Υπόθεση C‑24/20
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 22ας Νοεμβρίου 2022
«Προσφυγή ακυρώσεως – Απόφαση (ΕΕ) 2019/1754 – Προσχώρηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Πράξη της Γενεύης της Συμφωνίας της Λισσαβώνας για τις ονομασίες προέλευσης και τις γεωγραφικές ενδείξεις – Άρθρο 3, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ – Αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης – Άρθρο 207 ΣΛΕΕ – Κοινή εμπορική πολιτική – Εμπορικές πτυχές της διανοητικής ιδιοκτησίας – Άρθρο 218, παράγραφος 6, ΣΛΕΕ – Δικαίωμα πρωτοβουλίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής – Τροποποίηση της πρότασης της Επιτροπής από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρο 293, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ – Δυνατότητα εφαρμογής – Άρθρο 4, παράγραφος 3, άρθρο 13, παράγραφος 2, και άρθρο 17, παράγραφος 2, ΣΕΕ – Άρθρο 2, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ – Αρχές της δοτής αρμοδιότητας, της θεσμικής ισορροπίας και της καλόπιστης συνεργασίας»
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Προϋποθέσεις παραδεκτού – Προσφυγή που στρέφεται κατά του οργάνου που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη – Προσφυγή με αίτημα την ακύρωση απόφασης του Συμβουλίου για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας – Έκδοση της απόφασης αυτής από μόνο το Συμβούλιο – Παραδεκτό
(Άρθρα 218 § 6, 263 και 297 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 42-45)
2. Προσφυγή ακυρώσεως – Αντικείμενο – Μερική ακύρωση – Προϋπόθεση – Δυνατότητα διαχωρισμού των προσβαλλομένων διατάξεων – Αντικειμενικό κριτήριο – Μη μεταβολή της ουσίας της προσβαλλομένης πράξεως – Προϋπόθεση που πληρούται – Παραδεκτό
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ· απόφαση 2019/1754 του Συμβουλίου, άρθρα 3 και 4)
(βλ. σκέψεις 47-49, 53-55)
3. Συμβούλιο – Αρμοδιότητες – Εξουσία τροποποίησης, με ομόφωνη απόφαση, πρότασης της Επιτροπής – Περιεχόμενο – Πρόταση της Επιτροπής, η οποία έχει οριστεί ως διαπραγματευτής, στο πλαίσιο της εξωτερικής δράσης της Ένωσης – Εμπίπτει
(Άρθρα 218 και 293 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 77-82)
4. Ευρωπαϊκή Ένωση – Θεσμικά όργανα – Υποχρεώσεις – Υποχρέωση καλόπιστης συνεργασίας – Ισορροπία μεταξύ των θεσμικών οργάνων – Περιεχόμενο
(Άρθρα 13 § 2, 16 § 1 και 17 § 2 ΣΕΕ· άρθρο 293 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 83, 84, 92)
5. Επιτροπή – Αρμοδιότητες – Μη νομοθετικές πράξεις της Ένωσης – Εξουσία πρωτοβουλίας της Επιτροπής όταν ορίζεται ως διαπραγματευτής διεθνούς συμφωνίας – Περιεχόμενο – Προαγωγή του κοινού συμφέροντος της Ένωσης – Εξουσία υποβολής πρότασης, προσδιορισμού του αντικειμένου, του σκοπού και του περιεχόμενου της, τροποποίησης της πρότασης, ή ακόμη και ανάκλησής της
(Άρθρο 17 § 1 και 2, 2η περίοδος, ΣΕΕ· άρθρο 218 § 3 και 6 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 85-88)
6. Συμβούλιο – Αρμοδιότητες – Εξουσία τροποποίησης, με ομόφωνη απόφαση, πρότασης της Επιτροπής – Προϋπόθεση – Μη αλλοίωση του αντικειμένου και του σκοπού της πρότασης της Επιτροπής
(Άρθρα 16 § 1 και 17 § 2 ΣΕΕ· άρθρο 293 ΣΛΕΕ· απόφαση 2019/1754 του Συμβουλίου, άρθρο 3)
(βλ. σκέψεις 92-94, 105-108, 111, 112)
7. Συμβούλιο – Αρμοδιότητες – Εξουσία τροποποίησης, με ομόφωνη απόφαση, πρότασης που υποβάλλει Επιτροπή με την ιδιότητα του ορισθέντος διαπραγματευτή – Περιεχόμενο – Πρόταση της Επιτροπής που αφορά την άσκηση αποκλειστικής αρμοδιότητας από μόνη την Ένωση – Πολιτική επιλογή που εμπίπτει στην εκτίμηση, εκ μέρους της Επιτροπής, του γενικού συμφέροντος της Ένωσης – Τροποποίηση, εκ μέρους του Συμβουλίου, με την οποία εξουσιοδοτούνται τα κράτη μέλη να ασκήσουν αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης – Αποκλείεται
(Άρθρο 17 § 2 ΣΕΕ· άρθρα 218 και 293 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 102-104, 109, 110)
Σύνοψη
Με την απόφαση 2019/1754 (1), το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ενέκρινε την προσχώρηση της Ένωσης στην Πράξη της Γενεύης (2) της Συμφωνίας της Λισσαβώνας (3) για τις ονομασίες προέλευσης και τις γεωγραφικές ενδείξεις.
Η Συμφωνία της Λισσαβώνας αποτελεί ειδική συμφωνία κατά την έννοια της Συμβάσεως των Παρισίων περί προστασίας της βιομηχανικής ιδιοκτησίας (4), στην οποία μπορούν να προσχωρήσουν όλα τα συμβαλλόμενα στη εν λόγω Σύμβαση κράτη. Επτά κράτη μέλη της Ένωσης είναι συμβαλλόμενα μέρη στη συμφωνία αυτή. Κατά τη Συμφωνία της Λισσαβώνας, τα κράτη στα οποία αυτή εφαρμόζεται συνιστούν ειδική ένωση στο πλαίσιο της Ένωσης για την Προστασία της Βιομηχανικής Ιδιοκτησίας, η οποία συστήθηκε με τη Σύμβαση των Παρισίων. Η Πράξη της Γενεύης έδωσε στην Ένωση για πρώτη φορά τη δυνατότητα να γίνει μέλος της ίδιας ειδικής ένωσης με τα συμβαλλόμενα κράτη στη Συμφωνία της Λισσαβώνας, ενώ η τελευταία επέτρεπε μόνο την προσχώρηση κρατών.
Η προσχώρηση της Ένωσης στην πράξη της Γενεύης εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 1 της προσβαλλόμενης απόφασης. Τα άρθρα 2 και 5 της προσβαλλόμενης απόφασης καθορίζουν της πρακτικές λεπτομέρειες της προσχώρησης της Ένωσης. Το άρθρο 3 της προσβαλλόμενης απόφασης εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη που το επιθυμούν να επικυρώσουν την Πράξη της Γενεύης ή να προσχωρήσουν σε αυτήν. Το άρθρο 4 της προσβαλλόμενης απόφασης παρέχει διευκρινίσεις ως προς την εκπροσώπηση, στο πλαίσιο της ειδικής ένωσης, της Ένωσης και των κρατών μελών που ενδεχομένως θα επικυρώσουν την Πράξη της Γενεύης ή θα προσχωρήσουν σε αυτή, καθώς και όσον αφορά την άσκηση των δικαιωμάτων και την εκπλήρωση των υποχρεώσεων της Ένωσης και των κρατών μελών της, που απορρέουν από την εν λόγω Πράξη.
Η Επιτροπή άσκησε προσφυγή με αίτημα τη μερική ακύρωση της προσβαλλόμενης απόφασης, και συγκεκριμένα του άρθρου 3 και του άρθρου 4, κατά το μέτρο που αυτό μνημονεύει τα κράτη μέλη. Προσήψε στο Συμβούλιο ότι τροποποίησε την πρότασή της (5) μέσω της προσθήκης διάταξης η οποία εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη που το επιθυμούν να επικυρώσουν την Πράξη της Γενεύης ή να προσχωρήσουν σε αυτήν. Η πρόταση της Επιτροπής που υποβλήθηκε βάσει των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ που αφορούν την εφαρμογή της κοινής εμπορικής πολιτικής (6) και τη διαδικασία έκδοσης απόφασης για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας στον τομέα αυτόν (7) προέβλεπε, λαμβανομένης υπόψη της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης, μόνο την προχώρηση της τελευταίας στην Πράξη της Γενεύης.
Το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου αποφαίνεται επί του παραδεκτού της προσφυγής, λαμβανομένων υπόψη των κριτηρίων του οργάνου που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη και της δυνατότητας διαχωρισμού από την υπόλοιπη πράξη των στοιχείων των οποίων ζητείται η ακύρωση. Εξάλλου, στο πλαίσιο της εξέτασης του πρώτου λόγου ακυρώσεως, τον οποίο δέχεται, το Δικαστήριο αποφαίνεται επί της παροχής στα κράτη μέλη, εκ μέρους του Συμβουλίου, εξουσιοδότησης για την έκδοση νομικά δεσμευτικών πράξεων, όπως η προσχώρηση σε διεθνή συμφωνία, σε τομέα που εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης. Το Δικαστήριο ακυρώνει εν μέρει την προσβαλλόμενη απόφαση, διαπιστώνοντας ότι εκδόθηκε κατά παράβαση του άρθρου 293, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Το Δικαστήριο απορρίπτει ευθύς εξαρχής το επιχείρημα της Ιταλικής Δημοκρατίας ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη επειδή στρέφεται αποκλειστικά κατά του Συμβουλίου και όχι και κατά του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Ειδικότερα, διαπιστώνει ότι, δυνάμει του άρθρου 218, παράγραφος 6, ΣΛΕΕ και παρά την προηγούμενη έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, μόνο το Συμβούλιο είναι αρμόδιο να εκδίδει απόφαση για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας. Επομένως, ορθώς η προσβαλλόμενη απόφαση υπογράφηκε μόνο από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου, η δε υπογραφή αυτή προσδιορίζει το όργανο που εξέδωσε τη συγκεκριμένη απόφαση και κατά του οποίου πρέπει να στραφεί η προσφυγή.
Αφετέρου, το Δικαστήριο απορρίπτει την ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε το Συμβούλιο το οποίο υποστήριξε ότι οι διατάξεις της προσβαλλόμενης απόφασης των οποίων την ακύρωση ζητεί η Επιτροπή δεν μπορούν να διαχωριστούν από την υπόλοιπη απόφαση και, ως εκ τούτου, δεν είναι δυνατή η μερική ακύρωσή της.
Στο ως άνω πλαίσιο, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η εξακρίβωση της δυνατότητας διαχωρισμού των επίμαχων διατάξεων προϋποθέτει την εξέταση του περιεχομένου τους, προκειμένου να εκτιμηθεί, αντικειμενικώς, αν η ακύρωσή τους θα μετέβαλλε το πνεύμα και την ουσία της προσβαλλόμενης πράξης. Διαπιστώνει συναφώς ότι η ουσία της προσβαλλόμενης απόφασης συνίσταται στην προσχώρηση της Ένωσης στην πράξη της Γενεύης, η οποία εγκρίνεται εξ ονόματος της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 1 της προσβαλλόμενης απόφασης. Αντιθέτως, οι διατάξεις των οποίων η Επιτροπή ζητεί την ακύρωση έχουν σκοπό να καταστήσουν δυνατή για τα κράτη μέλη που το επιθυμούν την επικύρωση της Πράξης της Γενεύης ή την προσχώρηση σε αυτήν παράλληλα με την Ένωση. Πλην όμως, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι ούτε το ενδεχόμενο μη χρήσης της ως άνω ευχέρειας από κανένα κράτος μέλος ούτε οι συνέπειες της μη χρήσης της ευχέρειας αυτής θα έθιγαν το νομικό περιεχόμενο του άρθρου 1 της προσβαλλόμενης απόφασης ή θα έθεταν εν αμφιβόλω την προσχώρηση της Ένωσης στην Πράξη της Γενεύης. Το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι το γεγονός ότι η Επιτροπή ζήτησε να διατηρηθούν για ορισμένο χρονικό διάστημα μετά από τη δημοσίευση της απόφασης επί της προσφυγής τα αποτελέσματα του μέρους της προσβαλλόμενης απόφασης του οποίου ζητεί την ακύρωση όσον αφορά τα κράτη μέλη που είναι συμβαλλόμενα μέρη στη Συμφωνία της Λισσαβώνας δεν ασκεί καμία επιρροή ως προς το ζήτημα αν οι διατάξεις των οποίων ζητείται η ακύρωση μπορούν να διαχωριστούν από την προσβαλλόμενη απόφαση.
Επί της ουσίας, το Δικαστήριο εξετάζει τον λόγο ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι το Συμβούλιο, τροποποιώντας την πρόταση της Επιτροπής μέσω της προσθήκης διάταξης που εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη που το επιθυμούν να επικυρώσουν την Πράξη της Γενεύης ή να προσχωρήσουν σε αυτήν, ενήργησε εκτός του πλαισίου οποιαδήποτε πρωτοβουλίας της Επιτροπής και, ως εκ τούτου, παρέβη το άρθρο 218, παράγραφος 6, ΣΛΕΕ και το άρθρο 293, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και διατάραξε τη θεσμική ισορροπία που καθιερώνεται στο άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
Πρώτον, το Δικαστήριο κρίνει ότι το άρθρο 293, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ έχει εφαρμογή στην περίπτωση που το Συμβούλιο, αποφασίζοντας μετά από πρόταση της Επιτροπής την οποία έχει ορίσει βάσει του άρθρου 218, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ ως διαπραγματευτή, εκδίδει απόφαση για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, δυνάμει του άρθρου 218, παράγραφος 6, ΣΛΕΕ.
Δεύτερον, το Δικαστήριο εξετάζει το επιχείρημα περί παράβασης του άρθρου 293, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Προς τούτο, υπενθυμίζει κατ’ αρχάς ότι η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο σύμφωνο προς την αρχή της θεσμικής ισορροπίας, χαρακτηριστική της θεσμικής δομής της Ένωσης, η οποία σημαίνει ότι κάθε θεσμικό όργανο ασκεί τις αρμοδιότητές του σεβόμενο τις αρμοδιότητες των υπολοίπων, καθώς και προς την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων (8). Στο ως άνω πλαίσιο, οι μη νομοθετικές πράξεις της Ένωσης, όπως η προσβαλλόμενη απόφαση για τη σύναψη της επίμαχης διεθνούς συμφωνίας, εκδίδονται βάσει προτάσεως της Επιτροπής. Πλην όμως, δυνάμει της εξουσίας πρωτοβουλίας της, η Επιτροπή προάγει το κοινό συμφέρον της Ένωσης και αναλαμβάνει τις κατάλληλες πρωτοβουλίες για τον σκοπό αυτόν. Το άρθρο 293 ΣΛΕΕ, προβλέποντας, αφενός, εξουσία τροποποίησης της πρότασης εκ μέρους του Συμβουλίου για την οποία απαιτείται, χωρίς εξαίρεση, ομόφωνη απόφαση και, αφετέρου, εξουσία της Επιτροπής να τροποποιεί την πρότασή της, εφόσον το Συμβούλιο δεν έχει αποφασίσει, διασφαλίζει την τήρηση της αρχής της θεσμικής ισορροπίας μεταξύ των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής και εκείνων του Συμβουλίου. Συνεπώς, η εξουσία του Συμβουλίου να τροποποιεί την πρόταση της Επιτροπής δεν μπορεί να εκτείνεται μέχρι του σημείου να του επιτρέπει να την αλλοιώνει κατά τρόπο που εμποδίζει την επίτευξη των επιδιωκόμενων με αυτήν σκοπών και να την καθιστά άνευ λόγου υπάρξεως.
Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο εξετάζει το ζήτημα αν η τροποποίηση που επέφερε το Συμβούλιο αλλοίωσε το αντικείμενο ή τον σκοπό της πρότασης της Επιτροπής κατά τρόπο που εμποδίζει την επίτευξη των επιδιωκόμενων με αυτήν σκοπών.
Ως προς το ζήτημα αυτό, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι αντικείμενο της εν λόγω πρότασης ήταν η προσχώρηση μόνο της Ένωσης στην Πράξη της Γενεύης και ότι σκοπός της ήταν να διασφαλίσει τη δυνατότητα της Ένωσης να ασκεί δεόντως την αποκλειστική της αρμοδιότητα όσον αφορά τους τομείς που καλύπτει η εν λόγω Πράξη, ήτοι την κοινή εμπορική πολιτική η οποία διαμορφώνεται βάσει ενιαίων αρχών και ασκείται στο πλαίσιο των αρχών και των στόχων της εξωτερικής δράσης της Ένωσης, αρμοδιότητα στην οποία εμπίπτει η διαπραγμάτευση της Πράξης της Γενεύης.
Εξάλλου, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι, όταν οι Συνθήκες απονέμουν στην Ένωση αποκλειστική αρμοδιότητα σε συγκεκριμένο τομέα, μόνον η Ένωση δύναται να νομοθετεί και να εκδίδει νομικά δεσμευτικές πράξεις, εκτός εάν η ίδια εξουσιοδοτήσει τα κράτη μέλη προς τούτο (9). Επιπλέον, η αρχή της δοτής αρμοδιότητας καθώς και το θεσμικό πλαίσιο που καθορίζει η Συνθήκη ΕΕ προκειμένου να καταστεί δυνατή η άσκηση, εκ μέρους της Ένωσης, των αρμοδιοτήτων που της έχουν αναθέσει οι Συνθήκες, αποτελούν ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της Ένωσης και του δικαίου της τα οποία αφορούν τη συνταγματική δομή της.
Πλην όμως, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η απόφαση για την παροχή στα κράτη μέλη της εξουσιοδότησης να επικυρώσουν την Πράξη της Γενεύης ή να προσχωρήσουν σε αυτήν εκφράζει εναλλακτική πολιτική επιλογή σε σχέση με την πρόταση της Επιτροπής, η οποία επηρεάζει τους όρους άσκησης αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης, μολονότι η επιλογή αυτή εμπίπτει στην εκ μέρους της Επιτροπής εκτίμηση του γενικού συμφέροντος της Ένωσης, η οποία είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την εξουσία πρωτοβουλίας του θεσμικού αυτού οργάνου.
Το Δικαστήριο συνάγει από τα ανωτέρω ότι η εξουσιοδότηση που παρέσχε το Συμβούλιο αλλοιώνει το αντικείμενο και τον σκοπό της πρότασης της Επιτροπής, η οποία εκφράζει την πολιτική επιλογή της να δώσει μόνο στην Ένωση τη δυνατότητα να προσχωρήσει στην Πράξη της Γενεύης και, συνεπώς, να ασκήσει μόνη της την αποκλειστική της αρμοδιότητα στους τομείς που καλύπτει η εν λόγω Πράξη.
Εξάλλου, το Δικαστήριο προσθέτει ότι το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το ότι η εξουσιοδότηση που προβλέπεται στο άρθρο 3 της προσβαλλόμενης απόφασης χορηγείται υπό την επιφύλαξη του πλήρους σεβασμού της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης, ούτε από το ότι, σύμφωνα με το άρθρο 4 της προσβαλλόμενης απόφασης, για τη διασφάλιση της ενιαίας διεθνούς εκπροσώπησης της Ένωσης και των κρατών μελών της, το Συμβούλιο ανέθεσε στην Επιτροπή την εκπροσώπηση της Ένωσης, καθώς και κάθε κράτους μέλους που θα επιθυμούσε να κάνει χρήση της εξουσιοδότησης αυτής Πράγματι, παρά την κατά τα ανωτέρω οριοθέτηση, τα κράτη μέλη, χρησιμοποιώντας την εξουσιοδότηση, ασκούν, ως ανεξάρτητα υποκείμενα του διεθνούς δικαίου και παραλλήλως προς την Ένωση, αποκλειστική αρμοδιότητα της τελευταίας, εμποδίζοντας την άσκηση της αποκλειστικής αρμοδιότητας από μόνη την Ένωση.
Τέλος, η τροποποίηση που επέφερε το Συμβούλιο δεν μπορεί να δικαιολογηθεί ούτε από τα επιχειρήματα σχετικά με την ανάγκη να διασφαλιστεί ότι η Ένωση θα έχει δικαιώματα ψήφου στη συνέλευση της ειδικής ένωσης και να διαφυλαχθεί η χρονική προτεραιότητα και η συνέχεια της προστασίας των ονομασιών προέλευσης που έχουν καταχωριστεί δυνάμει της Συμφωνίας της Λισσαβώνας στα επτά κράτη μέλη που είναι συμβαλλόμενα μέρη σε αυτήν. Πράγματι, το Δικαστήριο κρίνει ότι οι τυχόν δυσχέρειες με τις οποίες θα μπορούσε να έρθει αντιμέτωπη η Ένωση, σε διεθνές επίπεδο, κατά την άσκηση των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων της ή οι συνέπειες της άσκησης των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων της επί των διεθνών δεσμεύσεων των κρατών μελών δεν παρέχουν αφ’ εαυτών στο Συμβούλιο τη δυνατότητα τροποποίησης πρότασης της Επιτροπής μέχρι του σημείου ώστε να αλλοιωθεί το αντικείμενο και ο σκοπός της και να διαταραχθεί κατ’ αυτόν τον τρόπο η θεσμική ισορροπία της οποίας την τήρηση έχει σκοπό να διασφαλίσει το άρθρο 293 ΣΛΕΕ.