OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 11 stycznia 2024 r.(1)
Sprawa C‑814/21
Komisja Europejska
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Obywatelstwo Unii – Artykuł 22 TFUE – Prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa – Obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w Polsce, którzy nie mają obywatelstwa polskiego – Brak prawa przystąpienia do partii politycznej – Kandydowanie w wyborach lokalnych lub w wyborach do Parlamentu Europejskiego na warunkach innych niż te przewidziane dla obywateli – Artykuł 10 TUE – Zasada demokracji – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuły 12, 39 i 40 – Względy uzasadniające – Artykuł 4 ust. 2 TUE
Spis treści
I. Wprowadzenie
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Traktat FUE
2. Karta
3. Dyrektywa 93/109/WE
4. Dyrektywa 94/80/WE
B. Prawo polskie
1. Ustawa o partiach politycznych
2. Kodeks wyborczy
3. Ustawa o radiofonii i telewizji
4. Prawo o stowarzyszeniach
III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
IV. Żądania stron
V. Analiza
A. W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Republikę Czeską
1. Argumentacja stron
2. Ocena
B. Co do istoty
1. Argumentacja stron
a) Komisja
1) W przedmiocie podstawy skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
2) W przedmiocie wykonywania przez państwa członkowskie ich kompetencji
b) Rzeczpospolita Polska
1) Brzmienie art. 22 TFUE nie przyznaje prawa do przystąpienia do partii politycznej
2) Ograniczenie w przystępowaniu do partii politycznej jest uzasadnione troską o ograniczenie strefy wpływu „przemieszczających się” obywateli Unii na krajowe życie polityczne
3) Kandydaci niebędący członkami partii politycznej nie znajdują się w szczególnie niekorzystnej sytuacji w porównaniu z członkami partii
c) Szczególne argumenty Republiki Czeskiej, interwenienta, oraz uwagi w odpowiedzi Komisji
1) W przedmiocie zakresu art. 22 TFUE
i) Argumenty Republiki Czeskiej
ii) Uwagi Komisji
2) W przedmiocie mającej zastosowanie podstawy prawnej
i) Argumenty Republiki Czeskiej
ii) Uwagi Komisji
3) W przedmiocie dowodu na zarzucane uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
i) Argumenty Republiki Czeskiej
ii) Uwagi Komisji
4) W przedmiocie ograniczenia w wykonywaniu praw przyznanych w art. 22 TFUE
i) Argumenty Republiki Czeskiej
ii) Uwagi Komisji
5) W przedmiocie sytuacji w innych państwach członkowskich
i) Argumenty Republiki Czeskiej
ii) Uwagi Komisji
2. Ocena
a) W przedmiocie zakresu art. 22 TFUE
b) W przedmiocie istnienia ograniczenia w wykonywaniu praw wyborczych
c) W przedmiocie uzasadnienia ograniczenia w przystępowaniu do partii politycznej
VI. W przedmiocie kosztów
VII. Wnioski
I. Wprowadzenie
1. W swojej skardze wniesionej na podstawie art. 258 TFUE i opartej na art. 22 TFUE Komisja Europejska zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska uchybiła ciążącym na niej zobowiązaniom zasadniczo z tego względu, że nie przyznając prawa do bycia członkiem partii politycznej obywatelom Unii Europejskiej, którzy nie mają obywatelstwa polskiego, ale mają miejsce zamieszkania na jej terytorium(2), spowodowała, że ich szanse na bycie wybranymi w wyborach lokalnych lub w wyborach do Parlamentu Europejskiego są mniejsze niż obywateli polskich(3).
2. W niniejszej opinii wyjaśnię powody, dla których opinia Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą należy ograniczyć się do literalnej wykładni brzmienia art. 22 TFUE w tym sensie, że reguluje on wyłącznie przesłanki ustawowe kandydowania, nie może zostać uwzględniona, oraz wyjaśnię, że przeciwnie, analiza kontekstualna i celowościowa zobowiązań wynikających z tego postanowienia prowadzi do uznania, iż podnoszony przez Komisję zarzut oparty na naruszeniu skutecznego wykonywania prawa do kandydowania jest zasadny.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Traktat FUE
3. Artykuł 20 TFUE ma następujące brzmienie:
„1. Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie zastępując go jednak.
2. Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktatach. Mają między innymi prawo do:
[…]
b) głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, na takich samych warunkach [zasadach] jak obywatele tego państwa;
[…]
Prawa te są wykonywane na warunkach [zasadach] i w granicach określonych przez traktaty i środki przyjęte w ich zastosowaniu”.
4. Artykuł 22 TFUE stanowi:
„1. Każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. Prawo to jest wykonywane z zastrzeżeniem szczegółowych warunków ustalonych przez Radę, stanowiącą jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim; warunki te mogą przewidywać odstępstwa, jeśli uzasadniają to specyficzne problemy państwa członkowskiego.
2. Bez uszczerbku dla postanowień art. 223 ust. 1 i przepisów przyjętych w celu jego wykonania, każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. Prawo to jest wykonywane z zastrzeżeniem szczegółowych warunków ustalonych przez Radę, stanowiącą jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim; warunki te mogą przewidywać odstępstwa, jeśli uzasadniają to specyficzne problemy państwa członkowskiego”.
2. Karta
5. Artykuł 12 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(4), zatytułowany „Wolność zgromadzania się i stowarzyszania się”, ma następujące brzmienie:
„1. Każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się na wszystkich poziomach, zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych i obywatelskich, z którego wynika prawo każdego do tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla obrony swoich interesów.
2. Partie polityczne na poziomie Unii przyczyniają się do wyrażania woli politycznej jej obywateli”.
3. Dyrektywa 93/109/WE
6. Zgodnie z motywem czwartym dyrektywy Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiającej szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami(5):
„mając na uwadze, […] [że] art. 8b ust. 2 traktatu o WE określa jedynie możliwość wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, bez uszczerbku dla przepisów art. 138 ust. 3 traktatu o WE, który przewiduje wprowadzenie jednolitej procedury wyborczej we wszystkich państwach członkowskich; dąży on przede wszystkim do zniesienia wymogu obywatelstwa, który obecnie musi być spełniony w większości państw członkowskich w celu wykonywania tych praw”.
7. Artykuł 1 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia szczegółowe warunki, według których obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, wykonują prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego”.
4. Dyrektywa 94/80/WE
8. Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami(6), wskazuje w motywie piątym:
„mając na uwadze, […] [że] zamiarem art. 8b ust. 1 [traktatu WE] jest zapewnienie wszystkim obywatelom Unii, bez względu na to, czy są obywatelami państwa członkowskiego miejsca zamieszkania czy nie, możliwości wykonywania w tym państwie prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych na takich samych warunkach; z tego względu warunki wobec obywateli Unii niemających obywatelstwa odnośnego państwa, w szczególności dotyczące okresu i dowodu miejsca zamieszkania, powinny być takie same jak warunki stawiane obywatelom tego państwa członkowskiego, jeśli takie warunki są w ogóle stawiane; od obywateli Unii niebędących obywatelami danego państwa członkowskiego nie można wymagać spełnienia dodatkowych specjalnych warunków, chyba że w wyjątkowych sytuacjach odmienne traktowanie obywateli własnych i obcych jest uzasadnione szczególnymi okolicznościami”.
9. Artykuł 1 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia szczegółowe warunki, według których obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, wykonują w tym państwie prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych”.
B. Prawo polskie
1. Ustawa o partiach politycznych
10. Artykuł 2 ust. 1 ustawy o partiach politycznych(7) z dnia 27 czerwca 1997 r. przewiduje:
„Członkami partii politycznych mogą być obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli 18 lat”.
11. Artykuł 5 tej ustawy stanowi:
„Partiom politycznym zapewnia się dostęp do publicznej radiofonii i telewizji na zasadach określonych w odrębnych ustawach”.
12. Artykuł 24 wspomnianej ustawy głosi:
„1. Majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji.
2. Majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne.
[…]
4. Partia polityczna może pozyskiwać dochody z majątku pochodzące jedynie:
1) z oprocentowania środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach;
2) z obrotu obligacjami Skarbu Państwa i bonami skarbowymi Skarbu Państwa;
3) ze zbycia należących do niej składników majątkowych;
[…]”.
13. Artykuł 28 ust. 1 tej samej ustawy przewiduje:
„Partia polityczna, która:
1) w wyborach do Sejmu samodzielnie tworząc komitet wyborczy otrzymała w skali kraju co najmniej 3 % ważnie oddanych głosów na jej okręgowe listy kandydatów na posłów albo
2) w wyborach do Sejmu weszła w skład koalicji wyborczej, której okręgowe listy kandydatów na posłów otrzymały w skali kraju co najmniej 6 % ważnie oddanych głosów,
ma prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu, w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie, subwencji z budżetu państwa na działalność statutową […].
[…]”.
14. Artykuł 36 ust. 1 ustawy o partiach politycznych stanowi:
„Środki finansowe gromadzone w ramach funduszu wyborczego mogą pochodzić z wpłat własnych partii politycznej oraz darowizn, spadków i zapisów”.
2. Kodeks wyborczy
15. Artykuł 84 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy(8) (zwanej dalej „kodeksem wyborczym”) stanowi:
„1. Prawo zgłaszania kandydatów w wyborach przysługuje komitetom wyborczym. Komitety wyborcze wykonują również inne czynności wyborcze, a w szczególności prowadzą na zasadzie wyłączności kampanię wyborczą na rzecz kandydatów.
2. W wyborach do Sejmu i do Senatu oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej komitety wyborcze mogą być tworzone przez partie polityczne i koalicje partii politycznych oraz przez wyborców.
[…]
4. W wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta komitety wyborcze mogą być tworzone przez partie polityczne i koalicje partii politycznych, stowarzyszenia i organizacje społeczne, zwane dalej »organizacjami«, oraz przez wyborców”.
16. Artykuł 87 §§ 1 i 2 tego kodeksu przewiduje:
„1. Partie polityczne mogą tworzyć koalicje wyborcze w celu wspólnego zgłaszania kandydatów. Partia polityczna może wchodzić w skład tylko jednej koalicji wyborczej.
2. Czynności wyborcze w imieniu koalicji wyborczej wykonuje koalicyjny komitet wyborczy utworzony przez organy partii politycznych upoważnione do reprezentowania partii na zewnątrz”.
17. Artykuł 89 § 1 wspomnianego kodeksu stanowi:
„Obywatele, w liczbie co najmniej 15, mający prawo wybierania mogą tworzyć komitet wyborczy wyborców”.
18. Artykuł 117 § 1 tego samego kodeksu przewiduje:
„Komitetom wyborczym, których kandydaci zostali zarejestrowani, przysługuje, w okresie od 15 dnia przed dniem wyborów do dnia zakończenia kampanii wyborczej, prawo do rozpowszechniania nieodpłatnie audycji wyborczych, w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych na koszt tych nadawców”.
19. Artykuł 119 § 1 kodeksu wyborczego głosi:
„Niezależnie od prawa, o którym mowa w art. 117 § 1, każdy komitet wyborczy może od dnia przyjęcia przez właściwy organ wyborczy zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego do dnia zakończenia kampanii wyborczej rozpowszechniać odpłatnie audycje wyborcze w programach publicznych i niepublicznych nadawców radiowych i telewizyjnych”.
20. Zgodnie z art. 126 tegoż kodeksu:
„Wydatki ponoszone przez komitety wyborcze w związku z zarządzonymi wyborami są pokrywane z ich źródeł własnych”.
21. Artykuł 130 wspomnianego kodeksu stanowi:
„§ 1. Odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy.
§ 2. Bez pisemnej zgody pełnomocnika finansowego nie można zaciągać żadnych zobowiązań finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego.
§ 3. W przypadku gdy z majątku pełnomocnika finansowego nie można pokryć roszczeń wobec komitetu wyborczego, odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe:
1) komitetu wyborczego partii politycznej albo organizacji ponosi partia polityczna albo organizacja, która utworzyła komitet wyborczy;
2) koalicyjnego komitetu wyborczego ponoszą solidarnie partie polityczne wchodzące w skład koalicji wyborczej;
3) komitetu wyborczego wyborców ponoszą solidarnie osoby wchodzące w skład komitetu.
[…]”.
22. Artykuł 132 owego kodeksu głosi:
„§ 1. Środki finansowe komitetu wyborczego partii politycznej mogą pochodzić wyłącznie z funduszu wyborczego tej partii, tworzonego na podstawie przepisów [ustawy o partiach politycznych].
§ 2. Środki finansowe koalicyjnego komitetu wyborczego mogą pochodzić wyłącznie z funduszy wyborczych partii politycznych wchodzących w skład koalicji wyborczej.
§ 3. Środki finansowe
1) komitetu wyborczego organizacji,
2) komitetu wyborczego wyborców
– mogą pochodzić wyłącznie z wpłat obywateli polskich mających miejsce stałego zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz kredytów bankowych zaciąganych wyłącznie na cele związane z wyborami.
[…]”.
23. Artykuł 133 kodeksu wyborczego przewiduje:
„§ 1. Komitet wyborczy partii politycznej oraz koalicyjny komitet wyborczy mogą nieodpłatnie korzystać w czasie kampanii wyborczej z lokali partii politycznej, jak również z jej sprzętu biurowego.
§ 2. Komitet wyborczy wyborców może nieodpłatnie korzystać w czasie kampanii wyborczej z lokalu osoby wchodzącej w skład komitetu wyborczego, jak również z jej sprzętu biurowego.
§ 3. Komitet wyborczy organizacji może nieodpłatnie korzystać w czasie kampanii wyborczej z lokalu tej organizacji, jak również z jej sprzętu biurowego”.
24. Zgodnie z art. 341 tego kodeksu:
„Prawo zgłaszania kandydatów na posłów do Parlamentu Europejskiego przysługuje:
1) komitetowi wyborczemu partii politycznej;
2) koalicyjnemu komitetowi wyborczemu;
3) komitetowi wyborczemu wyborców”.
25. Zgodnie z art. 343 wspomnianego kodeksu lista kandydatów powinna być poparta podpisami co najmniej 10 000 wyborców stale zamieszkałych w danym okręgu wyborczym.
26. Co się tyczy wyborów przedstawicieli samorządu terytorialnego, art. 399 tego samego kodeksu przewiduje, że prawo zgłaszania kandydatów na radnych przysługuje komitetom wyborczym partii politycznych, koalicyjnym komitetom wyborczym, komitetom wyborczym organizacji oraz komitetom wyborczym wyborców.
27. Na podstawie art. 400 § 1 kodeksu wyborczego komitet wyborczy partii politycznej obowiązany jest zawiadomić Państwową Komisję Wyborczą o utworzeniu komitetu w okresie od dnia ogłoszenia rozporządzenia o zarządzeniu wyborów do 55 dnia przed dniem wyborów.
28. Artykuł 401 § 1 tego kodeksu stanowi, że koalicyjny komitet wyborczy może być utworzony w okresie od dnia ogłoszenia rozporządzenia o zarządzeniu wyborów do 55 dnia przed dniem wyborów, a o jego utworzeniu pełnomocnik wyborczy koalicyjnego komitetu wyborczego zawiadamia Państwową Komisję Wyborczą do 55 dnia przed dniem wyborów.
29. Zgodnie z art. 402 § 1 wspomnianego kodeksu komitet wyborczy organizacji obowiązany jest zawiadomić o swoim utworzeniu komisarza wyborczego właściwego ze względu na siedzibę organizacji w okresie od dnia ogłoszenia rozporządzenia o zarządzeniu wyborów do 55 dnia przed dniem wyborów.
30. Artykuł 403 § 1–3 owego kodeksu stanowi:
„§ 1. Obywatele, w liczbie co najmniej 15, mający prawo wybierania, mogą utworzyć komitet wyborczy wyborców.
§ 2. Po zebraniu co najmniej 1000 podpisów obywateli mających prawo wybierania popierających utworzenie komitetu wyborczego wyborców, pełnomocnik wyborczy zawiadamia Państwową Komisję Wyborczą o utworzeniu komitetu, z zastrzeżeniem § 3. Zawiadomienie może być dokonane do 55 dnia przed dniem wyborów.
§ 3. Jeżeli komitet wyborczy wyborców został utworzony w celu zgłoszenia kandydatów tylko w jednym województwie:
1) liczba obywateli, o których mowa w § 1, wynosi 5;
2) liczba podpisów, o których mowa w § 2, wynosi 20, a zawiadomienie, o którym mowa w § 2, składa się komisarzowi wyborczemu właściwemu ze względu na siedzibę komitetu”.
3. Ustawa o radiofonii i telewizji
31. Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji(9) w art. 23 ust. 1 stanowi, że jednostki publicznej radiofonii i telewizji stwarzają partiom politycznym możliwość przedstawienia stanowiska w węzłowych sprawach publicznych.
4. Prawo o stowarzyszeniach
32. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach(10) w stowarzyszeniach mogą zrzeszać się również cudzoziemcy mający miejsce zamieszkania w Polsce.
III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
33. W dniu 16 kwietnia 2012 r. Komisja powiadomiła w ramach projektu EU Pilot władze polskie o swojej wstępnej opinii co do niezgodności z art. 22 TFUE ustawodawstwa polskiego, które zastrzega jedynie dla obywateli polskich prawo do utworzenia partii politycznej oraz prawo do przystąpienia do partii politycznej.
34. Wobec braku odpowiedzi Komisja w dniu 26 kwietnia 2013 r. wystosowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia o takim samym przedmiocie. W odpowiedzi z dnia 24 lipca 2013 r. owo państwo członkowskie zakwestionowało jakiekolwiek naruszenie prawa Unii.
35. W dniu 22 kwietnia 2014 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię, w której podtrzymała, że odmawiając „przemieszczającym się” obywatelom Unii prawa do utworzenia partii politycznej oraz prawa do przystąpienia do partii politycznej, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 22 TFUE.
36. W odpowiedzi z dnia 16 czerwca 2014 r. Rzeczpospolita Polska argumentowała, że art. 22 TFUE nie przyznaje „przemieszczającym się” obywatelom Unii prawa do utworzenia partii politycznej oraz do przystąpienia do partii politycznej w państwie członkowskim miejsca zamieszkania.
37. Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. europejski komisarz ds. sprawiedliwości zwrócił się do Rzeczypospolitej Polskiej o poinformowanie go o ewentualnej zmianie jej stanowiska lub o przyjętych zmianach ustawodawczych mających na celu zapewnienie „przemieszczającym się” obywatelom Unii rozpatrywanych praw.
38. Po tym jak pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. Komisja została poinformowana przez władze polskie o podtrzymaniu ich opinii, postanowiła ona wnieść skargę w niniejszej sprawie, zawężając jej przedmiot do ograniczenia statusu członka partii politycznej wyłącznie do obywateli polskich. Komisja wyjaśniła, że jeśli chodzi o kwestię utworzenia partii politycznej przez „przemieszczających się” obywateli Unii, powołaną podczas wcześniejszych etapów postępowania, zastrzega sobie możliwość podniesienia jej w ramach odrębnego postępowania.
IV. Żądania stron
39. W swojej skardze Komisja wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie, że „odmawiając obywatelom Unii Europejskiej niebędącym obywatelami polskimi, ale mającym miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, prawa do bycia członkiem partii politycznej, [to państwo członkowskie] uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 22 [TFUE]”, oraz
– obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
40. Rzeczpospolita Polska wnosi o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o obciążenie Komisji kosztami postępowania.
41. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 10 maja 2022 r. Republika Czeska została dopuszczona w charakterze interwenienta popierającego żądania Rzeczypospolitej Polskiej.
42. W swych uwagach interwenienta Republika Czeska podniosła zarzut niedopuszczalności, rozwinęła niektóre argumenty Rzeczypospolitej Polskiej i odpowiedziała na niektóre argumenty podniesione przez Komisję.
43. Instytucja ta podsumowuje swoje uwagi dotyczące tychże uwag interwenienta, ograniczone do nowych kwestii, w ten sposób, że podtrzymuje żądania swojej skargi.
V. Analiza
A. W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Republikę Czeską
1. Argumentacja stron
44. W przeciwieństwie do Rzeczypospolitej Polskiej Republika Czeska podnosi w swoich uwagach interwenienta, że skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest niedopuszczalna ze względu na brak jasności przepisów, na których jest oparta. Owo państwo członkowskie zauważa, że chociaż Komisja stwierdziła naruszenie art. 22 TFUE, w uzasadnieniu swojej skargi odnosi się ona również do art. 20 ust. 2 lit. b) TFUE oraz art. 11 i 12 karty.
45. Komisja uważa, że podnosi ona w sposób jednoznaczny, iż zakaz przystępowania do partii przez „przemieszczających się” obywateli Unii jest niezgodny z art. 22 TFUE. Jest to zrozumiałe dla Rzeczypospolitej Polskiej, zresztą wyraźnie zaprzecza ona temu twierdzeniu w swoich pismach. Komisja uściśla na wstępie, że prawidłowa interpretacja podstawy jej skargi wymaga uwzględnienia w sposób systemowy innych przepisów prawa pierwotnego. Następnie odnosi się ona również do karty celem przypomnienia, że, gdy państwa członkowskie określają zasady regulujące wykonywanie praw politycznych przyznanych w art. 22 TFUE, wdrażają one prawo Unii, a zatem muszą przestrzegać praw podstawowych. Wreszcie, nie podważa to zakresu niniejszej sprawy znajdującego wyraz w petitum, zgodnie z którym rozpatrywane uregulowanie krajowe, które dyskryminuje bezpośrednio ze względu na przynależność państwową, należy uznać z naruszenie art. 22 TFUE.
2. Ocena
46. Artykuł 40 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stanowi, że „[w]niosek interwencyjny ogranicza się do poparcia żądań jednej ze stron”(11). W konsekwencji zarzut podniesiony przez Republikę Czeską jest niedopuszczalny(12), ponieważ Rzeczpospolita Polska nie podniosła zarzutu niedopuszczalności skargi.
47. Jednakże w świetle wymogów sformułowanych w art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem i w jego orzecznictwie(13) należy zbadać, czy skarga Komisji przedstawia zarzuty w sposób spójny i precyzyjny, aby umożliwić Rzeczypospolitej Polskiej oraz Trybunałowi dokładne zapoznanie się z zakresem zarzucanego naruszenia prawa Unii, co jest niezbędnym warunkiem możliwości podjęcia przez to państwo skutecznej obrony oraz zbadania przez Trybunał istnienia zarzucanego temu państwu uchybienia.
48. W niniejszej sprawie, jak twierdzi Komisja, z uzasadnienia skargi wyraźnie wynika, że art. 22 TFUE, na którym się ona opiera, należy interpretować w jego kontekście określonym przez art. 20 ust. 2 lit. b) TFUE i uwzględniając istniejące powiązania z art. 11 i 12 karty. Nie wynika z tego zatem, że doszło do naruszenia tych postanowień przez Komisję(14).
B. Co do istoty
1. Argumentacja stron
a) Komisja
1) W przedmiocie podstawy skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
49. Komisja oparła swoją skargę na art. 22 TFUE z tego względu, że:
– przyznaje on „przemieszczającym się” obywatelom Unii prawo do wykonywania praw wyborczych w wyborach lokalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego na takich samych zasadach jak obywatele państwa członkowskiego, w którym mają oni miejsce zamieszkania;
– ustanawia on ogólną i uniwersalną zasadę równego traktowania, która nie jest ograniczona wyłącznie do norm praktycznych, administracyjnych i proceduralnych określonych w szczególności w dyrektywach 93/109 i 94/80 i która nie wymaga uszczegółowienia we wszystkich jej konkretnych aspektach dostępu do wyborów;
– w konsekwencji wszystkie środki oparte na kryterium przynależności państwowej uniemożliwiające „przemieszczającym się” obywatelom Unii wykonywanie ich prawa kandydowania na takich samych zasadach jak obywatele państwa członkowskiego, w którym mają oni miejsce zamieszkania są zakazane oraz
– niemożność „przemieszczających się” obywateli Unii przystąpienia do partii politycznej wynikająca z art. 2 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, która pozbawia ich dostępu do podstawowego dla udziału w wyborach organu, zmniejsza ich szanse na bycie wybranymi w porównaniu z obywatelami polskimi. Pozbawia ona zatem tychże obywateli skutku zamierzonego przez prawa przyznane przez traktat, opartego na ich integracji w państwie członkowskim miejsca zamieszkania(15).
50. Wskazuje ona na fakt, że nie utrzymuje, iż prawo Unii przyznaje „przemieszczającym się” obywatelom Unii prawo do udziału w życiu politycznym. Podkreśla ona natomiast kluczową rolę partii politycznych w systemach wyborczych, życiu politycznym państw członkowskich i, bardziej ogólnie, w ich wkładzie w demokrację przedstawicielską. Opiera się ona w tym względzie na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka(16) oraz na wytycznych w sprawie regulacji dotyczących partii politycznych Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej)(17).
51. Uważa ona w konsekwencji, że „przemieszczający się” obywatel Unii nie może być kandydatem w wyborach w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa, jeśli nie może on kandydować w tych wyborach jako członek krajowej partii politycznej.
52. Argumentuje ona w tym względzie, że dla kandydata w wyborach przynależność do partii politycznej oferuje liczne szczególne korzyści, niezrównane w przypadku braku przynależności do takiej partii, w przeciwieństwie do analizy, którą wywodzi Rzeczpospolita Polska z niektórych przepisów krajowych dotyczących organizacji(18). Są to następujące atuty:
– powszechna rozpoznawalność nazwy partii, jej historycznych korzeni i jej reputacji, a także jej powiązań ze strukturami społeczno-organizacyjnymi (na przykład związkami zawodowymi, które historycznie mogą być powiązane z partią, organizacjami młodzieżowymi itd.);
– korzystanie z aparatu wyborczego oraz zasobów ludzkich i finansowych partii politycznej, a także
– szczególne prerogatywy przyznane przez prawo krajowe w zakresie dostępu do finansowania czy do mediów oraz podatków.
53. W odniesieniu do finansowania w Polsce Komisja zwraca uwagę, że partie polityczne, które otrzymują określoną liczbę głosów w wyborach do Sejmu, mają prawo do dotacji przez okres kadencji Sejmu zgodnie z art. 28 ustawy o partiach politycznych. Mają one dostęp do źródeł finansowania, zgodnie z art. 24 tej ustawy, znacznie liczniejszych niż te, którymi dysponują komitety wyborcze wyborców i organizacji, a które mogą być wykorzystywane między innymi na finansowanie kampanii wyborczej dzięki ich funduszom wyborczym zasilanym także darowiznami, spadkami i zapisami, zgodnie z art. 36 wspomnianej ustawy.
54. Komisja podkreśla w tym względzie dwa inne ograniczenia specyficzne dla komitetów wyborczych, a mianowicie:
– w wyborach lokalnych wyborcy pragnący utworzyć komitet wyborczy muszą zebrać co najmniej 1000 podpisów zgodnie z art. 403 kodeksu wyborczego oraz
– kandydaci niebędący obywatelami polskimi pozbawieni są prawa współfinansowania komitetów wyborczych organizacji lub wyborców, wobec czego nie mogą przekazywać komitetowi środków, nawet na ich własną kampanię, przy czym ograniczenie to skutkuje pogłębieniem utraty szans na bycie wybranym(19).
55. Co się tyczy mediów, Komisja podkreśla, że partie polityczne dysponują co do zasady większymi środkami finansowymi do przeznaczenia na działania mające na celu promowanie swoich kandydatów, nawet na zakup stron reklamowych w programach niepublicznych nadawców, czy też na aktywność w sieciach społecznościowych. Ponadto zgodnie z art. 5 ustawy o partiach politycznych i art. 23 ustawy o radiofonii i telewizji partie polityczne mają zagwarantowany ciągły dostęp do mediów publicznych i mogą zatem przedstawiać swoje stanowisko w jednostkach publicznej radiofonii i telewizji w węzłowych sprawach publicznych, nawet jeśli nie są one związane z konkretną kampanią wyborczą. Zdaniem Komisji wszystkie te środki zwiększają szanse członków partii na to, że staną się znani i szeroko rozpowszechnią treść swojego programu wyborczego.
56. Ponadto Komisja jest zdania, że istnienie kilku badań opinii, które wydają się wskazywać, że wyborca przy oddaniu swojego głosu częściej kieruje się osobowością kandydata niż jego przynależnością do partii politycznej, nie może podważać stwierdzenia, że ustawa polskaprowadzi do dyskryminacji bezpośredniej ze względu na przynależność państwową w odniesieniu do „przemieszczających się” obywateli Unii, którzy pragną kandydować w wyborach lokalnych lub w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Konkretnie należy również uwzględnić fakt, że obywatele ci mogą być mniej znani w ich państwie przyjmującym.
2) W przedmiocie wykonywania przez państwa członkowskie ich kompetencji
57. Komisja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału:
– państwa członkowskie muszą wykonywać swoje kompetencje, nie naruszając prawa Unii(20), oraz
– stosowanie środka krajowego, który prowadzi do ograniczenia w korzystaniu z podstawowych wolności gwarantowanych przez traktat, może być uzasadnione w świetle prawa Unii wyłącznie wówczas, gdy stosowanie tego środka nie prowadzi do naruszenia praw podstawowych chronionych przez porządek prawny Unii(21).
58. Utrzymuje ona w tym względzie, że przyjmując przepisy dotyczące kandydowania w wyborach lokalnych oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego, Rzeczpospolita Polska musi uwzględniać obowiązki wynikające z art. 20 ust. 2 lit. b) i z art. 22 TFUE, tak aby prawo Unii miało zastosowanie w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty(22).
59. Przynależność do partii politycznej jest wyrazem korzystania z wolności stowarzyszania się, a także wolności wypowiedzi, ustanowionych odpowiednio w art. 12 ust. 1(23) i w art. 11 karty. Zdaniem Komisji zakres zastosowania, a także wymogi art. 20 ust. 2 lit. b) oraz art. 22 TFUE należy interpretować przy uwzględnieniu tych postanowień karty(24).
60. Komisja podnosi tym samym, że pozbawienie prawa do przystępowania do partii politycznej jest oczywistym przejawem ograniczenia prawa podstawowego do stowarzyszania się. Zgodnie z art. 52 ust. 3 karty takie ograniczenie nie może wykraczać poza ograniczenie dozwolone w świetle EKPC. Przypomina ona również, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka uznaje specyfikę państw członkowskich Unii(25).
61. Ponadto Komisja przypomina, że włączenie praw politycznych do postanowień traktatu FUE dotyczących obywatelstwa ma na celu zapewnienie „przemieszczającym się” obywatelom Unii możliwości integrowania się i odgrywania aktywnej roli politycznej w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, w ramach wyborów lokalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego, co podważa wszelkie koncepcje ingerencji w sprawy krajowe.
62. Ponadto państwa członkowskie mają możliwość zastrzeżenia jedynie dla swoich obywateli prawa kandydowania w wyborach krajowych (lub w niektórych przypadkach regionalnych), co jest zgodne z zasadą nienaruszania tożsamości narodowej, nierozerwalnie związanej z podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi. W tym względzie Komisja podnosi, że Rzeczpospolita Polska nie dostarczyła żadnego dowodu na takie naruszenie, podczas gdy poza nią i Republiką Czeską żadne inne państwo członkowskie nie ogranicza zasad przystąpienia do partii politycznej. Co więcej, Komisja zaprzecza, jakoby domagała się nieograniczonego prawa do uczestnictwa w życiu politycznym w państwie członkowskim miejsca zamieszkania. Uważa ona zresztą, że nic nie stałoby na przeszkodzie ograniczeniu zakresu uczestnictwa „przemieszczających się” obywateli Unii w partiach politycznych, na przykład przy mianowaniu kandydatów do krajowych wyborówparlamentarnych.
63. Wreszcie, fakt, że kandydaci niebędący członkami partii politycznej mogą być wpisani na listę komitetu wyborczego partii, nie może przywrócić równości z kandydatami będącymi jej członkami, ponieważ wystarczy stwierdzić, że ci drudzy kandydują jako członkowie partii, a ci pierwsi są uzależnieni od porozumienia zawartego po pozytywnej decyzji członków partii, na którą nie mogą wpływać „od wewnątrz”.
b) Rzeczpospolita Polska
64. To państwo członkowskie przedstawia trzy zestawy argumentów.
1) Brzmienie art. 22 TFUE nie przyznaje prawa do przystąpienia do partii politycznej
65. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej art. 22 TFUE nie ma bezpośredniego zastosowania, ponieważ jego dwa ustępy wymagają przyjęcia dodatkowych aktów ustawodawczych, które nie mają na celu całkowitej harmonizacji systemów wyborczych państw członkowskich(26). Dotyczy on wyłącznie wymogów formalnych kandydowania, nie zaś konkretnych możliwości bycia wybranym w państwie członkowskim. Rozszerzenie wykładni art. 22 TFUE na prawo do przystąpienia do partii politycznej byłoby sprzeczne z zasadą przyznania określoną w art. 5 ust. 2 oraz w art. 4 ust. 1 i 2 TUE.
2) Ograniczenie w przystępowaniu do partii politycznej jest uzasadnione troską o ograniczenie strefy wpływu „przemieszczających się” obywateli Unii na krajowe życie polityczne
66. Rzeczpospolita Polska uważa, że ze względu na rolę partii w zakresie polityki publicznej oraz ich zamierzony cel, jakim jest wykonywanie władzy publicznej, przystępowanie „przemieszczających się” obywateli Unii do partii politycznej może wywołać skutki w szczególności w odniesieniu do wyników wyborów parlamentarnych czy prezydenckich, co byłoby niezgodne z art. 22 TFUE, którego zakres zastosowania jest ograniczony do niektórych wyborów, oraz z art. 4 ust. 2 TUE.
67. W tym względzie podnosi ona, że jeśli chodzi o przynależność do partii politycznych, art. 11 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych, przy czym partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.
68. Rzeczpospolita Polska kwestionuje analizę Komisji, zgodnie z którą pozbawienie prawa do przystąpienia do partii politycznej miałoby naruszać wolność stowarzyszania się ustanowioną w art. 12 karty oraz w art. 11 EKPC. Utrzymuje ona, po pierwsze, że państwa będące stronami tej konwencji mogą wprowadzać ograniczenia działalności politycznej cudzoziemców(27). Po drugie, wobec braku przepisów prawa Unii dotyczących prawa do przystępowania do partii politycznej, art. 12 karty nie ma zastosowania.
3) Kandydaci niebędący członkami partii politycznej nie znajdują się w szczególnie niekorzystnej sytuacji w porównaniu z członkami partii
69. Rzeczpospolita Polska argumentuje, po pierwsze, że prawo polskie nie uzależnia możliwości kandydowania w wyborach lokalnych lub w wyborach do Parlamentu Europejskiego od przynależności do partii politycznej.
70. Po drugie, Komisja powinna uzasadnić swoje twierdzenia, zgodnie z którymi przynależność do partii politycznej zwiększa szanse na bycie wybranym w wyborach lokalnych lub w wyborach do Parlamentu Europejskiego, podczas gdy badania wykazują, że przeciwnie, w swoich wyborach wyborcy kierują się tym, w jaki sposób postrzegają kandydatów, w zależności od ich udziału w życiu społecznym i politycznym(28), lub, innymi słowy, ich rozpoznawalnością. Ponadto przykład Komisji, zgodnie z którym „przemieszczający się” obywatele Unii mieliby być zgrupowani w stowarzyszeniu, które miałoby bronić poglądów podobnych do poglądów partii politycznej, jest oderwane od rzeczywistości, ponieważ zakłada, że żaden Polak nie byłby jego członkiem.
71. Po trzecie, Rzeczpospolita Polska zwróciła uwagę, że „przemieszczający się” obywatel Unii może zostać wpisany na listę kandydatów zgłoszoną przez partię polityczną lub koalicję partii(29).
72. Po czwarte, Rzeczpospolita Polska w odpowiedzi na argumenty Komisji dotyczące finansowania podkreśla z jednej strony, że instytucja ta nie uwzględniła progów wydatków nałożonych przez kodeks wyborczy na komitety wyborcze partii lub koalicji, gdy podnosi, że w porównaniu z nimi komitety wyborców i organizacje znajdują się w niekorzystnej sytuacji finansowej. Z drugiej strony, wprawdzie tylko obywatele polscy mogą uczestniczyć w finansowaniu partii politycznej, jednak muszą oni co do zasady mieć stałe miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o partiach politycznych.
73. Po piąte, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej, jeśli warunek zebrania 1000 podpisów, poza pewnymi sytuacjami(30), w celu utworzenia komitetu wyborczego nie został nałożony na komitety wyborcze partii, koalicji i organizacji, „przemieszczający się” obywatele Unii mają możliwość utworzenia komitetów wyborczych organizacji, w ramach których mogą oni kandydować i korzystać z ich infrastruktury.
74. Po szóste, co się tyczy mediów, Rzeczpospolita Polska wskazuje na wstępie, że dostęp do nich jest regulowany, bez rozróżnienia między komitetami wyborczymi, przez art. 116 i nast. kodeksu wyborczego oraz szczegółowe przepisy owego kodeksu dotyczące poszczególnych wyborów. Następnie w odniesieniu do prawa do przedstawiania swojego stanowiska w programach publicznych nadawców poza okresem kampanii wyborczej Rzeczpospolita Polska podnosi, że wynika to z roli partii w systemie politycznym państwa oraz że państwa członkowskie mają wyłączną kompetencję w tej dziedzinie. Wreszcie, podkreśla ona równość dostępu do sieci społecznościowych, które wywierają wpływ podczas kampanii wyborczych oraz poza nimi.
c) Szczególne argumenty Republiki Czeskiej, interwenienta, oraz uwagi w odpowiedzi Komisji
1) W przedmiocie zakresu art. 22 TFUE
i) Argumenty Republiki Czeskiej
75. Owo państwo członkowskie argumentuje, że z dyrektyw 93/109 i 94/80, które wytyczają kierunek wykładni art. 22 TFUE, wynika, że warunek przynależności państwowej jest rozpatrywany w odniesieniu do prawa głosowania i kandydowania, a nie w odniesieniu do innych elementów, w tym warunków przystępowania do partii politycznej. Analiza ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału(31).
ii) Uwagi Komisji
76. Instytucja ta uważa, że chociaż prawo wtórne niewątpliwie reguluje niektóre aspekty prawa obywateli Unii w dziedzinie wyborów, to nie można powoływać się na owo prawo wtórne w celu ograniczenia zakresu art. 22 TFUE, a tym samym art. 20 ust. 2 lit. b) TFUE do szczególnych kwestii regulowanych przez wspomniane prawo. To traktat określa dozwolony zakres stosowania prawa wtórnego, a nie odwrotnie(32).
2) W przedmiocie mającej zastosowanie podstawy prawnej
i) Argumenty Republiki Czeskiej
77. To państwo członkowskie utrzymuje, że jeśli prawo Unii ma zastosowanie do niniejszej sprawy, to należałoby ją oceniać w świetle ogólnego zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową zawartego w art. 18 TFUE, nie zaś w świetle art. 22 TFUE, który przewiduje szczególny zakaz dyskryminacji w odniesieniu do prawa głosowania i kandydowania „przemieszczających się” obywateli Unii w niektórych wyborach. Ponieważ przystąpienie do partii politycznej nie wiąże się z przyznaniem przemieszczającemu się obywatelowi Unii statusu kandydata w wyborach, wobec braku takiego statusu zastosowanie miałby jedynie art. 18 TFUE(33).
ii) Uwagi Komisji
78. Kwestionuje ona znaczenie orzecznictwa przytoczonego przez Republikę Czeską na poparcie jej argumentacji. Okoliczność, że Trybunał stwierdził dyskryminację sprzeczną z przepisami odpowiadającymi postanowieniom art. 18 TFUE, nie oznacza, że rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu przepisy dyskryminujące dotyczące zasad wykonywania praw politycznych przyznanych „przemieszczającym się” obywatelom Unii w art. 22 TFUE nie można uznać za naruszenie obowiązku równego traktowania wyraźnie przewidzianego w tym postanowieniu. Prawodawca Unii uściślił w dyrektywie 93/109, że „przewidziane w [obecnym art. 22 ust. 2 TFUE] prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim, w którym dana osoba ma miejsce zamieszkania, jest zastosowaniem zasady niedyskryminacji między osobami mającymi obywatelstwo danego państwa a osobami będącymi obywatelami innego państwa”(34). Ponadto wykładnia, zgodnie z którą zakres stosowania art. 22 TFUE byłby ograniczony wyłącznie do obywateli mających status kandydatów, byłaby sprzeczna z brzmieniem tego postanowienia, które odnosi się do zasad kandydowania, w tym szans na uzyskanie statusu kandydata, a następnie kandydowania(35).
3) W przedmiocie dowodu na zarzucane uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
i) Argumenty Republiki Czeskiej
79. To państwo członkowskie przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ciężar wykazania zarzucanego państwu członkowskiemu uchybienia spoczywa na Komisji, bez możliwości oparcia się na jakimkolwiek domniemaniu(36). W konsekwencji niepoparte dowodami zarzuty i domniemania dotyczące słabszej pozycji „przemieszczających się” obywateli Unii niebędących członkami partii politycznej zawarte w skardze nie mogą zostać uwzględnione.
ii) Uwagi Komisji
80. Podnosi ona, że dyskryminacja zarzucana Rzeczypospolitej Polskiej wynika bezpośrednio z wiążących przepisów prawnych, nie zaś z praktyki administracyjnej. Przedstawienie Trybunałowi danych statystycznych w przedmiocie liczby „przemieszczających się” obywateli Unii, którzy de facto ponieśli szkodę w wyniku tej dyskryminacji, nie jest zatem konieczne. Nie jest to również możliwe w praktyce w przypadku takim, jak ten w niniejszej sprawie, w którym środek dyskryminujący ma charakter zniechęcający. Dokładne ustalenie, ilu „przemieszczających się” obywateli Unii nie próbowało kandydować w wyborach, ponieważ zniechęcił ich do tego zakaz przystąpienia do partii politycznej(37), nie jest bowiem możliwe.
4) W przedmiocie ograniczenia w wykonywaniu praw przyznanych w art. 22 TFUE
i) Argumenty Republiki Czeskiej
81. To państwo członkowskie kwestionuje znaczenie orzecznictwa przytoczonego przez Komisję, a mianowicie wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r., Komisja/Niemcy(38), i podkreśla, że w każdym wypadku niemożność obywateli Unii bycia członkiem partii politycznych „przemieszczających się” nie narusza istoty praw wyborczych przewidzianych w art. 22 TFUE, a polskie ustawodawstwo pozwala na pełne wykonywanie tych praw.
ii) Uwagi Komisji
82. Podtrzymuje ona swoje stanowisko, zgodnie z którym w przypadku gdy państwa członkowskie określają zasady dotyczące wykonywania praw politycznych przyznanych w art. 22 TFUE, muszą to czynić zgodnie z wymogami tego postanowienia i z poszanowaniem praw podstawowych. Komisja dodaje, że z orzecznictwa przytoczonego w skardze, dotyczącego obowiązku uwzględniania przez państwa członkowskie tych praw, wynika spoczywający na nich obowiązek korzystania z przysługującego im zakresu uznania w sposób zapewniający poszanowanie wspomnianych praw(39).
5) W przedmiocie sytuacji w innych państwach członkowskich
i) Argumenty Republiki Czeskiej
83. Argument Komisji, zgodnie z którym tylko dwa państwa członkowskie przewidują ograniczenia w przynależności do partii politycznych, nie ma znaczenia dla wykładni art. 22 TFUE. Przeciwnie, argument ten potwierdza, że Komisja dąży do odmiennej wykładni tego postanowienia, którego brzmienie pozostało niezmienione od dłuższego czasu, na podstawie rozwoju kontekstu społecznego. Jednakże taki rozwój może być jedynie powodem rozważenia zmiany rozpatrywanego postanowienia, nie zaś fundamentalnej zmiany jego wykładni.
ii) Uwagi Komisji
84. Zdaniem tej instytucji ów argument wydaje się niezrozumiały. Przeciwnie, okoliczność, że przeważająca większość państw członkowskich nie ogranicza możliwości przystąpienia do partii politycznej „przemieszczającym się” obywatelom Unii, świadczy o znaczeniu przyjętej przez nią wykładni.
2. Ocena
85. Niniejsza skarga dotyczy konsekwencji kandydowania w wyborach lokalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego wynikających z prawa do przystąpienia do partii politycznej, które według ustawy polskiej nie zostało przyznane „przemieszczającym się” obywatelom Unii. Czy zakaz ten skutkuje tym, jak utrzymuje Komisja, że owi obywatele nie wykonują przysługującego im prawa kandydowania w tych wyborach „na takich samych zasadach” jak obywatele polscy w rozumieniu art. 22 TFUE?
86. Na obecnym etapie rozwoju prawa Unii przystępowanie do partii politycznej wchodzi w zakres kompetencji państw członkowskich. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika jednak, że przy wykonywaniu swoich kompetencji państwa członkowskie zobowiązane są przestrzegać obowiązków wynikających z prawa Unii(40).
87. Należy zatem ustalić, jakie wymogi wynikają z art. 22 TFUE, na który powołuje się Komisja, i czy można zasadnie utrzymywać, że wymogi te mogą naruszać tożsamość narodową państwa członkowskiego w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE.
a) W przedmiocie zakresu art. 22 TFUE
88. Zgodnie z brzmieniem art. 22 TFUE jego zakres zastosowania jest ograniczony tylko do wyborów, których on dotyczy, a mianowicie do wyborów lokalnych (ust. 1) oraz do wyborów do Parlamentu Europejskiego (ust. 2), a tym samym nie obejmuje on wyborów parlamentarnych lub prezydenckich.
89. W drodze niniejszej skargi do Trybunału zwrócono się o wyjaśnienie, czy zapisaną wart. 22 TFUE zasadę równości należy rozumieć jako obejmującą wszystkie zasady, na których każdy „przemieszczający się” obywatel Unii może kandydować w wyborach, czy też dotyczy ona wyłącznie przesłanek ustawowych kandydowania.
90. Chodzi zatem o zdefiniowanie zakresu swobody przyznanego państwom członkowskim ze względu na fakt, że warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego(41) oraz w wyborach lokalnych zostały ustanowione odpowiednio przez dyrektywy 93/109 i 94/80.
91. Argument Rzeczypospolitej Polskiej wywiedziony z wykładni literalnej art. 22 TFUE, zgodnie z którym dyrektywy te ograniczają przewidzianą w tym postanowieniu zasadę równości, należy na wstępie odrzucić ze względu dotyczącego hierarchii norm, słusznie podnoszonego przez Komisję, zgodnie z którym prawo wtórne nie może ograniczać prawa przyznanego w traktacie(42).
92. Tym samym dyrektywy te określają jedynie minimalne ramy, w których zasada równości w wykonywaniu prawa głosowania i kandydowania została skonkretyzowana(43).
93. Przede wszystkim jednak geneza art. 22 TFUE oraz ewolucja ram prawnych, w które wpisuje się treść tego postanowienia, wykazują bardzo wyraźnie od traktatu z Lizbony, że wspomniane postanowienie należy interpretować przy uwzględnieniu dwóch filarów, na których jest ono oparte a mianowicie obywatelstwa Unii i demokracji przedstawicielskiej.
94. Co się tyczy w pierwszej kolejności obywatelstwa Unii, Komisja słusznie powołuje się na zastosowanie art. 20 ust. 2 lit. b) TFUE, który stanowi, że to obywatelstwo(44) przyznaje, wśród innych praw, wykonywanie prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania na takich samych zasadach jak te, które dotyczą obywateli tego państwa.
95. Ten związek z obywatelstwem znajduje się w prawie pierwotnym od traktatu z Maastricht, podpisanego w dniu 7 lutego 1992 r.(45). Był on powiązany od początku z prawem do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich(46) i zasadą niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, która jest elementem składowym każdej ze swobód przemieszczania się.
96. Jednakże wspomniany związek zyskał szczególny wymiar z powodu zmian wprowadzonych przez traktat z Lizbony ze względu na wolę państw członkowskich, aby w szczególności przypisać obywatelstwu kluczową pozycję. Z jednej strony bowiem traktat UE został wzbogacony o tytuł II, zatytułowany „Postanowienia o zasadach demokratycznych”, który zawiera art. 9, zgodnie z którym „[w]e wszystkich swoich działaniach Unia przestrzega zasady równości swoich obywateli, którzy są traktowani z jednakową uwagą przez jej instytucje, organy i jednostki organizacyjne. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go”. Prawa powiązane z obywatelstwem Unii są wymienione w art. 20–24 TFUE, odpowiadającym art. 17–21 WE. Prawa „przemieszczających się” obywateli Unii w wyborach do Parlamentu Europejskiego i w wyborach lokalnych są określone w art. 20 ust. 2 lit. b) i w art. 22 TFUE.
97. Z drugiej strony, każde z tych praw znajduje się również w tytule V karty(47) zatytułowanym „Prawa obywatelskie”. Prawa „przemieszczających się” obywateli Unii w wyborach do Parlamentu Europejskiego i w wyborach lokalnych są ustanowione w ogólnym zakresie w art. 39(48) i 40(49).
98. W konsekwencji wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony prawa wyborcze obywateli Unii określone w art. 22 TFUE należy analizować jako prawa podstawowe i jako wyraz zasady równego traktowania wynikającej z podstawowego statusu obywateli państw członkowskich(50).
99. Ich powtórzenie w traktacie UE i w karcie ma także na celu ustalenie powiązań z innymi prawami czy zasadami w nich określonymi, takimi jak równość i demokracja, które są wspólnymi wartościami dla państw członkowskich i na których oparta jest Unia(51).
100. Co się tyczy w drugiej kolejności, zasad demokratycznych, to począwszy od traktatu z Lizbony art. 10 TUE stanowi w ust. 1, że „[p]odstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska”(52), a w ust. 2 i 3 uznaje prawa obywateli europejskich do bycia bezpośrednio reprezentowanymi w Parlamencie Europejskim i do uczestniczenia w życiu demokratycznym Unii.
101. Ze względu na powiązanie w traktacie z Lizbony, przynajmniej w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego, praw głosowania i kandydowania związanych z obywatelstwem Unii z zasadami demokracji w Unii cel zagwarantowania skutecznej reprezentatywności „przemieszczających się” obywateli Unii został zatem jasno wyrażony.
102. Komisja słusznie zauważa, że ta reprezentatywność jest konsekwencją integracji „przemieszczających się” obywateli Unii w ich państwach miejsca zamieszkania, jak podkreślono w motywach dyrektyw 93/109 i 94/80(53). W szczególności na poziomie lokalnym prawa polityczne przyznane tym obywatelom Unii mają na celu wspieranie integracji społecznej tych obywateli, którzy zdecydowali się zamieszkać w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami. W tej perspektywie należy także wskazać cel przypomniany w tych motywach, a mianowicie „unikanie wszelkiego różnicowania między listami kandydatów będących własnymi obywatelami a kandydatami zagranicznymi”.
103. W konsekwencji Komisja może moim zdaniem słusznie utrzymywać na podstawie art. 22 TFUE, rozpatrywanego w kontekście praw związanych z obywatelstwem Unii i zasad demokracji określonych w traktatach, że gwarancja równości praw wyborczych obywateli Unii musi znaleźć odzwierciedlenie, bez konieczności ustalania orientacyjnej lub wyczerpującej listy kryteriów, w ogólnym obowiązku polegającym na tym, aby nie zniechęcać do udziału w wyborach za pomocą różnych czynników(54).
104. Innymi słowy, art. 22 TFUE należy rozumieć w ten sposób, że wszelkie utrudnienia w wykonywaniu praw wyborczych wykraczające poza ramy określone w dyrektywach 93/109 i 94/80 ze względu na przynależność państwową stanowią zakazaną dyskryminację w zakresie stosowania traktatów(55)(56).
105. W tych okolicznościach należy obecnie zbadać analizę Komisji, zgodnie z którą niemożność przystąpienia do partii politycznej może utrudniać wykonywanie tych praw.
106. W niniejszej sprawie strony zgadzają się co do stwierdzenia, że szanse na dostęp do funkcji wybieralnych na poziomie lokalnym lub europejskim zależą od stopnia uczestnictwa w życiu demokratycznym państwa członkowskiego, w którym kandydują „przemieszczający się” obywatele Unii czy to w ramach partii, czy w sposób niezależny.
107. Jestem jednak zdania, podobnie jak Komisja, która opiera się na wytycznych Komisji Weneckiej(57), niekwestionowanych przez Rzeczpospolitą Polską, że dostęp do środków, którymi dysponują partie polityczne stanowi istotny element promowania kandydatów w wyborach(58) lokalnych lub w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
108. Ponadto, jak podniosła Komisja opierając się na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, rola partii politycznych jest kluczowa dla wykonywania praw politycznych w państwach członkowskich(59). Na poziomie Unii rola ta została wyraźnie uznana w art. 10 ust. 4 TUE(60), któremu odpowiada art. 12 ust. 2 karty(61).
109. Istnieje bowiem ścisły związek między tym artykułem karty i jej art. 39 i 40(62). W tych okolicznościach i z powodów już wyjaśnionych(63), a także przy ścisłym poszanowaniu zasady przyznania wskazanej w art. 5 ust. 2 TUE, każde państwo członkowskie musi uwzględniać te postanowienia w celu zagwarantowania wykonywania praw przyznanych przez art. 22 TFUE.
110. W związku z tym podzielam opinię Komisji, zgodnie z którą jej skargę opartą na art. 22 TFUE należy oceniać w świetle prawa do wolności stowarzyszania się ustanowionego w art. 12 ust. 1 karty w związku z jej art. 11(64) dotyczącym wolności wypowiedzi. Wolności te podlegają szczególnej ochronie ze względu na ich zasadniczą rolę w uczestnictwie obywateli w demokracji(65). W art. 12 ust. 2 karty znajduje się odmiana tego związku w odniesieniu do europejskich partii politycznych.
111. Owo prawo do wolności stowarzyszania się odpowiada prawu zagwarantowanemu w art. 11 ust. 1 EKPC i dlatego należy nadawać mu takie samo znaczenie i zakres jak temu ostatniemu zgodnie z art. 52 ust. 3 karty(66).
112. Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że prawo do wolności stowarzyszania się stanowi jeden z istotnych fundamentów pluralistycznego i demokratycznego społeczeństwa, ponieważ pozwala obywatelom działać wspólnie w obszarach wspólnych interesów, a tym samym przyczyniać się do prawidłowego funkcjonowania życia publicznego(67).
113. W świetle tych postanowień traktatu UE oraz karty należy zatem oceniać czy, jak utrzymuje Komisja, prawna niemożność „przemieszczających się” obywateli Unii przystępowania do partii politycznej w Polsce podważa równość zasad ich kandydowania w wyborach lokalnych oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego w porównaniu do obywateli polskich, w szczególności w zakresie, w jakim znacznie zmniejsza ich szanse na bycie wybranymi.
b) W przedmiocie istnienia ograniczenia w wykonywaniu praw wyborczych
114. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej popieranej przez Republikę Czeską Komisja nie przedstawiła dowodów na praktyczne skutki rozpatrywanych przepisów prawnych dotyczących kandydowania „przemieszczających się” obywateli Unii.
115. Tymczasem Trybunał orzekł, że istnienie naruszenia może zostać udowodnione, gdy ma ono swoje źródło w przyjęciu aktu ustawowego lub wykonawczego, którego istnienie i zastosowanie nie jest kwestionowane, w drodze analizy prawnej przepisów tego aktu(68).
116. Otóż w niniejszej sprawie uchybienie zobowiązaniom, które Komisja zarzuca Republice Czeskiej, wynika z przyjęcia aktu ustawodawczego, którego istnienia i stosowania to państwo członkowskie nie kwestionuje i którego przepisy są przedmiotem analizy prawnej w skardze wszczynającej postępowanie.
117. Ponadto należy ocenić, w jakim stopniu przepisy te mają zniechęcający wpływ na ewentualne kandydowanie w wyborach, co jest niemożliwe do określenia w sposób wymierny.
118. Rzeczpospolita Polska nie ma zatem podstaw, by zarzucać Komisji, że nie przedstawiła dowodów na praktyczne skutki ustawy, która zastrzega możliwość przystąpienia do partii politycznej dla obywateli polskich, dla praw wyborczych „przemieszczających się” obywateli Unii.
119. Co się tyczy rozpatrywanej ustawy polskiej, która zastrzega prawo do przystąpienia do partii politycznej w odniesieniu do obywateli polskich, nierówność traktowania w odniesieniu do praw wyborczych wynika według mnie z prostego stwierdzenia, że mają oni swobodę wyboru, aby kandydować w wyborach lokalnych lub w wyborach do Parlamentu Europejskiego, a mianowicie jako członkowie partii politycznej lub jako kandydaci niezależni, podczas gdy „przemieszczający się” obywatele Unii mają do dyspozycji jedynie tę ostatnią opcję. Jak wskazano zaś wcześniej, dostęp do partii politycznych umożliwia skuteczniejsze wykonywanie praw wyborczych w celu uczestniczenia w życiu demokratycznym.
120. Żaden ze środków łagodzących przedstawionych przez Rzeczpospolitą Polską nie może zmienić tej oceny. W szczególności bowiem okoliczność, że „przemieszczający się” obywatele Unii mogą zostać dopuszczeni do kandydowania z listy partii, nie może zrekompensować tego ograniczenia ich zdolności do działania, ponieważ podlegają oni szczególnym kryteriom, które muszą zostać spełnione, takim jak przedstawione przez Komisję. Ponadto zakres roli organizacji służącym osobom niebędącym członkami partii politycznej, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska, jest niewspółmierny do zakresu roli partii politycznej.
121. Ponadto Komisja uzasadnia istnienie nierówności dotyczącej finansowania komitetów wyborczych wynikającej bezpośrednio z przepisów prawnych, która została uznana za „oczywistą przeszkodę” przez autorów sprawozdania, które przytacza(69).
122. W konsekwencji proponuję Trybunałowi, aby uznał, że Komisja w wystarczający sposób wykazała istnienie ograniczenia w wykonywaniu praw wyborczych ze szkodą dla „przemieszczających się” obywateli Unii znajdujących w takiej samej sytuacji jak obywatele krajowi.
123. Wynika z tego, że Rzeczpospolita Polska, przyjmując rozpatrywane przepisy krajowe w ramach wykonywania swoich kompetencji, nie przestrzegała wymogów wynikających z prawa Unii, a mianowicie tych z art. 22 TFUE w związku z art. 12, 39 i 40 karty.
c) W przedmiocie uzasadnienia ograniczenia w przystępowaniu do partii politycznej
124. Rzeczpospolita Polska uzasadnia różnicę w traktowaniu „przemieszczających się” obywateli Unii, która wynika z jej wyboru o zastrzeżeniu możliwości przystąpienia do partii politycznej dla swoich obywateli, powodami wywiedzionymi z traktatu, w szczególności związanymi z poszanowaniem tożsamości narodowej.
125. Owo państwo członkowskie powołuje art. 4 ust. 2 TUE i podnosi zasadniczo, że prawo Unii zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Komisję skutkowałoby tym, że „przemieszczający się” obywatele Unii uczestniczyliby w życiu publicznym na poziomie innym niż ten przyjęty przez państwa członkowskie, a w szczególności pozwoliłoby im na wywieranie wpływu na decyzje krajowe za pomocą partii politycznych.
126. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE Unia szanuje tożsamość narodową swoich państw członkowskich nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi.
127. Tymczasem prawdą jest, że organizacja krajowego życia politycznego, do której przyczyniają się partie polityczne, stanowi część tożsamości narodowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE. W tym względzie, poszanowanie tej tożsamości znajduje odzwierciedlenie w ograniczeniu uczestnictwa „przemieszczających się” obywateli Unii wyłącznie w wyborach do Parlamentu Europejskiego i w wyborach lokalnych, bez celu w postaci harmonizacji systemów wyborczych państw członkowskich(70). Prawodawca Unii wziął również pod uwagę wpływ ułatwionego dostępu do tych wyborów na równowagę życia politycznego państwa członkowskiego miejsca zamieszkania, przewidując, że państwa członkowskie mogą przyjąć pewne uregulowane w przepisach(71) i przejściowe dostosowania na korzyść swoich obywateli.
128. Co się tyczy kwestii wpływu na poziomie krajowym przystępowania „przemieszczających się” obywateli Unii do partii politycznych ze względu na jego potencjalne skutki w ramach tych partii, pragnę zwrócić uwagę, że w opinii wszystkich stron należy ona do kompetencji tych ostatnich. Owe partie mogą bowiem swobodnie określać swoją organizację i warunki wyboru swoich kandydatów(72). Pragnę zaznaczyć, że Rzeczpospolita Polska ogranicza się do stwierdzenia, nie wykazując tego, niemożliwości ograniczenia zakresu działania członków, „przemieszczających się” obywateli Unii, do niektórych wyborów.
129. W konsekwencji podzielam zdanie Komisji, zgodnie z którym dopuszczenie przystępowania „przemieszczających się” obywateli Unii do partii politycznej w celu zagwarantowania skuteczności praw tych ostatnich w wyborach lokalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego nie może naruszać tożsamości narodowej Rzeczypospolitej Polskiej.
130. Ponadto przy założeniu, że takie naruszenie zostanie wykazane, art. 4 ust. 2 TUE należy odczytywać w świetle postanowień tej samej rangi(73).
131. W związku z tym art. 4 ust. 2 TUE nie może zwolnić państw członkowskich z przestrzegania praw podstawowych potwierdzonych w karcie(74), wśród których znajdują się zasada demokracji i zasada równości, która to zasada została wyrażona w art. 22 TFUE(75) i przyznana przez obywatelstwo Unii w celu wykonywania prawa kandydowania w wyborach lokalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Zasady te znajdują się wśród podstawowych wartości Unii(76).
132. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, że skarga Komisji jest zasadna.
VI. W przedmiocie kosztów
133. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jako że Trybunał powinien moim zdaniem uwzględnić żądania Komisji, kosztami należy obciążyć Rzeczpospolitą Polską.
134. Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania Republika Czeska pokrywa własne koszty.
VII. Wnioski
135. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
1) Odmawiając obywatelom Unii Europejskiej, którzy nie posiadają obywatelstwa polskiego, ale którzy mają miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, prawa do bycia członkiem partii politycznej, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 22 TFUE.
2) Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Republika Czeska pokrywa własne koszty.