WYROK SĄDU (piąta izba)
z dnia 26 września 2014 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Pomoc państwa – Gry online – Ustanowienie w Danii w przypadku gier online opłat niższych niż te mające zastosowanie w przypadku kasyn i salonów gier – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przeznaczona na rozwój pewnych rodzajów działalności – Brak indywidualnego oddziaływania – Akt regulacyjny wymagający przyjęcia środków wykonawczych – Niedopuszczalność
W sprawie T‑601/11
Dansk Automat Brancheforening, z siedzibą we Fredericii (Dania), reprezentowane przez adwokatów K. Dyekjæra, T. Høga i J. Flodgaarda,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez M. Afonso i C. Barslev, a następnie przez M. Afonso i L. Grønfeldt, działające w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Królestwo Danii, reprezentowane początkowo przez C. Vanga, a następnie przez M. Wolff i C. Thorninga, działających w charakterze pełnomocników i wspieranych przez adwokata K. Lundgaarda Hansena,
przez
Republikę Malty, reprezentowaną przez P. Grecha i A. Buhagiar, działających w charakterze pełnomocników,
przez
Betfair Group plc, z siedzibą w Londynie (Zjednoczone Królestwo),
oraz
Betfair International Ltd, z siedzibą w Santa Venera (Malta),
reprezentowane przez adwokatów O. Brouwera i A. Pliega Seliego,
oraz przez
European Gaming and Betting Association (EGBA), z siedzibą w Brukseli (Belgia), reprezentowane przez adwokatów C.D. Ehlermanna, J.C. Heitheckera i J. Ylinena,
interwenienci,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2012/140/UE z dnia 20 września 2011 r. w sprawie środka C 35/10 (ex N 302/10), który Dania zamierza wdrożyć w formie podatków od gier hazardowych oferowanych w internecie w ramach duńskiej ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych (Dz.U. 2012, L 68, s. 3),
SĄD (piąta izba),
w składzie: A. Dittrich (sprawozdawca), prezes izby, J. Schwarcz i V. Tomljenović, sędziowie,
sekretarz: C. Heeren, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 kwietnia 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca – Dansk Automat Brancheforening – jest stowarzyszeniem przedsiębiorstw i spółek, którym udzielono zezwolenia na instalowanie automatów do gier oferujących wygrane pieniężne (zwanych dalej „automatami do gier”) i prowadzenia za ich pomocą działalności gospodarczej. Członkowie skarżącej w ramach prowadzonej przez nich działalności nabywają automaty do gier i zawierają następnie umowy w przedmiocie ich instalacji w salonach gier i lokalach gastronomicznych. Skarżąca liczy 80 członków, co stanowi około 86 % operatorów gier oferowanych w Danii na automatach do gier. Członkowie ci uzyskują z gier przychody brutto, od których następnie odprowadzają należny państwu podatek. Następnie wypłacają oni część przychodów z gier właścicielom lokali, w których zostały zainstalowane aparaty do gier.
2 Po wszczęciu przez Komisję Wspólnot Europejskich postępowania w sprawie naruszenia i wysłaniu Królestwu Danii w dniu 23 marca 2007 r. uzasadnionej opinii w przedmiocie przeszkód w swobodnym przepływie usług zakładów sportowych w Danii, rząd tego kraju członkowskiego postanowił zmienić krajowe prawodawstwo w zakresie gier losowych i zakładów sportowych oraz zastąpić istniejący w odniesieniu do niektórych gier losowych monopol przedsiębiorstwa publicznego D. systemem regulowanym i częściowo zliberalizowanym.
3 W ramach wprowadzania tych zmian w dniu 6 lipca 2010 r. Królestwo Danii zgłosiło Komisji na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE propozycję ustawy L 203 w sprawie podatków od gier losowych, która została przyjęta w dniu 25 czerwca 2010 r. jako ustawa nr 698 (zwana dalej „ustawą w sprawie podatków od gier losowych”). Ustawa ta stanowi część składową większego pakietu, na który składają się również ustawa o grach, ustawa o podziale zysków pochodzących z loterii oraz z zakładów dotyczących wyników wyścigów konnych i psich, a także ustawa określająca statut przedsiębiorstwa publicznego D. Zgodnie z ustawą o grach oferowanie lub organizowanie gier losowych wymaga uzyskania zezwolenia, a ustawa ta ponadto reguluje prowadzenie działalności w tym zakresie. W ramach tego pakietu ustaw przewidziano również liberalizację kładącą kres istniejącemu w odniesieniu do niektórych gier losowych monopolowi przedsiębiorstwa publicznego D.
4 Zgodnie z ustawą w sprawie podatków od gier losowych, której wejście w życie zostało zawieszone do momentu wydania decyzji przez Komisję, organizowanie i oferowanie tych gier podlega opodatkowaniu. Ustawa ta przewiduje kilka stawek opodatkowania gier losowych w zależności od tego, czy są one oferowane jako dostępne online czy też w inny sposób. Posiadacze zezwolenia na prowadzenie działalności za pomocą automatów do gier oferujących wygrane pieniężne w salonach gier oraz w lokalach gastronomicznych podlegają opłacie w wysokości 41 % uzyskiwanych przez nich przychodów z gier brutto. Dodatkową kwotę w wysokości 30 % uiszcza się w przypadku automatów do gier znajdujących się w lokalach gastronomicznych od części przychodów z gier brutto przekraczającej 30 000 koron duńskich (DKK) oraz od automatów do gier znajdujących się w salonach gier od części przychodów uzyskiwanych z gier brutto przekraczającej 250 000 DKK. Posiadacze zezwolenia na prowadzenie gier w kasynach stacjonarnych podlegają natomiast opodatkowaniu stawką podstawową w wysokości 45 % uzyskiwanych przez nich przychodów z gier brutto, pomniejszonych o wartość żetonów w puszkach na napiwki (tronc), oraz dodatkowej opłacie w wysokości 30 % w przypadku części przychodów z gier brutto przekraczającej 4 miliony DKK w skali miesiąca. Natomiast posiadacze zezwolenia na prowadzenie gier w kasynie internetowym podlegają opłacie w wysokości 20 % ich przychodów z gier brutto.
5 Komisja otrzymała również dwie skargi dotyczące ustawy w sprawie podatków od gier losowych, z których pierwszą złożyła skarżąca w niniejszej sprawie w dniu 23 lipca 2010 r., a drugą, w dniu 6 sierpnia 2010 r., stacjonarne kasyno z Danii.
6 W dniu 14 grudnia 2010 r. Komisja poinformowała Królestwo Danii o swej decyzji o wszczęciu przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE postępowania w przedmiocie zgłoszonego przez to państwo członkowskie środka. W tej opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2011, C 22, s. 9) decyzji Komisja wezwała zainteresowane podmioty do przedstawienia ich uwag w przedmiocie tego środka. Uwagi te przedstawiło łącznie 17 zainteresowanych podmiotów, w tym skarżąca; uwagi te zostały przekazane Królestwu Danii, które przedstawiło je Komisji w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r.
7 Komisja zatwierdziła zgłoszony przez państwo członkowskie środek decyzją 2012/140/UE z dnia 20 września 2011 r. w przedmiocie środka C 35/10 (ex N 302/10), który Dania zamierza wdrożyć w formie podatków od gier hazardowych oferowanych w internecie w ramach duńskiej ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych (Dz.U. 2012, L 68, s. 3, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). Sentencja zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„Artykuł 1
Środek C 35/10, który Dania zamierza wdrożyć w formie podatków od gier hazardowych oferowanych w internecie w ramach duńskiej ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych, jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) [TFUE].
W związku z tym zezwala się na wdrożenie przedmiotowego środka.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Danii”.
8 Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Komisja w pierwszej kolejności wskazała, że zgłoszony środek polegający na opodatkowaniu niższą opłatą gier losowych online stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a beneficjentami tej pomocy są mający siedzibę w Danii operatorzy tych gier. Komisja uznała w tym względzie, że zgłoszona ustawa przewiduje przyznawaną tym podmiotom przy użyciu zasobów państwowych ulgę podatkową. Przedmiotowy środek został uznany przez tę instytucję prima facie za selektywny ze względu na to, że dokonuje się w związku z nim rozróżnienia na operatorów gier losowych online i operatorów kasyn stacjonarnych, którzy w świetle celu tego środka znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej. Zdaniem Komisji władze duńskie nie wykazały, że selektywność prima facie zgłoszonej ustawy jest uzasadniona logiką systemu podatkowego (motywy 72–102 i 144 zaskarżonej decyzji).
9 W drugiej kolejności Komisja doszła do wniosku, że rozpatrywana pomoc spełnia warunki konieczne do uznania jej za zgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE (motyw 145 zaskarżonej decyzji). Wniosek ten opiera na tym, po pierwsze, że zgłoszona ustawa w sprawie podatków od gier losowych służy realizacji dobrze zdefiniowanego celu wspólnego interesu ze względu na to, iż liberalizuje rynek oraz umożliwia duńskim i zagranicznym operatorom gier losowych online świadczenie swoich usług na rzecz mieszkańców Danii przy jednoczesnym zapewnieniu, iż spełniają oni warunki niezbędne do uzyskania zezwolenia od władz duńskich (motywy 106–123 zaskarżonej decyzji). Po drugie, Komisja uznała, że ten środek pomocowy spełnia wymóg proporcjonalności ze względu na to, iż stawka wynosząca 20 % przychodów z gier brutto w przypadku operatorów oferujących gry online nie jest niższa, niż jest to niezbędne dla zapewnienia osiągnięcia celów ustawy o grach (motywy 124–137 zaskarżonej decyzji). Po trzecie, Komisja przeanalizowała negatywne dla konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi skutki, jakie pociąga za sobą ten środek pomocowy. Instytucja ta uznała w tym względzie, że ustanowienie stawki podatkowej dla gier losowych online na tym samym lub podobnym poziomie co stawka obowiązująca operatorów stacjonarnych gier losowych doprowadziłoby do sytuacji, w której operatorzy ci i gracze nie zareagowaliby na możliwość legalnego świadczenia usług w zakresie gier oferowanych na duńskim rynku online, co doprowadziłoby do sytuacji, w której zidentyfikowane i realizowane przez ustawę o grach cele wspólnego interesu nie zostałyby osiągnięte (motywy 138–142 zaskarżonej decyzji).
10 Wyżej wymieniony w pkt 3 pakiet ustaw, obejmujący m.in. ustawę w sprawie podatków od gier losowych oraz ustawę o grach, wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2012 r.
Przebieg postępowania i żądania stron
11 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 listopada 2011 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
12 Odrębnym pismem, złożonym w sekretariacie Sądu również w dniu 30 listopada 2011 r., skarżąca przedłożyła wniosek o zastosowanie środka tymczasowego, w którym w istocie zwróciła się do prezesa Sądu o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2012 r., Dansk Automat Brancheforening/Komisja (T‑601/11 R, Zb.Orz., EU:T:2012:66), prezes Sądu odrzucił ten wniosek i orzekł, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
13 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 grudnia 2011 r. Królestwo Danii wniosło o dopuszczenie go do niniejszej sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem prezesa siódmej izby Sądu z dnia 1 marca 2012 r. wniosek ten, po wysłuchaniu stron głównych, został uwzględniony.
14 W dniu 9 stycznia 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o poufne potraktowanie niektórych części skargi oraz niektórych załączników do tej skargi.
15 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 marca 2012 r. CODERE SA i Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas (AEMAR) wniosły o dopuszczenie ich do niniejszej sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania skarżącej. Postanowieniem prezesa siódmej izby Sądu z dnia 21 września 2012 r. wniosek ten został odrzucony.
16 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 19 marca i 21 marca 2012 r. Betfair Group plc i Betfair International Ltd (zwane dalej łącznie „Betfair”) z jednej strony i, z drugiej strony, European Gaming and Betting Association (EGBA) wniosły o dopuszczenie ich do niniejszej sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji. Postanowieniem prezesa siódmej izby Sądu z dnia 21 września 2012 r. wnioski te, po wysłuchaniu stron głównych, zostały uwzględnione.
17 Odpowiednio w dniach 8 czerwca 2012 r. i 7 stycznia 2013 r. Królestwo Danii i Betfair złożyły w sekretariacie Sądu pisma zawierające uwagi interwenientów. Skarżąca ustosunkowała się do tych uwag odpowiednio w dniach 26 lipca 2012 r. i 18 marca 2013 r. Komisja nie przedstawiła swego stanowiska w ich przedmiocie.
18 Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do piątej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
19 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 marca 2014 r. Republika Malty wniosła o dopuszczenie jej do niniejszej sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem prezesa piątej izby Sądu z dnia 9 kwietnia 2014 r. wniosek ten, po wysłuchaniu stron głównych, został uwzględniony.
20 Ze względu na to, że wnioski o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów zostały złożone przez Republikę Malty i EGBA po upływie terminu wyznaczonego w art. 115 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, uznano, iż Republika Malty i EGBA mogą, zgodnie z art. 116 § 6 tego regulaminu, przedstawić swe uwagi jedynie w ramach postępowania ustnego.
21 Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy Sąd (piąta izba) postanowił wszcząć procedurę ustną.
22 W ramach środka organizacji postępowania przewidzianego w art. 64 regulaminu postępowania Sąd wezwał strony do ustosunkowania się do kwestii, czy zaskarżona decyzja stanowi akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE. Strony ustosunkowały się do tej kwestii w przewidzianym terminie.
23 Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. Sąd wysłuchał wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania Sądu.
24 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności art. 1 zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
25 Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a tytułem żądania ewentualnego – o oddalenie jej jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
26 Interwenienci wnoszą do Sądu o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a tytułem żądania ewentualnego – o jej oddalenie jako bezzasadnej. W przypadku stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji Królestwo Danii wnosi do Sądu o uznanie jej skutków za ostateczne w zastosowaniu art. 264 ust. 2 TFUE. Betfair i EGBA wnoszą ponadto do Sądu o obciążenie skarżącej kosztami postępowania, w tym również tymi poniesionymi przez nie same.
Co do prawa
27 Nie podnosząc formalnie zarzutu nieważności, wspierana przez interwenientów Komisja kwestionuje dopuszczalność skargi. Podnosi ona, że skarżącej nie przysługuje legitymacja procesowa ze względu na to, iż zaskarżona decyzja nie dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie.
28 Zdaniem skarżącej legitymacja procesowa przysługuje jej, ponieważ decyzja ta dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie. Twierdzi ona, że zaskarżona decyzja stanowi akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE.
29 Na mocy art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.
30 W niniejszym przypadku bezsporne jest, że jedynym adresatem spornej decyzji jest Królestwo Danii. W tych okolicznościach niniejsza skarga jest zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE dopuszczalna jedynie wówczas, gdy zaskarżona decyzja dotyczy skarżącej bezpośrednio i indywidualnie lub też stanowi niewymagający środków wykonawczych akt regulacyjny, który dotyczy jej bezpośrednio (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja, C‑274/12 P, Zb.Orz., EU:C:2013:852, pkt 19).
W przedmiocie indywidualnego oddziaływania na członków skarżącej
31 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty niebędące adresatami decyzji mogą twierdzić, iż decyzja dotyczy ich indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje je w sposób podobny jak adresata (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lipca 1963 r. Plaumann/Komisja, 25/62, Rec, EU:C:1963:17, s. 197, 223; wyrok z dnia 22 listopada 2007 r., Hiszpania/Lenzing, C‑525/04 P, Zb.Orz., EU:C:2007:698, pkt 30).
32 Gdy chodzi w szczególności o dziedzinę pomocy państwa, skarżący, którzy kwestionują zasadność decyzji w sprawie oceny pomocy podjętej w wyniku formalnego postępowania wyjaśniającego, są postrzegani jako podmioty, których ta decyzja dotyczy indywidualnie, w przypadku gdy ich pozycja na rynku uległa istotnej zmianie wskutek pomocy będącej przedmiotem danej decyzji (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 stycznia 1986 r., Cofaz i in./Komisja, 169/84, Rec, EU:C:1986:42, pkt 22–25 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 listopada 2007 r., Sniace/Komisja, C‑260/05 P, Zb.Orz., EU:C:2007:700, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 W tym względzie za podmioty, których decyzja Komisji kończąca formalne postępowanie wyjaśniające dotyczy indywidualnie, zostały uznane między innymi – poza przedsiębiorstwem będącym beneficjentem pomocy – przedsiębiorstwa z nim konkurujące, które odegrały aktywną rolę w ramach tego postępowania, o ile ich pozycja na rynku uległa istotnej zmianie wskutek środka pomocowego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (zob. ww. w pkt 32 wyrok Sniace/Komisja, EU:C:2007:700, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 I tak Trybunał uznał, iż fakt, że przedsiębiorstwo było autorem skargi do Komisji, która doprowadziła do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, fakt, że jego uwagi zostały wysłuchane, oraz fakt, że jego uwagi wpłynęły w znaczącym stopniu na przebieg tego postępowania, stanowią istotne elementy w ramach oceny czynnej legitymacji procesowej tego przedsiębiorstwa (zob. ww. w pkt 32 wyrok Cofaz i in./Komisja, pkt 24, 25; z dnia 27 kwietnia 1995 r., ASPEC i in./Komisja, T‑435/93, Rec, EU:T:1995:79, pkt 63).
35 W niniejszym przypadku nie ma wątpliwości co do tego, że skarżąca odegrała w toczącym się przed Komisją postępowaniu czynną rolę. W dniu 23 lipca 2010 r. wniosła bowiem do tej instytucji skargę, a następnie przedstawiła swe uwagi w ramach toczącego się na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE postępowania.
36 Natomiast popierana przez interwenientów Komisja kwestionuje twierdzenie, jakoby sytuacja skarżącej uległa wskutek przyjęcia środka pomocowego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji istotnej zmianie.
37 W tym względzie należy przypomnieć, że stowarzyszenie branżowe zajmujące się obroną grupowych interesów swoich członków, takie jak skarżąca, co do zasady ma prawo wnieść skargę o stwierdzenie nieważności decyzji końcowej Komisji w sprawie pomocy państwa jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie, po pierwsze, gdy reprezentowane przez nie przedsiębiorstwa lub niektóre z nich mają prawo do wniesienia skargi indywidualnie, po drugie zaś, gdy może ono wskazać na własny interes prawny, na przykład z powodu osłabienia swojej pozycji negocjacyjnej przez akt, którego stwierdzenia nieważności żąda (postanowienie z dnia 18 grudnia 1997 r., Sveriges Betodlares i Henrikson/Komisja, C‑409/96 P, Rec, EU:C:1997:635, pkt 45; wyroki :z dnia 12 grudnia 1996 r., AIUFFASS i AKT/Komisja, T‑380/94, Rec, EU:T:1996:195, pkt 50; z dnia 15 stycznia 2013 r., Aiscat/Komisja, T‑182/10, Zb.Orz., EU:T:2013:9, pkt 48).
38 W niniejszym przypadku zaś skarżąca nie podnosi własnego interesu prawnego, lecz twierdzi, że jej skarga jest dopuszczalna ze względu na to, iż większości jej członków przysługuje legitymacja procesowa, ponieważ ich sytuacja konkurencyjna uległa wskutek rozpatrywanego środka pomocowego istotnej zmianie.
39 Należy zatem przeanalizować to, czy skarżąca wykazała, iż pozycja rynkowa jej członków uległa wskutek środka pomocowego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji istotnej zmianie (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja, C‑487/06 P, Zb.Orz., EU:C:2008:757, pkt 33, 35).
40 Na wstępie, w odniesieniu do zakresu kontroli sądowej należy przypomnieć, że na etapie badania dopuszczalności skargi zadaniem sądu Unii nie jest wypowiedzenie się w sposób ostateczny w przedmiocie stosunku konkurencji między członkami skarżącej i przedsiębiorstwem będącym beneficjentem pomocy. W tym kontekście jedynie do skarżącej należy wskazanie we właściwy sposób powodów, dla których dany środek pomocowy może naruszyć uzasadnione interesy jednego z jej członków lub ich grupy, w znaczący sposób zmieniając ich pozycję na odpowiednim rynku (zob. podobnie ww. w pkt 32 wyrok Cofaz i in./Komisja, EU:C:1986:42, pkt 28; ww. w pkt 37 wyrok Aiscat/Komisja, EU:T:2013:9, pkt 60).
41 Jeśli chodzi o ustalenie tego, czy zaskarżany akt wywiera istotny wpływ na pozycję zajmowaną przez konkurencyjne na rynku przedsiębiorstwo, Trybunał rozstrzygnął już, że sama okoliczność, iż akt jest w stanie wywrzeć pewien wpływ na stosunki konkurencji panujące na danym rynku i że zainteresowane przedsiębiorstwo znajdowało się w jakimkolwiek stosunku konkurencji wobec beneficjenta tego aktu, nie może być w każdym razie wystarczająca do stwierdzenia, iż wspomniany akt może dotyczyć tego przedsiębiorstwa indywidualnie. Przedsiębiorstwo nie może więc powoływać się jedynie na okoliczność, że jest konkurentem przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy, lecz musi ono ponadto udowodnić, że znajduje się w sytuacji faktycznej, która indywidualizuje je w sposób analogiczny do adresata decyzji (ww. w pkt 31 wyrok Hiszpania/Lenzing, EU:C:2007:698, pkt 32, 33).
42 Należy również przypomnieć, że taki szczególny status, odróżniający podmiot inny niż adresaci decyzji w rozumieniu ww. w pkt 31 wyroku Plaumann/Komisja (EU:C:1963:17) od jakiegokolwiek innego podmiotu gospodarczego, nie musi wynikać z takich okoliczności jak znaczny spadek obrotów, znaczne straty finansowe lub istotne obniżenie udziałów w rynku w następstwie przyznania spornej pomocy. Przyznanie pomocy państwa może naruszać sytuację konkurencyjną danego podmiotu gospodarczego również w inny sposób, w szczególności powodując utratę zysku lub rozwój mniej korzystny niż ten, który miałby miejsce w przypadku braku takiej pomocy. Podobnie stopień tego naruszenia może się różnić w zależności od wielu czynników, jak w szczególności struktura danego rynku lub charakter spornej pomocy. Wykazanie istotnego naruszenia pozycji danego konkurenta na rynku nie może być więc ograniczone do obecności pewnych elementów wskazujących na spadek jego wyników handlowych lub finansowych (zob. ww. w pkt 39 wyrok British Aggregates/Komisja, EU:C:2008:757, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 Na poparcie twierdzenia, zgodnie z którym pozycja rynkowa członków skarżącej uległa istotnej zmianie wskutek rozpatrywanego środka pomocowego, skarżąca podnosi, że znajdująca w ich przypadku zastosowanie stawka opodatkowania, która jest wyższa niż ta mająca zastosowanie w odniesieniu do gier online, skutkuje tym, iż zyski, jakich przysparzają gracze grający w przedsiębiorstwach będących członkami skarżącej, są niższe niż zyski, które przedsiębiorstwa te osiągałyby, gdyby ta opłata była niższa. Skarżąca powołuje się w tym względzie tytułem przykładu na dwa będące jej członkami przedsiębiorstwa, których obroty osiągane są z działalności prowadzonej za pomocą stacjonarnych automatów do gier. Zdaniem skarżącej w krótszej lub dłuższej perspektywie czasowej względnie niskie prawdopodobieństwo wygranej spowoduje porzucenie przez graczy gier stacjonarnych na rzecz gier online. Ponadto osiąganie niższego zysku wywiera na sytuację konkurencyjną jej członków negatywny wpływ w szczególności ze względu na to, że operatorzy gier online dysponują większymi zasobami, które mogą przeznaczyć na reklamę i inne tego rodzaju środki. Skarżąca powołuje się w tym względzie na wyniki obliczeń dotyczących obrotów jednego z przedsiębiorstw będących jej członkami. Wyniki te świadczą o tym, że gdyby ze względów konkurencyjnych przy niezmienionych kwotach będących przedmiotem zakładu odsetek wypłat wzrósłby, uzyskiwane przez te przedsiębiorstwo przychody spadłyby o dwie trzecie.
44 W tym względzie należy podnieść, że ustawa w sprawie podatków od gier losowych ustanawia w szczególności zasady dotyczące opłat mających zastosowanie do posiadaczy zezwolenia na prowadzenie kasyna internetowego, posiadaczy zezwolenia na prowadzenie kasyna stacjonarnego oraz posiadaczy zezwolenia na prowadzenie działalności za pomocą automatów do gier oferujących wygrane pieniężne w salonach gier oraz w lokalach gastronomicznych takich jak członkowie skarżącej. Podczas gdy podmioty należące do tej pierwszej kategorii uiszczają podatek w wysokości 20 % przychodów brutto z gier, podmioty należące do tej drugiej kategorii podlegają opodatkowaniu stawką podstawową w wysokości 45% uzyskiwanych przez nich przychodów z gier brutto oraz dodatkowej opłacie w wysokości 30% w przypadku części przychodów z gier brutto przekraczającej 4 miliony DKK. Podmioty należące do tej trzeciej kategorii uiszczają opłatę w wysokości 41 % przychodów z gier brutto. Dodatkową kwotę w wysokości 30 % płaci się od automatów do gry zainstalowanych w lokalach gastronomicznych i salonach gier w przypadku części przychodów z gier brutto przekraczającej odpowiednio 30 000 DKK i 250 000 DKK.
45 Nie ma wątpliwości co do tego, że, jak stwierdziła Komisja w motywie 94 zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę fakt, iż operatorzy gier online i tych oferowanych w inny sposób znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej, nie można wyciągnąć wniosku, że środek pomocowy ustalający w przypadku tych pierwszych stawkę opodatkowania znacznie niższą niż ta mająca zastosowanie w przypadku tych drugich nie pociąga za sobą w tym drugim przypadku utraty zysków czy też nie stawia operatorów gier innych niż gry online w sytuacji, w której rozwijają się wolniej, niż rozwijaliby się w braku istnienia takiej pomocy.
46 Skarżąca nie wykazała jednak tego, że z okoliczności tych wynika, iż jej członkowie znajdują się w sytuacji indywidualizującej ich w sposób podobny jak adresata zaskarżonej decyzji.
47 Po pierwsze, skarżąca w odpowiedzi na zadane na rozprawie pytanie potwierdziła bowiem, że wyniki obliczeń dotyczących obrotów jednego z przedsiębiorstw będących jej członkami wskazujące na spadek osiąganych przez to przedsiębiorstwo dochodów o około dwie trzecie świadczą jedynie o tym, iż wprowadzony w życie za pomocą rozpatrywanego środka pomocowego mechanizm ma zastosowanie, jak przyznaje sama skarżąca, do wszystkich jej członków, a nie tylko tego konkretnego przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej wynika z tego, że zaskarżona decyzja dotyczy wszystkich jej 80 członków w identyczny sposób, czyli ze względu na posiadany przez nich obiektywnie status operatorów gier oferowanych w Danii na automatach do gier.
48 Po drugie, stwierdzić należy, że skarżąca w odpowiedzi na zadane na rozprawie pytanie wskazała również, iż jej zdaniem wprowadzony w życie poprzez rozpatrywany środek mechanizm wywierający wpływ na sytuację gospodarczą jej członków ma zastosowanie nie tylko do nich, lecz również – do wszystkich operatorów gier oferowanych w Danii na automatach do gier. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja dotyczy zatem tych wszystkich operatorów gier oferowanych w Danii na automatach do gier i nie może zatem świadczyć o cechach szczególnych sytuacji, w jakiej znajdują się jej poszczególni członkowie.
49 Po trzecie, należy podnieść, że skarżąca nie wykazała tego, w jakim zakresie wpływ wywierany przez ustawę w sprawie podatków od gier losowych na pozycję zajmowaną przez jej członków na rynku właściwym różni się od wpływu wywieranego przez tę ustawę na tę sytuację operatorów gier oferowanych w kasynach stacjonarnych. Zgodnie z tą ustawą operatorzy gier oferowanych w kasynach stacjonarnych również uiszczają podatek w wysokości znacznie wyższej niż podatek przewidziany w przypadku operatorów oferujących gry w kasynach internetowych (zob. pkt 44 powyżej). Skarżąca nie przedstawiła zaś materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, że wpływający na sytuację gospodarczą jej członków mechanizm wdrożony jej zdaniem za pomocą rozpatrywanego środka pomocowego nie znajduje takiego samego zastosowania w przypadku operatorów gier oferowanych w kasynach stacjonarnych. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja nie dotyczy więc jedynie wszystkich operatorów gier oferowanych w Danii na automatach do gier, lecz również – wszystkich operatorów gier oferowanych w tym państwie członkowskim w kasynach stacjonarnych.
50 W tym względzie należy również przypomnieć utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym możliwość określenia z większą czy mniejszą dokładnością liczby lub nawet tożsamości podmiotów prawa, do których ma zastosowanie dany środek, wcale nie oznacza, że należy uznać, iż środek ten dotyczy tych podmiotów indywidualnie, o ile środek ów podlega zastosowaniu ze względu na zaistnienie pewnej obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej w nim określonej (zob. ww. w pkt 30 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
51 Po czwarte, należy podnieść, że skarżąca nie wykazała znaczenia wpływu, jaki rozpatrywany środek pomocowy mógł wywierać na sytuację gospodarczą jej członków. Przedstawiając obliczenia dotyczące obrotów osiąganych przez jedno z będących jej członkami przedsiębiorstw skarżąca niewątpliwie zamierzała wykazać wpływ, jaki rozpatrywany środek pomocowy mógł wywierać na sytuację gospodarczą jej członków w ocenie dokonanej według stanu na dzień wniesienia skargi. W każdym razie należy stwierdzić, że skarżąca nie oparła tych obliczeń na żadnej okoliczności faktycznej, efektem czego obliczenia te mogą mieć jedynie hipotetyczny charakter, gdyż ustawa w sprawie podatków od gier losowych weszła w życie dopiero po wniesieniu niniejszej skargi, a mianowicie w dniu 1 stycznia 2012 r. Ponadto nie można wykluczyć, że spadek obrotów osiąganych przez członka skarżącej jest powiązany ze skutkami wywołanymi w Unii Europejskiej przez kryzys gospodarczy, jak twierdzi zresztą Królestwo Danii.
52 Ponieważ, z jednej strony, skarżąca nie dowiodła, że konsekwencje, jakie pociąga za sobą rozpatrywany środek pomocowy, nie dotyczą jedynie jej członków ze względu na posiadany przez nich obiektywnie status operatorów gier oferowanych w Danii na automatach do gier z tego samego powodu, dla którego dotyczą one wszystkich innych podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji, ani też znaczenia wpływu, jaki rozpatrywany środek pomocowy mógł wywierać na sytuację gospodarczą jej członków, a więc nie wykazała, iż pozycja zajmowana na rynku właściwym przez członków skarżącej czy też choćby jednego z nich mogła wskutek rozpatrywanego środka pomocowego ulec istotnej zmianie. Zaskarżona decyzja nie dotyczy zatem członków skarżącej indywidualnie; co za tym idzie, nie dotyczy też ona indywidualnie samej skarżącej.
W przedmiocie istnienia aktu regulacyjnego niewymagającego przyjęcia środków wykonawczych
53 Skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja stanowi akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE.
54 Należy podnieść, że Trybunał rozstrzygnął już, iż wykładni pojęcia aktu regulacyjnego niewymagającego przyjęcia środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE należy dokonywać w świetle celu tego postanowienia traktatowego, który, jak wynika z jego genezy, polega na uniknięciu sytuacji, w której jednostka byłaby zmuszona do naruszenia prawa, aby móc zwrócić się do sądu. Tymczasem, gdy akt regulacyjny wywiera bezpośrednio skutki na sytuację prawną osoby fizycznej lub prawnej, nie wymagając środków wykonawczych, osoba ta mogłaby zostać pozbawiona skutecznej ochrony sądowej, gdyby nie dysponowała bezpośrednim środkiem zaskarżenia przed sądem Unii w celu podważenia zgodności z prawem rzeczonego aktu regulacyjnego. W braku środków wykonawczych osoba fizyczna lub prawna byłaby bowiem w stanie, mimo że rzeczony akt dotyczy jej bezpośrednio, doprowadzić do skontrolowania tego aktu przez sąd dopiero po naruszeniu przepisów tego aktu, powołując się na ich niezgodność z prawem w ramach postępowania wszczętego przeciwko niej przed sądem krajowym (ww. w pkt 30 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 27).
55 Trybunał wyjaśnił również, że w sytuacji, gdy akt regulacyjny wymaga środków wykonawczych, sądowa kontrola poszanowania porządku prawnego Unii jest zapewniona niezależnie od tego, czy środki te przyjmuje Unia, czy państwa członkowskie. Osoby fizyczne lub prawne, które z racji przesłanek dopuszczalności określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE nie mogą zaskarżyć bezpośrednio do sądu Unii aktu regulacyjnego Unii, są chronione przed stosowaniem wobec nich takiego aktu dzięki możliwości zaskarżenia środków wykonawczych wymaganych przez tenże akt (ww. w pkt 30 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 28).
56 Ponadto należy przypomnieć, że aby ocenić, czy akt regulacyjny wymaga środków wykonawczych, należy odnieść się do sytuacji osoby powołującej się na prawo do wniesienia skargi na podstawie art. 263 akapit czwarty in fine TFUE (ww. w pkt 30 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 30).
57 Ponadto, aby przekonać się, czy zaskarżony akt wymaga środków wykonawczych, należy odnieść się wyłącznie do przedmiotu skargi (ww. w pkt 30 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 31).
58 W niniejszym przypadku skarżąca żąda w swej skardze stwierdzenia nieważności art. 1 wydanej w dniu 20 września 2011 r. zaskarżonej decyzji, w której Komisja uznała rozpatrywaną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem. Artykuł ten nie określa szczególnych i konkretnych skutków, jakie stwierdzenie to pociąga za sobą dla każdego z podatników. Ponadto z motywu 3 zaskarżonej decyzji wynika, że wejście w życie ustawy w sprawie podatków od gier losowych zostało przesunięte przez władze duńskie do momentu wydania przez Komisję w rozpatrywanej sprawie decyzji końcowej na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE. W myśl tej ustawy to władze duńskie winny określić jej moment wejścia w życie. Ustawa w sprawie podatków od gier losowych weszła zaś w życie dnia 1 stycznia 2012 r.
59 Wynika z tego, że szczególne i konkretne konsekwencje, jakie pociągnęła za sobą zaskarżona decyzja w przypadku członków skarżącej, urzeczywistniły się w postaci aktów prawa krajowego, czyli ustawy w sprawie podatków od gier losowych, w drodze której wprowadzono w Danii rozpatrywany system pomocowy, oraz w postaci przyjętych w wykonaniu tej ustawy aktów określających należne od podatników kwoty, które to akty stanowią jako takie środki wykonawcze, których przyjęcie jest wymagane przez zaskarżoną decyzję w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE (zob. podobnie wyroki z dnia 27 lutego 2014 r.: Stichting Woonpunt i in./Komisja, C‑132/12 P, Zb.Orz., EU:C:2014:100, pkt 53; Stichting Woonlinie i in./Komisja, C‑133/12 P, Zb.Orz., EU:C:2014:105, pkt 40). Aby rozpatrywany system pomocowy wywołał wobec członków skarżącej skutki, akty te musiały zostać wydane po przyjęciu zaskarżonej decyzji. Ponadto należy podnieść, że, ze względu na to, iż, jak twierdzi Królestwo Danii, akty te mogą zostać zakwestionowane przed sądem krajowym, członkowie skarżącej mieli możliwość zwrócenia się do sądu, nie będąc zmuszonymi do naruszenia w tym celu prawa. W ramach wniesionej do sądu krajowego skargi mogliby oni bowiem podnieść nieważność zaskarżonej decyzji i skłonić ten sąd do wystąpienia do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:625, pkt 93; ww. w pkt 30 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 29).
60 Co za tym idzie, niezależnie od kwestii tego, czy zaskarżona decyzja stanowi akt regulacyjny w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE, wniesiona przez skarżącą skarga nie spełnia przesłanek dopuszczalności określonych w tym postanowieniu.
61 W świetle powyższego i bez konieczności rozstrzygania kwestii tego, czy zaskarżona decyzja dotyczy członków skarżącej bezpośrednio, skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną ze względu na brak legitymacji procesowej skarżącej.
W przedmiocie kosztów
62 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 87 § 4 tego regulaminu postępowania państwa członkowskie występujące w sprawie w charakterze interwenientów pokrywają własne koszty.
63 Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy obciążyć ją nie tylko własnymi kosztami, ale także kosztami poniesionymi przez Komisję, Betfair i EGBA, zgodnie z ich żądaniami. Jeśli chodzi o koszty związane z postępowaniem w przedmiocie środka tymczasowego, należy obciążyć skarżącą nie tylko jej własnymi kosztami, ale także kosztami poniesionymi przez Komisję, zgodnie z żądaniem tej instytucji. Królestwo Danii i Republika Malty pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (piąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje odrzucona.
2) Dansk Automat Brancheforening pokrywa, oprócz własnych kosztów poniesionych w postępowaniu głównym, również koszty poniesione przez Komisję Europejską, Betfair Group plc, Betfair International Ltd i European Gaming and Betting Association (EGBA).
3) Dansk Automat Brancheforening pokrywa, oprócz własnych kosztów poniesionych w postępowaniu w sprawie środka tymczasowego, również koszty poniesione przez Komisję.
4) Królestwo Danii i Republika Malty pokrywają własne koszty.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 26 września 2014 r.
Podpisy