J. MAZÁK
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2008. október 23.1(1)
C‑241/07. sz. ügy
JK Otsa Talu OÜ
kontra
Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)
(A Riigikohus [Észtország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Mezőgazdaság – Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) – Vidékfejlesztési támogatás”
1. A jelen ügyben a Riigikohus (Legfelsőbb Bíróság) (Észtország) az 1257/1999/EK tanácsi rendelet (a továbbiakban: vidékfejlesztési rendelet)(2) értelmezésével kapcsolatos kérdéseket terjeszt az Európai Közösségek Bírósága elé előzetes döntéshozatalra. A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket az előtte folyamatban lévő, az AS Agrofarm (a továbbiakban: Agrofarm) – melynek jogutódja a JK Otsa Talu OÜ (a továbbiakban: Otsa Talu) –, valamint a „Mezőgazdasági Nyilvántartási és Tájékoztatási Hivatal”(3) közötti, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó agrár‑környezetvédelmi támogatás elutasításával kapcsolatos jogvitából eredő eljárásban veti fel.
I – Jogi háttér
A – A közösségi jog
2. Az 1257/1999/EK tanácsi rendelet létrehozza a fenntartható vidékfejlesztés közösségi támogatásának keretét.
3. Az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 22. cikke(4) a következőképpen rendelkezik:
„A környezet védelmét, a természeti környezet megőrzését és az állatok kíméletének javítását szolgáló mezőgazdasági módszerekhez (agrár‑környezetvédelem) nyújtott támogatás hozzájárul a Közösség mezőgazdasági és környezetvédelmi célkitűzéseinek eléréséhez.
Az ilyen támogatás elősegíti:
a) a környezet védelmével és minőségének javításával, a táj és annak jellegzetességei, a természeti erőforrások, a talaj és a genetikai sokféleség védelmével és minőségének javításával összeegyeztethető, a mezőgazdasági földterületek hasznosítására irányuló módszerek alkalmazását,
b) a gazdálkodás környezetbarát módon történő külterjessé tételét és az alacsony intenzitású legeltetési rendszerek keretében történő gazdálkodást,
c) a veszélyeztetett, nagy természeti értéket képviselő, művelés alatt álló területek megóvását,
d) a mezőgazdasági földterület tájképének és történelmi jellegzetességeinek fenntartását,
e) a környezettervezés alkalmazását a gazdálkodási gyakorlatban,
f) az állatok kíméletének javítását.”
4. Az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 23. cikke a következőket rögzíti:
„(1) Támogatásban részesülnek azok a mezőgazdasági termelők, akik legalább ötéves időtartamra agrár‑környezetvédelmi vagy az állatok kíméletével kapcsolatos kötelezettséget vállalnak. Amennyiben szükséges, bizonyos kötelezettségfajtákra vonatkozóan – környezeti vagy az állatok kíméletére tett hatásukra tekintettel – hosszabb időtartamot kell meghatározni.
(2) Az agrár‑környezetvédelmi és az állatok kíméletére vonatkozó kötelezettségvállalásnak többet kell jelentenie a helyes gazdálkodási gyakorlat, így a helyes állattenyésztési gyakorlat alkalmazásánál.
E kötelezettségvállalás keretében olyan szolgáltatásokat kell nyújtani, amelyeket más támogatási intézkedések, például a piactámogatás vagy a kompenzációs támogatás, nem tudnak nyújtani.”
5. Az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 24. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„Az agrár‑környezetvédelmi vagy az állatok kíméletére vonatkozó kötelezettségvállaláshoz a támogatást évente kell adni, és a kiszámítása a következők alapján történik [kiemelés tőlem]:
a) elmaradt bevétel,
b) az adott kötelezettségvállalásból származó többletköltségek, és
c) pénzügyi ösztönző nyújtásának szükségessége.
A beruházásokkal kapcsolatos költségek nem vehetők figyelembe az éves támogatás szintjének kiszámításakor. A kötelezettségek teljesítéséhez szükséges, nem jövedelemtermelő beruházások figyelembe vehetők az éves támogatás szintjének kiszámításakor.”
6. Az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 37. cikkének (1), (2) és (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) Vidékfejlesztési támogatásban csak a közösségi joggal összeegyeztethető intézkedések részesülhetnek.
(2) Az ilyen intézkedéseknek összhangban kell lenniük az egyéb közösségi politikákkal és az azok keretében végrehajtott intézkedésekkel.
Az e rendelet hatálya alá tartozó olyan intézkedések, amelyek nem egyeztethetők össze az e rendeletben megállapított bármely egyedi feltétellel, nem részesülhetnek támogatásban más közösségi támogatási rendszer keretében.
[…]
(4) A tagállamok a közösségi vidékfejlesztési támogatások megadását további vagy szigorúbb feltételekhez köthetik, azzal a feltétellel, hogy az ilyen feltételek összhangban vannak az e rendeletben megállapított célkitűzésekkel és követelményekkel.”
7. Az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 39. cikke kimondja:
„(1) A tagállamok minden szükséges lépést megtesznek annak érdekében, hogy biztosítsák az e fejezetben megállapított rendelkezéseknek megfelelően a vidékfejlesztés támogatására vonatkozó intézkedések közötti összhangot és összeegyeztethetőséget.
(2) A tagállamok által benyújtott vidékfejlesztési terveknek tartalmazniuk kell a tervezett támogatási intézkedések összeegyeztethetőségének és összhangjának felmérését, valamint hivatkozást az összhang és az összeegyeztethetőség érdekében hozott intézkedésekre.
(3) A támogatási intézkedéseket szükség esetén a későbbiekben az összhang és az összeegyeztethetőség biztosítása érdekében felül kell vizsgálni.”
B – A nemzeti jog
8. Az „ELÜPS‑öt”(5) (az Európai Unió közös agrárpolitikájának végrehajtásáról szóló törvényt) 2004. március 24‑én fogadták el, és részben 2004. május 1‑jén, illetve egyes részei 2005. január 1‑jén léptek hatályba(6). A törvény alábbi rendelkezései relevánsak:
„42. § A közös agrárpolitikával bevezetendő vidékfejlesztési támogatás nyújtásának szabályozása
[…]
(2) A mezőgazdasági miniszter állapítja meg, hogy az adott pénzügyi évben milyen típusú vidékfejlesztési támogatás nyújtható, milyen típusú tevékenység támogatható, valamint hogy a vidékfejlesztés támogatására előirányzott forrás milyen módon kerül kiosztásra.
(3) A vidékfejlesztési támogatás igényelésének vagy az abban való részesülésnek a joga nem áll fenn, amennyiben ezt a támogatást vagy az érintett tevékenység támogatását az adott pénzügyi évben nem irányozták elő a jelen § (2) bekezdése szerint.
43. § A vidékfejlesztési támogatásban való részesülés feltételei
(1) Vidékfejlesztési támogatást azok igényelhetnek, illetve abban azok részesülhetnek, akik az e törvény 42. §‑ának (1) bekezdésében nevezett programban, valamint az e törvényben előírt feltételeket teljesítik.
(2) A mezőgazdasági miniszter előírhatja a vidékfejlesztési támogatásban való részesülés részletes feltételeit a kérelmező és a tervezett tevékenység vonatkozásában, valamint meghatározhatja azon területek jegyzékét, ahol vidékfejlesztési támogatás nyújtható. Nevezett feltételek támogatási formánként is megállapíthatók.
[…]
44. § A vidékfejlesztési támogatás igénylése és a kérelem elbírálása
[…]
(2) A mezőgazdasági miniszter meghatározza a vidékfejlesztési támogatás igénylésének és a kérelem elbírálásának részletes szabályait, a kérelem formáját, a támogatás csökkentésének az okait, a mindenkori támogatási mértékeket az egyes támogatási formákra vonatkozóan, valamint a kérelem elutasításának okait. A támogatás igénylésére és a kérelem elbírálására vonatkozó eljárások támogatási formánként egyedileg szabályozhatók.”
9. Az „agrár‑környezetvédelmi támogatásban részesülés részletes feltételeiről, valamint a támogatás igénylésére, a kérelem elbírálására és a támogatás kifizetésére vonatkozó részletes szabályokról szóló”(7) 2004. április 20‑i 51. sz. mezőgazdasági miniszteri rendelet szabályozásának 2005. május 1‑jéig hatályban lévő szövege szerint:
„3. § A támogatásban részesülés feltételei
(1) A támogatást a 2. §‑ban meghatározott tevékenységekre az a mezőgazdaságban tevékenykedő természetes személy, jogi személy, polgári jogi társaság vagy más jogi személyiséggel nem rendelkező személyegyesülés (a továbbiakban: kérelmező) igényelhet, aki a vidékfejlesztési terv 9. fejezetének 9.2. pontjában szereplő területen tevékenykedik, és megfelel a vidékfejlesztési terv 9. fejezetének 9.2. pontjában lefektetett követelményeknek, valamint aki
[…]
3. vállalja azt a kötelezettséget, hogy az 1. és a 2. pontban szereplő követelményeket, valamint az agrár‑környezetvédelmi támogatásban részesülés feltételeit a támogatás igénylésére megállapított határidőtől számított öt éven keresztül teljesíti.”
10. A 2005. május 1‑jén hatályba lépett módosítás, amely a 2005. május 26‑án benyújtott támogatási kérelemre is vonatkozott (a továbbiakban: szóban forgó intézkedés), a következő kiegészítő feltételt írta elő:
„82. § Végrehajtási rendelkezések
[…]
(7) Környezetbarát termelési tevékenységre támogatást a 2005‑ös évben akkor lehet igényelni, ha 2004‑ben a kérelmező javára a környezetbarát termelési tevékenység támogatásáról szóló döntést hoztak, és a kérelmező a 3. § (1) bekezdésének 3. pontjában nevezett kötelezettség hatálya alá tartozik.”
11. Az Észt Köztársaság kormánya és mezőgazdasági minisztériuma által megalkotott, és az Európai Közösségek Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) által jóváhagyott, a 2004–2006. évekre vonatkozó észt vidékfejlesztési terv szerint:
„12.6.2 Agrár‑környezetvédelmi támogatás
A kérelmek megvizsgálása és a döntés a támogatásban való részesülés kritériumai és az adott évben a mindenkori intézkedésekre rendelkezésre álló anyagi források alapján történik. Amennyiben szükséges, a kérelmeket rangsorolják.
Amennyiben a költségvetési forrás nem elegendő a követelményeket teljesítő valamennyi kérelem kielégítésére, a mezőgazdasági miniszter eljárást határozhat meg az agrár‑környezetvédelmi támogatás csökkentésére, amelynek alapján azonos mértékben csökkentik a támogatást az agrár‑környezetvédelmi támogatás feltételeit teljesítő összes kérelmező tekintetében, vagy a támogatás összegét a mezőgazdasági terület alapján csökkentik, amire a kérelem vonatkozik, illetve a támogatásokat támogatott tevékenységek szerint vagy más alapon csökkentik.”
II – A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
12. Az Agrofarm 2005. május 26‑án területalapú támogatás iránti kérelmet terjesztett elő a Hivatalnál. Az Agrofarm 2004‑ben már megtette a környezetbarát termelési tevékenység folytatásához szükséges előkészületeket az agrár‑környezetvédelmi támogatásban való részesülés érdekében(8).
13. A Hivatal főigazgatója 2005. december 19‑i, 1‑3.13‑4/74. sz. határozatával az Agrofarm agrár‑környezetvédelmi támogatás igénylésére vonatkozó kérelmét azzal az indokkal utasította el, hogy a támogatást nem nyújtják olyan területek után, amelyekre nem vonatkozik a környezetbarát termelési kötelezettség.
14. Az Agrofarm 2006. február 1‑jén keresetet nyújtott be a tartui közigazgatási bíróságnál (Tartu Halduskohus) a Hivatal főigazgatója által hozott határozat 17. pontjának megsemmisítése, valamint a szóban forgó támogatás kifizetésének elrendelése iránt. E bíróság 2006. április 28‑i ítéletével a keresetet elutasította, amelyben lényegében azt mondta ki, hogy az 51. sz. rendelet kiegészítése nem tekinthető a felperes jogaira vonatkozó korlátozásnak.
15. Az Otsa Talu az Agrofarm jogutódjaként(9) fellebbezést nyújtott be a tartui körzeti bírósághoz (Tartu Ringkonnakohus), azt az álláspontot képviselve, hogy az 1257/1999/EK tanácsi rendelet nem teszi lehetővé, hogy a kérelmezők vonatkozásában egyenlőtlen szabályokat hozzanak. Összeegyeztethetetlen a bizalomvédelem és a jogállamiság elvével, hogy a mezőgazdasági miniszter a 2005. évre vonatkozó kérelmek benyújtására vonatkozó határidő lejártát mindössze egy hónappal megelőzően úgy határozott, hogy az 51. sz. rendeletet módosítja. E bíróság 2006. szeptember 7‑i ítéletével az Otsa Talu fellebbezését lényegében azzal az indokolással utasította el, hogy a mezőgazdasági miniszter rendeletének módosítása nem sérti a közösségi jogot.
16. Ezt követően az Otsa Talu jogkérdésre vonatkozó felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz. A felülvizsgálati kérelmet előterjesztő fél úgy gondolja, az 51. sz. rendelet vitatott módosítása – a közösségi jogot átültető nemzeti jogi rendelkezésként – a közösségi jogba, különösen az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 24. cikkének (1) bekezdésébe ütközik, amelynek értelmében az agrár-környezetvédelmi támogatást évente kell adni. Az Otsa Talu további állítása szerint az 51. sz. rendelet 82. §‑ának (7) bekezdése sérti a vidékfejlesztési terv 12.6.2. pontját is, amely szerint amennyiben nem elegendők a pénzügyi források, úgy a támogatás mindenkori összegét a feltételeket teljesítő valamennyi kérelmező tekintetében ugyanolyan arányban kell csökkenteni.
17. A kérdést előterjesztő bíróság előtti eljárásban a Hivatal alapvetően fenntartotta a szóban forgó agrár‑környezetvédelmi támogatás természetére vonatkozó álláspontját, miszerint az ilyen támogatást nem lehet olyan szociális támogatásnak tekinteni, amelyet általános alapon kell nyújtani. A Hivatal álláspontja szerint a jelen ügyben olyan támogatásról van szó, amely esetében az igénylésére vonatkozó feltételek az állam agrárpolitikájából következő követelményekből és prioritásokból adódnak, és az állam jogosult arra is, hogy ezeket a követelményeket módosítsa.
18. A kérdést előterjesztő bíróság véleménye szerint a jelen ügy megítélése szempontjából alapvető jelentőségű annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy jogszerű‑e, hogy egy adott támogatási időszakban a környezetbarát termelésre fizetendő agrár‑környezetvédelmi támogatás feltételeit úgy módosítják, hogy a feltételeket teljesítők köre a korábbiakkal szemben szűkül.
19. A kérdést előterjesztő bíróság véleménye szerint az 1257/1999/EK tanácsi rendeletben szabályozott, a környezetbarát termelésre tekintettel nyújtott agrár‑környezetvédelmi támogatás céljának megfelel, hogy a megfelelő program keretében pénzügyi évenként olyan új igénylőket is támogatnak, akik készek vállalni a környezetbarát termelésre vonatkozó kötelezettséget, és azt, hogy ennek alapján termelésüket az előírások szerint folytatják. Ez a megközelítés az egyenlő bánásmód elvének, továbbá az eredményesebb környezetvédelem megvalósítása céljának is megfelel.
20. Következésképpen a kérdést előterjesztő bíróságnak kétsége támadt a tekintetben, hogy az igénylők elé az 51. sz. rendelet 82. §‑ának (7) bekezdésével állított további követelmények a közösségi jog célkitűzéseivel, különösen az 1257/1999/EK tanácsi rendeletben szabályozott agrár‑környezetvédelmi támogatás céljával összhangban állnak‑e.
21. Továbbá a kérdést előterjesztő bíróság figyelembe veszi, hogy az észt vidékfejlesztési terv arra az esetre, amennyiben nem elegendők a pénzügyi források, a támogatás összegének arányos csökkentését írta elő az agrár‑környezetvédelmi támogatás feltételeit eredetileg teljesítő valamennyi kérelmező tekintetében.
22. A kérdést előterjesztő bíróság azon a véleményen van, hogy a támogatásra jogosultak körének „korlátozása” nem volt arányos intézkedés az elégtelen költségvetési forrásokból eredő helyzet szabályozására, valamint hogy ehelyett a vonatkozó feltételeket eredetileg teljesítő valamennyi kérelmező támogatását a Bizottság által jóváhagyott vidékfejlesztési terv előírásainak megfelelően azonos arányban kellett volna csökkenteni.
23. A fentiekre tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1. Megfelel‑e az [1257/1999/EK rendelet] 22–24. cikke szerinti agrár‑környezetvédelmi támogatás céljának,
a) ha folytatólagosan csak azon kérelmezők számára nyújtanak támogatást, akiknek a javára a megfelelő program keretében már az előző pénzügyi évben döntést hoztak agrár‑környezetvédelmi támogatás nyújtásáról, és akik agrár‑környezetvédelmi kötelezettség hatálya alatt állnak, vagy
b) ha minden pénzügyi évben azok az új kérelmezők is támogatásban részesülnek, akik készek kötelezettséget vállalni a környezetbarát termelésre, és akik ennek alapján a termelésüket az előírásoknak megfelelően alakítják?
2. Ha az első kérdésre adott válasz a b) változatnak felel meg, abban az esetben, ha a program keretében kiderül, hogy az első támogatás kiutalásához már nem áll rendelkezésre elegendő költségvetési forrás, a[z 1257/1999/EK rendelet] 24. cikk[ének] (1) bekezdése – összefüggésben a 37. cikk (4) bekezdésével és a 39. cikkel – lehetővé teszi‑e a tagállam számára azt, hogy:
a) módosítsa az agrár‑környezetvédelmi támogatás igénylésére és nyújtására vonatkozó eredeti szabályozást és feltételeket, továbbá előírja, hogy a támogatás csak akkor igényelhető, ha az előző pénzügyi évben döntést hoztak a kérelmező javára a támogatás nyújtásáról, és ezért környezetbarát termelésre vonatkozó érvényes kötelezettség hatálya alatt áll, vagy
b) az agrár‑környezetvédelmi támogatás feltételeit teljesítő valamennyi kérelmező támogatását azonos arányban csökkentse?”
24. Írásbeli észrevételt az észt, a görög és a lengyel kormány, valamint a Bizottság nyújtott be. A 2008. április 10‑én tartott tárgyaláson az Otsa Talu, valamint a lengyel kormány kivételével az előbb említettek mindegyike szóbeli észrevételt terjesztett elő.
III – Értékelés
A – A felek főbb érvei
25. Az észt kormány bemutatja a vidékfejlesztési terv kialakításához, illetve az 51. sz. rendelet módosításához vezető körülményeket. Megjegyzi, hogy a terv megvalósulására vonatkozó jelentés szerint 2004‑ben hozzávetőlegesen kétszer annyi támogatás iránti kérelmet nyújtottak be, mint amennyit a terv előrevetített. Következésképpen a vidékfejlesztési tervben a kötelezettségvállalások tekintetében eredetileg 2006‑ra kitűzött mennyiségi célkitűzés már 2004‑ben teljesült. Továbbá annak következtében, hogy a mezőgazdasági miniszter elutasította a 2004‑re vonatkozó agrár‑környezetvédelmi támogatás csökkentését, e támogatás céljára biztosított költségvetési források nem fedezték a 2005‑ben, illetve 2006‑ban újonnan benyújtásra került kérelmek teljesítését.
26. Ezzel összefüggésben került sor 2005 májusában az 51. sz. rendeletnek a támogatásra jogosultak körének szűkítését eredményező első módosítására. 2005 júliusában mindazonáltal elfogadták a rendelet második módosítását is, ami a támogatást igénylők körét bővítette azokkal, akiknek legalább egy, olyan földtömbbe tartozó földjük van, ami teljes egészében valamely NATURA 2000 valamelyik területén fekszik.
27. Az észt kormány fenntartja azt az álláspontot, miszerint a támogatásra jogosultak körének a módosított 51. sz. rendelet alapján való szűkítése összhangban áll mind az 1257/1999/EK tanácsi rendelet célkitűzéseivel (miként annak (31) preambulumbekezdése említi), mind az egyenlő bánásmód elvével.
28. Az észt kormány a fenti megfontolások alapján a következőképpen javasolja az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések megválaszolását. Amennyiben a vidékfejlesztési terv mennyiségi célkitűzései teljesültek, és a program keretében kiderül, hogy az első támogatás kiutalásához már nem áll rendelkezésre elegendő költségvetési forrás, az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 24. cikkének (1) bekezdése – összefüggésben a 37. cikk (4) bekezdésével és a 39. cikkel – lehetővé teszi a tagállam számára azt, hogy módosítsa az agrár‑környezetvédelmi támogatás igénylésére és nyújtására vonatkozó szabályozást, továbbá hogy a támogatásra jogosultak körének szűkítését eredményező feltételeket írjon elő. Az ilyen feltételek egy vagy több releváns időszak tekintetében kizárhatják az esetleges új kérelmezőket a támogatás igényeléséből.
29. A görög kormány hangsúlyozza, hogy a közösségi jogalkotás a rugalmasság iránti igényt nemcsak a vidékfejlesztési támogatási programok tervezési fázisa, hanem azok megvalósítási időszaka alatt is elismeri. A görög kormány észrevétele szerint a jogosultakra vonatkozó szempontok a posteriori is módosíthatóak, feltéve hogy a módosítás nem jár hátrányos megkülönböztetéssel, illetve indokolatlan korlátozással.
30. Következésképpen a görög kormány az első kérdés tekintetében a következő választ javasolja: az 1257/1999/EK tanácsi rendelet rendelkezései lehetővé teszik, hogy csak azok a jogosultak részesüljenek az éves támogatásban, akik már részt vesznek a programban. Ebből kifolyólag megengedhető, de nem kötelező évente új jogosultak bevonása a programba.
31. A görög kormány a második kérdést illetően azt az álláspontot képviseli, hogy amennyiben valamely tagállam a program végrehajtása során azt állapítja meg, hogy a költségvetési források nem elegendők, az 1257/1999/EK tanácsi rendeletnek megfelelően jogában áll módosítani a vonatkozó nemzeti szabályozást a már vállalt kötelezettségek teljesítése érdekében, és egyúttal jogosult elutasítani az agrár‑környezetvédelmi támogatás iránti új kérelmeket.
32. A lengyel kormány megítélése szerint az 1257/1999/EK tanácsi rendelet célkitűzései – mind az agrár‑környezetvédelmi, mind az egyéb támogatások tekintetében – főszabály szerint csak akkor teljesülhetnek, ha a feltéteket teljesítő valamennyi kérelmező támogatásban részesül. Máskülönben a tagállamoknak módjukban állna, hogy saját hatáskörükben korlátozzák a támogatás nyújtását egy adott költségvetési időszakon belül.
33. A lengyel kormány következésképpen azt a választ javasolja az első kérdés tekintetében, hogy az agrár‑környezetvédelmi támogatásra vonatkozó, az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 22. és 24. cikkében lefektetett célkitűzésekkel összhangban áll, ha azok az új kérelmezők is részesülnek az adott éves támogatásban, akik kötelezettséget vállaltak a környezetbarát termelésre, és akik ennek alapján termelésüket az előírásoknak megfelelően alakítják.
34. A második kérdés tekintetében a lengyel kormány úgy ítéli meg, hogy amennyiben a költségvetési források nem elegendők, az új kérelmezők támogatás iránti kérelmeinek elutasítása nem zárja ki az agrár‑környezetvédelmi támogatás célkitűzéseinek teljesülését és nem eredményezi a közösségi vagy a nemzeti jog sérelmét.
35. A lengyel kormány ennek megfelelően a második kérdésre a következő válasz adását javasolja. Abban az esetben, ha a program keretében kiderül, hogy nem áll rendelkezésre elegendő költségvetési forrás az első támogatások nyújtására, az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 24. cikkének (1) bekezdése – összefüggésben a 37. cikk (4) bekezdésével és a 39. cikkel – lehetővé teszi a tagállam számára annak előírását, hogy támogatás csak akkor igényelhető, ha az előző pénzügyi évben döntést hoztak a kérelmezők javára a támogatás nyújtásáról, és ezért környezetbarát termelésre vonatkozó érvényes kötelezettség hatálya alatt állnak.
36. Végezetül a Bizottság megjegyzi, hogy az 1257/1999/EK tanácsi rendelet nem határozza meg az éves támogatási összegek számítási módját. Ennek következében a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a tagállamoknak lehetősége van dönteni egyrészt az éves támogatási összegeknek az ötéves időszak kezdetén való rögzítése mellett, másrészt amellett is, hogy az adott összeget – a rendelkezésre álló költségvetési forrásoknak és a programban résztvevő jogosultak számának megfelelően – minden évben megfelelően módosítják.
37. A Bizottság szerint mindkét lehetőség összeegyeztethető az 1257/1999/EK tanácsi rendelettel, illetve ösztönzést nyújt a mezőgazdasági termelők számára.
38. A fentiek alapján a Bizottság az előterjesztett kérdésekre adandó válaszként azt javasolja, hogy az a feltétel, amely szerint az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 22., 23. és 24. cikkében hivatkozott támogatás csak akkor igényelhető, ha az előző pénzügyi évben a program keretében döntést hoztak a kérelmező javára a támogatás nyújtásáról, összeegyeztethető a rendelettel.
B – Elfogadhatóság
39. Úgy tűnik, az észt kormány az előzetes döntéshozatalra utalt kérdések elfogadhatóságának megkérdőjelezésére törekszik. Az észt kormány szerint az 51. sz. rendelet módosításai(10) tükrében a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések alapjául szolgáló feltevés téves. Az észt kormány álláspontja értelmében mindebből az következik, hogy a Bíróság elé utalt kérdések nem teljesen tükrözik a 2005‑ben hatályos nemzeti rendelkezéseket, és ezáltal teoretikus természetűek. Az eljárásban részt vevő további felek egyike sem hozta fel észrevételeiben ezt a kifogást, illetve nem foglalt ebben a tekintetben állást.
40. A Bíróság a C‑428/06–C‑434/06. sz., Unión General de Trabajadores de La Rioja egyesített ügyekben 2008. szeptember 11‑én hozott ítéletében(11) kimondta, hogy „az EK 234. cikk szövegéből és rendszeréből is az következik, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás előfeltétele a nemzeti bíróság előtt ténylegesen folyamatban lévő jogvita, amelynek a keretében a nemzeti bíróságnak olyan határozatot kell hoznia, amely figyelembe veheti a Bíróság előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben hozott ítéletét.”
41. A Bíróság a Ritter‑Coulais‑ügyben hozott ítéletében(12)kimondta, hogy „a töretlen ítélkezési gyakorlat szerint az EK 234. cikkben meghatározott eljárás a Bíróság és a nemzeti bíróságok együttműködésére szolgál […]. Ezen együttműködés keretében az alapügyben eljáró, a tényállásról közvetlen ismeretekkel egyedül rendelkező és az ítélkezésért felelős nemzeti bíróság a legalkalmasabb arra, hogy – az adott ügy sajátosságaira figyelemmel – felmérje az előzetes döntéshozatali eljárásnak az alapügy megítéléséhez való szükségességét, illetve a Bíróság elé terjesztett kérdések jelentőségét […]. Mindazonáltal szükség esetén a Bíróság – saját hatáskörének vizsgálatához – köteles azokat a körülményeket vizsgálni, amelyek között a nemzeti bíróság hozzá fordult, és különösképpen köteles megállapítani, hogy a közösségi jog kért értelmezése kapcsolatban áll‑e az alapjogvita tényállásával vagy tárgyával, annak érdekében, hogy a Bíróság ne legyen kénytelen általános vagy hipotetikus kérdésekkel kapcsolatos tanácsadó véleményeket adni. Amennyiben kiderül, hogy a feltett kérdés az alapügy eldöntéséhez nyilvánvalóan nem bír jelentőséggel, a Bíróságnak meg kell állapítania a kérelem okafogyottságát […].”
42. Mindebből az következik, hogy a jelen ügyben egyértelműen eljárás van folyamatban a kérdést előterjesztő bíróság előtt, amelynek eldöntéséhez az eljáró bíróság a Bíróság válaszát igényli. A Bíróság rendelkezésére álló iratok alapján semmi nem utal arra, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem teoretikus vagy hipotetikus természetű lenne. Az előzőekből arra következtetek, hogy a Bíróság elé terjesztett kérdések elfogadhatók.
C – Az ügy érdeméről
43. A Riigikohus az együttesen megítélendő két kérdésével lényegében arra keres választ, hogy összeegyeztethető‑e az 1257/1999/EK tanácsi rendelettel, ha egy tagállam elégtelen költségvetési források miatt leszűkíti az agrár‑környezetvédelmi támogatásra jogosultak körét az olyan mezőgazdasági termelőkre, akiknek a javára már az előző pénzügyi évben döntést hoztak támogatás nyújtásáról.
44. A Bizottság abban az értelemben helyesen utal a Bíróság ítélkezési gyakorlatára, hogy a tagállamok fejlesztési programjait – miután meggyőződött arról, hogy az adott program megfelel a 1257/1999/EK tanácsi rendeletnek, illetve megállapította az intézkedések részleges finanszírozásra alkalmas voltát, valamint a finanszírozással járó költségek teljes összegét – a Bizottság hagyja jóvá, azonban a nemzeti támogatási program bizottsági jóváhagyása semmi esetre sem kölcsönzi az adott program számára a közösségi jogi intézkedés jellegét. Abban az esetben például, ha egy támogatási szerződés nem felel meg a Bizottság által jóváhagyott programnak, a nemzeti bíróságok feladatát képezi az összeegyeztethetetlenség következményeinek levonása a nemzeti jogszabályok alapján, ugyanakkor a tagállami jog alkalmazása során figyelembe kell venniük a vonatkozó közösségi jogi szabályozást is(13).
45. Ebben a vonatkozásban a Bíróság kimondta, hogy „a nemzeti hatóságok feladatát képezi a közösségi jogszabályok átültetése és a megfelelő egyedi intézkedések meghozatala az érintett gazdasági szereplők tekintetében. Ennek során a nemzeti hatóságok a nemzeti jog által lefektetett szabályok és eljárások keretében járnak el, a közösségi jog által kijelölt határokon belül.”(14)
46. A közösségi jog, különösen pedig az 1257/1999/EK tanácsi rendelet (illetve a vonatkozó 817/2004/EK bizottsági rendelet(15)) nem tartalmaz részletszabályokat az évente nyújtható agrár‑környezetvédelmi támogatás szétosztása tekintetében.
47. Az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 37. cikkének (4) bekezdése és 39. cikkének (3) bekezdése arra utal, hogy a tagállamok viszonylag széles körű mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a vidékfejlesztési terveik végrehajtása során. Ezen cikkek kimondják egyrészt, hogy „a tagállamok a közösségi vidékfejlesztési támogatások megadását további vagy szigorúbb feltételekhez köthetik, azzal a feltétellel, hogy az ilyen feltételek összhangban vannak a[z e] rendeletben megállapított célkitűzésekkel és követelményekkel”(16), másrészt, hogy „a támogatási intézkedéseket szükség esetén a későbbiekben az összhang és az összeegyeztethetőség biztosítása érdekében [tagállami szinten] felül kell vizsgálni.”
48. Mindazonáltal a Bíróságnak a Huber‑ügyben hozott ítéletéből arra lehet következtetni, hogy bár az Európai Unió strukturális támogatásával kapcsolatos fejlesztési tervek végrehajtása a tagállamok hatáskörébe tartozik, a nemzeti intézkedések nem érinthetik a közösségi jog hatókörét és hatékonyságát(17).
49. A nemzeti bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában azt a nézetet fejti ki, miszerint az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 24. cikkének (1) bekezdésében szereplő „évente” kifejezést úgy kell értelmezni, hogy egy adott személynek minden évben jogosultnak kell lennie ugyanazon típusú támogatás igénylésére, függetlenül attól, hogy az adott típusú támogatást már korábban odaítélték‑e részére. Az Otsa Talu ugyanígy vélekedik.
50. Ezt az értelmezést azonban nem tudom elfogadni. Úgy ítélem meg – ahogyan ezt alapvetően a Bizottság, valamint az észt és a lengyel kormány is teszi –, hogy a hivatkozott cikk nem érinti a fenti kérdést, hanem arról rendelkezik, hogy a támogatásokat a sokéves program során éves részletekben kell nyújtani.
51. Következésképpen azt az értelmezést, miszerint az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 24. cikkének (1) bekezdése alapján a programot minden évben elérhetővé kell tenni az újabb kötelezettségvállalások tekintetében, el kell utasítani. Ez valójában a 817/2004/EK bizottsági rendelet 66. cikkének (5) bekezdéséből is következik, amely kimondja, hogy: „ha a támogatás több évre szól, a kérelem beadásának évében teljesített kifizetést követő kifizetéseket évenként benyújtott kifizetés iránti kérelem alapján kell teljesíteni, kivéve ha a tagállam a [67. cikk (1) bekezdésében] említett hatékony éves vizsgálatot szabályozó eljárást vezetett be”.
52. A fentiek leszögezését követően azt kell megállapítani, hogy a 37. cikk (4) bekezdésében meghatározott „további vagy szigorúbb” feltételek, amelyeket Észtország az alapeljárásban szóban forgó esetben lefektetett, összeegyeztethetők‑e az 1257/1999/EK tanácsi rendeletben meghatározott célkitűzésekkel és követelményekkel.
53. A következő két pontban ismertetem az 1257/1999/EK tanácsi rendelet preambulumának az alapeljárás szempontjából jelentős bekezdéseit.
54. Az 1257/1999/EK tanácsi rendelet (14) preambulumbekezdése értelmében „[…] a vidékfejlesztési támogatás keretében a támogathatósági feltételek nem léphetik túl a vidékfejlesztési politikában megfogalmazott célok eléréséhez szükséges kereteket”(18).
55. Az 1257/1999/EK tanácsi rendelet (31) preambulumbekezdése továbbá kifejti, hogy „az agrár‑környezetvédelmi támogatási rendszernek továbbra is ösztönöznie kell a gazdálkodókat, hogy a környezet, a természeti erőforrások, a talaj és a genetikai sokféleség védelme és javítása, valamint a táj és a természeti környezet megőrzése iránti folyamatosan növekvő igénnyel összeegyeztethető gazdálkodási módszerek alkalmazásának bevezetésével, illetve folytatásával a társadalom egészét szolgálják.”(19)
56. A hivatkozott preambulumbekezdések, valamint az 1257/1999/EK tanácsi rendelet VI. fejezetének egésze (ami a rendeletnek a jelen indítvány 3‑5. pontjában idézett 22–24. cikkét öleli fel) alapján úgy ítélem meg, hogy a rendelkezésre álló költségvetési források elégtelenségének megállapítása során Észtország nem cselekedett a 1257/1999/EK tanácsi rendelet rendelkezéseivel ellentétesen, amikor a szóban forgó intézkedéssel válaszolt az elégtelen források tényére(20).
57. Egyetértek az észt kormánnyal a tekintetben, hogy az a tény, miszerint a támogatás biztosított az olyan mezőgazdasági földterületek tekintetében, amelyek vonatkozásában már többéves kötelezettségvállalás áll fenn, hozzájárul az agrár‑környezetvédelmi intézkedés folytonosságához. Máskülönben a mezőgazdasági termelők nem lehetnének biztosak a részükre évente nyújtandó támogatás összegében. Ez pedig vagy visszatartaná őket a támogatási rendszerben való részvétel kérelmezésétől, vagy arra késztetné őket, hogy a támogatási összeg csökkentésének évében elhagyják a rendszert.
58. Ebben az összefüggésben rá lehet mutatni, hogy a támogatás összegét nem véletlenszerűen vagy önkényesen határozzák meg. Ellenkezőleg, ahogyan a jelen indítvány korábban már kifejtette, a támogatás összegét az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 24. cikkének (1) bekezdésében meghatározott objektív kritériumok alapján állapítják meg.
59. Mindazonáltal, ha Észtország arányosan csökkentené valamennyi kifizetés összegét, a 2004‑ben elfogadott, a feltételeknek megfelelő kérelmek kapcsán megszegné az előrevetített támogatás teljes összegének megfizetésére vonatkozó „szerződéses” kötelezettségét.
60. A kérdéses tagállam tulajdonképpen kötelezettségekkel bír azon jogosultakkal szemben, akik már részt vesznek a támogatási programban, nem utolsósorban azért, mert ezen jogosultak a másik oldalon ugyancsak hosszú távú kötelezettséget vállaltak.
61. Ugyanakkor egyetértek a Bizottsággal abban, hogy a tagállamok dönthetnek úgy, hogy a Bíróság elé terjesztett kérdésekben említett másik megoldást választják, azaz a támogatást az agrár‑környezetvédelmi támogatás feltételeit teljesítő összes kérelmező tekintetében azonos mértékben csökkentik. E megoldás választása a mezőgazdasági termelőket a környezetbarát termelési módszerek bevezetésére ösztönözné, attól függetlenül, hogy az előző évben hoztak‑e a javukra döntést a környezetbarát termelési tevékenység támogatásáról. Másképp fogalmazva, ebben az esetben minden évben újabb mezőgazdasági termelők kapnának ösztönzést a környezetbarát termelési módszerek bevezetésére és alkalmazására. Ez esetben a tagállamoknak mindenesetre bizonyítaniuk kellene, hogy az agrár‑környezetvédelmi támogatási rendszer célkitűzéseit valóban ugyanolyan mértékben teljesítették akkor is, ha a támogatás összegét minden évben felülvizsgálták.
62. A tagállamokra ruházott mérlegelési jogkörre tekintettel a szóban forgó intézkedés nem mutatkozik ellentétesnek az 1257/1999/EK tanácsi rendelettel, amelynek célja az agrár‑környezetvédelem és a vidékfejlesztés általában vett támogatása.
63. Ezt követően azt kell megítélni, hogy Észtország a közösségi jognak megfelelően gyakorolta‑e mérlegelési jogkörét.
1. A közösségi jog alapvető elveinek állítólagos megsértése
64. A Bíróság a Piek‑ügyben hozott ítéletében(21) kimondta, hogy „az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely közösségi szabályozás végrehajtási intézkedéseinek elfogadása során a nemzeti hatóságoknak a mérlegelési jogkörüket a közösségi jog általános elveinek betartásával – amely elvek között szerepel az arányosság elve is szerepel – kell gyakorolniuk”. Ezen elvek közé tartozik továbbá a bizalomvédelem és az egyenlő bánásmód elve is.
65. Az Otsa Talu a tárgyaláson lényegében azt állította, hogy a szóban forgó intézkedés bevezetése ellentétes a bizalomvédelem elvével.
66. A Bíróság korábban kimondta, hogy „a bizalomvédelem elve a Közösség alapelvei közé tartozik”(22).
67. Megítélésem szerint nem lehet az Otsa Talu jogos elvárásaként elfogadni egy olyan fennálló helyzet fenntartását, amelyet a közösségi szabályokat végrehajtó nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörben hozott döntésükkel megváltoztathatnak, különösen nem a közös agrárpolitikához hasonló területen, ahol a gazdasági helyzet változásai kiigazításokat tesznek szükségessé(23).
68. Továbbá a bizalomvédelem eszméje feltételezi, hogy az érintett személyben a közigazgatási szervek által irányába tett meghatározott ígéret kelt várakozást(24). Az alapeljárással érintett ügyben azonban sem az ELÜPS, sem az 51. sz. rendelet nem rendelkezett kifejezetten arról, hogy valamennyi kérelem elfogadásra kerül.
69. Végül a Bíróság rendelkezésére álló iratokból megállapítható, hogy az Otsa Talu a területalapú támogatás iránti kérelmének 2005. május 26‑án való benyújtásakor ismerte az 51. sz. rendelet 82. cikkének (7) bekezdését, tehát nem állítható, hogy a rendelet módosítása megsértette volna a támogatásban való részesülés iránti jogos elvárását.
70. Következésképpen a bizalomvédelem elve nem sérült.
71. Az egyenlő bánásmód elvét tekintve a Bíróság a Belga Királyság kontra Bizottság ügyben hozott ítéletében(25) kimondta, hogy „az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve megköveteli, hogy az összehasonlítható helyzeteket ne kezeljék eltérően és az eltérő helyzeteket ne kezeljék ugyanúgy, hacsak objektív módon nem igazolható az ilyen bánásmód.”
72. Megítélésem szerint, amikor az Otsa Talu benyújtotta támogatás iránti kérelmét, egyértelműen nem volt összehasonlítható helyzetben azokkal a jogosultakkal, akik ekkor már részt vettek a rendszerben, és többéves kötelezettséget vállaltak a környezetbarát termelésre. Az Otsa Talu csak azokkal a mezőgazdasági termelőkkel lehetett összehasonlítható helyzetben, akik hozzá hasonlóan támogatást kívántak igényelni, azonban (még) nem voltak a rendszer résztvevői.
73. Következésképpen a szóban forgó intézkedés bevezetése nem sérthette az egyenlő bánásmód elvét az Otsa Talu tekintetében, mivel az a hasonló helyzetben lévő termelőkkel (azaz a 2005‑ben támogatást igénylőkkel) azonos bánásmódban részesült, illetve ugyanolyan feltételek vonatkoztak rá.
74. Mindebből következően megítélésem szerint az egyenlő bánásmód elve nem sérült.
75. A Bíróság a Viamex Agrar Handel és ZVK egyesített ügyekben hozott ítéletében(26) kimondta, hogy „először hangsúlyozni kell, hogy az arányosság elvét, amely a közösségi jog általános elve, és amelyet a Bíróság ítélkezési gyakorlatában több alkalommal is megerősített, többek között [a] közös agrárpolitika területén […] – mint olyat – a közösségi jogot alkalmazó közösségi jogalkotónak, nemzeti jogalkotóknak és bíróságoknak egyaránt tiszteletben kell tartaniuk [...].” Ezt az elvet analógia útján az 1257/1999/EK tanácsi rendelet rendelkezéseinek alkalmazása során az illetékes nemzeti hatóságoknak is tiszteletben kell tartaniuk.
76. A kérdés az, hogy az Észtország által – elismerten élvezett mérlegelési jogkörében – alkalmazott intézkedés az alapügyben folyó eljárás körülményei között valóban a vidékfejlesztés támogatását szolgálja‑e(27), valamint alkalmas, illetve szükséges‑e ezen cél elérésére, illetve eléréséhez.
77. Erre tekintettel azt kell megállapítani, hogy a szóban forgó intézkedés alkalmas‑e a kívánt cél elérésére.
78. Ahogyan a jelen indítvány 58–61. pontjában kifejtettem, megítélésem szerint a szóban forgó intézkedés a költségvetési források elégtelenségére tekintettel mind alkalmas, mind pedig szükséges volt a vidékfejlesztés támogatása céljának eléréséhez, illetve nem rótt olyan terhet az érintettekre, amelyek meghaladták volna a kívánt cél eléréséhez szükséges mértéket. Álláspontom szerint ugyanakkor a támogatás összegének egyenlő mértékű csökkentése, mint alternatív lehetőség, kevésbé tűnik alkalmasnak az adott cél elérésére, mivel ebben az esetben Észtország azt kockáztatná, hogy megszegi a kilátásba helyezett támogatás teljes összegének megfizetésére vonatkozó „szerződéses” kötelezettségét; a támogatás összegének egy bizonyos ponton túl való csökkentése pedig valószínűleg ellehetetlenítené a környezetbarát termelés folytatását a programban már részt vevő jogosultak számára(28).
79. A fentiek alapján álláspontom szerint az ügyiratok mérlegelése alapján megállapítható, hogy a szóban forgó intézkedés bevezetése az alapeljárással érintett ügy körülményei között nem sértette az arányosság elvét.
IV – Végkövetkeztetések
80. A fentiekből következően azt javasolom, hogy a Bíróság a Riigikohus által előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
Az alapeljárással érintett szabályozáshoz hasonló tagállami szabályozás, amely azt a feltételt írja elő, hogy a költségvetési források elégtelensége esetén folytatólagosan csak azon kérelmezők számára nyújtanak támogatást, akiknek a javára már az előző pénzügyi évben döntést hoztak az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint az egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17‑i 1257/1999/EK tanácsi rendelet 22–24. cikkében meghatározott agrár‑környezetvédelmi támogatás nyújtásáról, és akik agrár‑környezetvédelmi kötelezettség hatálya alatt állnak, főszabály szerint nem veszélyezteti e rendelet célkitűzéseinek megvalósulását.