Edición provisional
SENTENCIA DE TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada)
de 10 de abril de 2024 (*)
«Unión económica y monetaria — Unión bancaria — Mecanismo Único de Resolución de las entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión (MUR) — Fondo Único de Resolución (FUR) — Decisión de la Junta Única de Resolución (JUR) sobre el cálculo de las aportaciones ex ante para el período de contribución 2022 — Artículo 70, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 806/2014 — Error de derecho — Limitación de los efectos de la sentencia en el tiempo»
En el asunto T‑411/22,
Dexia, anteriormente Dexia Crédit Local, con domicilio social en París (Francia), representada por los Sres. H. Gilliams y J.‑M. Gollier, abogados,
parte demandante,
contra
Junta Única de Resolución (JUR), representada por los Sres. K.‑P. Wojcik y J. Kerlin y por la Sra. C. De Falco, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. H.‑G. Kamann, F. Louis y P. Gey abogados,
parte demandada,
apoyada por
Parlamento Europeo, representado por los Sres. J. Etienne y M. Menegatti y por la Sra. G. Bartram, en calidad de agentes,
y por
Consejo de la Unión Europea, representado por las Sras. E. d’Ursel, J. Haunold y A. Westerhof Löfflerová, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada),
integrado por el Sr. A. Kornezov, Presidente, y los Sres. G. De Baere, D. Petrlík (Ponente) y K. Kecsmár y la Sra. S. Kingston, Jueces;
Secretaria: Sra. S. Jund, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el día 8 de febrero de 2024;
dicta la presente
Sentencia
1 Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Dexia, anteriormente Dexia Crédit Local, solicita la anulación de la Decisión SRB/ES/2022/18 de la Junta Única de Resolución (JUR), de 11 de abril de 2022, sobre el cálculo de las aportaciones ex ante para 2022 al Fondo Único de Resolución (FUR) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que la afecta.
I. Antecedentes del litigio
2 La demandante es una entidad de crédito francesa.
3 Mediante la Decisión impugnada, la JUR fijó, con arreglo al artículo 70, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.º 1093/2010 (DO 2014, L 225, p. 1), las aportaciones ex ante al FUR (en lo sucesivo, «aportaciones ex ante»), para el año 2022 (en lo sucesivo, «período de contribución 2022»), de las entidades comprendidas en el artículo 2, en relación con el artículo 67, apartado 4, de dicho Reglamento (en lo sucesivo, «entidades»), entre las que se encuentra la demandante.
4 Mediante acuerdo recaudatorio de 25 de abril de 2022, la Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) (Autoridad de Control Prudencial y de Resolución, Francia), en calidad de autoridad nacional de resolución en el sentido del artículo 3, apartado 1, punto 3, del Reglamento n.º 806/2014, requirió a la demandante el pago de su aportación ex ante correspondiente al período de contribución 2022, en el importe fijado por la JUR.
II. Decisión impugnada
5 La Decisión impugnada comprende el texto de la propia resolución y tres anexos.
6 La Decisión impugnada describe, en su texto, el proceso de determinación de las aportaciones ex ante correspondientes al período de contribución 2022, que se aplica a todas las entidades.
7 Para ello, la JUR recordó, en primer lugar, en la sección 5 de la Decisión impugnada, que, al término del período inicial de ocho años, que comenzó a correr el 1 de enero de 2016 (en lo sucesivo, «período inicial»), los recursos financieros disponibles del FUR debían alcanzar un nivel fijado como objetivo (en lo sucesivo, «nivel fijado como objetivo final») de, al menos, el 1 % del importe de los depósitos con cobertura (en lo sucesivo, «depósitos con cobertura») de todas las entidades autorizadas en los territorios de todos los Estados miembros participantes en el Mecanismo Único de Resolución de las entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión (MUR) (en lo sucesivo, «Estados miembros participantes»).
8 Luego, también en la sección 5 de la Decisión impugnada, la JUR determinó el objetivo de financiación anual, mencionado en el artículo 4 del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/81 del Consejo, de 19 de diciembre de 2014, que especifica condiciones uniformes de aplicación del Reglamento n.º 806/2014 en lo que respecta a las aportaciones ex ante al FUR (DO 2015, L 15, p. 1), para el período de contribución 2022 (en lo sucesivo, «objetivo de financiación anual»). La JUR precisó, a este respecto, que había tenido en cuenta los elementos establecidos en el artículo 3 del Reglamento Delegado (UE) 2017/747 de la Comisión, de 17 de diciembre de 2015, por el que se complementa el Reglamento n.º 806/2014 en lo que respecta a los criterios para determinar el cálculo de las aportaciones ex ante y a las circunstancias y condiciones en las que se puede aplazar el pago de la totalidad o una parte de las aportaciones ex post extraordinarias (DO 2017, L 113, p. 2).
9 Asimismo, la JUR explicó que había fijado el objetivo de financiación anual en la octava parte del 1,6 % del importe de los depósitos con cobertura de todas las entidades en 2021, importe que se había obtenido a partir de los datos comunicados por los sistemas de garantía de depósitos, conforme al artículo 16 del Reglamento Delegado (UE) 2015/63 de la Comisión, de 21 de octubre de 2014, por el que se completa la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que respecta a las contribuciones ex ante a los mecanismos de financiación de la resolución (DO 2015, L 11, p. 44).
10 En la sección 6 de la Decisión impugnada, la JUR describió el método que debía seguirse para el cálculo de las aportaciones ex ante para el período de contribución 2022.
11 En esa misma sección 6 de la Decisión impugnada, la JUR explicó asimismo que las entidades distintas de las que pagaban una contribución a tanto alzado a la vista de sus características particulares debían pagar una aportación ex ante ajustada a sus perfiles de riesgo, que había sido fijada con arreglo a las siguientes fases principales.
12 En la primera fase, la JUR calculó, de conformidad con el artículo 70, apartado 2, párrafo segundo, letra a), del Reglamento n.º 806/2014, la contribución anual de base de cada entidad a prorrata del importe de los pasivos de la entidad considerada, con exclusión de sus fondos propios y depósitos con cobertura (en lo sucesivo, «pasivo neto»), en relación con el pasivo neto de todas las entidades autorizadas en el territorio de todos los Estados miembros participantes. En cumplimiento del artículo 5, apartado 1, del Reglamento Delegado 2015/63, la JUR dedujo determinados tipos de pasivos del pasivo neto de la entidad que debe tenerse en cuenta a efectos de determinar dicha contribución.
13 En la segunda fase del cálculo de la aportación ex ante, la JUR ajustó la contribución anual de base al perfil de riesgo de la entidad afectada, de conformidad con lo previsto en el artículo 70, apartado 2, párrafo segundo, letra b), del Reglamento n.º 806/2014.
14 La JUR calculó la aportación ex ante de cada entidad repartiendo el objetivo de financiación anual entre todas las entidades de acuerdo con la ratio basada en la contribución anual de base ajustada al perfil de riesgo.
Pretensiones de las partes
15 La demandante solicita, en esencia, al Tribunal General que:
– Anule la Decisión impugnada en la medida en que la afecta.
– Condene en costas a la JUR.
16 La JUR solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Con carácter subsidiario, en caso de que se anule la Decisión impugnada, se mantengan sus efectos hasta que sea sustituida o, al menos, durante un período de seis meses a partir de la fecha en que la sentencia adquiera firmeza.
– Condene en costas a la demandante.
17 El Parlamento Europeo solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso en cuanto se basa en la excepción de ilegalidad del Reglamento n.º 806/2014 planteada en los motivos cuarto y quinto.
– Condene en costas a la demandante.
18 El Consejo de la Unión Europea solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
19 En apoyo de su recurso, la demandante formula cinco motivos basados:
– el primero, en una infracción de los artículos 69, apartado 2, y 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014;
– el segundo, en la violación de los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato atribuida al Reglamento Delegado 2015/63;
– el tercero, con carácter subsidiario, en la violación de los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato atribuida a la Decisión impugnada;
– el cuarto, en una excepción de ilegalidad de los artículos 5, 69 y 70 del Reglamento n.º 806/2014, al entender que el artículo 114 TFUE constituye una base jurídica inadecuada para esas disposiciones;
– el quinto, en una excepción de ilegalidad de los artículos 69 y 70 del Reglamento n.º 806/2014, al entender que el supuesto carácter fiscal de las aportaciones ex ante conlleva que quede en entredicho el artículo 114 TFUE como base jurídica de dichas disposiciones.
Sobre el primer motivo, basado en una infracción de los artículos 69, apartado 2, y 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014
20 El primer motivo se articula, en esencia, en torno a dos alegaciones que se refieren, la primera, a la infracción del artículo 69, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014 y, la segunda, a la infracción del artículo 70, apartado 2, del mismo Reglamento.
21 Para empezar, procede examinar la segunda alegación.
22 Mediante esta alegación, la demandante sostiene que, al fijar el objetivo de financiación anual en 14 253 573 821,46 euros, que corresponde a una octava parte del 1,6 % de los depósitos con cobertura en 2021, la JUR eludió y, por tanto, infringió el artículo 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014, que la obliga a calcular las distintas aportaciones ex ante de manera que las aportaciones ex ante debidas por todas las entidades autorizadas en el territorio de todos los Estados miembros participantes no excedan del 12,5 % del nivel fijado como objetivo final (en lo sucesivo, «límite del 12,5 %»).
23 La JUR sostiene, con carácter principal, que la norma contenida en el artículo 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014, que establece que no se exceda del límite del 12,5 %, no se aplica durante el período inicial. Según ella, la norma establecida en el artículo 69, apartado 2, de ese Reglamento, que establece que las aportaciones ex ante deben escalonarse de la forma más uniforme posible hasta alcanzar el nivel fijado como objetivo, prima sobre la exigencia derivada del artículo 70, apartado 2, del citado Reglamento, pues la primera norma constituye una lex specialis ratione temporis en relación con la segunda exigencia, la cual, en cambio, solo es lex generalis.
24 Con carácter subsidiario, la JUR alega, como precisó, en particular, durante la vista, que la norma establecida por el artículo 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014, sobre el respeto del límite del 12,5 %, no es absoluta. Según la JUR, sería imposible aplicar dicha norma simultáneamente con la exigencia del artículo 69, apartado 1, de ese Reglamento, que la obliga a garantizar que el FUR alcance su nivel fijado como objetivo final, equivalente como mínimo al 1 % de los depósitos con cobertura, al término del período inicial. Alega que esta imposibilidad se debe principalmente al carácter dinámico del nivel fijado como objetivo final, en el sentido de que este podría aumentar a lo largo del período inicial. Explica que, en la hipótesis de un incremento de los depósitos con cobertura, que se traduciría en un incremento del nivel fijado como objetivo final, y de una infravaloración por parte de la JUR del importe de ese nivel al principio del período inicial, la aplicación literal del artículo 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014 impediría a la JUR realizar cualquier ajuste posterior de los recursos financieros que deben proporcionarse al FUR para paliar esa infravaloración. Pues bien, según la JUR, para ella sería difícil o incluso imposible prever con exactitud cuál será el nivel fijado como objetivo final, habida cuenta de los hechos imprevisibles que pueden sobrevenir durante el período inicial, que pueden afectar a la evolución del importe de los depósitos con cobertura. La JUR afirma que, teniendo en cuenta estas circunstancias, y en consideración al objetivo de interés general perseguido por el FUR —a saber, contribuir a la estabilidad financiera de la Unión Europea—, debe dar prioridad a la finalidad de alcanzar el nivel fijado como objetivo final al término del período inicial, por lo que la exigencia del artículo 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014 debería ser soslayada o bien interpretada de manera flexible.
25 A este respecto, la JUR sostiene asimismo que, si la norma relativa al respeto del límite del 12,5 %, contenida en el artículo 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014, fuera aplicable durante el período inicial y de manera estricta, le sería imposible cumplir lo dispuesto por el artículo 69, apartado 2, de dicho Reglamento, que exige, por un lado, que las aportaciones ex ante se escalonen de la forma más uniforme posible, y, por otro lado, que la JUR tenga en cuenta la fase del ciclo económico y las repercusiones que las aportaciones procíclicas puedan tener en la situación financiera de las entidades. Considera que, para resolver la tensión entre ambas disposiciones, procede, en particular, interpretar el límite del 12,5 % en el sentido de que va dirigido a concretar de forma no vinculante el requisito de que las aportaciones ex ante deban escalonarse de la forma más uniforme posible.
26 El Parlamento y el Consejo consideran que, contrariamente a lo que sostiene la JUR con carácter principal, la exigencia del artículo 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014 sobre el respeto del límite del 12,5 % se aplica durante el período inicial. No obstante, coinciden con la JUR en la posición adoptada por esta con carácter subsidiario según la cual dicha exigencia no es absoluta y debe interpretarse y aplicarse con flexibilidad, a la luz del objetivo principal de que el FUR alcance el nivel fijado como objetivo final al término del período inicial.
27 En este sentido, debe recordarse que el artículo 69, apartado 1, del Reglamento n.º 806/2014 dispone que, al término del período inicial, los recursos financieros disponibles del FUR deberán alcanzar el nivel fijado como objetivo final, que corresponda, como mínimo, al 1 % del importe de los depósitos con cobertura de todas las entidades autorizadas en los territorios de todos los Estados miembros participantes.
28 Según el artículo 69, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014, durante el período inicial, las aportaciones ex ante deben escalonarse de la forma más uniforme posible hasta alcanzar el nivel fijado como objetivo final, mencionado en el anterior apartado 27, pero teniendo debidamente en cuenta la fase del ciclo económico y las repercusiones que las aportaciones procíclicas puedan tener en la situación financiera de las entidades.
29 A continuación, el artículo 70, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.º 806/2014 establece que, «cada año, la [JUR] […] calculará las distintas aportaciones para garantizar que las aportaciones debidas por todas las entidades autorizadas en el territorio de todos los Estados miembros participantes no excedan del 12,5 % del nivel fijado como objetivo». El artículo 70, apartado 2, párrafo cuarto, de dicho Reglamento añade que, «en todo caso, el importe agregado de las respectivas aportaciones de todas las entidades autorizadas en el territorio de todos los Estados miembros participantes […] no excederá anualmente del 12,5 % del nivel fijado como objetivo».
30 En primer lugar, por lo que se refiere a la aplicación en el tiempo del límite del 12,5 % impuesto en el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014, debe recordarse que el Tribunal General ya ha declarado que ese límite está pensado para que se aplique durante el período inicial (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de enero de 2021, ABLV Bank/JUR, T‑758/18, EU:T:2021:28, apartados 68, 69 y 100).
31 Así se desprende, en primer lugar, de la clara redacción del artículo 69, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014, el cual establece que, «durante el período inicial», las aportaciones ex ante se calcularán «de conformidad con el artículo 70» de ese Reglamento, remisión que indica, sin ambigüedad, que todos los requisitos establecidos en esta última disposición, incluido el establecido en su apartado 2, párrafos primero y cuarto, se aplican durante el período inicial.
32 Seguidamente, el artículo 70, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.º 806/2014 precisa que la JUR debe respetar «cada año» el límite impuesto del 12,5 %, sin restringir en modo alguno su aplicación temporal al período que sigue el período inicial.
33 De igual manera, no hay ninguna otra disposición del Reglamento n.º 806/2014 que indique que la exigencia del límite del 12,5 % no deba aplicarse durante el período inicial o que la JUR pueda dejar de aplicarla durante dicho período.
34 Por último, la interpretación según la cual esta exigencia se aplica durante el período inicial se ve confirmada por la génesis del Reglamento n.º 806/2014.
35 En efecto, del punto 4.3.2 de la exposición de motivos y del artículo 65, apartado 1, de la propuesta COM(2013) 520 final de la Comisión Europea, de 10 de julio de 2013, que llevó a la adopción del Reglamento n.º 806/2014, se desprende que la Comisión propuso, en su propuesta legislativa, que el período inicial para la constitución del FUR se extendiera a diez años.
36 A lo largo de las siguientes etapas del procedimiento legislativo, el Consejo propuso, como resulta del documento interinstitucional de 27 de marzo de 2014 (8078/1/14 REV 1), que fue debatido en la vista, que cada año se estableciera un límite del 10 % del nivel fijado como objetivo final a las aportaciones ex ante debidas por todas las entidades autorizadas en los territorios de todos los Estados miembros participantes. Pues bien, cuando el Parlamento y el Consejo se pusieron de acuerdo, durante el procedimiento legislativo, en recortar el período inicial dejándolo en ocho años, decidieron, al mismo tiempo, incrementar hasta el 12,5 % el límite previsto por el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014.
37 De ello se infiere que, como, confirmó además el Consejo en el marco del presente procedimiento, el legislador de la Unión estableció una relación entre el número de años que comprende el período inicial y el límite porcentual fijado en el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014.
38 De todo lo anterior resulta que el límite del 12,5 %, previsto en el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014, se aplica durante el período inicial.
39 Así lo reconoce, por cierto, la propia JUR en el punto 106 del anexo III de la Decisión impugnada, que contiene su análisis de las observaciones de las entidades que participaron en la consulta sobre las aportaciones ex ante al FUR para 2022, precisando que, «con la aplicación [de un] coeficiente de [una octava parte] del importe total de los depósitos en cuestión, respet[aba] el límite del 12,5 %».
40 En segundo lugar, por lo que respecta al contenido del requisito del límite del 12,5 %, debe recordarse que, a tenor del artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014, la JUR debe velar por que las aportaciones debidas por todas las entidades autorizadas en el territorio de todos los Estados miembros participantes no excedan del 12,5 % del nivel fijado como objetivo final, previsto en el artículo 69, apartado 1, del Reglamento n.º 806/2014.
41 A este respecto, procede subrayar que, como confirman los trabajos preparatorios del Reglamento n.º 806/2014, el artículo 69, apartado 1, de este Reglamento se basa en un enfoque dinámico del nivel fijado como objetivo final, en el sentido de que este último debe determinarse a la vista del importe de los depósitos con cobertura al término del período inicial. En efecto, en el punto 4.3.2 de la exposición de motivos de su propuesta COM(2013) 520 final, de 10 de julio de 2013, que condujo a la adopción del mencionado Reglamento, la Comisión explicó que el nivel de financiación fijado como objetivo final iba a ser dinámico y que crecería automáticamente si aumentaba el sector bancario.
42 La necesidad de tener en cuenta la evolución del importe de los depósitos con cobertura se explica asimismo por el objetivo de recaudar las aportaciones ex ante, que consiste, en particular, en garantizar, siguiendo un sistema de tipo contributivo, que el sector financiero proporcione recursos financieros suficientes al MUR para que este pueda cumplir sus funciones, como se desprende del considerando 41 del Reglamento n.º 806/2014 (sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión/Landesbank Baden-Württemberg y JUR, C‑584/20 P y C‑621/20 P, EU:C:2021:601, apartado 113). El objetivo del MUR consiste, en particular, con arreglo al considerando 12 de dicho Reglamento, en reforzar, a su vez, la estabilidad de las entidades en los Estados miembros participantes y prevenir la propagación de eventuales crisis en los Estados miembros no participantes.
43 A este respecto, del punto 4.3.2 de la exposición de motivos de la propuesta COM(2013) 520 final se deduce que, cuanto más vaya aumentando el tamaño del sector bancario, más deberían crecer los recursos financieros puestos a disposición del FUR. De esta forma, una estimación de dicho tamaño le permite prever el importe de los recursos financieros con los que deberá dotarse al FUR para que este último pueda utilizarse, en caso de una crisis que afecte al sector bancario, para financiar los instrumentos de resolución y garantizar así su aplicación efectiva, conforme al artículo 76, apartado 1, del Reglamento n.º 806/2014, interpretado a la luz del considerando 101 del mismo Reglamento.
44 Pues bien, en el marco del artículo 69, apartado 1, del Reglamento n.º 806/2014, el legislador de la Unión optó por un enfoque de acuerdo con el cual el importe de los depósitos con cobertura sirve para valorar el tamaño del sector bancario y calcular, de este modo, los recursos financieros que deben ponerse a disposición del FUR. Desde esta perspectiva, un eventual aumento del importe de los depósitos con cobertura entre el principio y el final del período inicial refleja un incremento del tamaño del sector bancario, el cual implica un aumento de los recursos financieros requeridos por el FUR al término de ese período.
45 De lo que antecede se desprende que el importe del nivel fijado como objetivo final, en relación con el cual rige el límite del 12,5 %, debe determinarse en función de cuál sea el importe de los depósitos con cobertura al término del período inicial, teniendo en cuenta que ese importe solamente podrá conocerse con certeza al término de dicho período.
46 En tal contexto, en la medida en que, con arreglo a los artículos 69 y 70 del Reglamento n.º 806/2014, el cálculo de las aportaciones ex ante es un ejercicio anual que se basa en la definición de un nivel fijado como objetivo final que debe alcanzarse al término del período inicial, y después en la determinación de un objetivo de financiación anual que debe repartirse entre las entidades (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión/Landesbank Baden-Württemberg y JUR, C‑584/20 P y C‑621/20 P, EU:C:2021:601, apartado 113), corresponde a la JUR, para cada período de contribución, efectuar una estimación lo más precisa posible del nivel fijado como objetivo final a la vista de los datos de que dispone en el momento de efectuar esa estimación (en lo sucesivo, «pronóstico de nivel fijado como objetivo final»).
47 De ello se infiere que, a efectos de la aplicación del límite del 12,5 %, lo determinante es el pronóstico de nivel fijado como objetivo final.
48 Por consiguiente, cuando la JUR calcula las aportaciones ex ante durante un determinado período de contribución, debe asegurarse, con arreglo al artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014, de que el importe de las aportaciones ex ante debidas por todas las entidades autorizadas en el territorio de todos los Estados miembros participantes no exceda del 12,5 % del pronóstico de nivel fijado como objetivo final.
49 Esta conclusión no se ve invalidada por la argumentación de la JUR, del Parlamento y del Consejo en el sentido de que la exigencia del límite del 12,5 % debería, o bien soslayarse, o bien interpretarse «de manera flexible». A este respecto, la JUR ha sostenido, en esencia, que le resultaría imposible respetar a la vez el mencionado límite y las exigencias que se derivan del artículo 69, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 806/2014, según las cuales, en primer término, debe hacer lo necesario para que el FUR alcance un nivel fijado como objetivo final de, como mínimo, el 1 % de los depósitos con cobertura al término del período inicial y, en segundo término, que las aportaciones ex ante deben escalonarse de la forma más uniforme posible hasta alcanzar el nivel fijado como objetivo final, pero teniendo debidamente en cuenta la fase del ciclo económico y las repercusiones que las aportaciones procíclicas puedan tener en la situación financiera de las entidades. La JUR ha deducido de ello, en particular, con el apoyo del Parlamento y del Consejo, que el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014 debía interpretarse a la luz del artículo 69, apartado 2, de dicho Reglamento, a cuyo tenor las aportaciones ex ante deben repartirse «de la forma más uniforme posible», expresión que permite, a su modo de ver, una interpretación flexible de la exigencia del límite del 12,5 %.
50 En relación con este punto, se impone señalar que el sentido del artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014 se desprende sin ambigüedad de la propia redacción del precepto.
51 Según reiterada jurisprudencia, una interpretación de una disposición del Derecho de la Unión a la luz de su contexto y de su finalidad no puede tener por resultado retirar todo efecto útil al tenor literal claro y preciso de la referida disposición, so pena de ser una interpretación contra legem y, por ende, incompatible con las exigencias del principio de seguridad jurídica. Por lo tanto, cuando el sentido de una disposición del Derecho de la Unión se desprende sin ambigüedad de su propio tenor literal, el juez de la Unión no puede apartarse de esta interpretación (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de julio de 2023, Mensing, C‑180/22, EU:C:2023:565, apartado 34 y jurisprudencia citada, y de 16 de junio de 2021, Lucaccioni/Comisión, T‑316/19, EU:T:2021:367, apartado 118 y jurisprudencia citada).
52 Lo anterior vale especialmente por lo que respecta al artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014, dado que esta disposición está redactada en términos imperativos, como lo demuestra el uso de expresiones como «aportaciones […] que […] no excedan del 12,5 % del nivel fijado como objetivo» (párrafo primero) y «en todo caso, el importe agregado de las respectivas aportaciones […] no excederá anualmente el 12,5 % del nivel fijado como objetivo» (párrafo cuarto). Además, la disposición mencionada establece un límite máximo de, exactamente, el 12,5 % y lo reitera en dos ocasiones, sin excepción, por lo que no es posible que la autoridad encargada del cálculo de las aportaciones ex ante module o ajuste dicho límite.
53 En estas circunstancias, no cabe sostener que el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014 pueda interpretarse, a la luz de la exigencia del artículo 69, apartado 1, de dicho Reglamento, en el sentido de que el límite del 12,5 % puede obviarse o es meramente indicativo, de forma que la JUR podía optar por desviarse de él con el fin de alcanzar el nivel fijado como objetivo final.
54 De igual forma, el artículo 69, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014, que establece, en particular, que las aportaciones ex ante deben escalonarse de la forma más uniforme posible hasta alcanzar el nivel fijado como objetivo final, no permite interpretar que el límite del 12,5 % establecido en el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, de dicho Reglamento sea no vinculante o meramente indicativo. En efecto, además de que tal interpretación chocaría con la redacción clara y precisa del artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento, es preciso, por un lado, subrayar que, al disponer expresamente, en el artículo 69, apartado 2, de ese mismo Reglamento, que las aportaciones ex ante deben ser «calculadas de conformidad con el artículo 70», el propio legislador de la Unión previó la aplicación simultánea tanto del límite del 12,5 % como de la exigencia de escalonar tales aportaciones ex ante de la forma más uniforme posible. Por otro lado, el artículo 69, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014 pretende extender en el tiempo y de la forma más uniforme posible la carga financiera que recae sobre las entidades, con objeto de evitar variaciones significativas en esa carga de un año a otro y de tener en cuenta, de este modo, la fase del ciclo de actividad y las repercusiones que las aportaciones procíclicas puedan tener en la situación financiera de estas entidades. En cambio, el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del referido Reglamento va dirigido a establecer un límite, para cada año considerado individualmente, al importe de las aportaciones debidas por todas las entidades autorizadas en los territorios de todos los Estados miembros participantes. De ello se infiere que el artículo 69, apartado 2, y el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014 persiguen finalidades distintas, aunque complementarias. Por lo tanto, el argumento de que el artículo 69, apartado 2, de ese Reglamento impone una interpretación «flexible» de la exigencia del límite del 12,5 %, establecida en el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del mencionado Reglamento debe rechazarse.
55 Esta conclusión se impone con más fuerza si se considera que, contrariamente a lo que alega la JUR, no es imposible conciliar las exigencias a las que se ha hecho referencia en el anterior apartado 49.
56 Ciertamente, debido a la duración del período inicial y al riesgo de que, durante dicho período, sobrevengan acontecimientos imprevisibles, la estimación del nivel fijado como objetivo final se basa en un análisis prospectivo de la evolución del importe de los depósitos con cobertura que está marcado por incertidumbres que afectan a esa apreciación.
57 No obstante, tener en cuenta tales incertidumbres es algo inherente a las funciones encomendadas a la JUR. Debe recordarse a este respecto que la JUR es responsable del funcionamiento eficaz y coherente del MUR, según lo previsto en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 806/2014. A estos efectos, corresponde a la JUR garantizar que se alcance el nivel fijado como objetivo final al término del período inicial, respetando, al mismo tiempo, el límite del 12,5 %. El carácter prospectivo de su estimación de nivel fijado como objetivo final implica que debe valorar con suficiente prudencia la evolución del importe de los depósitos con cobertura a lo largo del período inicial con objeto de disponer de fondos suficientes para conciliar el respeto del límite del 12,5 % con las exigencias mencionadas en el anterior apartado 49.
58 Cuanto se acaba de exponer vale tanto más cuanto que, con arreglo al artículo 69, apartado 1, del Reglamento n.º 806/2014, el nivel fijado como objetivo final debe alcanzar «como mínimo» el 1 % de los depósitos con cobertura al final del período inicial. Así pues, la mencionada disposición no obliga a la JUR a garantizar que ese nivel corresponda exactamente al 1 % del importe de los depósitos con cobertura, sino que le permite estimar, sobre la base de proyecciones prudentes, la evolución del importe de los depósitos con cobertura de tal manera que se alcance el mencionado nivel fijado como objetivo y que, al mismo tiempo, se respete el límite del 12,5 %.
59 Por lo demás, debe señalarse que, en la elaboración del Reglamento Delegado 2017/747, la Comisión también contempló la aplicación simultánea del límite del 12,5 % y de las exigencias del artículo 69, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 806/2014, a las que se ha hecho referencia en el anterior apartado 49. En efecto, el Reglamento Delegado 2017/747, cuyo objeto es, según su artículo 1, punto 1, en particular, especificar los criterios para el escalonamiento de las aportaciones al FUR, con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014, establece, en su artículo 3, apartado 4, que, en cualquier período de aportación determinado, el nivel de las aportaciones anuales solo podrá ser relativamente inferior a la media de las aportaciones anuales «calculadas con arreglo al artículo 69, apartado 1, y al artículo 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014» cuando la JUR verifique que, sobre la base de proyecciones prudentes, el nivel fijado como objetivo podrá alcanzarse al final del período inicial.
60 En consecuencia, procede examinar, en tercer lugar, si la JUR respetó, en la Decisión impugnada, la exigencia del límite del 12,5 % establecida en el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014.
61 A este respecto, resulta, para empezar, de los considerandos 45 y 60 de la Decisión impugnada que la JUR estimó el pronóstico de nivel fijado como objetivo final en el importe de 79 987 450 580 euros.
62 De esta forma, al calcular las aportaciones ex ante para el período de contribución 2022, la JUR estaba obligada a garantizar, conforme al artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014, y basándose en su propia estimación del nivel fijado como objetivo final, que el importe de las aportaciones ex ante debidas por todas las entidades autorizadas en los territorios de todos los Estados miembros participantes no excediera del importe de 9 998 431 322,50 euros.
63 Pues bien, como resulta del considerando 62 de la Decisión impugnada, en relación con el punto 124 del anexo III de esta y con la columna «Importe final notificado para 2022 (iii)» del cuadro incluido en la primera página del anexo II de la citada Decisión, la JUR fijó el objetivo de financiación anual, para el período de contribución 2022, en un importe 14 253 573 821,46 euros, el cual se redujo a 13 675 366 302,18 euros después de, entre otras, las deducciones realizadas con arreglo al artículo 8, apartado 2, del Reglamento de Ejecución 2015/81.
64 Por consiguiente, debe señalarse que, como reconoció la JUR en la vista, la Decisión impugnada fijó el importe de las aportaciones ex ante debidas por todas las entidades autorizadas en los territorios de todos los Estados miembros participantes en una cuantía que excedía del 12,5 % del pronóstico de nivel fijado como objetivo final.
65 De ello se sigue que la JUR incumplió el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014 y que procede, por lo tanto, estimar la segunda alegación del primer motivo.
66 Este error por sí solo determina que esté fundada la anulación de la Decisión impugnada en lo que afecta a la demandante.
67 En consecuencia, procede anular la Decisión impugnada en lo que afecta a la demandante, sin que sea necesario examinar la primera alegación formulada en apoyo del primer motivo ni los demás motivos.
Sobre la limitación de los efectos de la sentencia en el tiempo
68 La JUR solicita al Tribunal General que, en caso de que se anule la Decisión impugnada, se mantengan sus efectos hasta que sea sustituida o, cuando menos, durante un período de seis meses a partir de la fecha en que la presente sentencia adquiera firmeza, pues tal anulación tendría graves consecuencias para la estabilidad financiera en la unión bancaria.
69 La demandante alegó que se acogía al buen criterio del Tribunal General en lo relativo a una eventual modulación de los efectos temporales de una anulación.
70 A tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el juez de la Unión puede indicar, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos. Para ejercer las facultades que le confiere este artículo, el juez de la Unión tiene en cuenta el respeto del principio de seguridad jurídica y de otros intereses públicos o privados (véase la sentencia de 25 de febrero de 2021, Comisión/Suecia, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, apartado 72 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, apartado 122).
71 De esta manera, el artículo 264 TFUE, párrafo segundo, se ha interpretado, en particular, en el sentido de que permite, por razones de seguridad jurídica, aunque también por razones basadas en el objetivo de evitar una discontinuidad o una regresión en la aplicación de las políticas realizadas o apoyadas por la Unión, mantener durante un plazo razonable los efectos de un acto declarado nulo (véase la sentencia de 27 de enero de 2021, Polonia/Comisión, T‑699/17, EU:T:2021:44, apartado 61 y jurisprudencia citada).
72 En el caso de autos, si bien la Decisión impugnada se adoptó infringiendo el artículo 70, apartado 2, párrafos primero y cuarto, del Reglamento n.º 806/2014, lo que permitió que se fijara la aportación ex ante de la demandante en un importe excesivamente elevado, el Tribunal General no ha considerado que, en las presentes actuaciones, procediera declarar la existencia de un error que afecte a la propia obligación de la demandante de pagar una aportación ex ante para el período de contribución 2022.
73 En estas circunstancias, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión/Landesbank Baden-Württemberg y JUR (C‑584/20 P y C‑621/20 P, EU:C:2021:601), apartado 177, anular la Decisión impugnada sin acordar el mantenimiento de sus efectos iría en perjuicio del cumplimiento de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2014, L 173, p. 190; corrección de errores en DO 202, L 378, p. 27), del Reglamento n.º 806/2014 y del Reglamento Delegado 2015/63, que constituyen una parte esencial de la unión bancaria, la cual contribuye a la estabilidad de la zona euro, así como a la estabilidad financiera de la Unión en su conjunto. En efecto, si se obligara a la JUR a devolver, con efecto inmediato, el importe de la aportación ex ante de la demandante, además de los importes de las aportaciones ex ante de otras entidades, como las que interpusieron un recurso similar apoyándose en el mismo motivo que ha sido estimado en el presente recurso, cuando dichas entidades siguen sujetas, en principio, a la obligación de pago de las aportaciones ex ante, existiría el riesgo de que tal devolución privara al FUR de recursos financieros que pueden resultar necesarios para garantizar la estabilidad de la zona euro y la estabilidad financiera de la Unión.
74 Por consiguiente, denegar la solicitud de mantenimiento de los efectos de la Decisión impugnada podría menoscabar el objetivo de estabilidad financiera y el objetivo de creación de una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro, conforme a lo establecido por el artículo 3 TUE, apartado 4.
75 En estas circunstancias, procede mantener los efectos de la Decisión impugnada, en lo que afecta a la demandante, hasta que la JUR adopte las medidas necesarias para la ejecución de la presente sentencia, durante un plazo razonable que no podrá exceder de seis meses a partir del día en que la presente sentencia adquiera firmeza.
Costas
76 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. A haber sido desestimadas las pretensiones de la JUR, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la demandante, conforme a lo solicitado por esta.
77 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Parlamento y el Consejo cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada)
decide:
1) Anular la Decisión SRB/ES/2022/18 de la Junta Única de Resolución (JUR), de 11 de abril de 2022, sobre el cálculo de las aportaciones ex ante para 2022 al Fondo Único de Resolución (FUR), en cuanto afecta a Dexia.
2) Mantener los efectos de la Decisión SRB/ES/2022/18 en cuanto afecta a Dexia hasta que la JUR adopte las medidas necesarias para la ejecución de la presente sentencia, durante un plazo razonable que no podrá exceder de seis meses a partir del día en que la presente sentencia adquiera firmeza.
3) La JUR cargará, además de con sus propias costas, con las de Dexia.
4) El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea cargarán con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 10 de abril de 2024.
Firmas
Índice
I. Antecedentes del litigio
II. Decisión impugnada
Pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre el primer motivo, basado en una infracción de los artículos 69, apartado 2, y 70, apartado 2, del Reglamento n.º 806/2014
Sobre la limitación de los efectos de la sentencia en el tiempo
Costas