstw unijnych sprzedających te produkty oraz środki, jakie władze meksykańskie zamierzają podjąć w ich względzie, w tym proponowane działania natury prawnej. Komisja dodała, że informacje te należy zakwalifikować jako szczególnie chronione informacje handlowe i że w związku z tym można założyć, że władze meksykańskie dostarczyły jej te dokumenty zawierające szczególnie chronione informacje handlowe mając uzasadnione oczekiwania, iż nie zostaną one podane do wiadomości publicznej. Zdaniem Komisji istnieje dające się przewidzieć, a nie tylko hipotetyczne ryzyko, że ujawnienie takich szczególnie chronionych informacji handlowych naruszy interesy handlowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 i wywrze negatywny wpływ na działalność przedsiębiorstw, których te informacje dotyczą.
30 Ponadto Komisja zbadała możliwość udzielenia częściowego dostępu do żądanych dokumentów. Z wyżej wymienionych powodów udzielenie jakiegokolwiek mającego znaczenie częściowego dostępu nie byłoby możliwe bez uszczerbku dla opisanych powyżej interesów.
31 W związku z powyższym należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Komisja przedstawiła w sposób wystarczająco szczegółowy elementy faktyczne i prawne oraz wszystkie okoliczności, na podstawie których wydała ona tę decyzję. W każdym razie uzasadnienie tej decyzji było wystarczające, aby umożliwić skarżącemu zapoznanie się z nim w celu obrony jego praw, zaś Sądowi – przeprowadzenie kontroli.
32 W związku z tym należy oddalić zarzuty częściowe dotyczące naruszenia art. 296 TFUE.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
33 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001, jak wynika z jego art. 1 w związku z motywem czwartym, ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego prawa do publicznego dostępu do dokumentów instytucji (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 61; z dnia 27 listopada 2019 r., Izuzquiza i Semsrott/Frontex, T‑31/18, EU:T:2019:815, pkt 58).
34 Niemniej jednak fakt, iż art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 chroni interesy szczególnie newralgiczne i o szczególnym znaczeniu, w połączeniu z obligatoryjnym charakterem odmowy dostępu, która zgodnie z tym przepisem powinna być przez instytucję udzielona, jeżeli ujawnienie dokumentu szkodziłoby tym interesom, powoduje, że decyzja, jaką powinna wydać instytucja, ma charakter kompleksowy i delikatny, co wymaga szczególnie wysokiego stopnia ostrożności (wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 35).
35 Przemawia za tym okoliczność polegająca na tym, że przewidziane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego instytucje są zobowiązane do odmówienia dostępu do dokumentów objętych tymi wyjątkami, jeśli zostanie udowodnione, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie, bez konieczności wyważania ochrony interesu publicznego z ochroną interesów innego rodzaju (wyrok z dnia 11 lipca 2018 r., ClientEarth/Komisja, T‑644/16, niepublikowany, EU:T:2018:429, pkt 23).
36 Ponadto, z jednej strony, wyjątki te, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny podlegać ścisłej wykładni i stosowaniu (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 63; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja, T‑851/16, EU:T:2018:69, pkt 36), skutkiem czego sama okoliczność polegająca na tym, iż dany dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie jest wystarczająca dla uzasadnienia stosowania tego wyjątku (wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 64; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja, T‑851/16, EU:T:2018:69, pkt 36).
37 Z drugiej strony, zasada ścisłej wykładni wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie stoi na przeszkodzie temu, by w odniesieniu do wyjątków dotyczących interesu publicznego wymienionych w ust. 1 lit. a) tego artykułu zainteresowana instytucja dysponowała szerokim zakresem uznania dla celów ustalenia, czy publiczne ujawnienie dokumentu mogłoby naruszyć interesy chronione tym przepisem, a w konsekwencji dokonywana przez Sąd kontrola zgodności z prawem decyzji instytucji o odmowie udzielenia dostępu do dokumentu na podstawie jednego z tych wyjątków musi być ograniczona do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 64; z dnia 12 września 2013 r., Besselink/Rada, T‑331/11, niepublikowany, EU:T:2013:419, pkt 34).
38 To właśnie uwzględniając powyższe rozważania, należy wydać rozstrzygnięcie w kwestii, czy Komisja prawidłowo zastosowała wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którym instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby prawo do ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych.
W przedmiocie części pierwszej (zarzutu pierwszego)
39 W ramach części pierwszej (zarzutu pierwszego) skarżący twierdzi, że ujawnienie żądanych dokumentów nie budzi żadnych zasadniczych obaw. W tym względzie zauważa on, że w zaskarżonej decyzji zasugerowano, iż sprzeciw organów władz meksykańskich został oparty na kwestii, czy dokumenty te „stanowią” tajemnicę handlową objętą zakresem stosowania art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Skarżący zauważa, że zdaniem Komisji sama tylko okoliczność polegająca na tym, iż zagraniczny rząd sprzeciwia się ujawnieniu dokumentów, niezależnie od ich charakteru lub zasadności zastrzeżeń, jest sama w sobie wystarczająca do oparcia na niej stwierdzenia, że ich ujawnienie byłoby szkodliwe dla stosunków międzynarodowych. Jednakże nie można uznać, że organom władz meksykańskich przysługuje prawo do przeszkodzenia ujawnieniu wszelkich wniesionych przez meksykańskie organizacje prywatne skarg dotyczących działań obywateli Unii, jeśli nie zostanie wykazane, że te skargi zawierają tajemnice handlowe meksykańskich przedsiębiorstw lub obywateli. W szczególności skarżący powołuje się na podstawową zasadę prawa Unii, zgodnie z którą jej obywatele mają prawo dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji unijnych, w tym odnoszących się do zarzutów dotyczących obywateli Unii podnoszonych przez obywateli krajów pozaunijnych. Jedyne wyjaśnienie przedstawione przez władze meksykańskie stanowi stwierdzenie, że ujawnienie informacji naruszyłoby interesy handlowe prywatnych osób w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, tj. meksykańskich producentów Tequili. Skarżący dodaje, że pozycja zajmowana na arenie międzynarodowej przez Unię jest na tyle silna, że mogła ona dawać odpór pewnym nieporozumieniom, jakie powstają w relacjach z jej partnerami handlowymi co do konieczności zachowania tak ważnych dla Unii wartości, jak przejrzystość i obowiązek informowania obywateli.
40 Komisja kwestionuje tę argumentację.
41 Jak wynika z pkt 1 powyżej, Komisja przyznała skarżącemu częściowy dostęp do dwóch protokołów z posiedzeń Wspólnego Komitetu. Jak jednak wynika z pkt 2 powyżej, nie udzieliła ona dostępu do żądanych dokumentów.
42 Zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 „[w] odniesieniu do dokumentów stron trzecich, instytucja skonsultuje się z tą stroną trzecią z zamiarem oceny, czy wyjątek opisany w ust. 1 i 2 może mieć zastosowanie, chyba że jest jednoznaczne, że dokument ten zostanie ujawniony lub nie”.
43 W tym przypadku żądane dokumenty zostały sporządzone przez Consejo Regulador de Tequila. Ta organizacja o celach niezarobkowych została akredytowana przez rząd meksykański celem nadzorowania i certyfikacji tego, że produkcja, butelkowanie i etykietowanie Tequili odbywa się zgodnie z meksykańskimi standardami ustanowionymi dla tego trunku. Monitoruje ona również i nadzoruje realizację porozumienia z 1997 r. W związku z tym żądane dokumenty, mimo że zostały sporządzone przez Consejo Regulador de Tequila i zawierają informacje o naruszaniu prywatnych interesów związanych z nazwą Tequila, były przeznaczone wyłącznie do przedstawienia Unii przez organy władz meksykańskich w ramach Wspólnego Komitetu działającego na podstawie porozumienia z 1997 r. W związku z tym przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komisja przeprowadziła konsultacje z organami władz meksykańskich.
44 W trakcie tej konsultacji organy władz meksykańskich podniosły kwestię możliwości naruszenia prawa do ochrony interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej, w wyniku ewentualnego ujawnienia żądanych dokumentów.
45 W tym względzie należy przypomnieć, że konsultacje z osobą trzecią inną niż państwo członkowskie, przewidziane w art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, nie są wiążące dla instytucji, ale muszą umożliwiać dokonanie oceny, czy wyjątek przewidziany w ust. 1 lub 2 tego artykułu znajduje zastosowanie (wyrok z dnia 30 stycznia 2008 r., Terezakis/Komisja, T‑380/04, niepublikowany, EU:T:2008:19, pkt 60).
46 W związku z tym, w przypadku dokumentów pochodzących od osoby trzeciej, pomimo że konsultacje z tą osobą trzecią są wprawdzie obowiązkowe, to do Komisji należy ocena ryzyka, które może wynikać z ujawnienia tych dokumentów. W szczególności nie może ona przyjąć sprzeciwu osoby trzeciej jako automatycznie oznaczającego, że ujawnienie nie może nastąpić ze względu na istniejące ryzyko dla stosunków międzynarodowych, lecz musi ona przeprowadzić niezależną analizę wszystkich istotnych okoliczności i podjąć decyzję w ramach przysługującego jej zakresu uznania.
47 Ponadto należy przypomnieć, że decyzja wydawana przez instytucję na podstawie rozpatrywanego przepisu ma złożony i delikatny charakter, co wymaga pewnego stopnia szczególnego rodzaju ostrożności, w szczególności z uwagi na fakt, iż chroniony interes jest szczególnie sensytywny i ma zasadnicze znaczenie (wyrok z dnia 4 maja 2012 r., In’t Veld/Rada, T‑529/09, EU:T:2012:215, pkt 24).
48 W niniejszej sprawie z informacji zawartych w aktach sprawy jasno wynika, że przy stosowaniu wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, tak jak wskazano w pkt 27 powyżej, Komisja uwzględniła nie tylko uzasadniony sprzeciw władz meksykańskich, ale także treść informacji zawartych w żądanych dokumentach, jak również podniesiony przez organy władz meksykańskich w tym względzie argument, zgodnie z którym informacje zawarte w tych dokumentach dotyczyły interesów handlowych, a także szczególny kontekst, w jakim zostały uzyskane, oraz ewentualne negatywne skutki ich ujawnienia.
49 W tym względzie Komisja, po przeanalizowaniu elementów wskazanych w pkt 48 powyżej, doszła do wniosku, jak wskazano w pkt 28 powyżej, że ujawnienie żądanych dokumentów może zostać uznane przez władze meksykańskie za nadużycie zaufania i może prowadzić w przyszłości do odmowy przekazywania niektórych informacji, w szczególności Wspólnemu Komitetowi, co miałoby negatywny wpływ na funkcjonowanie tego komitetu i na wszelkie formy przyszłej współpracy w zakresie oznaczeń geograficznych i ich ochrony w Unii. W związku z tym odmowa przez Komisję ujawnienia żądanych dokumentów nie była automatycznym skutkiem sprzeciwu podniesionego przez władze meksykańskie.
50 W związku z tym należy odrzucić podniesiony przez skarżącego argument, według którego Komisja stwierdziła, że sama tylko okoliczność polegająca na tym, iż organy władz meksykańskich sprzeciwiają się ujawnieniu dokumentów, niezależnie od ich charakteru lub zasadności zastrzeżeń, jest sama w sobie wystarczająca do oparcia na niej uznania, że ich ujawnienie byłoby szkodliwe dla stosunków międzynarodowych.
51 Wniosku tego nie może podważyć argument skarżącego, zgodnie z którym dla niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma kwestia zasadności uzasadnienia sprzeciwu wniesionego przez władze meksykańskie, opartego na tym, że ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby interesy handlowe prywatnych osób w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001. Jak wynika z pism procesowych skarżącego oraz z jego stanowiska wyrażonego na rozprawie, z argumentu tego wynika zasadniczo, że Komisja mogła odmówić ujawnienia żądanych dokumentów jedynie w przypadku, gdyby wyjątek określony w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, na którym władze meksykańskie oparły swój sprzeciw, miał zastosowanie.
52 W tym względzie, po pierwsze, Komisja, analizując możliwość zastosowania wyjątku z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. nie jest zobowiązana do wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie możliwości zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze tego rozporządzenia. Niemniej uzasadnienie sprzeciwu podniesionego przez państwo trzecie jest jedną z okoliczności, które w niniejszym przypadku instytucja ta musi wziąć pod uwagę w ramach tej analizy. W szczególności Komisja, dokonując oceny dotyczącej ryzyka, jakie stanowi ujawnienie informacji zawartych w dokumentach dla stosunków międzynarodowych, opiera się nie tylko na ocenie uzasadnienia sprzeciwu wobec ujawnienia żądanych dokumentów, na które powołuje się państwo trzecie, ale także na ocenie wszystkich okoliczności związanych z ewentualnym ujawnieniem tych dokumentów.
53 Po drugie, jak przyznał skarżący na rozprawie, Komisja przeanalizowała uzasadnienie sprzeciwu podniesionego przez organy władz meksykańskich w zakresie dotyczącym treści żądanych dokumentów jako jedną z okoliczności, które wzięła pod uwagę, analizując to, czy ujawnienie [informacji zawartych w dokumentach] naruszyłoby prawo do ochrony interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych. Komisja stwierdziła w tym względzie, że żądane dokumenty zawierały informacje wrażliwe. Stwierdzenie to jest uzasadnione, ponieważ dokumenty te, jak wynika z pkt 27 powyżej, zawierają informacje o przypadkach domniemanych nadużyć, jak również nazwy podmiotów, które wykorzystywały lub sprzedawały „pseudo-Tequilę” w Unii, jak również na temat działań, jakie można podjąć w przedmiocie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych.
54 W związku z tym należy odrzucić podniesiony przez skarżącego argument, zgodnie z którym Komisja zasadniczo nie mogła odmówić ujawnienia żądanych dokumentów bez uprzedniego ustalenia, że wniesiony przez władze meksykańskie sprzeciw był zasadny.
55 W związku z tym należy oddalić część pierwszą zarzutu pierwszego.
W przedmiocie części drugiej (zarzutu pierwszego)
56 W ramach drugiej części tego zarzutu skarżący podnosi, że ryzyko, iż ujawnienie żądanych dokumentów mogłoby naruszyć prawo do ochrony stosunków z międzynarodowym partnerem handlowym, jest hipotetyczne, a wręcz jego istnienie jest nieprawdopodobne. W tym względzie jego zdaniem bardziej prawdopodobne jest, że lepsza wiedza o tym, jak zareagowałyby państwa członkowskie Unii na skargi Meksyku dotyczące naruszeń porozumienia z 1997 r., poprawiłaby reputację Unii jako wiarygodnego partnera w stosunkach międzynarodowych.
57 Komisja kwestionuje tę argumentację.
58 Należy ustalić, czy w zaskarżonej decyzji Komisja przedstawiła wiarygodne wyjaśnienia co do tego, w jaki sposób dostęp do żądanych dokumentów mógłby konkretnie i rzeczywiście naruszyć ochronę stosunków międzynarodowych Unii, i czy w granicach szerokich uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących Komisji w ramach stosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 można uznać, że zarzucane naruszenie da się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie – że jest ono czysto hipotetyczne (wyrok z dnia 28 listopada 2013 r., Jurašinović/Rada, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, pkt 45).
59 W tym względzie sąd, do którego wniesiono skargę na decyzję Komisji odmawiającą dostępu do dokumentu na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, opierając ją na tym, że instytucja ta nie wykazała, iż ujawnienie tego dokumentu naruszyłoby interes publiczny chroniony przez wyjątek przewidziany w tym przepisie, powinien sprawdzić, w granicach podniesionych przed nim zarzutów, czy Komisja rzeczywiście udzieliła w swojej decyzji wymaganych wyjaśnień i wykazała istnienie w rozsądny sposób przewidywalnego, a nie czysto hipotetycznego ryzyka naruszenia chronionego interesu (wyrok z dnia 19 marca 2020 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/18 P, niepublikowany, EU:C:2020:223, pkt 33).
60 W niniejszym przypadku, jak wskazuje skarżący, Komisja, posługując się czasownikiem w trybie przypuszczającym, uznała, że ujawnienie żądanych dokumentów może doprowadzić do pogorszenia stosunków międzynarodowych, bez ustalenia jednak pewności realizacji tego ryzyka. Niemniej jednak należy podkreślić, że czyniąc to, Komisja nie naruszyła wymogów wynikających z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 58 i 59 powyżej, nie jest zobowiązana do stwierdzenia istnienia nieuniknionego charakteru ryzyka naruszenia prawa do ochrony stosunków międzynarodowych Unii, lecz jedynie istnienia ryzyka w rozsądny sposób przewidywalnego, a nie czysto hipotetycznego.
61 Ponadto Sąd stwierdził, że sposób, w jaki władze państwa trzeciego postrzegają decyzje Unii, jest jednym z elementów składowych nawiązanych z tym państwem trzecim stosunków. Od tego odczucia zależy bowiem kontynuacja i jakość tych stosunków (wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., CEE Bankwatch Network/Komisja, T‑307/16, EU:T:2018:97, pkt 90).
62 Ponadto, jak wynika z orzecznictwa przywołanego w pkt 37 powyżej, Komisja, stosując art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, dysponuje szerokim zakresem uznania przy ustalaniu, czy publiczne udostępnienie danego dokumentu naruszyłoby chronione tym przepisem interesy.
63 W tym względzie, z zaskarżonej decyzji wynika, że celem prac Wspólnego Komitetu jest ochrona oznaczeń geograficznych produktów. W związku z tym, analizując rozpatrywany wyjątek, Komisja mogła zasadnie uznać, że w przypadku gdyby żądane dokumenty, na które organy władz meksykańskich zwróciły uwagę tego komitetu i które są bezpośrednio związane z prowadzonymi przezeń pracami oraz współpracą w zakresie ochrony oznaczeń geograficznych, miałyby zostać ujawnione pomimo dwukrotnego wyrażenia sprzeciwu przez te władze, mogłyby one uznać taki akt za nadużycie zaufania. Komisja mogła równie zasadnie uznać, że mogłoby to w rezultacie zagrozić współpracy z tym państwem trzecim w zakresie ochrony oznaczeń geograficznych, co mogłoby doprowadzić w przyszłości do odmowy przekazania przez organy władz meksykańskich niektórych informacji, w szczególności Wspólnemu Komitetowi. Jak bowiem wskazano w pkt 27 powyżej, w żądanych dokumentach zostały wymienione przypadki domniemanych nadużyć, jak również nazwy podmiotów, które wykorzystywały lub sprzedawały „pseudo-Tequilę” w Unii i zawierają informację, zgodnie z którą niektóre z tych potencjalnych oszustw stały się już przedmiotem postępowań sądowych, w ramach których Unia i władze meksykańskie ściśle współpracują. W związku z tym Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, że ujawnienie żądanych dokumentów może mieć negatywny wpływ na funkcjonowanie Wspólnego Komitetu, którego celem jest ochrona oznaczeń geograficznych produktów, jak również na wszelką przyszłą współpracę w zakresie oznaczeń geograficznych i ich ochrony w Unii.
64 Należy zatem uznać, że przedstawione w pkt 63 powyżej wyjaśnienia zawarte przez Komisję w zaskarżonej decyzji są wiarygodne i za ich pomocą wykazane zostało, jak wymaga tego orzecznictwo przywołane w pkt 58 powyżej, istnienie przewidywalnego, a nie czysto hipotetycznego ryzyka dla stosunków międzynarodowych. Istnienie tego ryzyka jest wystarczające, aby uzasadnić zastosowanie wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, w odniesieniu do wszystkich żądanych dokumentów i w granicach szerokiego zakresu uznania, który zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 37 powyżej, powinien przysługiwać Komisji w ramach stosowania tego wyjątku.
65 W związku z tym część drugą zarzutu pierwszego należy oddalić.
66 Wniosku tego nie można podważyć za pomocą podniesionych przez skarżącego argumentów.
67 W pierwszej kolejności podkreśla on, że dokumenty, o udzielenie dostępu do których wnioskuje, nie dotyczą negocjacji umowy międzynarodowej, w ramach której stanowiska stron ulegają zmianom. Rozpatrywane dokumenty dotyczą raczej stosowania w praktyce zawartej między Unią a Meksykiem umowy międzynarodowej. W tym względzie stosowanie norm prawnych, takich jak umowa międzynarodowa, jest kwestią pewności prawnej. Oczekiwania dotyczące pewności prawnej wzmacniają znaczenie zasady przejrzystości na etapie tego stosowania.
68 Nie można przyjąć tego argumentu.
69 W tym względzie należy przede wszystkim wskazać, że pojęcie „stosunków międzynarodowych”, na które powołano się w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, jest pojęciem własnym prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lutego 2012 r., Niemcy/Komisja, T‑59/09, EU:T:2012:75, pkt 62).
70 W tym względzie ani brzmienie tego przepisu, ani orzecznictwo nie wskazują na to, że, a priori, do dokumentów pochodzących z etapów „negocjacji” i „stosowania” danej umowy międzynarodowej należałoby stosować inny poziom ochrony.
71 W związku z tym ocena ryzyka zagrożenia dla funkcjonowania Wspólnego Komitetu i, co za tym idzie, współpracy w zakresie ochrony oznaczeń geograficznych, może być odpowiednim standardem dla analizy ryzyka naruszenia chronionego interesu w odniesieniu do ujawnienia dokumentów związanych ze stosowaniem porozumienia z 1997 r.
72 W drugiej kolejności skarżący podnosi, że stosowanie porozumienia z 1997 r. pozostaje istotne dla podmiotów prywatnych w Unii, z których żaden nie został zaproszony do udziału w posiedzeniach Wspólnego Komitetu. Jasność dokumentów omawianych w ramach tego komitetu ma zatem szczególną wagę.
73 Również tego argumentu nie można przyjąć.
74 Z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 wynika bowiem, że ewentualne istnienie nadrzędnego interesu publicznego nie musi zostać zbadane, jeżeli powołano się na wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych (wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., CEE Bankwatch Network/Komisja, T‑307/16, EU:T:2018:97, pkt 124). Należy dodać, że to samo dotyczy interesu prywatnego.
75 Jeśli argument ten został podniesiony w celu poparcia pozostałych argumentów dotyczących pierwszego zarzutu, nie można za jego pomocą podważyć przedstawionych powyżej wniosków, z których wynika, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie przy stosowaniu wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
76 W związku z tym argumenty uzupełniające należy oddalić.
77 W związku z powyższym zarzut pierwszy należy oddalić w całości.
78 Nie ma zatem potrzeby przeprowadzania analizy zasadności zarzutów drugiego i trzeciego w zakresie, w jakim zostały one oparte na naruszeniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 lub nadrzędnym interesem publicznym, związanym z tym przepisem, ponieważ do tego, aby zaskarżona decyzja była uzasadniona pod względem prawnym, wystarczy, aby co najmniej jeden z wyjątków podniesiony przez Komisję w celu odmowy dostępu do żądanych dokumentów okazał się uzasadniony (zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 2018 r., ClientEarth/Komisja, T‑644/16, niepublikowany, EU:T:2018:429, pkt 78).
79 Należy również oddalić zarzut czwarty, dotyczący odmowy udzielenia częściowego dostępu do żądanych dokumentów. Jak wynika z pkt 64 powyżej, odmawiając udzielenia dostępu do żądanych dokumentów, Komisja, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, stwierdziła, że wyjątek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, ma zastosowanie do tych dokumentów w ich całokształcie.
W przedmiocie wniosku o przeprowadzenie środków dowodowych
80 W swojej replice skarżący zwrócił się do sądu o przeprowadzenie środka dowodowego w celu sprawdzenia treści żądanych dokumentów i ich prywatnego charakteru.
81 W niniejszej sprawie należy zauważyć, że zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadnienie dotyczące zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 opiera się na ochronie interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych w przypadku ujawnienia żądanych dokumentów pomimo wyrażonego dwukrotnie przez organy władz meksykańskich sprzeciwu. W tym względzie skarżący, który nie kwestionuje jako takiej możliwości zastosowania wyjątku dotyczącego ochrony interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych w świetle treści tych dokumentów, podnosi, że ocena ryzyka naruszenia tego interesu w niniejszym przypadku zależy od tego, czy dokumenty te zawierają tajemnice handlowe objęte zakresem stosowania art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Jak zaś wynika z analizy części pierwszej zarzutu pierwszego, argument ten jest bezzasadny. W tym względzie Sąd jest w stanie ocenić in concreto, czy instytucja mogła zgodnie z prawem odmówić udzielenia dostępu do żądanego dokumentu na podstawie podnoszonego wyjątku i w związku z tym – przeprowadzić kontrolę zgodności z prawem decyzji odmawiającej udzielenia dostępu (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 listopada 2013 r., Jurašinović/Rada, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, pkt 26–30; z dnia 2 października 2014 r., Strack/Komisja, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, pkt 73).
82 W związku z tym nie można uwzględnić wniosku o przeprowadzenie środka dowodowego.
83 Należy zatem oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
84 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
85 Ponieważ skarżący przegrał sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć go kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Marco Bronckers zostaje obciążony kosztami postępowania.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 listopada 2020 r.
Podpisy