ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 3 септември 2020 година(1)
Дело C‑620/19
Land Nordrhein-Westfalen
срещу
D.‑H. T., действащ в качеството на синдик на J & S Service UG
(Преюдициално запитване от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия)
„Преюдициално запитване — Компетентност на Съда — Препратка в националното законодателство към разпоредби от правото на Съюза — Съдебна практика, въведена с решение Dzodzi — Пряко и безусловно препращане — Интерес от единно тълкуване — Регламент (ЕС) 2016/679 — Защита на личните данни — Ограничения — Член 23, параграф 1, букви д) и й) — Изпълнение по гражданскоправни искове — Производство по несъстоятелност — Данъчни органи“
I. Въведение
1. Съгласно член 267 ДФЕС преюдициалното запитване трябва да се отнася до тълкуване на Договорите или валидността и тълкуването на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза. Едно от условията за компетентността на Съда по тази разпоредба е актът на Съюза, чието тълкуване се иска, да е приложим в главното производство, като тази приложимост обикновено е установена в самия акт на Съюза.
2. Независимо от това Съдът е постановил още с решението си по делото Dzodzi(2), че Договорите не изключват от компетентността на Съда преюдициални запитвания относно разпоредби на Съюза, които не са пряко приложими по отношение на фактите по делото (тоест по силата на разпоредби, съдържащи се в самите актове на правото на Съюза), когато тези разпоредби са косвено приложими (посредством заложено в националното законодателство препращане, с което на практика се разширява обхватът на правото на Съюза). Така Съдът е постановил, че когато национално законодателство съобразява уредбата на положения, които не попадат в приложното поле на даден акт от правото на Съюза, с тази, предвидена в посочения акт, определено е от интерес за Съюза, за да се избегнат последващи различия в тълкуването, заимстваните от акта разпоредби или понятия да бъдат тълкувани еднакво.
3. Въпреки че така постановеният принцип впоследствие е потвърден и приложен в редица други решения (съдебна практика, въведена с решение Dzodzi(3)), ограниченията на компетентността на Съда в такива ситуации и до ден днешен остават доста неясни.
4. Настоящо дело довежда тази съдебна практика до пределните ѝ граници. В преюдициалното си запитване Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) отправя запитване до Съда с искане за тълкуване на член 23, параграф 1, букви д) и й) от Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни и за отмяна на Директива 95/46/EО (Общ регламент относно защитата на данните)(4), въпреки че тази разпоредба не е пряко приложима в разглеждания в главното производство случай. Действително по редица причини този случай не попада в обхвата на Регламент 2016/679. Член 23, параграф 1 от него е намерил приложение в разглеждания от запитващата юрисдикция случай единствено по силата на препращане, съдържащо се в приложимото национално законодателство.
5. Следователно в настоящия случай Съдът е приканен да разясни докъде логиката на препращане в националното законодателство, установена в решение Dzodzi, може разумно да се следва в хипотеза, в която вследствие не на едно, а на няколко разширявания на обхвата на правило на Съюза от страна на националния законодател, запитващата юрисдикция е изправена пред необходимостта да тълкува това правило, което по мое мнение няма какво да добави относно действително стоящия пред тази юрисдикция въпрос.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
6. Съгласно съображения 2, 4 и 73 от Регламент 2016/679:
„(2) Принципите и правилата относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на личните им данни следва, независимо от тяхното гражданство или местопребиваване, да са съобразени с техните основни права и свободи, и по-конкретно — с правото на защита на личните им данни. […]
[…]
(4) Обработването на лични данни следва да е предназначено да служи на човечеството. Правото на защита на личните данни не е абсолютно право, а трябва да бъде разглеждано във връзка с функцията му в обществото и да бъде в равновесие с другите основни права съгласно принципа на пропорционалност. Настоящият регламент е съобразен с всички основни права и в него се спазват свободите и принципите, признати от Хартата[на основните права на Европейския съюз, наричана по-нататък „Хартата“], както са залегнали в Договорите, и по-специално зачитането на личния и семейния живот, дома и комуникациите, защитата на личните данни, свободата на мисълта, съвестта и религията, свободата на изразяване на мнение и свободата на информацията, свободата на стопанската инициатива, правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, както и културното, религиозното и езиковото многообразие.
[…]
(73) Ограничения относно специални принципи и относно правото на информация, достъп до, и коригиране или изтриване на лични данни, правото на преносимост на данните, правото на оспорване на решения, основани на профилиране, както и уведомяването на субекта на данни за нарушение на сигурността на личните данни и определени свързани с това задължения на администраторите, могат да бъдат налагани от правото на Съюза или от правото на държава членка, доколкото това е необходимо и пропорционално в едно демократично общество с оглед защитата на обществената сигурност, включително защитата на човешкия живот, особено при природни или предизвикани от човека бедствия, предотвратяването, разследването и наказателното преследване на престъпления или изпълнението на наложените наказания, включително защитата срещу заплахи пред обществената сигурност и тяхното предотвратяване, или нарушения на етичните кодекси при регламентираните професии, други важни цели от общ обществен интерес на Съюза или на държава членка, и по-специално важен икономически или финансов интерес на Съюза или на държава членка, поддържането на публичен регистър поради причини от широк обществен интерес, по-нататъшното обработване на архивирани лични данни с цел предоставяне на конкретна информация, свързана с политическото поведение по време на бивши режими в тоталитарни държави или защитата на субекта на данни или на правата и свободите на други лица, включително социалната защита, общественото здраве и хуманитарните цели. Тези ограничения следва да бъдат в съответствие с изискванията, определени в Хартата и в Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи“.
7. Член 1 („Предмет и цели“) от Регламент 2016/679 предвижда:
„1. С настоящия регламент се определят правилата по отношение на защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни, както и правилата по отношение на свободното движение на лични данни.
2. С настоящия регламент се защитават основни права и свободи на физическите лица, и по-специално тяхното право на защита на личните данни.
[…]“.
8. Член 23 от Регламент 2016/679 („Ограничения“) е заключителната разпоредба на глава III относно правата на субекта на данни. Той гласи следното:
„1. В правото на Съюза или правото на държава членка, което се прилага спрямо администратора или обработващия лични данни, чрез законодателна мярка може да се ограничи обхватът на задълженията и правата, предвидени в членове 12—22 и в член 34, както и в член 5, доколкото неговите разпоредби съответстват на правата и задълженията, предвидени в членове 12—22, когато подобно ограничение е съобразено със същността на основните права и свободи и представлява необходима и пропорционална мярка в едно демократично общество с цел да се гарантира:
[…]
д) други важни цели от широк обществен интерес за Съюза или за държава членка, и по-специално важен икономически или финансов интерес на Съюза или на държава членка, включително паричните, бюджетните и данъчните въпроси, общественото здраве и социалната сигурност;
[…]
й) изпълнението по гражданскоправни искове“.
2. Национално право
9. Член 2a („Приложно поле на разпоредбите относно обработката на лични данни“) от Abgabenordnung (Данъчен кодекс, Германия, наричан по-нататък „AO“), изменен със закон от 17 юли 2017 г.(5), гласи следното:
„(3) Разпоредбите на настоящия закон и на данъчните закони, които се отнасят до обработката на лични данни, не се прилагат, когато правото на Европейския съюз, и по-специално Регламент (ЕС) 2016/679 […] в приложимата към случая редакция се прилага пряко или в съответствие с параграф 5
[…]
(5) Освен ако не е предвидено друго, разпоредбите на Регламент (ЕС) 2016/679, на настоящия закон и на данъчните закони, които се отнасят до обработката на лични данни на физически лица, се прилагат съответно по отношение на всяка информация, свързана с идентифицирани или които могат да бъдат идентифицирани
1. починали физически лица или
2. организации, персонифицирани или неперсонифицирани обединения на лица и имущества“.
10. Член 32b („Задължение на данъчния орган за предоставяне на информация, когато личните данни не са представени от субекта на данните“) от AO гласи следното:
„(1) Данъчният орган не е длъжен да предоставя информация относно субекта на данни съгласно член 14, параграфи 1, 2 и 4 от Регламент (ЕС) 2016/679 освен в предвидените в член 14, параграф 5 от Регламент (ЕС) 2016/679 и член 31с, параграф 2 случаи и когато
1. предоставянето на информацията
(a) би възпрепятствало правилното изпълнение на попадащите в правомощията на данъчните органи или други публични структури задачи по смисъла на член 23, параграф 1, букви г)—з) от Регламент (ЕС) 2016/679 или
(b) […]
и по тази причина интересът на субекта на данни от предоставянето на информация трябва да се приеме за по-маловажен. Член 32а, параграф 2 се прилага съответно“.
11. Член 32c („Право на достъп на субекта на данните“) от AO предвижда:
„(1) Право на субекта на данните да иска от данъчен орган достъп до информацията по член 15 от Регламент (ЕС) 2016/679 не съществува, когато
1. съгласно член 32b, параграфи 1 или 2 на субекта на данните не се дължи информация,
2. предоставянето на информация би засегнало възможността на данъчния орган да установява, упражнява или защитава правата си по гражданскоправен ред или да се защитава по предявени срещу него гражданскоправни искове по смисъла на член 23, параграф 1, буква й) от Регламент (ЕС) 2016/679; задълженията за предоставяне на информация съгласно гражданското право се запазват,
[…]“.
12. Член 32e („Връзка с други искания за достъп до информация“) от AO предвижда:
„Когато субектът на данни или трето лице има право да иска от данъчния орган достъп до информация на основание на Закона за достъпа до информация от 5 септември 2005 г. […] или на основание съответните закони на провинциите, членове 12—15 от Регламент (ЕС) 2016/679 във връзка с членове 32a—32d се прилагат съответно. В тези случаи не се допускат допълнителни искания за информация, свързана с данъчни данни. […]“.
13. Съгласно член 129(1) от Insolvenzordnung (Закон за несъстоятелността от 5 октомври 1994 г.), изменен:
„Синдикът може да оспори […] правните действия, които са извършени преди откриването на производството по несъстоятелност и увреждат кредиторите“.
14. Съгласно член 143(1), първо изречение от Закона за несъстоятелността правните последици при успешно оспорване на правни действия са, че бенефициерът на съответното плащане трябва да го върне в масата на несъстоятелността.
15. Съгласно член 144(1) от същия закон производството по първоначалният иск на бенефициера срещу длъжника в производство по несъстоятелност се възобновява. Този иск трябва да бъде удовлетворен от масата на несъстоятелността.
16. Член 2 („Приложно поле“) от Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (Закон за свободния достъп до информация на провинция Северен Рейн-Вестфалия, наричан по-нататък „Законът за достъп до информация“) от 27 ноември 2001 г., с измененията, предвижда:
„(1) Настоящият закон се прилага по отношение на административната дейност на публичните органи […]. За целите на настоящия закон публичен орган е всяка структура, която изпълнява публични административни задачи.
[…]“.
17. Член 4 („Право на достъп до информация“) от този закон гласи следното:
„(1) Всяко физическо лице има право в съответствие с настоящия закон на достъп до официална информация, с която разполагат структурите, посочени в член 2.
(2) Специалните законови разпоредби относно достъпа до административна информация, предоставянето на информация или разрешаването на достъп до преписката имат предимство пред разпоредбите на настоящия закон. […]“.
III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси
18. Жалбоподателят в главното производство е синдик на дружеството J&S Service UG. В това си качество той иска информация от данъчната администрация във връзка с данъчното положение на дружеството в несъстоятелност, което управлява, за да провери възможността за предявяване на отменителни искове срещу компетентните данъчни органи в рамките на производството по несъстоятелност.
19. Жалбоподателят подава молба за достъп до информация на основание на Закона за достъпа до информация. Жалбоподателят иска по-специално информация относно евентуални мерки за принудително изпълнение и предприетите вече мерки за принудително изпълнение по отношение на дружеството, информация за получени от дружеството плащания, както и датата на узнаването от страна на данъчните власти на неплатежоспособността на дружеството. Жалбоподателят поискал също така и извлечения от сметките на дружеството във връзка с всички видове данъци, платени за данъчните периоди от март 2014 г. до юни 2015 г.
20. Данъчната служба отхвърля молбата на жалбоподателя за достъп до информация. Жалбоподателят оспорва това решение пред Verwaltungsgericht (Административен съд, Германия), който уважава по същество жалбата. Oberverwaltungsgericht (Висш административен съд, Германия) отхвърля подадената от ответната провинция жалба. Тази юрисдикция възприема позицията, че правото на достъп до информация, залегнало в Закона на провинцията за достъп до информация, не отпада поради специални разпоредби относно данъчната тайна. Въпреки че по принцип такъв вид информация би могла да бъде предмет на данъчна тайна, това със сигурност не се отнася до синдика на дружеството, до което се отнася информацията.
21. Провинцията подава ревизионна жалба пред Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), който поради известни съмнения относно правилното тълкуване на член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 — разпоредба, към която препращат разпоредбите, свързани с данъчната тайна — решава да спре производството по делото и да отправи следното преюдициално запитване към Съда на Европейския съюз:
„1) Отнася ли се член 23, параграф 1, буква й) от Регламент [2016/679] също и до защитата на интересите на данъчните органи?
2) При положителен отговор, включва ли изразът „изпълнението по гражданскоправни искове“ също и защитата на данъчните органи срещу гражданскоправни искове и трябва ли тези искове вече да са предявени?
3) Допуска ли разпоредбата на член 23, параграф 1, буква д) от Регламент [2016/679], която се отнася до защита на важен финансов интерес на държава членка в областта на данъчното облагане, ограничаване на правото на достъп по член 15 от Регламент [2016/679] с цел да се противодейства на евентуални гражданскоправни отменителни искове срещу данъчните органи в производство по несъстоятелност?“.
22. Провинция Северен Рейн-Вестфалия, правителствата на Чехия, Германия и Полша, както и Европейската комисия представят писмени становища в настоящото производство.
IV. Анализ
23. Трите въпроса, отправени от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), се отнасят до тълкуването на член 23, параграф 1, букви д) и й) от Регламент 2016/679. Безспорно е обаче, че тази разпоредба не е пряко приложима по отношение на фактите, разглеждани в главното производство. Както пояснява запитващата юрисдикция, член 23, параграф 1 е косвено приложим посредством заложено в националното законодателство препращане по силата на съответните национални разпоредби.
24. При тези обстоятелства, преди да отговорим на поставените въпроси, следва да разгледаме един предварителен процесуален въпрос, а именно: компетентен ли е Съдът да разгледа отправените с преюдициалното запитване въпроси по настоящето дело?
25. Страните, предоставили писмени становища, заемат различни позиции в това отношение: докато провинция Северен Рейн-Вестфалия, полското правителство и в известна степен Европейската комисия изразяват съмнения относно компетентността на Съда, чешкото и германското правителство заемат обратната позиция.
26. В този контекст настоящото заключение следва следната структура. Първо ще разгледам компетентността на Съда по настоящото дело (A). За тази цел ще изложа съдебната практика, въведена с решение Dzodzi (1), като припомня произхода ѝ и развитието ѝ (а), както и ограниченията, които Съдът постепенно е въвел (б). В контекста на проблемите, които биха могли да възникнат от широкото приложение на тази съдебна практика, след това ще предложа на Съда да я консолидира (2). След това ще приложа предложената правна рамка към настоящия случай, като заключа, че по мое мнение законодателството на Съюза, на което се позовава националната юрисдикция в разглеждания от нея специфичен случай, не предлага полезни насоки (3). След като стигна до заключението, че Съдът не е компетентен по настоящото дело, ще разгледам по същество поставените три въпроса, съвсем накратко и единствено в рамките на логически възможното (Б).
1. Компетентност на Съда
1. Съдебната практика, въведена с решение Dzodzi
1) Произход и развитие
27. Съдебната практика, въведена с решение Dzodzi, води произхода си от решение Thomasdünger(6). По това дело запитващата юрисдикция иска Съдът да даде тълкуване на специфична позиция от Общата митническа тарифа (наричана по-нататък „ОМТ“). В случая става дума за внос на стоки в Германия от друга държава членка, следователно извън обхвата на ОМТ. Причината за отправеното преюдициално запитване била, че германските власти направили за други цели препращане в съответните национални правила към позициите, посочени в ОМТ.
28. В краткото си заключение генералният адвокат Mancini предлага на Съда да постанови, че няма компетентност. Според него Договорът не упълномощава Съда да се произнася в случаи, когато разпоредбите на (тогава) Общността, които следвало да се тълкуват, засягат интересите на страните не пряко, а per relationem. Според него Съдът не бил компетентен по отношение на разпоредби, които се вземат предвид единствено защото национален орган е решил, свободно и едностранно, да ги приеме като референтна рамка, за да определи свои собствени правила(7).
29. В решението си обаче Съдът не се занимава с този въпрос, а се позовава на презумпцията за относимост на отправените преюдициални въпроси, които след това разглежда по същество(8).
30. Изрично потвърждение на своята компетентност да разглежда запитвания по дела като разглежданото Съдът дава в решение Dzodzi(9). Случаят се отнася до правото на пребиваване в Белгия на съпругата (от тогоанска националност) на починал белгийски гражданин, който никога не се бил възползвал от правото си да работи или пребивава в друга държава членка. Законодателството на Съюза, на което се позовала белгийската юрисдикция, очевидно не било приложимо, а по делото липсвал какъвто и да било трансграничен елемент. Запитващата юрисдикция обаче изтъкнала, че съгласно националното право съпругът или съпругата на белгийски гражданин следва да се третира все едно той или тя е гражданин на Общността. Ето защо запитващата юрисдикция отправила към Съда запитване дали г‑жа Dzodzi би имала правото да пребивава и да остане в Белгия, ако съпругът ѝ е бил гражданин на държава членка, различна от Белгия.
31. В заключението си генералният адвокат Darmon препоръчва на Съда да откаже компетентност. Той подчертава по-специално, че единството и последователността на правния ред на Общността не биха могли да бъдат засегнати от положения, попадащи извън приложното му поле, независимо от възможното сходство на съответните национални разпоредби с разпоредбите на Общността, чието тълкуване се иска(10).
32. Съдът не последва препоръките на генералния адвокат. Съдът основава компетентността си на три основни съображения: i) презумпцията за относимост; ii) текста на Договора, който не изключва изрично компетентност; и iii) интереса на Общността „да се предотвратят последващи различия в тълкуването, като за целта всяка разпоредба на Общността [следва да се] тълкува еднакво, независимо от обстоятелствата, при които тя ще се прилага“(11).
33. Впоследствие решение Dzodzi става установена съдебна практика. Подходът се прилага не само в случаи, в които се засягат основни свободи, но така също и в случаи, касаещи inter alia общата селскостопанска политика(12), защитата на потребителя(13), данъчното облагане(14), социалната политика(15) и конкурентното право(16).
34. Въпреки разликите във фактическите и правните аспекти на тези дела, в повечето от тях Съдът обръща особено внимание на два елемента: i) факта, че националните правила възпроизвеждат съответните разпоредби на Съюза(17); и/или ii) изричното (или във всеки случай ясно) намерение на националния законодател да хармонизира националното право с правото на Съюза. Второто изискване се приема за спазено inter alia, когато при уредбата на изцяло вътрешни положения националният законодател възприеме същите решения като тези, възприети в правото на Съюза(18), с цел по-специално да избегне дискриминация на гражданите си или нарушаване на конкуренцията(19) или за да предвиди единна правна рамка в сходни положения(20).
35. Последващата съдебна практика остава доста двусмислена по отношение на точния обхват на разширената с решение Dzodzi компетентност. В редица случаи принципите, произтичащи от тази съдебна практика, са прилагани доста свободно.
36. В някои случаи по-специално Съдът стига дотам, че приема неясни, косвени или по подразбиране препратки към правото на Съюза. Такъв е случаят например в решение BIAO, където националната разпоредба „не възпроизвежда [съответната разпоредба на Съюза] буквално“, но националното правителство и запитващата юрисдикция приемат, че решението на Съда ще бъде задължително на национално равнище(21). В същия дух в решение BAT Съдът се произнася въз основа на факта, че „за разрешаване на вътрешни положения националното законодателство безспорно е съгласувано с правото на Общността“, въпреки че конкретната разпоредба не препраща изрично към правото на Съюза в това отношение(22).
37. По сходен начин в решението по дело Kofisa Съдът приема за препращане национално правило, което урежда вътрешни положения, но не препраща към конкретна разпоредба от правото на Съюза, а просто към съответното „митническо законодателство“ на Съюза(23). По същия начин по дело Schoonbroodt Съдът се произнася с решение, при положение че съответните национални разпоредби просто се позовават на „принципите на правото на Общността“(24). И накрая, в решение Ostas Съдът обявява своята компетентност съгласно съдебната практика, въведена с решение Dzodzi, при условие че запитващата юрисдикция е проверила, че е налице пряко и безусловно препращане(25).
38. Интересно е да се отбележи, че в решения Federconsorzi и Fournier(26) Съдът потвърждава своята компетентност дори когато препращането към съответните разпоредби на Съюза не е предвидено в националното законодателство, а само в частноправни договори или споразумения, сключени от публични органи.
39. Нещо повече, по дела Kofisa и Poseidon Съдът се произнася, след като допуска, че неговите решения ще са задължителни за запитващата юрисдикция. Съдът отбелязва, че нищо в преписката не показва, че националната юрисдикция е оправомощена да се отклони от тълкуването, направено от Съда, на съответните разпоредби на Съюза(27). В решение Fournier Съдът отива дори още по-далеч, като приема, че е компетентен да се произнесе, след като отбелязва, че разглежданите национални разпоредби попадат в област, която не е обхваната от съответната директива, и съответно използваните в националните разпоредби термини „не е задължително да имат същото значение като тези, използвани в [съответната] директива“. Съдът постановява, че „националната юрисдикция е единствено компетентна да тълкува [разглежданата национална разпоредба], да придава на използваните [в тези разпоредби] термини значението, което счита за подходящо, без да е обвързана в това отношение със смисъла, който следва да се придаде на същия израз, използван в директивата“(28).
40. И накрая, в някои случаи Съдът не разглежда въпроса защо, в съответствие със съдебната практика, въведена с решение Dzodzi, е компетентен да отговори на запитването. Той просто повтаря съдебната практика, без да пояснява как изведените там принципи са приложими по отношение на фактите по делото(29).
2) Ограниченията
41. Въпреки че вече е установена, съдебната практика, въведена с решение Dzodzi, продължава да бъде обект на критика от страна на някои генерални адвокати: Jacobs в заключенията му по дела Leur-Bloem(30) и BIAO(31), Ruiz-Jarabo Colomer в заключението му по дело Kofisa(32) и Tizzano в заключението му по дело Adam(33). По същество според уважаемите генерални адвокати i) фактът, че договорите не изключват изрично компетентността на Съда, не е убедителен предвид установения там основен принцип за предоставяне на компетентност; ii) те поставят под въпрос наличието на действителен интерес за Съюза да гарантира последователно тълкуване; iii) подчертават, че е необичайно да се тълкуват правила на Съюза извън правилния контекст; и iv) изразяват съмнение по отношение задължителния характер на отговора на Съда при тези обстоятелства. На това основание тези генерални адвокати приканват Съда да изостави съдебната практика, въведена с решение Dzodzi, или във всички случаи да я прилага ограничително.
42. Съдът така и не последва предложението да изостави съдебната практика, въведена с решение Dzodzi. С времето обаче той въвежда известни ограничения.
43. Първо, в решение Kleinwort Benson, като следва предложението на генералния адвокат Tesauro(34), Съдът отказва компетентност, на основание че разглежданият национален закон не предвижда „пряко и безусловно препращане“ към съответните разпоредби от правото на Съюза, а просто ги възприема като модел, без да ги възпроизвежда изцяло. Освен това Съдът отбелязва, че националният закон ясно указва, че тълкуването, което дава Съдът, не обвързва задължително националната юрисдикция(35).
44. Въпреки че тестът за „пряко и безусловно препращане“ невинаги е следван в годините след произнасянето на решение Kleinwort Benson(36), Съдът постепенно го прилага по-стриктно. Така например той отхвърля случаи, в които препращането е неясно, недоказано или прекалено общо(37) или препращането не предполага, че отговорът на Съда на преюдициалното запитване ще обвърже запитващата юрисдикция(38). Вместо това Съдът приема запитвания, при които представените пред Съда документи ясно показват, че съответните разпоредби на Съюза са пряко и безусловно приложими по силата на националното законодателство(39). В редица случаи Съдът приема преюдициалното запитване единствено след като е подчертал, че исканото от Съда тълкуване на разпоредбите на Съюза ще бъде задължително за националните власти(40). При необходимост Съдът не се колебае да прегледа подготвителните работи на националните закони, за да се увери, че националният законодател действително е възнамерявал да въведе една и съща уредба на положенията от вътрешен характер и положенията, които влизат в обхвата на правото на Съюза(41).
45. Второ, в решение Ullens de Schooten Съдът подчертава, че в случаи, когато се засягат основните свободи, неговата компетентност да отговаря на въпроси, свързани с положения от изцяло вътрешен характер, е изключение. След това систематизира въпроса, като изрежда четири групи обстоятелства, при които въпреки това той е компетентен да отговори на запитването (като едно от тях е съдебната практика, въведена с решение Dzodzi). Важно е да се отбележи, че Съдът също така подчертава, че в контекста на спор, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка, „запитващата юрисдикция трябва да укаже на Съда, както изисква член 94 от процедурния му правилник, по какъв начин, въпреки изцяло вътрешния му характер, висящият пред нея спор е свързан с разпоредбите на правото на Съюза […], така че исканото тълкуване да е нужно за решаването на този спор“(42).
46. По-скорошната съдебна практика на Съда (както преди, така и след решението по делото Ullens de Schooten), изглежда, потвърждава, че Съдът има готовност да проверява по-стриктно дали запитващите юрисдикции надлежно предоставят на Съда цялата информация, необходима, за да се установи неговата компетентност(43).
47. Трето, решение Nolan, в което Съдът установява, че съдебната практика, въведена с решение Dzodzi, не се прилага, когато „акт на Съюза изрично предвижда изключение по отношение на приложното си поле“. Съдът постановява, че „[п]о отношение на област, която законодателят на Съюза е изключил от приложното поле на приет от него акт, не може да се установи или да се презумира наличието на интерес за Съюза от еднакво тълкуване на разпоредбите на този акт“(44).
48. Действително би могло да се възприеме, че с решение Nolan Съдът заявява, че правилото, изведено в решение Dzodzi, не се прилага всеки път когато разпоредбите на Съюза, към които препраща националното право, изрично изключват положения като разглежданите в главното производство. Тълкувано по този начин обаче, решение Nolan би било единствено по рода си в съдебната практика(45).
49. На практика в последващи дела Съдът ясно заявява, че подобно (широкообхватно) тълкуване на Nolan е неправилно. В решение E Съдът отказва да следва същата логика, като отбелязва, че „характерните специфики на това дело не могат да бъдат открити в делото по главното производство“(46). По-наскоро, по делото G.S. и V.G., Съдът подчертава, че неговата компетентност не може да „варира […] в зависимост от начина, по който е ограничено приложното поле на съответната разпоредба [на Съюза] вследствие на въвеждането на положително определение или вследствие на установяването на някои изключения, като тези две законодателни техники могат да бъдат използвани независимо една от друга“(47). По-конкретно Съдът пояснява, че съдебната практика, въведена с решение Dzodzi, има за цел „да даде възможност на Съда да се произнесе относно тълкуването на разпоредбите на правото на Съюза, независимо от условията за тяхното прилагане в хипотези, които авторите на Договорите или законодателят на Съюза не са сметнали за необходимо да включат в приложното поле на тези разпоредби“(48).
50. Ето защо считам, че Nolan по-скоро следва да бъде схващано като дело, в което Съдът отказва компетентност, тъй като разпоредбата на Съюза, чието тълкуване се иска, е „използвана“ от националния законодател в контекст, твърде отдалечен от оригиналния. Действително не само разпоредбата на Съюза е неприложима по отношение на разглежданото положение ratione personae, но и правният контекст, в който действа националното правило, значително се различава.
2. Консолидиране и изясняване на съдебната практика, въведена с решение Dzodzi
51. Независимо от критиките, на които е подложен, Съдът последователно потвърждава съдебната практика, въведена с решение Dzodzi. Както е видно от направения току-що преглед, условията, при които се допуска едно дело за разглеждане, дори то да попада всъщност извън приложното поле на дадена мярка на Съюза, както и ограниченията на подобно разширяване далеч не са ясни.
52. Смятам, че Съдът следва да се възползва от предоставената от настоящото дело възможност да внесе поне някаква яснота по този въпрос(49). В отсъствието на по-прецизна рамка, на националните юрисдикции им липсват насоки кога могат да отправят запитвания към Съда във връзка с тълкуване на разпоредби на Съюза, които са само косвено приложими в главното производство. Едва ли е необходимо да се изтъква в настоящия контекст, че всяко запитване, отхвърлено на процесуални основания, неизбежно води до неоптимално използване на време и ресурси както за запитващата юрисдикция, така и за Съда.
53. В следващите точки ще изложа условията, които по мое мнение трябва да са изпълнени, за да бъде едно запитване, попадащо извън обхвата на дадена мярка на Съюза, приемливо съгласно подхода, установен в решение Dzodzi. Две от тези условия — едно двойно материалноправно условие и едно процесуално условие — вече могат да бъдат изведени от съдебната практика на Съда (a). Предлагам изрично да се потвърди, че съществува и трето, материалноправно условие, в допълнение към тези две условия, което е свързано с интереса от единно тълкуване, който се преследва с отправянето на подобно запитване (б).
1) Пряко и безусловно препращане и задължение за националната юрисдикция да обоснове запитването
54. Първото материалноправно условие — което всъщност е двойно условие — се установява за първи път по делото Kleinwort Benson, а неотдавна е потвърдено в редица други дела: националното законодателство трябва да съдържа „пряко и безусловно препращане“ към разпоредби на Съюза, чието тълкуване се иска от Съда. Това естествено поставя въпроса: кога едно препращане е пряко и безусловно?
55. Изразът „пряко“ следва да се разбира по мое мнение в смисъл, че запитването трябва да бъде конкретно и недвусмислено за разлика от едно общо (или типично) запитване(50). Това изискване със сигурност е изпълнено, ако националните разпоредби съдържат изрично препращане към разпоредби на Съюза, които са идентифицирани или могат лесно да бъдат идентифицирани. Не може да се изключат обаче препращания, които не се съдържат в самата национална разпоредба, а в други документи, като придружаващи актове (или подготвителните работи) или в законодателството по прилагането, да се приемат за достатъчно ясни за тази цел(51).
56. На свой ред терминът „безусловно“, изглежда, означава, че разпоредбите на Съюза, към които се препраща, са „приложими без ограничение към разглеждания в главното производство случай“(52), което предполага, че запитващата юрисдикция не може да се отклони от тълкуването, дадено от Съда(53). Този прочит на термина „безусловно“ се налага от разгледаната по-горе съдебна практика, в която Съдът подчертава колко е важно неговото решение да е задължително по отношение на главното производство(54).
57. След решение Ullens de Schooten стана ясно, че за да приеме Съдът преюдициално запитване по дело като Dzodzi, трябва да е изпълнено и едно процесуално условие. Компетентността на Съда в положения, където правото на Съюза не е пряко приложимо по отношение на фактите по главното производство, представлява изключение и като такова трябва да се тълкува стеснително. Освен това в дела като Dzodzi е още по-важно Съдът да разполага с ясна и подробна информация за националното законодателство, тъй като необходимостта от отговор от страна на Съда може да не е очевидна на пръв поглед(55). Следователно задачата на запитващата юрисдикция е да обясни на Съда защо, въпреки че въпросните разпоредби на Съюза не са пряко приложими в главното производство, Съдът е компетентен да се произнесе. Непредоставянето на цялата релевантна информация по този въпрос препятства Съда просто да приеме, че е компетентен(56).
2) Интересът от „единно тълкуване“
58. Според мен съществува едно допълнително условие, което трябва да бъде изпълнено, за да се задейства компетентността на Съда по дела като Dzodzi. Въпреки че в съдебната практика се загатва за това условие(57), признавам, че до този момент Съдът не го е посочил изрично. Това допълнително условие обаче произтича от самата логика на съдебната практика, въведена с решение Dzodzi.
59. Основният довод за компетентността на Съда по делата като Dzodzi, който Съдът повтаря почти като мантра в цялата си съдебна практика, е че в случаи на препращане е в интерес на Съюза да се гарантира еднаквото тълкуване на съответните разпоредби на Съюза, за да „се предотвратят последващи различия в тълкуването“. По подразбиране това „еднакво тълкуване“ трябва, с оглед структурата на тези дела, да се отнася до интерес за Съюза да се поддържа вътрешно единство в рамките на една държава членка, а не до еднакво тълкуване на правото на Съюза във всички държави членки, което би било по-традиционният случай в правото на Съюза. В противен случай е доста трудно да се разбере как точно единството на правото на Съюза би могло да бъде застрашено от отделните държави членки, които едностранно поддържат на национално ниво различни правила извън приложното поле на правото на Съюза.
60. Независимо от това, трудно ми е да разбера защо всяко едно препращане към разпоредби, принципи или понятия на правото на Съюза, което може да се открие в законодателствата на държавите членки, задължително поражда интерес от страна на Съюза от (това, което би могло да се обозначи като) „единно тълкуване“.
61. Мога да разбера интерес от единно тълкуване, и то не само за Съюза, но дори в по-голяма степен за държавите членки, когато такова липсва там, където двете групи правила действат в сравним във функционално и правно отношение контекст, а именно на национално ниво. Такъв вероятно би бил случаят, когато тези правила преследват една и съща цел и засягат един и същи предмет. В тези случаи — и само в тези — ми се струва желателно и възможно двете групи правила да се тълкуват последователно.
62. Действително неколцина генерални адвокати са предупредили Съда за опасността едно правило да се тълкува извън неговия контекст или да се прилага по отношение на различни факти и обстоятелства от тези, които европейският законодател е имал предвид(58). Не мога да не се присъединя и да не изразя същите резерви. Когато обаче контекстът на двете групи правила е по същество аналогичен, подобни рискове са несъмнено по-малки.
63. При все това може да са необходими някои уточнения по отношение на изискването разпоредбите на националното законодателство и на правото на Съюза да засягат един и същи предмет. Предвид това че първото урежда даден въпрос извън обхвата на второто, това изискване очевидно няма за цел пълна тъждественост, а по-скоро е изискване за непосредствена близост или близко сходство на предмета на двете уредби.
64. Това изискване вероятно ще бъде изпълнено в случаите, когато националните власти решат да разширят обхвата на правилата на Съюза върху „граничещи“ положения, за да гарантират, че положения, уредени на ниво Съюза, и изцяло вътрешни положения са третирани по един и същи начин. Такъв би бил случаят по-специално когато съответните вътрешни правила са, така да се каже, „на една крачка разстояние“, било то ratione materiae, ratione personae, ratione loci, или ratione temporis, от законодателната рамка на Съюза, към която те препращат.
65. Примерите от съдебната практика помагат по-добре да разберем това понятие. В решение Dzodzi съответните правила на Съюза и националните такива ясно засягат един и същи предмет: придобиване на право на пребиваване за съпрузи, съответно на граждани на Съюза и на белгийски граждани. Белгийската юрисдикция отправя запитване към Съда дали г‑жа Dzodzi би имала това право, ако би попаднала ratione personae в обхвата на съответните правила на ЕО(59). В решение Leur-Bloem нидерландският законодател, при транспонирането на разпоредбите на Съюза относно данъчно облагане, приложими спрямо сливанията, разделянията, прехвърлянията на активи и замените на акции по отношение на дружества от различни държави членки, разширява обхвата на тези правила, като включва в приложното им поле и сливания между две нидерландски дружества(60). В решения SGI и Solar Electric Martinique френският законодател по същество разширява приложението на правилата на Съюза относно ДДС и върху отвъдморските департаменти и територии, независимо от това че те са изрично изключени от обхвата на съответните директиви на Съюза(61). В решение Europamur съответните испански закони разширяват приложното поле на правилата на Съюза относно нелоялните търговски практики от страна на търговци към потребители и до търговски практики от страна на търговци към търговци(62). По няколко дела Съдът разглежда въпроси как следва да се тълкува член 101 от ДФЕС, въпреки че въпросните споразумения или практики не застрашават конкуренцията на вътрешния пазар, но биха могли евентуално да нарушат национални правила в областта на конкуренцията(63).
66. Дори когато в множество случаи Съдът щедро е преценявал наличието на пряко и безусловно препращане, като например по делата Fournier, Ostas или BIAO(64), факт е, че въпросните национални правила просто са разширявали „с на една крачка“ приложното поле на съответните правила на Съюза(65).
67. Колкото повече националното законодателство се отдалечава от контекста, в който са създадени и действат разпоредбите на Съюза обаче, толкова по-слаб става интересът на Съюза (и на засегната държава членка) да се гарантира единно тълкуване и толкова по-слаби са основанията за компетентност на Съда. Навярно Съдът би могъл да приеме, че е компетентен да тълкува правило на Съюза относно автомобилния транспорт на свине, ако държава членка разшири приложното поле на това правило върху автомобилния транспорт на овце. Но дали Съдът би се обявил за компетентен въз основа на решение Dzodzi, ако държава членка въз основа на ясно и безусловно препращане разшири приложното поле на тези правила или дори само на някои избрани разпоредби от тях върху междузвездния транспорт на хора?
68. Очевидно нищо не възпрепятства властите на държавите членки да черпят вдъхновение от съществуващите правила на Съюза и да заимстват тези правила — или използвани там принципи, понятия и термини — за да уредят други въпроси. Изобретателността им обаче в надграждането на правилата на Съюза не може да води като последица до неестествено и неограничено разширяване на компетентността на Съда.
69. Следователно основополагащата логика е въпрос на стъпки. Основното правило е, че ако се направи една малка стъпка встрани от съществуващата правна уредба на Съюза, като в същото време се запази цялостната логика на тази уредба, това не би представлявало проблем. Поредицата от малки стъпки за националния законодател обаче внезапно се превръща в гигантски скок за Съда, от който се иска косвено да се произнесе по въпрос, който има много малко общо с първоначалния правен инструмент на Съюза.
3) Междинно обобщение
70. В обобщение, за да приеме Съдът, че е компетентен в случай, когато разглежданото право на Съюза се прилага от националната юрисдикция по силата на разширяване на обхвата му на национално ниво отвъд първоначалното му приложно поле, трябва да са изпълнени три условия.
71. Първо, националното законодателство трябва да съдържа пряко и безусловно препращане към разпоредбата на Съюза, чието тълкуване се иска от Съда, като това препращане не само прави разпоредбата от правото на Съюза ясно приложима в разглеждания случай, но също така определя и задължителния характер на насоките, дадени от Съда, за националната юрисдикция, разглеждаща съответния спор.
72. Второ, правилата на Съюза, чието приложно поле е разширено в националното законодателство, трябва да действат в сравним във функционално и правно отношение контекст, като е налице интерес от запазване на единното тълкуване, а тълкуването на разпоредби на правото на Съюза може да подпомогне практически запитващата юрисдикция.
73. Трето, запитващата юрисдикция е длъжна ясно да обясни как са изпълнени двете изисквания, посочени по-горе, в разглеждания случай, като посочи съответните разпоредби от националното законодателство.
74. С оглед на тази рамка по-нататък ще анализирам дали Съдът е компетентен в настоящия случай.
3. Настоящият случай
75. Първо, започвайки с последното процесуално условие, необходимата на Съда информация, за да се произнесе по въпроса за своята компетентност, е ясно изложена в акта за преюдициално запитване. Запитващата юрисдикция изчерпателно обяснява защо според нея Съдът е компетентен в съответствие със съдебната практика, въведена с решение Dzodzi. Следователно не е необходимо Съдът да прибягва до предположения относно националното законодателство в това отношение.
76. Второ, безспорно относимото национално законодателство, AO, съдържа „пряко и безусловно“ препращане към разпоредбите на Регламент 2016/679. Изрично препращане към разпоредбите на този регламент се съдържа в членове 2a, 32b и 32e от AO. В допълнение член 32c(1)(2) AO постановява, че термините „да установява, упражнява или защитава правата си по гражданскоправен ред или да се защитава по предявени […] гражданскоправни искове“ трябва да се тълкуват в светлината на член 23, параграф 1, буква й) от Регламент (ЕС) 2016/679(66). Намерението двете групи правила да се приведат в съответствие, става ясно и от мотивите към съответния закон. Безспорно е също така, че отговорът на Съда е задължителен за запитващата юрисдикция.
77. На трето място, обаче изпитвам силни съмнения, че е налице интерес да се гарантира единно тълкуване. Според мен въпросните разпоредби на Съюза и националните разпоредби, преценени както на макроравнище (в контекста на правния инструмент, от който са част), така и на макроравнище (с оглед единствено на конкретната разпоредба), не преследват една и съща цел, нито пък засягат един и същ предмет.
78. Като начало, едва ли е необходимо да се набляга на съществените разлики по отношение на съдържанието и целта на различните законодателни рамки, от които са част двете разпоредби. Член 23, параграф 1 е разпоредба от Общия регламент относно защитата на данните: съвкупност от правила, уреждащи обработката на лични данни в единния пазар(67). Този регламент на първо място постановява ограничения на обработката на данни, за да защити основните права на субектите на данни.
79. За разлика от него член 32c(1)(2) е разпоредба от германския Данъчен кодекс, съвсем различен правен инструмент. Разпоредбите, включени в този инструмент, включително тези относно обработката на данни, са насочени към гарантиране на единно и законосъобразно данъчно облагане и гарантиране на данъчни приходи.
80. Освен това двете конкретни разпоредби, взети заедно или поотделно, се различават по отношение на целите и съдържанието.
81. Член 23 от Регламент 2016/679 предвижда положения, в които Съюзът или държавите членки могат да налагат ограничения на правата, с които обичайно се ползват субектите на данни и които са гарантирани в глава III от Регламент 2016/679 (например правото на достъп, коригиране и изтриване) и съответните задължения, възложени на администраторите (като задължения за уведомяване). В изброените там случаи (тълкувани ограничително) основното право на лицата на защита на личните им данни може да бъде ограничено от определени публични или частни интереси(68).
82. За разлика от него член 32c(1)(2) от AO, включен в част първа, глава четвърта („Защита на личните данни и данъчна тайна“) от АО, е част от група правила, които имат за цел да регулират кога германските данъчни органи могат (или не могат) да разкрият или да използват данни за данъчнозадължени лица, до които са получили достъп в хода на процедури, свързани с данъчното облагане. В този контекст, както показва и разглежданият случай, тези правила всъщност действат като забрани или ограничения на правото на лицата на достъп до информация, съхранявана от публични органи.
83. По-конкретно, запитващата юрисдикция пояснява, че член 32c(1)(2) от AO е въведен, за да компенсира неблагоприятното положение на данъчната администрация в контекста на производството по несъстоятелност. Съгласно германското законодателство отменителен иск, предявен в контекста на производство по несъстоятелност, представлява гражданскоправен иск, разглеждан от граждански съд. Германското законодателство в областта на несъстоятелността третира еднакво частноправните и публичноправните кредитори, така че публичноправни претенции като тези за данъци и вноски за социално осигуряване нямат предимство.
84. Независимо от това, както подчертава запитващата юрисдикция, преди влизането в сила на член 32c(1)(2) от AO данъчните органи на практика са били в по-неизгодна позиция в сравнение с всеки друг частен кредитор. Благодарение на благоприятна за право на достъп до информация национална съдебна практика, синдиците са имали възможност да изискат достъп до данъчна информация, свързана с несъстоятелния длъжник. Това дало възможност на синдиците да вземат напълно информирано решение дали да предявят срещу данъчните органи отменителни искове в производство по несъстоятелност. Тази възможност не съществува по отношение на частни кредитори на несъстоятелния длъжник, тъй като тези кредитори не попадат в обхвата на законите за достъп до информация.
85. Именно с оглед на този законодателен контекст и съдебна практика германският законодател въвежда член 32c(1)(2) от AO, за да преодолее по-слабата позиция на данъчните органи в сравнение с частните кредитори в производствата по несъстоятелност.
86. Съответно целите на двете разпоредби са също толкова различни: член 23 от Регламент 2016/679 се опитва да намери справедлив баланс между зачитането на основните права на физическите лица, засегнати от обработването на данни (например правото на личен и семеен живот), и необходимостта да се гарантират други законни интереси в едно демократично общество (например националната сигурност). За разлика от него член 32c(1)(2) от AO има за цел преодоляването на известен дисбаланс спрямо данъчните органи при предявяването на отменителни искове в производството по несъстоятелност.
87. В допълнение, за да постигне тази цел, член 32c(1)(2) от AO не само разширява обхвата на член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 върху определени „гранични“ положения, но и „заимства“ разпоредба от същия този регламент и посредством любопитно законодателно препращане го прилага спрямо доста различен набор от обстоятелства. Тази законодателна конструкция обаче е възможна само защото в други елементи на националната законодателна рамка вече съществуват няколко други случаи на разширяване на обхвата на Регламент 2016/679, ratione materiae и ratione personae.
88. Първо, член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 се прилага единствено по отношение на физически лица, докато член 32c(1)(2) от AO се прилага по отношение на всички физически и юридически лица. Всъщност в разглеждания случай се иска достъп до информация по отношение на данъчни данни на юридическо лице. Това очевидно не е несъществена подробност: балансът, който член 23, параграф 1 изисква, не се постига задължително по един и същи начин по отношение на данни, които се отнасят до юридически лица, спрямо които Регламент 2016/679 дори не се прилага, поради което при такова положение не се извършват оценки по отношение на баланса или законодателството. Интересът на физическите лица да защитят личната си неприкосновеност и тази на своите семейства, едва ли може да се сравни с интереса на юридическите лица да защитят данни, свързани например с бизнеса им, организацията или фискалното им положение.
89. Второ, германското правителство обяснява, че съгласно националното законодателство синдикът е „трета страна“(69) за целите на достъпа до данни на несъстоятелния длъжник,. Следователно синдикът не може да се разглежда като действащ въз основа на права, които субектът на данни (администрираното дружество) му е прехвърлил. От своя страна член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 се занимава с права на субекти на данни и задължения на администратори на данни. Тази разпоредба просто не засяга по никакъв начин достъп от страна на трети страни до информация, съхранявана от публични органи.
90. Трето, за разлика от 32c(1)(2) от AO член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 не се занимава с ограничения на молбите за достъп до съхранявана от публичните органи информация въз основа на правила за прозрачност и откритост. Разпоредбата на Съюза определя допустими ограничения на правата на субектите на данни (включително на правото на достъп), които се опитват да упражнят правата си спрямо притежатели на данни и лица, обработващи данни (независимо от техния частен или публичен характер).
91. Следователно член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 е разпоредба, която позволява специфични изключения при упражняването на определени права на субектите на данни в резултат от системата и логиката на Общия регламент относно защитата на данните. Той има за цел да постигне справедлив баланс между основните права на физическите лица и някои важни обществени и частни интереси.
92. Член 32c(1)(2) от AO „трансплантира“ тази разпоредба, като се опитва да внесе известен баланс в един напълно различен законодателен и фактически контекст. Националната разпоредба всъщност служи като ограничител на прекалено широкия обхват на националните правила относно достъпа до информация, съхранявана от публичните органи, като лишава някои (трети) страни от достъп до информация, свързана с данъчното облагане, с цел да установи (отново) баланс между страните при отменителните искове в производството по несъстоятелност.
93. В заключение член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 и член 32c(1)(2) от AO представляват част от различни правни уредби, преследват различни цели и следват напълно различна логика. Не виждам интерес, със сигурност не за Съюза, а вероятно не и за Федерална република Германия, да се гарантира тяхното единно тълкуване.
94. Въз основа на това препоръчвам на Съда да обяви, че в настоящия случай няма компетентност да отговори на преюдициалните въпроси.
95. Тъй като обаче е мое задължение да окажа (пълно) съдействие на Съда, накратко ще разгледам въпросите по същество с изричната уговорка, че с оглед на всичко изложено до момента не смятам, че Съдът би могъл да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция за целите на висящия пред нея спор.
96. Метафорично казано, все едно някой, играещ шах в публиката на хокеен мач, с цел да прецени дали може да направи рокада с царицата, попита съдията на хокейния мач дали изключението на забраната за непозволено плъзгане на шайбата през три линии (айсинг) е приложимо, ако и двата отбора играят с по-малко играчи, но само единият вратар напусне вратарскотополе и се придвижи в посока на шайбата. Отговорът на този въпрос вероятно би бил, че правилата на хокея на лед не изключват подобен ход, но подозирам, че това е така, защото смело може да се предположи, че тези правила нямат какво да кажат за възможните рокади с царица в шаха.
2. Преюдициалните въпроси по същество
97. С поставените три въпроса запитващата юрисдикция по същество търси отговор на въпроса дали национална разпоредба като член 32c(1)(2) от AO, която ограничава правото на достъп до лични данни, съхранявани от данъчните органи, когато тези данни могат да бъдат използвани за предявяване на отменителни искове срещу тези органи в производството по несъстоятелност, е съвместима с член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679.
98. Следвайки изложените по-горе съображения, отговорът на този въпрос може да е единствено положителен. Поради различното си съдържание, обхват и цел Регламент 2016/679 няма отношение към конкретния законодателен избор на германските власти да ограничат обхвата на националните правила за достъп до информация в контекста на производството по несъстоятелност, за да възстановят равенството между частноправните и публичноправните кредитори.
99. При всички положения и въпреки логическите трудности да се „пригоди“ въпросната разпоредба на Съюза спрямо фактите по делото, в следващите точки ще се опитам да я тълкувам като приложима в положение като разглежданото в главното производство.
1. По първия въпрос
100. С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество пита дали член 23, параграф 1, буква й) от Регламент 2016/679 допуска ограничения, въведени с цел преследване на интерес на публични органи, в противовес на защитата на интереси на частноправните страни.
101. Запитващата юрисдикция посочва, че националният законодател очевидно допуска такава възможност: член 32c(1)(2) от AO изрично препраща към член 23, параграф 1, буква й) от Регламент 2016/679. Но в същото време допълва, че някои изследователи изказват предположения, че предвидените в член 23, параграф 1, букви и) и й) положения позволяват ограничения единствено в полза на частноправни интереси и следователно не могат да „обхванат“ постигането на обществена цел.
102. Провинцията и правителствата на Чехия и на Германия изразяват становище, че на първия въпрос трябва да се отговори утвърдително. По отношение на (абстрактния) въпрос за тълкуване на член 23, параграф 1, букви и) и й) аз споделям тяхното виждане. Нито текстът на член 23, параграф 1, буква й) от Регламент 2016/679, нито неговата цел налагат извод, че тази разпоредба не би била приложима по отношение на публични органи.
103. Буква й) се отнася единствено до „изпълнението по гражданскоправни искове“, без никакви ограничения по отношение на публичноправния или частноправния характер на страните в производството. Нищо в текста на член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 (или на съображение 73) не изключва от обхвата на тази разпоредба гражданскоправни искове, в които участват публични органи било то като жалбоподатели, или като ответници.
104. В допълнение, дори да допуснем, че повечето гражданскоправни искове се предявяват между частноправни субекти в преследване на частноправни интереси, не виждам никакво разумно основание, поради което законодателят на Съюза да е искал да третира различно гражданскоправни производства, по които страни са публични органи. Всяко такова правило, което предоставя повече права на определени ищци спрямо други, според мен би било странно.
105. Целта на установеното в буква й) правило — предполагам — е да позволи на законодателя на Съюза или на националния законодател да реши, че в контекста на производство за изпълнение по гражданскоправни искове специфичните правила за установяване се прилагат с предимство в случай на колизия с общите правила, свързани със защитата на лични данни. Действително повечето юрисдикции предвиждат специални режими за установяване в контекста на съдебното производство, включително гражданскоправното производство. Уредбите в държавите членки обаче се различават значително. Предвид важността на тези уредби е възможно да приемем, че законодателят на Съюза би могъл да реши, че тяхното прилагане не бива да бъде неблагоприятно засегнато от правилата за защита на данни. Логично е да е така, независимо дали страните са частноправни, или публичноправни субекти и независимо дали те действат в публичноправен, или частноправен интерес.
106. Комисията обаче изразява становище в обратния смисъл. Тя твърди, че член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 прави принципно разграничение между изключенията, насочени към защита на обществени интереси, изброени в букви а) до з), и тези, насочени към защита на частни интереси, изброени в букви и) и й) от член 23, параграф 1. Тя пояснява, че буква й) не се съдържа в правната уредба, предшестваща настоящата разпоредба (член 13 от Директива 95/46/ЕО(70)), а е добавена с настоящия регламент. Комисията твърди, че тъй като е добавена на края на списъка, а не в началото, буква й), както и буква и) трябва да са насочени към защита на частни интереси.
107. Комисията твърди по-нататък, че добавянето на буква й) е имало за цел да кодифицира заключенията на Съда по делото Promusicae(71), в което Съдът установява очевидна празнота в разпоредбите, които съответстват на настоящия член 23, що се отнася до възможността на (частноправни) страни да упражняват своите права пред национални юрисдикции. Според Комисията изменението има много специфичен и тесен обхват.
108. При все това не виждам никакъв елемент нито в текста на Регламент 2016/679, нито в подготвителните работи в подкрепа на доводите на Комисията. По отношение на подготвителните работи по-специално, намирам за доста озадачаващо, че Комисията не представя никакви подобни документи в Съда и дори не се позова на тях в становището си.
109. При всички случаи от публичнодостъпните подготвителни работи, става ясно, че буква й) не присъства в предложението за регламент, внесено от Комисията през 2012 г.(72). Тази подточка е добавена впоследствие от Съвета(73). В документите, които имах възможност да прегледам, обаче не открих никаква следа от твърдяното намерение на законодателя на Съюза да ограничи приложното поле на това изменение до изпълнението по гражданскоправни искове, предявени от частни лица(74). Не открих също така никаква специфична индикация, че законодателят на Съюза е структурирал списъка с възможни ограничения съгласно разделението между обществен и частен интерес, както посочва Комисията.
110. Не намирам за убедителен и довода, че приложното поле на буква й) следва да е по-тясно, доколкото законодателят на Съюза е имал за цел просто да реагира на решение Promusicae.
111. Възможно е буква й) да е подсказана с решение Promusicae. Не разбирам защо обаче, след като веднъж този въпрос е „повдигнат“ с решението, законодателят възнамерявал непременно да ограничи изменението до конкретните факти по този спор. Защо е трябвало изменението да бъде ограничено до гражданскоправни искове, предявени от частни лица в преследване на частен интерес? Както посочвам в точки 104 и 105 по-горе, всяко подобно правило би изглеждало доста неразумно.
112. Следователно не виждам причина да заключа, че член 23, параграф 1, буква й) от Регламент 2016/679 позволява въвеждането на ограничения единствено когато изпълнението по гражданскоправни искове се преследва от частни лица.
2. По втория въпрос
113. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали изразът „изпълнението по гражданскоправни искове“ в член 23, параграф 1, буква й) от Регламент 2016/679 включва и защитата срещу гражданскоправни искове и ако е така, дали наличието на иска вече трябва да е било установено.
114. Запитващата юрисдикция пояснява, че член 32c(1)(2) от AO по същество установява принципа, че в положение като разглежданото в главното производство задължението да се предостави информация, се ръководи изцяло от гражданскоправни правила. Тези (национални) правила обаче предвиждат задължения за установяване само ако отменителният иск в производството по несъстоятелност вече е установен по същество и когато производството засяга единствено по-нататъшното определяне на естеството и размера на претенцията. Съответно, до установяване на задължение за възстановяване синдикът може да поиска единствено информация от несъстоятелния длъжник.
115. Запитващата юрисдикция посочва, че изразът „Durchsetzung“, използван в текста на немски език на член 23, параграф 1, буква й) от Регламент 2016/679, обикновено се отнася до носителя на правата (кредитора) и основно се използва като синоним на изпълнение на претенция, която вече е установена по същество. Изразът всъщност е сходен с израза „enforcement“ в текста на английски език или „exécution“ в текста на френски на разпоредбата от Регламента. Въз основа на това запитващата юрисдикция се колебае дали защитата срещу гражданскоправни искове може да бъде отнесена към израза „изпълнение“, и в този контекст обръща внимание на факта, че други разпоредби на Регламента се отнасят до „установяване“, „упражняване“ или „защита“ на правни претенции(75).
116. Ако изразът „изпълнение на правни претенции“ включва и защитата на данъчните органи срещу такива претенции, това според запитващата юрисдикция повдига въпроса дали тези претенции (в случая отменителните искове в производството по несъстоятелност) трябва вече да са установени по същество, или е достатъчно информацията да е поискана, за да се проверят такива претенции. Действително текстът на член 32c(1)(2) от AO се отнася до защитата на данъчния орган „срещу предявени срещу него гражданскоправни искове“(76). Това предполага, че носителят на правата вече ги е предявил срещу насрещната страна и че тази претенция е доказана по същество. Възможно е обаче и друго тълкуване на текста. В допълнение, ако националното правило изключваше правото на достъп до данъчни данни единствено в изпълнителното производство, то това правило би било в голяма степен неефективно: синдикът вече ще е получил необходимата информация. Запитващата юрисдикция следователно би била склонна да тълкува член 32c(1)(2) от AO в смисъл, че изразът „предявени“ обхваща и „подлежащи на предявяване“ или „възможни“ искове.
117. И по втория въпрос съм съгласен с изразените от Провинцията и правителствата на Чехия и Германия становища.
118. На първо място, струва ми се, че изпълнението по гражданскоправни искове задължително включва преценка на доводите, изложени в подкрепа на съществуването на претенцията, както и на доводите за отсъствието на такава претенция. Тълкуване в обратния смисъл би било несъвместимо с принципа за равенство на страните и би нарушило процесуалния баланс между страните в съдебното производство, като даде предимство на носителя на правата. Съответно понятието „изпълнение“ трябва да обхване и „защитата“ срещу претенцията на правоимащия.
119. Този извод не се поставя под въпрос от факта, че други разпоредби на Регламента използват думите „установяване, упражняване или защита“ на правни претенции в съда. Първо, тези разпоредби може да са били разписани от различни лица по различно време (както бе споменато, буква й) е добавена от Съвета на по-късен етап). Второ, тези други разпоредби не включват израза „изпълнение“ сред използваните изрази и следователно не се поддават на смислено сравнение.
120. Като следвам същата логика, считам, че предвиденото в член 23, параграф 1, буква й) от Регламент № 2016/679 ограничение също не е обусловено от изискването гражданскоправните искове вече да са били установени.
121. Безспорно използваният в Регламента израз на различните езици(77) може да се тълкува в смисъл, че се отнася единствено до изпълнителната фаза на производството: тази, в която страната получава изпълнение, при необходимост принудително. Изразът обаче може да се разбира също и в по-широк смисъл като началото на производство с цел признаване и защита на субективно право.
122. Смятам, че второто тълкуване трябва да бъде предпочетено. Не виждам логиката защо законодателят на Съюза би позволил на държавите членки да поддържат свои специфични режими на установяване единствено за определени видове производства или на определени етапи от гражданското производството, но не и в други. Ако причини, свързани със защитата на справедливостта и интегритета на гражданскоправното производство, позволяват на държавите членки да въвеждат ограничения на правата на субектите на данни (и задължения за администраторите на данни), то тези правила би следвало по принцип да са приложими на всеки етап от производството(78).
123. Тълкуване в обратния смисъл също така би било нелогично: защо да позволяваме на държавите членки да ограничат достъпа по време на последната (или изпълнителната) фаза на производството, но не и преди това? Както запитващата юрисдикция правилно посочва, към този момент синдикът вече ще се е сдобил с търсената от него информация, а правилото, ограничаващо достъпа, би станало безсмислено.
124. Ето защо заключавам, че изразът „изпълнение по гражданскоправни искове“, използван в член 23, параграф 1, буква й) от Регламент 2016/679, обхваща също така и защитата срещу гражданскоправни искове и не е ограничен до положения, в които съществуването на иска вече е установено.
3. По третия въпрос
125. И накрая, с третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество пита дали национална разпоредба като член 32c(1)(2) от AO, с която се ограничава правото на достъп до данни, съхранявани от данъчните органи, в случай че тези данни могат да бъдат използвани за предявяване на отменителни искове в производство по несъстоятелност срещу тези данъчни органи, е съвместима с член 23, параграф 1, буква д) от Регламент (ЕС) 2016/679.
126. Запитващата юрисдикция посочва, че член 32c(1)(2) от AO не се отнася до буква д), а до буква й) на член 23, параграф 1. Запитващата юрисдикция обаче не изключва буква д) независимо от това да съставлява валидно правно основание за националната разпоредба. В тази връзка националната юрисдикция пита дали преследваните с член 32c(1)(2) от AO цели — да постави данъчните органи в идентично положение спрямо другите кредитори в случай на отменителни искове в производство по несъстоятелност, за да гарантира еднакво данъчно облагане и обезпечаване на данъчните приходи — могат да се приемат за „важни цели от широк обществен интерес“ по смисъла на буква д). Запитващата юрисдикция също така пита дали разглежданата национална разпоредба съставлява „данъчен въпрос“ за целите на буква д), доколкото предметът на разглеждания спор се урежда не от данъчното законодателство, а от закона за несъстоятелността.
127. В това отношение, но отново с изричната уговорка, изразена по-горе(79), пак изразявам съгласие с Провинцията и правителствата на Чехия и Германия, според които на този въпрос следва да се отговори утвърдително.
128. Буква д) от член 23, параграф 1 позволява ограничения с цел гарантиране на „други важни цели от широк обществен интерес за […] държава членка, и по-специално важен икономически или финансов интерес на Съюза или на държава членка, включително паричните, бюджетните и данъчните въпроси“(80). От самия текст на член 23, параграф 1, буква д) от Регламент 2016/679 следва, че държавите членки са оправомощени да въвеждат ограничения на определени права, предоставени от Регламента, за да преследват икономически интереси в областта на данъчните въпроси.
129. Член 23, параграф 1, буква д) от Регламент 2016/679 по същество възпроизвежда текста на член 13, параграф 1, буква д) от Директива 95/46(81), по отношение на който Съдът се е произнесъл, че „ограничения на защитата на данни, предоставена с Директива 95/46 за данъчни цели, са […] изрично предвидени в настоящата Директива“(82).
130. Както посочва Комисията, член 23, параграф 1, буква д) от Регламент 2016/679 наистина изброява редица изключения и затова разпоредбата следва да се тълкува стеснително. Като общо правило това несъмнено е правилният подход. Буква д) обаче сама по себе си не съставлява ограничение, а изявление на легитимна цел. По своята същност легитимната цел се формулира отворено. Това е общо за повечето интереси, изброени в член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 (особено национална сигурност, отбрана и обществена сигурност). Причината е, че тясното тълкуване и прилагане на ограниченията, позволени с член 23, параграф 1, се гарантира чрез изискването за изпълнение на условията, определени в общата част на разпоредбата: всяко ограничение трябва i) да е въведено чрез законодателна мярка; ii) да е съобразено със същността на основните права и свободи; и iii) да представлява необходима и пропорционална мярка в едно демократично общество.
131. Следователно единственото изискване, предвидено в член 23, параграф 1, буква д), е интересът, който държавите членки целят да защитят, да е „важен“. И да припомня отново, че Регламентът не дава никаква индикация кое може да се приеме (или да не се приеме) за „важен“ интерес.
132. Лично аз бих тълкувал „важен“ като „заслужаващ защита“: интерес, който, доколкото позволява дерогация от редица разпоредби на Съюза, е признат за легитимен и в правната система на Съюза. Следователно, при условие че преследваният интерес служи на обществото (цел от общ обществен интерес) и не противоречи на нито едно правило или принцип на правото на Съюза и в никакъв случай не е нечестен или несправедлив, този интерес очевидно попада в приложното поле на буква д).
133. От друга страна, едва ли е необходимо да изтъквам, че гарантирането на еднакво данъчно облагане и обезпечаването на данъчните приходи са признати за легитимни цели в правната система на Съюза(83). Може ли обаче специфичният начин, по който член 32c(1)(2) от AO преследва тази цел, да излиза извън „безопасното пространство“, предоставено на държавите членки с член 23, параграф 1, буква д) от Регламент 2016/679?
134. Не мисля така.
135. Не виждам защо правото на Съюза, и по-специално член 23, параграф 1, буква д) от Регламент 2016/679, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба като член 32c(1)(2) от AO, която има за цел да постави данъчните органи в еднакво положение спрямо другите кредитори в случай на отменителни искове в производство по несъстоятелност.
136. И отново, освен факта, че е доста трудно да се изведе каквото и да е правило от член 23, параграф 1 от Регламент 2016/679 по въпроса за равенство между публичноправни и частноправни кредитори в производство по несъстоятелност, бих посочил също така, че в редица други държави членки данъчните органи се ползват с привилегировано положение в контекста на производството по несъстоятелност. Следователно е възможно германският законодател да възприеме позицията, че в това производство германските данъчни органи трябва да са (поне) в същото положение като частните кредитори.
137. Комисията твърди обаче, че установяването на равно третиране на данъчната администрация и частноправните кредитори в искове като този в главното производство не съставлява общ обществен интерес, а същински интерес на държавата, който не може да се съпостави спрямо основното право на субектите на данни на достъп до събраните за тях данни. Следователно Комисията счита, че член 23, параграф 1, буква д) от Регламент 2016/679 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба като член 32c(1)(2) от AO.
138. Основанието за разграничението между „общ обществен интерес“ и „същински интереси на държавата“ и точните очертания на двете понятия, честно казано, ми убягват. Предвид липсата на обяснение от страна на Комисията или пък такова в текста на Регламент 2016/679, намирам доводите на Комисията за неубедителни.
139. В светлината на изложеното по-горе заключавам, че национална разпоредба като член 32c(1)(2) от AO, която ограничава правото на достъп до информация, съхранявана от данъчните органи, когато тази информация може да бъде използвана за предявяване срещу данъчните органи на отменителни искове в производство по несъстоятелност, не може да се счита за несъвместима с член 23, параграф 1, буква д) от Регламент 2016/679, но от практическа гледна точка обаче разпоредбата от правото на Съюза няма никакво отношение към този конкретен въпрос.
V. Заключение
140. Предлагам на Съда да обяви, че не е компетентен да отговори на въпросите, повдигнати в преюдициалното запитване от страна на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия).