HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI FUNCȚIEI PUBLICE
(Camera întâi)
28 aprilie 2009
Cauzele conexate F‑5/05 și F‑7/05
Antonello Violetti și alții
împotriva
Comisiei Comunităților Europene
„Funcție publică — Funcționari — Investigație internă a OLAF — Decizie privind transmiterea de către OLAF a unor informații către autoritățile judiciare naționale — Act care lezează — Admisibilitate — Dreptul la apărare”
Obiectul: Acțiuni formulate în temeiul articolelor 236 CE și 152 EA, prin care domnul Violetti și alți 12 funcționari ai Comisiei, precum și doamna Schmit solicită, în esență, în primul rând, anularea deciziei Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) prin care acesta a decis începerea unei investigații interne, anularea actelor de cercetare efectuate în cadrul acestei investigații interne, a deciziei OLAF de a transmite autorităților judiciare italiene informații privitoare la reclamanți și a raportului redactat la finalul investigației și, în al doilea rând, obligarea Comisiei la plata de daune interese către aceștia
Decizia: Anulează decizia din 5 august 2003, prin care OLAF a transmis autorităților judiciare italiene informații referitoare la reclamanți. Obligă Comisia la plata sumei de 3 000 de euro către fiecare dintre reclamanți. Respinge celelalte concluzii ale celor două cereri. Obligă Comisia la plata propriilor cheltuieli de judecată și la plata cheltuielilor de judecată ale reclamanților. Consiliul Uniunii Europene, intervenient în susținerea concluziilor Comisiei, suportă propriile cheltuieli de judecată.
Sumarul hotărârii
1. Funcționari — Acțiune — Act care lezează — Decizie a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) de a transmite informații autorităților judiciare naționale — Includere
[Statutul funcționarilor, art. 43 și 90a; Regulamentul de procedură al Tribunalului Funcției Publice, art. 102 alin. (1); Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 10 alin. (2); Regulamentul nr. 723/2004 al Consiliului; Decizia 1999/396 a Comisiei, art. 4]
2. Funcționari — Acțiune — Act care lezează — Noțiune — Act pregătitor — Decizie a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) de a transmite informații autorităților judiciare naționale — Excludere
[Statutul funcționarilor, art. 90, 90a și 91; Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 10 alin. (2)]
3. Drept comunitar — Principii — Drepturi fundamentale
(art. 230 CE și 236 CE)
4. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) — Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF — Metode de efectuare a investigațiilor interne adoptate de instituțiile comunitare — Sistemul adoptat de Comisie
[Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 10 alin. (2); Decizia 1999/396 a Comisiei, art. 4]
5. Funcționari — Acțiune — Acțiune îndreptată împotriva Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) — Admisibilitatea unei acțiuni în despăgubire formulate în lipsa unei proceduri precontencioase conforme cu statutul, ca acțiune accesorie unei acțiuni în anulare
[Statutul funcționarilor, art. 90 alin. (1) și art. 90a]
6. Funcționari — Răspundere extracontractuală a instituțiilor — Condiții — Nelegalitate — Prejudiciu — Legătură de cauzalitate — Decizie nelegală a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) de a transmite informații autorităților naționale, care a condus la inițierea unei anchete penale — Lipsă a unei legături de cauzalitate între decizia de transmitere și prejudiciul rezultat din inițierea respectivei anchete
(Decizia 1999/396 a Comisiei, art. 4)
1. Având în vedere consecințele pe care sunt de natură să le producă deciziile Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) de a transmite informații unor autorități judiciare naționale în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF, acestea constituie un act care lezează în sensul articolului 90a din statut, care recunoaște oricărei persoane căreia i se aplică statutul dreptul de a formula o reclamație împotriva unui act al OLAF care o lezează.
Astfel, dispozițiile articolului 90a din statut, adoptate în 2004 cu scopul de a garanta protecția jurisdicțională a persoanelor cărora li se aplică statutul, constituie corolarul noilor atribuții ale OLAF stabilite de legiuitor cu ocazia adoptării Regulamentului nr. 723/2004 de modificare a Statutului funcționarilor Comunităților Europene, precum și a Regimului aplicabil celorlalți agenți ai comunităților, fie în materia luptei împotriva fraudei, fie în materie disciplinară. Articolul 90a reflectă astfel intenția legiuitorului de a crea, odată cu consolidarea rolului OLAF, și garanțiile jurisdicționale adecvate. În condițiile unei abilitări exprese și atât de recente în statut, Tribunalul Funcției Publice, în domeniul său specializat, nu poate neglija responsabilitățile care i‑au fost stabilite astfel de legiuitor.
În plus, un funcționar nu ar beneficia de garanția unei protecții jurisdicționale efective dacă, anterior trimiterii acestuia în fața instanței penale naționale prin decizia adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, instanța comunitară nu ar putea verifica dacă acesta a fost ascultat în prealabil sau dacă dispozițiile articolului 4 din Decizia 1999/396 privind condițiile și metodele de efectuare a investigațiilor interne pentru combaterea fraudei, a corupției și a oricăror activități ilegale care afectează interesele Comunităților, care prevăd posibilitatea amânării acestei obligații, au fost respectate de OLAF. Un astfel de control exercitat de instanța comunitară este cu atât mai important în acest stadiu al procedurii, cu cât OLAF are posibilitatea de a amâna obligația de a solicita observațiile persoanelor interesate, cu autorizarea secretarului general al Comisiei, eventual o perioadă îndelungată. În plus, în cazul în care OLAF nu a primit nicio autorizație și nici măcar nu a solicitat o astfel de autorizație, cu încălcarea dispozițiilor articolului 4 menționat, dacă instanța comunitară nu ar putea evidenția această nelegalitate, funcționarul ar face, timp de mai multe luni, obiectul unor proceduri care îl privesc direct și de care nu ar lua cunoștință.
De asemenea, o decizie adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 poate avea consecințe semnificative asupra desfășurării carierei persoanelor vizate. Astfel, atunci când OLAF consideră că faptele săvârșite de un agent pot face obiectul unei urmăriri penale și, prin urmare, procedează la o transmitere de informații către autoritățile naționale, această împrejurare este de natură să afecteze aprecierea pe care administrația trebuie să o formuleze cu privire la acest agent în cadrul exercițiului de evaluare la care se referă articolul 43 din statut, în special cu privire la conduita acestuia în serviciu.
Recunoașterea dreptului de a formula o acțiune permite de asemenea funcționarului vizat să obțină eventual o suspendare a executării deciziei de transmitere dacă are cunoștință despre concluziile investigației și dacă îndeplinește condițiile impuse privind urgența și prejudiciul.
În cele din urmă, existența unui control de legalitate efectiv al unui act precum decizia adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 este de natură să contribuie la deplina respectare de către OLAF a legalității investigațiilor și a drepturilor fundamentale ale persoanelor pe care aceste investigații le vizează, în conformitate cu intenția legiuitorului. Dacă Tribunalul nu ar exercita acest control de legalitate, deși este singurul care poate exercita acest control în timp util, întrucât decizia vizează o persoană căreia i se aplică statutul, eventuala încălcare a dispozițiilor Regulamentului nr. 1073/1999 prin care se urmărește protejarea dreptului la apărare nu ar face obiectul niciunui control. Astfel, instanța națională ar rămâne sesizată cu informațiile transmise de OLAF, deși controlul unei astfel de nelegalități exercitat de instanța comunitară în temeiul nerespectării dreptului la apărare presupune ca instanța națională să nu aibă posibilitatea să se întemeieze pe astfel de informații.
(a se vedea punctele 71, 72, 74, 75, 77-79, 81, 82 și 88)
Trimitere la:
Curte: 8 aprilie 2003, Gómez‑Reino/Comisia, C‑471/02 P(R), Rec., p. I‑3207, punctul 64
2. Atunci când este vorba despre acte sau decizii a căror elaborare se realizează în mai multe etape, în special la finele unei proceduri interne, nu reprezintă în principiu acte atacabile decât măsurile care stabilesc definitiv poziția instituției la sfârșitul acestei proceduri, excluzând măsurile intermediare al căror obiectiv este pregătirea deciziei finale. Actele pregătitoare ale unei decizii nu lezează, iar reclamantul poate invoca neregularitatea actelor anterioare strâns legate de aceasta numai cu ocazia unei acțiuni împotriva deciziei adoptate la încheierea procedurii.
Situația este diferită în ceea ce privește o decizie adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), care constituie actul prin care directorul OLAF, învestit cu o răspundere specială și exclusivă în acest scop în cadrul Comunităților, se pronunță cu privire la existența unor fapte susceptibile de a primi o încadrare juridică penală și decide să sesizeze autoritățile judiciare naționale cu scopul ca aceste fapte să facă obiectul tratamentului penal adecvat.
Astfel, atunci când adoptă o decizie în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, directorul OLAF ia poziție, în raport cu rezultatele provizorii sau definitive ale investigației desfășurate de serviciile din cadrul OLAF, cu privire la existența unor fapte susceptibile de urmărire penală și consideră că persoana sau persoanele vizate de investigație ar putea face obiectul unei acțiuni penale. Această decizie este adoptată de un organ comunitar independent, care își asumă răspunderea pentru aceasta, în cadrul unei proceduri speciale distincte de procedura judiciară națională. Aceasta nu precedă intervenția niciunui alt act care lezează și care ar fi de competența directorului OLAF și stabilește, așadar, poziția autorului său.
(a se vedea punctele 86, 87 și 90)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 11 februarie 2003, Pflugradt/BCE, T‑83/02, RecFP, p. I‑A‑47 și II‑281, punctul 34
3. Atunci când este vorba despre un terț în raport cu Comunitățile, în cazul căruia cariera și situația materială nu depind direct de măsurile adoptate de autoritățile comunitare, instanța comunitară nu dispune de un temei special care să îi permită să garanteze, în locul instanței naționale, respectarea drepturilor fundamentale și a cerințelor privind un proces echitabil.
(a se vedea punctul 94)
4. Reiese din dispozițiile articolului 4 primul paragraf prima teză din Decizia 1999/396 privind condițiile și metodele de efectuare a investigațiilor interne pentru combaterea fraudei că, atunci când directorul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) intenționează să ia o decizie în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF, în cazul în care informațiile ar cuprinde concluzii care fac trimitere nominală la un membru, la un funcționar sau la un agent al Comisiei, directorul OLAF are obligația de a‑i oferi acestuia posibilitatea de a‑și exprima punctul de vedere asupra tuturor faptelor care îl privesc, anterior transmiterii informațiilor către autoritățile judiciare naționale.
Desigur, articolul 4 al doilea paragraf din Decizia 1999/396 prevede o excepție care privește cazurile în care este necesară menținerea secretului absolut în scopul desfășurării investigației și care necesită utilizarea unor proceduri de investigație care sunt de competența unei autorități judiciare naționale. În astfel de cazuri, obligația de a invita funcționarul să își exprime punctul de vedere poate fi amânată cu acordul secretarului general al Comisiei. Această obligație de a solicita și de a obține acordul secretarului general al Comisiei nu este o simplă formalitate care ar putea, eventual, să fie îndeplinită ulterior. Astfel, cerința de a obține un astfel de acord și‑ar pierde rațiunea de a exista, care este aceea de a garanta că este respectat dreptul la apărare al funcționarilor vizați, că informarea lor nu este amânată decât în cazuri cu adevărat excepționale și că aprecierea acestui caracter excepțional nu revine numai OLAF, ci necesită și aprecierea secretarului general al Comisiei.
Pe de altă parte, chiar dacă s‑ar presupune că articolul 4 primul paragraf a doua teză din Decizia 1999/396 nu ar fi aplicabil în cazul unei decizii adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, atunci când transmiterea de informații către autoritățile judiciare naționale are loc în cursul investigației, OLAF are, în principiu, în temeiul principiului fundamental al respectării dreptului la apărare, aceeași obligație de a solicita funcționarilor să prezinte orice observație utilă asupra faptelor care îi privesc, anterior transmiterii informațiilor.
(a se vedea punctele 105, 108, 110 și 113)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia, T‑48/05, Rep., p. II‑1595, punctele 133, 145 și 151
5. În sistemul căilor de atac instituit prin articolul 90a din statut, o acțiune în despăgubire prin care se urmărește repararea prejudiciilor imputabile Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) nu este admisibilă decât dacă este precedată de o procedură precontencioasă, desfășurată conform dispozițiilor statutului. Această procedură diferă după cum prejudiciul a cărui reparare este solicitată rezultă dintr‑un act care lezează, în sensul articolului 90a din statut, sau dintr‑un comportament al OLAF lipsit de caracter decizional. În primul caz, revine persoanei interesate sarcina de a‑l sesiza, în termenele stabilite, pe directorul OLAF cu o reclamație îndreptată împotriva actului respectiv. În schimb, în cel de al doilea caz, procedura administrativă trebuie inițiată prin introducerea unei cereri, în sensul articolului 90 alineatul (1) din statut, prin care să se solicite despăgubirea și trebuie să continue, eventual, printr‑o reclamație îndreptată împotriva deciziei de respingere a cererii. Totuși, atât timp cât există o legătură directă între o acțiune în anulare și o acțiune în despăgubire, aceasta din urmă este admisibilă ca accesorie acțiunii în anulare, fără a fi necesar să fie precedată de o cerere prin care să se solicite administrației repararea prejudiciului pretins suferit și de o reclamație prin care să se conteste temeinicia respingerii implicite sau explicite a cererii.
(a se vedea punctul 120)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 28 iunie 1996, Y/Curtea de Justiție, T‑500/93, RecFP, p. I‑A‑335 și II‑977, punctele 64 și 66
6. Angajarea răspunderii Comunității Europene presupune întrunirea mai multor condiții în ceea ce privește nelegalitatea conduitei imputate instituțiilor, existența unui prejudiciu real și existența unei legături de cauzalitate între conduita respectivă și prejudiciul invocat. Pentru ca o astfel de legătură să fie admisă, trebuie în principiu să se dovedească existența unei relații directe și certe de la cauză la efect între fapta săvârșită de instituția comunitară vizată și prejudiciul invocat.
În ceea ce privește prejudiciul moral pe care l‑ar fi suferit un funcționar ca urmare a unei decizii a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) de transmitere a unor informații către autoritățile judiciare naționale, cu încălcarea dispozițiilor articolului 4 din Decizia 1999/396 privind condițiile și metodele de efectuare a investigațiilor interne pentru combaterea fraudei, a corupției și a oricăror activități ilegale care afectează interesele Comunităților, și ca urmare a inițierii unei anchete penale împotriva sa de către autoritățile menționate, numai comportamentul acestor autorități, care au decis inițierea unei proceduri penale și efectuarea ulterioară de acte de cercetare, stă la originea directă a prejudiciului moral. Astfel, deși, în temeiul principiului cooperării loiale, autoritățile judiciare naționale sunt obligate să examineze cu atenție informațiile transmise de OLAF și să decidă în legătură cu consecințele adecvate pentru asigurarea respectării dreptului comunitar, aceste autorități sunt în continuare libere, în limitele atribuțiilor lor, să aprecieze cuprinsul și semnificația informațiilor respective și, în consecință, să decidă în legătură cu măsurile care trebuie luate, dacă este cazul.
(a se vedea punctele 124 ‑126)
Trimitere la:
Curte: 16 decembrie 1987, Delauche/Comisia, 111/86, Rec., p. 5345, punctul 30
Tribunalul de Primă Instanță: 17 octombrie 2002, Cocchi și Hainz/Comisia, T‑330/00 și T‑114/01, RecFP, p. I‑A‑193 și II-987, punctul 97; 5 octombrie 2004, Sanders și alții/Comisia, T‑45/01, Rec., p. II‑3315, punctul 149; 5 octombrie 2004, Eagle și alții/Comisia, T‑144/02, Rec., p. II‑3381, punctul 148; 4 octombrie 2006, Tillack/Comisia, T‑193/04, Rec., p. II‑3995, punctul 122; 12 septembrie 2007, Combescot/Comisia, T‑250/04, RepFP, p. I‑A‑2‑0000 și II‑A‑2‑0000, punctul 95