SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 26. septembra 2014(*)
„Ničnostna tožba – Državne pomoči – Spletne igre – Na Danskem uvedeni davek od iger, ki je za spletne igre nižji kot za igralnice in igralne salone – Sklep, s katerim je pomoč razglašena za združljivo z notranjim trgom – Pomoč za pospešitev razvoja nekaterih dejavnosti – Neobstoj posamičnega nanašanja – Predpis, ki potrebuje izvedbene ukrepe – Nedopustnost“
V zadevi T‑601/11,
Dansk Automat Brancheforening s sedežem v Fredericii (Danska), ki jo zastopajo K. Dyekjær, T. Høg in J. Flodgaard, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki sta jo najprej zastopali M. Afonso in C. Barslev, nato M. Afonso in L. Grønfeldt, zastopnice,
tožena stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Danske, ki jo je najprej zastopal C. Vang, nato M. Wolff in C. Thorning, zastopniki, skupaj s K. Lundgaardom Hansnom, odvetnikom,
Republike Malte, ki jo zastopata P. Grech in A. Buhagiar, zastopnika,
Betfair Group plc s sedežem v Londonu (Združeno kraljestvo) in
Betfair International Ltd s sedežem v Santa Veneri (Malta),
ki ju zastopata O. Brouwer in A. Pliego Selie, odvetnika,
in
European Gaming and Betting Association (EGBA) s sedežem v Bruslju (Belgija), ki jo zastopajo C.‑D. Ehlermann, J. C. Heithecker in J. Ylinen, odvetniki,
intervenienti,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije z dne 20. septembra 2011 o ukrepu C 35/10 (ex N 302/10), ki ga Danska namerava izvesti v obliki davka na spletne igre v danskem zakonu o davku od iger (2012/140/EU) (UL 2012, L 68, str. 3),
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi A. Dittrich (poročevalec), predsednik, J. Schwarcz, sodnik, in V. Tomljenović, sodnica,
sodna tajnica: C. Heeren, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 30. aprila 2014
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, Dansk Automat Brancheforening, je združenje podjetij in družb, pooblaščenih za postavitev in upravljanje naprav za zabavne igre (v nadaljevanju: igralni avtomati z denarnimi nagradami). Poslovni model, na katerem temelji dejavnost članov tožeče stranke, obsega nakup igralnih avtomatov z denarnimi nagradami ter sklenitev pogodb o njihovi postavitvi v igralne salone in gostinske obrate. Tožeča stranka ima 80 članov in vključuje približno 86 % ponudnikov iger na avtomatih z denarnimi nagradami na Danskem. Njeni člani od iger prejemajo bruto prihodke, od katerih državi plačajo davke. Del prihodkov od iger nato izplačajo obratom, v katerih so postavljeni njihovi avtomati.
2 Potem ko je Komisija Evropskih skupnosti začela postopek za ugotavljanje kršitev in 23. marca 2007 Kraljevini Danski poslala obrazloženo mnenje o ovirah za prosti pretok storitev športnih stav na Danskem, se je ta država članica odločila, da bo preoblikovala nacionalno zakonodajo o prirejanju iger in stav ter nadomestila monopol javnega podjetja D., ki je veljal za nekatere oblike iger, z regulirano in delno liberalizirano ureditvijo.
3 V okviru tega je Kraljevina Danska 6. julija 2010 v skladu s členom 108(3) PDEU Komisiji priglasila zakonodajni predlog L 203 o davku od iger, ki je postal zakon št. 698 z dne 25. junija 2010 (v nadaljevanju: zakon o davku od iger). Ta zakon je del zakonodajnega svežnja, ki obsega tudi zakon o igrah (v nadaljevanju: zakon o igrah), zakon o delitvi dobička iz loterij in stav pri konjskih in pasjih dirkah ter zakon o statutu javnega podjetja D. Zakon o igrah določa, da je za ponujanje in organizacijo iger potrebno dovoljenje, ter ureja te dejavnosti. Zakonodajni sveženj se nanaša tudi na liberalizacijo teh storitev, in sicer z odpravo monopola javnega podjetja D. za nekatere oblike iger.
4 V skladu z zakonom o davku od iger, katerega začetek veljavnosti je bil odložen do sprejetja odločbe Komisije, sta organiziranje in omogočanje iger obdavčena. Ta zakon za igre določa več davčnih stopenj, ki so odvisne od tega, ali so igre na voljo na spletu ali v klasičnih igralnicah. Imetniki dovoljenj za izvajanje iger na avtomatih z denarnimi nagradami, nameščenih v igralnih salonih in gostinskih obratih, plačajo 41‑odstotni davek od svojega bruto prihodka od iger. Od bruto prihodka od igralnih avtomatov v gostinskih obratih se plača dodatni 30‑odstotni davek za del bruto prihodka, ki presega 30.000 danskih kron (DKK), medtem ko se od igralnih avtomatov v igralnih salonih plača dodaten 30‑odstotni davek za del prihodka, ki presega 250.000 DKK. Imetniki dovoljenja za izvajanje iger v klasičnih igralnicah plačajo osnovni davek v višini 45 % svojega bruto prihodka od iger, od česar se odšteje vrednost žetonov v posebnih skrinjicah, imenovanih „tronc“, in dodaten 30‑odstotni davek za del bruto prihodka od iger, ki presega 4 milijone DKK in ki se obračuna mesečno. Imetniki dovoljenja za izvajanje iger v spletni igralnici pa plačajo 20‑odstotni davek od svojega bruto prihodka od iger.
5 Komisija je prejela tudi dve pritožbi glede predlaganega zakona o davku od iger, prvo je 23. julija 2010 vložila tožeča stranka, drugo pa 6. avgusta 2010 upravljavec klasične igralnice na Danskem.
6 Komisija je s sklepom z dne 14. decembra 2010 Kraljevini Danski sporočila, da bo glede ukrepa, ki ga je priglasila država članica, začela postopek v skladu s členom 108(2) PDEU. Komisija je s tem sklepom, objavljenim v Uradnem listu Evropske unije (UL 2011, C 22, str. 9), zainteresirane strani pozvala, naj predložijo stališča o tem ukrepu. Stališča je predložilo skupno 17 zainteresiranih strani, med njimi tudi tožeča stranka, in ta so bila posredovana Kraljevini Danski, ki je svoja stališča Komisiji predložila z dopisom z dne 14. aprila 2011.
7 Komisija je s Sklepom z dne 20. septembra 2011 o ukrepu C 35/10 (ex N 302/10), ki ga Danska namerava izvesti v obliki davka na spletne igre v danskem zakonu o davku od iger (2012/140/EU) (UL 2012, L 68, str. 3, v nadaljevanju: izpodbijani sklep), odobrila ukrep, ki ga je priglasila ta država članica. Izrek izpodbijanega sklepa določa:
„Člen 1
Ukrep C 35/10, ki ga Danska namerava izvesti v obliki davka na spletne igre v danskem zakonu o davku od iger, je združljiv z notranjim trgom v smislu člena 107(3)(c) [PDEU].
Izvajanje ukrepa se torej dovoli.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Kraljevino Dansko.“
8 Komisija je kot obrazložitev izpodbijanega sklepa navedla, prvič, da priglašeni ukrep, namreč manjša obdavčitev za spletne igre, pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU v korist ponudnikov teh iger s sedežem na Danskem. Komisija meni, da priglašeni zakon pomeni davčno ugodnost za spletne igralnice, ki je dodeljena iz državnih sredstev. Zadevni ukrep naj bi se že na prvi pogled štel za selektiven, saj razlikuje med spletnimi igralnicami in klasičnimi igralnicami, ki so ob upoštevanju cilja, za katerega si ukrep prizadeva, v položaju, ki je dejansko in pravno primerljiv. Po mnenju Komisije danski organi niso uspeli dokazati, da je očitna selektivnost priglašenega zakona upravičena zaradi logike davčnega sistema (točke od 72 do102 in 144 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
9 Drugič, Komisija je menila, da zadevna pomoč izpolnjuje pogoje, ki so potrebni, da se pomoč šteje za združljivo z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU (točka 145 obrazložitve izpodbijanega sklepa). V utemeljitev te ugotovitve je navedla, najprej, da priglašeni zakon o davkih od iger, če bo liberaliziral trg ter omogočil danskim in tujim ponudnikom spletnih iger, da ponujajo svoje storitve danskim rezidentom, obenem pa zagotovil, da izpolnjujejo potrebne pogoje za pridobitev dovoljenja od danskih organov, služi dobro opredeljenemu cilju skupnega interesa (točke od 106 do 123 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Nato je navedla, da zadevni ukrep pomoči izpolnjuje zahtevo sorazmernosti, saj po njenem mnenju davek v višini 20 % bruto prihodka od iger, ki velja za spletne igralnice, ni nižji od davka, potrebnega za uresničitev ciljev zakona o davku (točke od 124 do 137 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Nazadnje je Komisija proučila vplive ukrepa pomoči na konkurenco in trgovino med državami članicami. V zvezi s tem je ugotovila, da bi uvedba davka na spletne igre, ki bi bil enak ali približno enak davku na nespletne igre, povzročila, da se ponudniki in igralci ne bi odzivali na možnost zakonitega ponujanja iger ali igranja spletnih iger na danskem trgu, ter s tem ne bi bili uresničeni cilji skupnega interesa, za katere si prizadeva zakon o igrah (točke od 138 do 142 obrazložitve izpodbijane odločbe).
10 Zakonodajni sveženj, ki je naveden v točki 3 zgoraj in med drugim obsega zakon o davku od iger in zakon o igrah, je začel veljati 1. januarja 2012.
Postopek in predlogi strank
11 Tožeča stranka je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča to tožbo vložila 30. novembra 2011.
12 Tožeča stranka je z ločenim aktom, ki je bil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča prav tako vložen 30. novembra 2011, vložila predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem je Splošnemu sodišču predlagala, naj izvršitev izpodbijanega sklepa odloži. Predsednik Splošnega sodišča je s sklepom z dne 13. februarja 2012 v zadevi Dansk Automat Brancheforening/Komisija (T‑601/11 R, EU:T:2012:66), ta predlog zavrnil in pridržal odločitev o stroških.
13 Kraljevina Danska je 9. decembra 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije. Predsednik sedmega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 1. marca 2012 po zaslišanju glavnih strank predlogu ugodil.
14 Tožeča stranka je 9. januarja 2012 vložila predlog za zaupno obravnavo nekaterih delov tožbe in nekaterih prilog k tej tožbi.
15 Družbi CODERE SA in Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas (AEMAR) sta 9. marca 2012 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predlog za intervencijo v podporo predlogom tožeče stranke. Ta predlog je bil s sklepom predsednika sedmega senata Splošnega sodišča z dne 21. septembra 2012 zavrnjen.
16 Družbi Betfair Group plc in Betfair International Ltd (v nadaljevanju: skupaj: skupina Betfair) na eni strani ter združenje European Gaming and Betting Association (EGBA) na drugi strani so 19. in 21. marca 2012 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predloga za intervencijo v podporo predlogom Komisije. Predsednik sedmega senata Splošnega sodišča je s sklepoma z dne 21. septembra 2012 po zaslišanju glavnih strank tema predlogoma ugodil.
17 Kraljevina Danska in skupina Betfair sta 8. junija 2012 in 7. januarja 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili svoji intervencijski vlogi. Tožeča stranka je svoja stališča glede prve vloge predložila 26. julija 2012, glede druge vloge pa 18. marca 2013. Komisija ni predložila stališč o teh vlogah.
18 Ta zadeva je bila nato zaradi spremembe sestave senatov Splošnega sodišča in razporeditve sodnika poročevalca v peti senat dodeljena temu senatu.
19 Republika Malta je 10. marca 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije. Predsednik petega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 9. aprila 2014 po zaslišanju glavnih strank temu predlogu ugodil.
20 Ker sta bila predloga za intervencijo Republike Malte in združenja EGBA vložena po izteku roka iz člena 115(1) Poslovnika Splošnega sodišča, je Splošno sodišče presodilo, da bi Republika Malta in združenje EGBA lahko svoja stališča predstavila le v ustnem delu postopka, v skladu s členom 116(6) tega poslovnika.
21 Splošno sodišče (peti senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo izvedlo ustni postopek.
22 Splošno sodišče je v okviru ukrepa procesnega vodstva na podlagi člena 64 Poslovnika pozvalo stranke, naj odgovorijo na vprašanje, ali izpodbijani sklep pomeni predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU. Stranke so to zahtevo izpolnile v roku, ki jim je bil določen.
23 Stranke so na obravnavi 30. aprila 2014 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
24 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– razglasi ničnost člena 1 izpodbijanega sklepa,
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
25 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno ali, podredno, zavrne kot neutemeljeno,
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
26 Intervenientke Splošnemu sodišču predlagajo, naj tožbo zavrže kot nedopustno ali, podredno, zavrne kot neutemeljeno. Kraljevina Danska pa Splošnemu sodišču predlaga, naj v primeru, da bi razglasilo ničnost izpodbijanega sklepa, odredi ohranitev njegovih učinkov na podlagi člena 264(2) PDEU. Poleg tega skupina Betfair in združenje EGBA Splošnemu sodišču predlagata, naj tožeči stranki naloži plačilo stroškov, vključno z njunimi stroški.
Pravo
27 Komisija, ne da bi formalno podala ugovor nedopustnosti, ob podpori intervenientk vseeno zatrjuje, da tožba ni dopustna. Navaja, da tožeča stranka nima procesnega upravičenja, ker se izpodbijani sklep nanjo ne nanaša neposredno in posamično.
28 Tožeča stranka navaja, da ima procesno upravičenje, ker naj bi se izpodbijani sklep nanjo nanašal neposredno in posamično. Poleg tega zatrjuje, da je izpodbijani sklep predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU.
29 Člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da lahko fizične ali pravne osebe pod pogoji iz prvega in drugega odstavka vložijo tožbo zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, vendar ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.
30 V obravnavanem primeru ni sporno, da je Kraljevina Danska edini naslovnik izpodbijanega sklepa. V teh okoliščinah je na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU ta ničnostna tožba dopustna le pod pogojem, da se izpodbijani sklep neposredno in posamično nanaša na tožečo stranko ali da se neposredno nanaša nanjo in pomeni predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov (glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, ZOdl., EU:C:2013:852, točka 19).
Vprašanje, ali se sklep posamično nanaša na tožečo stranko
31 V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko osebe, ki niso naslovniki odločbe, trdijo, da jih odločba posamično zadeva le, če ta odločba nanje vpliva zaradi njihovih posebnih značilnosti ali zato, ker jih dejansko določa glede na vse preostale osebe in jih zato posamično opredeli na enak način, kot bi posamično opredelila naslovnika take odločbe (glej v tem smislu sodbi z dne 15. julija 1963, Plaumann/Komisija, 25/62, Recueil, EU:C:1963:17, str. 197, 223, in z dne 22. novembra 2007, Španija/Lenzing, C‑525/04 P, ZOdl., EU:C:2007:698, točka 30).
32 Zlasti na področju državnih pomoči velja, da se tožeče stranke, če izpodbijajo utemeljenost odločbe o presoji pomoči, ki je bila sprejeta po končanem formalnem postopku preiskave, štejejo za take, ki jih navedena odločba posamično zadeva, če pomoč, ki je predmet zadevne odločbe, bistveno vpliva na njihov položaj na trgu (glej v tem smislu sodbi z dne 28. januarja 1986, Cofaz in drugi/Komisija, 169/84, Recueil, EU:C:1986:42, točke od 22 do 25 in navedena sodna praksa, in z dne 22. novembra 2007, Sniace/Komisija, C‑260/05 P, ZOdl., EU:C:2007:700, točka 54 in navedena sodna praksa).
33 V zvezi s tem je bilo potrjeno, da se odločba Komisije, s katero se je končal formalni postopek preiskave, posamično nanaša na podjetje, ki prejema pomoč, in na konkurenčna podjetja tega podjetja, ki imajo aktivno vlogo v okviru tega postopka, če ukrep pomoči, ki je predmet izpodbijane odločbe, bistveno vpliva na njihov položaj na trgu (glej zgoraj v točki 32 navedeno sodbo Sniace/Komisija, EU:C:2007:700, točka 55 in navedena sodna praksa).
34 Tako je Sodišče presodilo, da dejstva, da je določeno podjetje vložilo pritožbo, ki je sprožila začetek formalnega postopka preiskave, da je podalo svoje pripombe in da je bil potek tega postopka v pretežnem delu določen z njegovimi pripombami, pomenijo upoštevne elemente v okviru presoje procesnega upravičenja tega podjetja (zgoraj v točki 32 navedena sodba Cofaz in drugi/Komisija, EU:C:1986:42, točki 24 in 25, in sodba z dne 27. aprila 1995, ASPEC in drugi/Komisija, T‑435/93, Recueil, EU:T:1995:79, točka 63).
35 V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožeča stranka imela aktivno vlogo v okviru postopka pred Komisijo. Tožeča stranka je namreč 23. julija 2010 pri Komisiji vložila pritožbo in predložila stališča v okviru postopka iz člena 108(2) PDEU.
36 Vendar Komisija ob podpori intervenientk izpodbija, da naj bi ukrep pomoči, ki je predmet izpodbijanega sklepa, bistveno vplival na položaj tožeče stranke.
37 V zvezi s tem je treba opozoriti, da načeloma lahko poklicno združenje, kot je tožeča stranka in katerega naloga je varstvo kolektivnih interesov njegovih članov, vloži ničnostno tožbo zoper končno odločbo Komisije na področju državnih pomoči le v dveh primerih, in sicer, prvič, če imajo podjetja, ki jih zastopa, ali nekatera med njimi posamično procesno upravičenje in, drugič, če lahko izkaže lastni interes, zlasti če je akt, glede katerega predlaga razglasitev ničnosti, vplival na njegov pogajalski položaj (sklep z dne 18. decembra 1997, Sveriges Betodlares in Henrikson/Komisija, C‑409/96 P, Recueil, EU:C:1997:635, točka 45, ter sodbi z dne 12. decembra 1996, AIUFFASS in AKT/Komisija, T‑380/94, Recueil, EU:T:1996:195, točka 50, in z dne 15. januarja 2013, Aiscat/Komisija, T‑182/10, ZOdl., EU:T:2013:9, točka 48).
38 Tožeča stranka v obravnavani zadevi ne uveljavlja lastnega interesa, vendar zatrjuje, da je tožba dopustna, saj naj bi večina njenih članov imela procesno upravičenje, ker naj bi zadevni ukrep pomoči bistveno vplival na njihov konkurenčni položaj.
39 Treba je torej proučiti, ali je tožeča stranka dokazala, da je ukrep pomoči, ki je predmet izpodbijanega sklepa, bistveno vplival na konkurenčni položaj njenih članov (glej v tem smislu sodbo z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, ZOdl., EU:C:2008:757, točki 33 in 35).
40 V zvezi s tem je treba glede obsega sodnega nadzora spomniti, da se sodišče Unije na stopnji presoje dopustnosti ni dolžno dokončno opredeliti glede konkurenčnih odnosov med člani tožeče stranke in podjetji upravičenci do zadevne pomoči. V okviru tega mora tožeča stranka sama navesti upoštevne razloge, iz katerih lahko zadevna pomoč škoduje legitimnim interesom enega ali več njenih članov, tako da bistveno vpliva na njihov položaj na zadevnem trgu (glej v tem smislu zgoraj v točki 32 navedeno sodbo Cofaz in drugi/Komisija, EU:C:1986:42, točka 28, in zgoraj v točki 37 navedeno sodbo Aiscat/Komisija, EU:T:2013:9, točka 60).
41 Glede ugotovitve obstoja bistvenega vpliva na položaj konkurenčnega podjetja na trgu je Sodišče že opredelilo, da zgolj okoliščina, da je akt lahko v določeni meri vplival na konkurenčne odnose na upoštevnem trgu in da je bilo to podjetje v kakršnem koli konkurenčnem odnosu z upravičencem iz tega akta, še ne pomeni, da je mogoče šteti, da se navedeni akt posamično nanaša na to podjetje. Zato se podjetje ne more sklicevati zgolj na svoj status konkurenta v razmerju do upravičenca, ampak mora poleg tega dokazati, da je v dejanskem položaju, ki ga posamično opredeljuje podobno kot naslovnika (zgoraj v točki 31 navedena sodba Španija/Lenzing, EU:C:2007:698, točki 32 in 33).
42 Treba je tudi spomniti, da ni nujno, da se tak poseben status, značilen za subjekt, ki ni naslovnik odločbe, v smislu sodbe Plaumann/Komisija (navedena zgoraj v točki 31, EU:C:1963:17) v primerjavi z vsakim drugim gospodarskim subjektom izpelje iz elementov, kot so večje zmanjšanje prometa, nezanemarljive finančne izgube ali znatno zmanjšanje tržnega deleža po dodelitvi zadevne pomoči. Dodelitev državne pomoči lahko prizadene konkurenčni položaj gospodarskega subjekta tudi drugače, zlasti tako, da povzroči izgubo priložnosti ustvariti dobiček ali manj ugoden razvoj od tistega, do katerega bi prišlo, če take pomoči ne bi bilo. Prav tako se intenzivnost takega vpliva lahko spreminja glede na številne dejavnike, kot so zlasti struktura zadevnega trga ali vrsta zadevne pomoči. Dokaza bistvenega vpliva na tržni položaj konkurenta torej ni mogoče omejiti na obstoj določenih dejavnikov, ki kažejo na poslabšanje njegovega gospodarskega ali finančnega uspeha (glej zgoraj v točki 39 navedeno sodbo British Aggregates/Komisija, EU:C:2008:757, točka 53 in navedena sodna praksa).
43 Tožeča stranka v podporo svoji trditvi, da zadevni ukrep pomoči bistveno vpliva na položaj večine njenih članov, navaja, da davčna stopnja, ki se zanje uporablja in ki naj bi bila višja kot za spletne igre, povzroča, da so dobitki igralcev, ki igrajo pri podjetjih članih, manjši, kot bi bili, če bi bila ta stopnja nižja. V zvezi s tem tožeča stranka kot primer navaja dve podjetji med svojimi člani, katerih promet naj bi temeljil na upravljanju klasičnih avtomatov z denarnimi nagradami. Po mnenju tožeče stranke bodo na bolj ali manj dolgi rok relativno nizka pričakovanja igralcev glede dobitkov povzročila, da se bodo ti preusmerili k spletnim igram. Poleg tega naj bi manjši dobički negativno vplivali na konkurenčni položaj njenih članov, zlasti ker naj bi ponudniki spletnih iger imeli na voljo več sredstev za komercialno oglaševanje in druge tovrstne ukrepe. Tožeča stranka se v zvezi s tem sklicuje na izračune v zvezi s prometom enega od svojih podjetij članov. Ti izračuni naj bi dokazovali padec prihodkov tega podjetja za približno dve tretjini, čeprav se je iz konkurenčnih razlogov dvignila stopnja izplačanih dobitkov, ne da bi se spremenila raven vplačanih stav.
44 V zvezi s tem je treba poudariti, da zakon o davku od iger med drugim določa pravila o davkih od iger, ki veljajo za imetnike dovoljenj za izvajanje iger v spletni igralnici, za imetnike dovoljenj za izvajanje iger v klasičnih igralnicah in za imetnike dovoljenj za izvajanje iger na avtomatih z denarnimi nagradami v igralnih salonih in gostinskih obratih, kot so člani tožeče stranke. Medtem ko morajo prvi plačati 20‑odstotni davek od svojega bruto prihodka od iger, morajo drugi plačati osnovni davek v višini 45 % svojega bruto prihodka od iger in dodatni 30‑odstotni davek za del bruto prihodka od iger, ki presega 4 milijone DKK. Tretji pa morajo plačati davek v višini 41 % bruto prihodka od iger. Poleg tega se od bruto prihodka od igralnih avtomatov v gostinskih obratih plača dodaten 30‑odstotni davek za del prihodka, ki presega 30.000 DKK, od bruto prihodka od igralnih avtomatov v igralnih salonih pa dodatni 30‑odstotni davek za del prihodka, ki presega 250.000 DKK.
45 Res je, da glede na to, da so ponudniki spletnih iger in ponudniki klasičnih iger v položaju, ki je dejansko in pravno primerljiv, kot je ugotovila Komisija v točki 94 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ni mogoče sklepati, da zadevni ukrep pomoči, ki za prve določa dosti nižjo davčno stopnjo kot za druge, zadnjim ne povzroča izgube priložnosti ustvariti dobiček ali manj ugodnega razvoja od tistega, do katerega bi prišlo, če take pomoči ne bi bilo.
46 Vendar tožeča stranka ni dokazala, da iz teh okoliščin izhaja, da so njeni člani v položaju, ki jih posamično opredeljuje podobno kot naslovnika izpodbijanega sklepa.
47 Prvič, tožeča stranka je v odgovoru na vprašanje na obravnavi namreč potrdila, da izračuni glede prometa enega od podjetij članov, ki kažejo padec prihodkov tega podjetja za približno dve tretjini, dokazujejo samo to, da se mehanizem, ki je uveden z zadevnim ukrepom, uporablja – kot tožeča stranka priznava – za vse njene člane, in ne posebej za to podjetje. Iz tega sledi, da se po mnenju tožeče stranke izpodbijani sklep enako nanaša na vseh 80 njenih članov, in sicer na njihovo objektivno lastnost, da so ponudniki iger na avtomatih z denarnimi nagradami na Danskem.
48 Drugič, treba je ugotoviti, da je tožeča stranka v odgovoru na vprašanje na obravnavi prav tako navedla, da se po njenem mnenju mehanizem, uveden z zadevnim ukrepom pomoči, s tem, da vpliva na gospodarski položaj njenih članov, ne uporablja le zanje, ampak za vse ponudnike iger na avtomatih z denarnimi nagradami na Danskem. Argumentacija tožeče stranke se torej nanaša na vse ponudnike iger na avtomatih z denarnimi nagradami na Danskem in ne dokazuje posebnosti položaja enega ali več njenih članov.
49 Tretjič, treba je poudariti, da tožeča stranka ni dokazala, v kolikšnem obsegu naj bi se vpliv zakona o davkih od iger na položaj njenih članov na zadevnem trgu razlikoval od vpliva navedenega zakona na položaj ponudnikov iger v klasičnih igralnicah. Namreč, na podlagi tega zakona morajo ponudniki iger v klasičnih igralnicah prav tako plačevati dosti višjo davčno stopnjo od tiste, ki je določena za ponudnike iger v spletni igralnici (glej točko 44 zgoraj). Tožeča stranka pa ni predložila dokazov, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da se mehanizem, ki je bil po njenem mnenju uveden z zadevnim ukrepom pomoči in ki naj bi vplival na gospodarski položaj njenih članov, ni enako uporabljal tudi za ponudnike iger v klasičnih igralnicah. Argumentacija tožeče stranke se torej ne nanaša le na vse ponudnike iger na avtomatih z denarnimi nagradami na Danskem, ampak tudi na vse ponudnike iger v klasičnih igralnicah v tej državi članici.
50 V zvezi s tem je treba spomniti še na ustaljeno sodno prakso, iz katere je razvidno, da možnost, da se bolj ali manj natančno opredeli število ali celo istovetnost pravnih subjektov, za katere se ukrep uporablja, nikakor ne pomeni, da je treba za te subjekte šteti, da se ukrep posamično nanaša nanje, ker je ta uporaba izvedena na podlagi pravno ali dejansko objektivne situacije, ki je določena v zadevnem aktu (glej zgoraj v točki 30 navedeno sodbo Telefónica/Komisija, EU:C:2013:852, točka 47 in navedena sodna praksa).
51 Četrtič, treba je poudariti, da tožeča stranka ni dokazala pomembnosti vpliva, ki naj bi ga zadevni ukrep pomoči imel na gospodarski položaj njenih članov. Tožeča stranka je s tem, da je predložila izračune o prometu enega od njenih podjetij članov, želela dokazati vpliv, ki bi ga zadevni ukrep pomoči lahko imel na gospodarski položaj njenih članov na podlagi ocene, opravljene v času vložitve tožbe. Vendar je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni predložila nobenega dokaza, ki bi te izračune podprl, tako da so ti izračuni nujno hipotetični, saj je zakon o davku od iger začel veljati šele po vložitvi te tožbe, in sicer 1. januarja 2012. Poleg tega ni izključeno, da je padec prometa članov tožeče stranke posledica učinkov gospodarske krize v Uniji, kot zatrjuje Kraljevina Danska.
52 Ker tožeča stranka ni dokazala, na eni strani, da posledice zadevnega ukrepa pomoči na njene člane, katerih objektivna lastnost je, da so ponudniki klasičnih iger na Danskem, niso vplivale tako kot na vsak drug gospodarski subjekt, ki je bil v enakem položaju, niti ni dokazala, na drugi strani, pomembnosti vpliva, ki bi ga lahko ta ukrep imel na gospodarski položaj njenih članov, torej ni dokazala, da bi zadevni ukrep pomoči lahko bistveno vplival na položaj enega ali več njenih članov na zadevnem trgu. Izpodbijani sklep se torej ne nanaša posamično na člane tožeče stranke in posledično tudi ne na njo samo.
Vprašanje, ali gre za predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov
53 Tožeča stranka zatrjuje, da je izpodbijani sklep predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU.
54 Treba je podariti, da je Sodišče že presodilo, da je treba pojem predpisa, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU razlagati glede na cilj te določbe, ki je, kot je razvidno iz ozadja njenega nastanka, v preprečevanju tega, da bi moral posameznik kršiti pravo, da bi lahko imel dostop do sodišča. Če ima predpis neposredne učinke na pravni položaj fizične ali pravne osebe, ne da bi potreboval izvedbene ukrepe, bi bila lahko ta oseba prikrajšana za učinkovito sodno varstvo, če pred sodiščem Unije ne bi imela neposrednega pravnega sredstva za izpodbijanje zakonitosti navedenega predpisa. Ob neobstoju izvedbenih ukrepov bi namreč fizična ali pravna oseba, čeprav bi se zadevni akt neposredno nanašal nanjo, sodni nadzor nad tem aktom dosegla šele po tem, ko bi kršila določbe navedenega akta, in sicer s sklicevanjem na njihovo nezakonitost v okviru postopkov, sproženih zoper njo pred nacionalnimi sodišči (zgoraj v točki 30 navedena sodba Telefónica/Komisija, EU:C:2013:852, točka 27).
55 Sodišče je tudi opredelilo, da če predpis potrebuje izvedbene ukrepe, je zagotovljen sodni nadzor spoštovanja pravnega reda Unije ne glede na to, ali navedeni ukrepi izhajajo iz Unije ali iz držav članic. Fizične ali pravne osebe, ki zaradi pogojev za dopustnost iz člena 263, četrti odstavek, PDEU ne morejo pri sodišču Unije neposredno izpodbijati predpisa Unije, so pred uporabo takega akta zaščitene tako, da lahko izpodbijajo izvedbene ukrepe, ki jih ta akt zajema (zgoraj v točki 30 navedena sodba Telefónica/Komisija, EU:C:2013:852, točka 28).
56 Poleg tega je treba spomniti, da je treba pri presoji vprašanja, ali predpis potrebuje izvedbene ukrepe, upoštevati položaj osebe, ki se sklicuje na pravico do tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU (zgoraj v točki 30 navedena sodba Telefónica/Komisija, EU:C:2013:852, točka 30).
57 Poleg tega se je treba pri preizkusu, ali izpodbijani akt potrebuje izvedbene ukrepe, omejiti izključno na predmet tožbe (zgoraj v točki 30 navedena sodba Telefónica/Komisija, EU:C:2013:852, točka 31).
58 V obravnavani zadevi tožeča stranka zahteva razglasitev ničnosti člena 1 izpodbijanega sklepa, ki je bil sprejet 20. septembra 2011 in s katerim je Komisija zadevno pomoč razglasila za združljivo z notranjim trgom. V navedenem členu niso opredeljene posebne in konkretne posledice te razglasitve za vsakega od zavezancev. Poleg tega iz točke 3 obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da so danski organi začetek veljavnosti zakona o davku od iger v skladu s členom 108(3) PDEU odložili, dokler Komisija ne sprejme dokončne odločitve v obravnavani zadevi. Danski organi so na podlagi tega zakona morali določiti datum začetka njegove veljavnosti. Zakon o davku od iger je tako začel veljati 1. januarja 2012.
59 Iz tega sledi, da so se posebne in konkretne posledice izpodbijanega sklepa za člane tožeče stranke udejanjile z nacionalnimi predpisi, namreč z zakonom o davku od iger, s katerim je bil zadevni sistem pomoči uveden na Danskem, in predpisi – sprejetimi na podlagi tega zakona, ki določajo višino davkov, ki jih morajo plačati davčni zavezanci – ki so tako izvedbeni ukrepi, ki jih potrebuje izpodbijani sklep v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 27. februarja 2014, Stichting Woonpunt in drugi/Komisija, C‑132/12 P, ZOdl., EU:C:2014:100, točka 53, in Stichting Woonlinie in drugi/Komisija, C‑133/12 P, ZOdl., EU:C:2014:105, točka 40). Da bi zadevni sistem pomoči lahko vplival na položaj članov tožeče stranke, bi ti predpisi morali učinkovati po sprejetju izpodbijanega sklepa. Poleg tega je treba poudariti, da so člani tožeče stranke, ker bi lahko navedene predpise izpodbijali pred nacionalnim sodiščem, kot zatrjuje tudi Kraljevina Danska, lahko uporabili sodno varstvo, in sicer ne da bi pri tem morali kršiti pravo. V okviru tožbe pred nacionalnimi sodišči bi se namreč lahko sklicevali na neveljavnost izpodbijanega sklepa in dosegli, da ta sodišča na podlagi člena 267 PDEU Sodišču predložijo vprašanja za predhodno odločanje (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, ZOdl., EU:C:2013:625, točka 93, in zgoraj navedeno sodbo Telefónica/Komisija, EU:C:2013:852, točka 29).
60 Zato ne glede na to, ali izpodbijani sklep pomeni predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU, tožba tožeče stranke ne izpolnjuje pogojev dopustnosti, določenih v tej določbi.
61 Glede na navedeno in ne da bi se bilo treba izreči o tem, ali se sklep neposredno nanaša na člane tožeče stranke, je treba tožbo zavrniti kot nedopustno, ker tožeča stranka nima procesnega upravičenja.
Stroški
62 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, na podlagi člena 87(4) Poslovnika nosijo svoje stroške.
63 Ker tožeča stranka ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije, skupine Betfair in združenja EGBA poleg plačila njenih stroškov naloži plačilo stroškov, ki so jih ti priglasili. Kar zadeva stroške postopka za izdajo začasne odredbe, se tožeči stranki naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške, ki jih je priglasila Komisija, v skladu z njenimi zahtevki. Kraljevina Danska in Republika Malta nosita vsaka svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Dansk Automat Brancheforening poleg svojih stroškov iz glavnega postopka nosi tudi stroške, ki so jih priglasile Evropska komisija, družba Betfair Group plc, družba Betfair International Ltd in European Gaming and Betting Association (EGBA).
3. Dansk Automat Brancheforening poleg svojih stroškov iz postopka za izdajo začasne odredbe nosi tudi stroške, ki jih je priglasila Komisija.
4. Kraljevina Danska in Republika Malta nosita vsaka svoje stroške.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 26. septembra 2014.
Podpisi