Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 11 janvier 2024 (1)
Affaires C‑725/20 P, C‑198/21 P et C‑391/21 P
Maria Teresa Coppo Gavazzi
e.a. (C‑725/20 P),
Giacomo Santini
e.a. (C‑198/21 P)
et
Enrico Falqui (C‑391/21 P)
contre
Parlement européen
« Pourvoi – Droit institutionnel – Statut unique du député européen – Députés européens élus dans des circonscriptions italiennes – Adoption par l’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (office de la présidence de la Chambre des députés, Italie) de la décision no 14/2018, en matière de pensions – Modification du montant des pensions des députés nationaux – Modification corrélative, par le Parlement européen, du montant des pensions de certains anciens députés européens élus en Italie – Remplacement des décisions litigieuses du Parlement européen au cours de la procédure devant la Cour – Disparition de l’objet du litige et de l’intérêt à agir des requérants au pourvoi »
Table des matières
I. Introduction
II. Cadre juridique
A. Le droit de l’Union
B. Le droit italien
III. Les antécédents du litige
A. Le recalcul par le Parlement des pensions de retraite ou de survie versées aux requérants
B. La procédure devant le Tribunal
IV. La procédure devant la Cour, les conclusions des parties et les développements ultérieurs après la clôture de la phase écrite de la procédure
V. Notre appréciation
A. L’objet du litige et l’intérêt à agir perdurent-ils, nonobstant le remplacement des décisions litigieuses ?
B. Sur les pourvois
1. Sur la base juridique de l’adoption des décisions litigieuses et sur la distinction entre le droit à pension considéré en son principe et le droit à pension considéré quant à son montant
2. Sur la compatibilité de la mise en œuvre de la décision no 14/2018 par le Parlement avec des normes et principes du droit de l’Union de rang supérieur
a) Sur les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime ainsi que sur le droit de propriété
b) Sur le principe de proportionnalité
3. Sur la compétence de l’auteur des décisions litigieuses
4. Sur la motivation des décisions litigieuses
5. Sur le recours introduit en première instance par Mme Panusa
6. Résultat intermédiaire
C. Sur les recours devant le Tribunal
D. Résultat intermédiaire
VI. Sur les dépens
A. Sur les dépens afférents aux procédures de pourvoi
B. Sur les dépens exposés en première instance
VII. Conclusion
I. Introduction
1. Avant la création du régime de pension uniforme pour tous les députés au Parlement européen, ces derniers pouvaient, dès lors que leur système national ne prévoyait pas de régime de pension ou que le niveau et/ou les modalités de la pension prévue n’étaient pas identiques à ceux applicables pour les membres du parlement national de leur État membre, obtenir une pension de retraite payée sur le budget de l’Union et dont le niveau et les modalités étaient identiques à ceux de la pension perçue par les membres de la chambre des députés de leur État membre.
2. Les présents pourvois portent sur le cas de figure d’anciens députés au Parlement européen, élus en Italie, ou de leurs survivants, dont les pensions de retraite ou de survie (ci-après, les « pensions ») sont – en vertu de cette règle, que le Tribunal a appelé la « règle de pension identique » – alignées, quant à leur niveau et leurs modalités, sur les pensions des anciens députés nationaux italiens.
3. Ces pourvois portent essentiellement sur le point de savoir si c’est à bon droit que, faisant suite à la décision de l’office de la présidence de la Chambre des députés italienne de réduire les pensions des anciens députés nationaux italiens, le Parlement européen (ci-après le « Parlement ») a, sur la base de cette « règle de pension identique », réduit les pensions que les requérants au pourvoi (ci-après les « requérants ») percevaient déjà.
4. Outre la question de savoir si c’est à bon droit que le Tribunal a rejeté les recours introduits par les requérants contre les décisions correspondantes du Parlement, il y a également lieu de s’interroger sur le point de savoir si les litiges en l’espèce conservent leur objet et les requérants leur intérêt à agir. En effet, les décisions litigieuses du Parlement ont entre-temps été remplacées par de nouvelles décisions, à la suite d’une nouvelle modification de la situation juridique italienne.
5. L’examen des présents pourvois révélera que ces deux questions sont indissociables. En effet, les erreurs de droit invoquées par les requérants s’avèrent déterminantes tant pour la légalité des arrêts attaqués et des décisions litigieuses que pour la question de la disparition de l’objet du litige dans les présentes affaires.
II. Cadre juridique
A. Le droit de l’Union
6. La réglementation concernant les frais et indemnités des députés au Parlement européen (ci-après la « réglementation FID ») dans sa version en vigueur jusqu’au 14 juillet 2009 (2) disposait à son annexe III, notamment :
« Article premier
1. Tous les membres du Parlement européen ont le droit de bénéficier d’une pension de retraite.
2. En attendant l’instauration d’un régime communautaire de pension définitif pour tous les membres du Parlement européen, et au cas où le régime national ne prévoit pas de pension, ou au cas où le niveau et/ou les modalités de la pension prévue ne sont pas identiques à ceux applicables pour les membres du parlement national de l’État membre pour lequel le membre considéré du Parlement a été élu, une pension de retraite provisoire est payée, sur demande du membre concerné, sur le budget de l’Union européenne, section Parlement.
Article 2
1. Le niveau et les modalités de la pension provisoire sont identiques à ceux de la pension que perçoivent les membres de la Chambre basse de l’État membre pour lequel le membre considéré du Parlement a été élu.
2. Tout membre bénéficiant des dispositions de l’article 1er, paragraphe 2, est tenu, en adhérant à ce régime, de verser au budget de l’Union européenne une cotisation qui est calculée d’une manière telle qu’il paie au total la même contribution que paie un membre de la Chambre basse de l’État membre où il a été élu, en vertu des dispositions nationales.
Article 3
1. La demande d’adhésion au présent régime de pension provisoire doit être introduite dans un délai de douze mois à compter du début du mandat de l’intéressé.
Passé ce délai, la date d’effet de l’adhésion au régime de pension est fixée au premier du mois de la réception de la demande.
2. La demande de liquidation de la pension doit être introduite dans un délai de six mois suivant la naissance du droit.
Passé ce délai, la date d’effet du bénéfice de la pension est fixée au premier du mois de la réception de la demande.
[...] »
7. Le statut des députés au Parlement européen a été adopté par la décision 2005/684/CE, Euratom du Parlement, du 28 septembre 2005, portant adoption du statut des députés au Parlement (ci-après le « statut des députés ») (3), et est entré en vigueur le 14 juillet 2009, premier jour de la septième législature.
8. Par décision des 19 mai et 9 juillet 2008, le bureau du Parlement a adopté les mesures d’application du statut des députés (4). En vertu de leur article 73, les mesures d’application du statut des députés sont entrées en vigueur le jour de l’entrée en vigueur du statut des députés, à savoir le 14 juillet 2009.
9. L’article 74 des mesures d’application du statut des députés dispose que, sous réserve des dispositions transitoires prévues à leur titre IV, et notamment de leur article 75, la réglementation FID expire le jour de l’entrée en vigueur du statut des députés.
10. Dans sa version modifiée par la décision du bureau du Parlement européen du 13 décembre 2010 portant modification des mesures d’application du statut des députés au Parlement européen (5), l’article 75 des mesures d’application, qui concerne notamment les pensions, dispose :
« 1. La pension de survie, la pension d’invalidité, la pension d’invalidité supplémentaire accordée pour les enfants à charge et la pension de retraite attribuées en vertu des annexes I, II et III de la réglementation FID continuent d’être versées en application de ces annexes aux personnes qui ont bénéficié de ces prestations avant la date d’entrée en vigueur du statut.
Au cas où un ancien député bénéficiant de la pension d’invalidité décède après le 14 juillet 2009, la pension de survie est versée à son conjoint, son partenaire stable non matrimonial ou son enfant à charge, dans les conditions fixées à l’annexe I de la réglementation FID.
2. Les droits à pension de retraite acquis jusqu’à la date d’entrée en vigueur du statut en application de l’annexe III précitée restent acquis. Les personnes qui ont acquis des droits dans ce régime de pension bénéficient d’une pension calculée sur la base de leurs droits acquis en application de l’annexe III précitée, dès lors qu’elles remplissent les conditions prévues à cet effet par la législation nationale de l’État membre concerné et qu’elles ont déposé la demande visée à l’article 3, paragraphe 2, de l’annexe III précitée. »
11. Aux termes du considérant 7 des mesures d’application du statut des députés au Parlement européen, « [i]l importe [...] d’assurer, dans les dispositions transitoires, que les personnes jouissant de certaines prestations accordées sur la base de la réglementation FID puissent continuer à en bénéficier après l’abrogation de cette réglementation, conformément au principe de confiance légitime. Il convient également de garantir le respect des droits à pension acquis sur la base de la réglementation FID avant l’entrée en vigueur du statut. [...] ».
B. Le droit italien
12. Le 12 juillet 2018, l’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (office de la présidence de la Chambre des députés, Italie) a adopté la décision no 14/2018, ayant pour objet une nouvelle fixation du montant des allocations viagères et de la part d’allocation viagère des prestations de prévoyance pro rata, ainsi que des prestations de réversion, relatives aux années de mandat effectuées jusqu’au 31 décembre 2011 (ci-après la « décision no 14/2018 »).
13. L’article 1er de la décision no 14/2018 prévoit :
« 1. À compter du 1er janvier 2019, les montants des allocations viagères, directes et de réversion, et de la part d’allocation viagère des prestations de prévoyance pro rata, directes et de réversion, dont les droits ont été acquis sur la base de la réglementation en vigueur au 31 décembre 2011, sont calculés suivant les nouvelles modalités prévues par la présente décision.
2. Le nouveau calcul visé au paragraphe précédent est effectué en multipliant le montant de la contribution individuelle par le coefficient de transformation relatif à l’âge du député à la date à laquelle le député a acquis le droit à l’allocation viagère ou à la prestation de prévoyance pro rata.
3. Les coefficients de transformation figurant dans le tableau 1, annexé à la présente décision, sont appliqués.
4. Le montant des allocations viagères, directes et de réversion, et de la part d’allocation viagère des prestations de prévoyance pro rata, directes et de réversion, recalculées conformément à la présente décision, ne peut en aucun cas dépasser le montant de l’allocation viagère, directe ou de réversion, ou de la part d’allocation viagère de la prestation de prévoyance pro rata, directe ou de réversion, prévu pour chaque député par le Règlement en vigueur à la date du début du mandat parlementaire.
5. Le montant des allocations viagères, directes et de réversion, et de la part d’allocation viagère des prestations de prévoyance pro rata, directes et de réversion, recalculés conformément à la présente décision, ne peut en aucun cas être inférieur au montant calculé en multipliant le montant des contributions individuelles versées par un député ayant exercé le mandat parlementaire durant la seule XVIIe législature, réévalué conformément à l’article 2 ci-dessous, par le coefficient de transformation correspondant à l’âge de 65 ans en vigueur au 31 décembre 2018.
6. Dans le cas où, à la suite du nouveau calcul opéré au sens de la présente décision, le nouveau montant des allocations viagères, directes et de réversion, et de la part d’allocation viagère des prestations de prévoyance pro rata, directes et de réversion, est réduit de plus de 50 %, par rapport au montant de l’allocation viagère, directe ou de réversion, ou de la part d’allocation viagère de la prestation de prévoyance pro rata, directe ou de réversion, prévus pour chaque député par le Règlement en vigueur à la date de début du mandat parlementaire, le montant minimum déterminé en vertu du paragraphe 5 est augmenté de moitié.
7. L’Office de la Présidence, sur proposition du Collège des députés Questeurs, peut augmenter jusqu’à un maximum de 50 % le montant des allocations viagères, directes et de réversion, et la part d’allocation viagère des prestations de prévoyance pro rata, directes et de réversion, recalculés en vertu de la présente décision, en faveur des personnes qui en font la demande et pour lesquelles les conditions suivantes sont réunies :
a) elles ne perçoivent pas d’autres revenus annuels d’un montant supérieur au montant annuel de l’aide sociale, à l’exclusion de ceux éventuellement tirés, à quelque titre que ce soit, de l’immeuble destiné à l’habitation principale ;
b) elles sont atteintes de maladies graves exigeant l’administration de thérapies vitales, étayées par des documents appropriés produits par des établissements de soins publics, ou bien, souffrent de pathologies donnant lieu à des situations d’invalidité à 100 % reconnues par les autorités compétentes.
8. La documentation étayant la réunion des conditions visées au paragraphe 7 doit être produite par le demandeur au moment de la demande et, ultérieurement, au plus tard le 31 décembre de chaque année. »
III. Les antécédents du litige
A. Le recalcul par le Parlement des pensions de retraite ou de survie versées aux requérants
14. Les requérants sont tous d’anciens membres du Parlement élus en Italie, ou leurs survivants, qui perçoivent des pensions sur la base des articles 1er et 2 de l’annexe III de la réglementation FID, lus en combinaison avec l’article 75 des mesures d’application du statut des députés.
15. Le calcul du montant de ces pensions s’aligne, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe III de la réglementation FID, sur les règles de calcul des pensions des anciens députés nationaux italiens. Aux termes de la disposition précitée, « [l]e niveau et les modalités de la pension provisoire sont identiques à ceux de la pension que perçoivent les membres de la Chambre basse de l’État membre pour lequel le membre considéré du Parlement a été élu ».
16. Selon les informations fournies par le Parlement au cours de la procédure devant le Tribunal, le montant des pensions des députés italiens a été calculé, jusqu’en 2012, sur la base de la durée et non du montant des contributions versées. À partir du 1er janvier 2012, cette méthode a été modifiée en faveur d’un calcul sur contribution. Étant donné cependant que ce changement concernait uniquement des droits à pension acquis après le 1er janvier 2012, il n’affectait pas la situation des anciens membres italiens du Parlement. En effet, la réglementation FID ayant été abrogée à la date d’entrée en vigueur du statut des députés, le 14 juillet 2009, il n’était plus possible, après cette date, d’acquérir des droits sur la base de l’annexe III de cette réglementation.
17. Ainsi que le Parlement l’a également indiqué devant le Tribunal, l’office de la présidence de la Chambre des députés italienne a néanmoins décidé, par sa décision no 14/2018, de soumettre également à un nouveau système de calcul sur contributions le montant des pensions des anciens députés italiens pour la période antérieure au 31 décembre 2011. Sur ce fondement, l’autorité italienne compétente a considérablement réduit les pensions d’un grand nombre d’anciens députés italiens à partir du 1er janvier 2019.
18. Le 16 octobre 2018, par sa décision no 6/2018, l’Ufficio di Presidenza del Senato (office de la présidence du Sénat, Italie) s’est doté d’une nouvelle réglementation similaire.
19. Par la suite, de nombreux intéressés ont attaqué la décision no 14/2018 devant le Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (Conseil de juridiction de la Chambre des députés, Italie) et la décision no 6/2018 devant l’organe compétent du Sénat italien.
20. Les requérants dans les affaires C‑198/21 P et C‑391/21 P, ainsi qu’une partie des requérants dans l’affaire C‑725/20 P, percevaient déjà leurs pensions avant l’entrée en vigueur du statut des députés, le 14 juillet 2009 ; certains autres requérants dans l’affaire C‑725/20 P n’ont perçu leur pension qu’à partir d’une date postérieure à son entrée en vigueur. Toutefois, toutes les pensions visées par les présents pourvois étaient déjà perçues par leurs ayants droit à la date de l’adoption de la décision no 14/2018 par l’office de la présidence de la Chambre des députés italienne.
21. Par l’ajout d’un commentaire sur les bulletins de pension du mois de janvier 2019, le Parlement a averti les requérants du fait que le montant de leur pension pourrait être révisé en exécution des décisions récentes des présidences de la Chambre des députés et du Sénat italiens et que ce nouveau calcul pourrait éventuellement donner lieu à un recouvrement des sommes indûment versées.
22. Par une note non datée du chef de l’unité « Rémunération et droits sociaux des députés » de la direction générale des finances du Parlement, annexée aux bulletins de pension des requérants du mois de février 2019, le Parlement les a informés, tout d’abord, que son service juridique avait confirmé l’applicabilité automatique de la décision no 14/2018 à leur situation. Cette note ajoutait que, dès qu’il aurait reçu les informations nécessaires de la part de la Chambre des députés italienne, le Parlement notifierait aux requérants la nouvelle fixation du montant de leur pension et procéderait au recouvrement de l’éventuelle différence sur les douze mois suivants. Enfin, cette note informait les requérants que la fixation définitive du montant de leur pension serait arrêtée par un acte formel contre lequel il serait possible d’introduire une réclamation sur le fondement de l’article 72 des mesures d’application ou un recours en annulation sur le fondement de l’article 263 TFUE.
23. Par notes datant du mois d’avril 2019, le chef de l’unité « Rémunération et droits sociaux des députés » de la direction générale des finances du Parlement a informé les requérants que, comme il l’avait annoncé dans sa note de février 2019, le montant de leur pension serait adapté, en application de l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe III de la réglementation FID, lu en combinaison avec l’article 75 des mesures d’application du statut des députés. Lesdites notes précisaient également que le montant des pensions des requérants serait adapté dès le mois d’avril 2019 (et avec effet rétroactif au 1er janvier 2019) en application des projets de fixation des nouveaux montants des pensions transmis en annexe de ces courriers (ci-après le « premier recalcul »). Enfin, ces mêmes notes accordaient aux requérants un délai de 30 jours, à compter de leur réception, pour faire valoir leurs observations. À défaut de telles observations, les effets de ces notes seraient considérés comme définitifs et impliqueraient, notamment, la répétition des montants indûment perçus pour les mois de janvier à mars 2019.
24. Le 23 mai 2019, M. Falqui, le requérant dans l’affaire C‑391/21 P, a transmis des observations au Parlement. Par lettre du 8 juillet 2019, le chef de l’unité « Rémunération et droits sociaux des députés » de la direction générale des finances du Parlement a informé M. Falqui que ses observations n’entraînaient pas de modification de la position du Parlement et que le nouveau calcul de sa pension figurant dans la communication d’avril 2019 devenait donc définitif.
B. La procédure devant le Tribunal
25. Les requérants ont introduit des recours devant le Tribunal en concluant notamment à ce que les notes mentionnées au point 23 des présentes conclusions et, en ce qui concerne M. Falqui, la lettre du Parlement mentionnée au point 24 (ci-après les « décisions litigieuses ») soient déclarées inexistantes ou nulles.
26. Le Parlement a notamment conclu au rejet des recours comme étant, en partie, irrecevables et, en partie, non fondés.
27. Le Parlement a en outre demandé au Tribunal de suspendre les procédures dans l’attente de la décision du Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (Conseil de juridiction de la Chambre des députés) statuant sur la validité de la décision no 14/2018.
28. Le Tribunal n’a pas fait droit à cette demande et, par ses arrêts du 15 octobre 2020, Coppo Gavazzi e.a./Parlement (T‑389/19 à T‑394/19, T‑397/19, T‑398/19, T‑403/19, T‑404/19, T‑406/19, T‑407/19, T‑409/19 à T‑414/19, T‑416/19 à T‑418/19, T‑420/19 à T‑422/19, T‑425/19 à T‑427/19, T‑429/19 à T‑432/19, T‑435/19, T‑436/19, T‑438/19 à T‑442/19, T‑444/19 à T‑446/19, T‑448/19, T‑450/19 à T‑454/19, T‑463/19 et T‑465/19, EU:T:2020:494) (ci-après « l’arrêt Coppo Gavazzi »), du 10 février 2021, Santini e.a./Parlement (T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19 à T‑366/19, T‑372/19 à T‑375/19 et T‑385/19, EU:T:2021:78) (ci-après « l’arrêt Santini »), ainsi que du 5 mai 2021, Falqui/Parlement (T‑695/19, EU:T:2021:242) (ci-après « l’arrêt Falqui ») (ci-après, tous ensemble, les « arrêts attaqués »), il a rejeté les recours et condamné les requérants en première instance aux dépens.
IV. La procédure devant la Cour, les conclusions des parties et les développements ultérieurs après la clôture de la phase écrite de la procédure
29. Par actes du 28 décembre 2020 (affaire C‑725/20 P), du 29 mars 2021 (affaire C‑198/21 P) et du 24 juin 2021 (affaire C‑391/21 P), les requérants ont formé des pourvois contre les arrêts attaqués.
30. Les 34 requérants dans l’affaire C‑725/20 P, dont les noms figurent en annexe aux présentes conclusions (6), contestent l’arrêt Coppo Gavazzi pour autant que cet arrêt les concerne respectivement. Ledit arrêt avait été rendu dans 49 affaires jointes ; pour ce qui est des 15 affaires non énumérées dans l’annexe, elles ne font pas l’objet de la présente procédure de pourvoi.
31. Les requérants dans l’affaire C‑725/20 P concluent à ce qu’il plaise à la Cour :
– annuler l’arrêt Coppo Gavazzi ;
– renvoyer l’affaire T‑453/19 Panusa/Parlement devant le Tribunal pour un examen au fond ;
– annuler les décisions litigieuses relatives aux autres parties requérantes ;
– condamner le Parlement aux dépens exposés en première et en deuxième instance.
32. Les requérants dans l’affaire C‑198/21 P concluent à ce qu’il plaise à la Cour :
– annuler l’arrêt Santini ;
– en conséquence, annuler tous les actes, les communications et/ou les décisions litigieux et faire droit aux conclusions présentées en première instance ;
– condamner le Parlement aux dépens exposés en première et en deuxième instance.
33. Le requérant dans l’affaire C‑391/21 P conclut à ce qu’il plaise à la Cour :
– annuler l’arrêt Falqui et, partant, la décision litigieuse (ainsi que, en tant que de besoin, le projet de décision et l’avis du service juridique sur lequel la décision est fondée) et, en conséquence, condamner le Parlement à payer au requérant les sommes indument retenues dans l’attente du litige ; et condamner le Parlement aux dépens exposés en première et en deuxième instance.
34. Dans les trois affaires, le Parlement demande à la Cour de rejeter les pourvois et de condamner les requérants aux dépens.
35. Postérieurement à la clôture de la phase écrite de la procédure dans les présents pourvois, les parties ont produit devant la Cour des documents relatifs à la suite des procédures de recalcul des pensions des anciens députés ou de leurs survivants, tant au niveau italien qu’au niveau du Parlement.
36. Il s’agit en premier lieu des décisions des organes de la Chambre des députés et du Sénat italiens devant lesquels les décisions nos 14/2018 et 6/2018 avaient été attaquées (voir point 19 ci-dessus), à savoir la décision no 4/2021 du 23 décembre 2021 du Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (Conseil de juridiction de la Chambre des députés) ainsi que la décision no 253/2021 du 12 janvier 2022 du Consiglio di Garanzia del Senato (Conseil de garantie du Sénat, Italie).
37. Dans sa décision non définitive no 4/2021 du 23 décembre 2021, le Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (Conseil de juridiction de la Chambre des députés) a déclaré partiellement illégale la décision no 14/2018. Cette déclaration d’illégalité partielle portait sur certaines modalités de recalcul des pensions des intéressés. En revanche, la décision a été réservée en ce qui concerne d’autres points de droit soulevés par les requérants.
38. Les parties ont également porté à la connaissance de la Cour la décision no 150/2022 du 3 mars 2022 de l’office de la présidence de la Chambre des députés par laquelle, à la suite de la décision no 4/2021 du Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (Conseil de juridiction de la Chambre des députés), les pensions des anciens députés italiens concernés par la décision no 14/2018 ont été recalculées une nouvelle fois, avec effet rétroactif au 1er janvier 2019.
39. Enfin, les parties ont informé la Cour que, à la suite de la décision no 150/2022 de l’office de la présidence de la Chambre des députés italienne, le Parlement a également recalculé de manière rétroactive, avec effet au 1er janvier 2019, les pensions des requérants, par des décisions des mois de septembre à novembre 2022 (ci-après, le « second recalcul »).
40. Ce second recalcul a eu pour conséquence que les pensions de certains des requérants ont été entièrement rétablies à leur niveau initial, antérieur au premier recalcul. En revanche, pour d’autres requérants, les montants sont encore restés inférieurs à ce qu’ils étaient avant le premier recalcul.
41. Une partie des requérants a contesté devant le Tribunal (7) les décisions du Parlement opérant, à la suite de la décision no 150/2022 de l’office de la présidence de la Chambre des députés italienne, le second recalcul de leurs pensions. Les procédures y relatives sont actuellement suspendues dans l’attente d’une décision statuant sur le présent pourvoi.
42. La Cour a suspendu les présentes procédures de pourvoi jusqu’à ce que le Parlement procède, à la suite de la décision no 150/2022 de l’office de la présidence de la Chambre des députés italienne, au second recalcul des pensions des requérants, puis elle les a reprises.
43. La Cour a en outre interrogé les parties sur le point de savoir si, compte tenu du remplacement des décisions litigieuses par les décisions du Parlement opérant le second recalcul et mentionnées aux points 39 à 42 ci-dessus, les présents pourvois pouvaient être devenus sans objet. De l’avis de l’ensemble des parties aux présentes procédures de pourvoi, tel n’est pas le cas.
44. La Cour a décidé de ne pas tenir d’audience de plaidoiries, conformément à l’article 76, paragraphe 2, du règlement de procédure.
V. Notre appréciation
45. Comme nous l’avons indiqué au début, les présentes procédures de pourvoi soulèvent la question de savoir si c’est à bon droit que le Tribunal a confirmé la décision par laquelle le Parlement a opéré – conformément à la « règle de pension identique » des articles 1er et 2 de l’annexe III de la réglementation FID, lus en combinaison avec l’article 75 des mesures d’application du statut des députés – une réduction des pensions, déjà en liquidation, des requérants à compter du 1er janvier 2019, après que l’office de la présidence de la Chambre des députés italienne a quant à lui ordonné, par sa décision no 14/2018, la réduction des pensions des anciens députés nationaux italiens à compter du 1er janvier 2019.
46. Comme nous l’avons également noté au préalable, la question se pose en outre de savoir si les présentes procédures de pourvoi conservent leur objet, et les requérants leur intérêt à agir, alors même que les décisions litigieuses ont entre-temps été remplacées par les décisions du Parlement opérant le second recalcul, mentionnées aux points 39 à 42 ci-dessus.
47. Le seul remplacement des décisions litigieuses n’emporte pas automatiquement la disparition de l’objet du litige dans les présentes affaires et de l’intérêt à agir des requérants.
48. Le point de savoir si ceux-ci perdurent dépend plutôt de la possibilité de clarifier définitivement, dans le cadre des présents pourvois, si des modifications de la situation juridique nationale entraînent automatiquement, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe III la réglementation FID, lu en combinaison avec l’article 75 des mesures d’application du statut des députés, une modification des pensions des anciens membres du Parlement concernés par ces règles (titre A).
49. Afin de le déterminer, il convient d’abord d’examiner la légalité des arrêts attaqués à la lumière des moyens soulevés à l’appui des pourvois. Nous constaterons à cet égard que le Tribunal a commis plusieurs erreurs de droit, notamment lorsqu’il a confirmé que la réduction des pensions des requérants était compatible avec des normes et principes de rang supérieur du droit de l’Union (titre B).
50. Il conviendra ensuite, lors de l’examen des recours en première instance, d’apprécier s’il est possible d’examiner une telle compatibilité indépendamment du contenu respectif de la décision nationale que le Parlement entend mettre en œuvre dans le cadre de la « règle de pension identique ». Si tel n’est pas le cas, les recours formés en l’espèce devant le Tribunal seront devenus sans objet du fait du remplacement des décisions litigieuses (titre C).
A. L’objet du litige et l’intérêt à agir perdurent-ils, nonobstant le remplacement des décisions litigieuses ?
51. Les requérants, tout comme le Parlement, considèrent que les présents pourvois conservent leur objet malgré le remplacement des décisions litigieuses et que les requérants conservent leur intérêt à agir. En effet, les nouvelles décisions du Parlement n’auraient modifié les pensions des requérants, par rapport aux décisions litigieuses, que quant à leur montant. Sur le fond, en revanche, elles reposeraient sur une même position juridique, en vertu de laquelle ce serait à bon droit que le Parlement aurait recalculé les pensions des requérants, dans un premier temps sur le fondement de la décision no 14/2018 puis, par la suite, sur le fondement de la décision no 150/2022 de l’office de la présidence de la Chambre de la Chambre des députés italienne (précitée, point 38). Les requérants auraient donc un intérêt à ce que la Cour précise, dans le cadre des présentes procédures, si cette application dynamique de la « règle de pension identique » est légale.
52. L’intérêt à agir ainsi que l’objet du litige doivent non seulement exister au stade de l’introduction du recours, mais également perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non‑lieu à statuer. Cela suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (8).
53. La Cour a déjà reconnu, dans diverses circonstances, que l’intérêt à agir d’un requérant ne disparaît pas nécessairement en raison du fait que l’acte attaqué par ce dernier a cessé de produire des effets en cours d’instance (9). Ainsi, notamment, un requérant peut conserver un intérêt à agir afin d’éviter le risque de répétition de l’illégalité dont l’acte attaqué est prétendument entaché (10). La persistance de l’intérêt à agir d’un requérant doit être appréciée en tenant compte des circonstances de l’espèce (11). S’agissant en particulier du risque de répétition, il doit être clairement et concrètement démontré qu’il existe un risque de répétition de l’illégalité alléguée (12).
54. Certes, tel semble, à première vue, être le cas en l’espèce. En effet, le Parlement affirme qu’il est lié par les modifications apportées aux règles italiennes en matière de pensions et il est donc probable qu’il mettra également en œuvre des modifications futures et, partant, répétera l’illégalité alléguée. Comme nous l’avons indiqué au point 37, la décision no 4/2021 du Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (Conseil de juridiction de la Chambre des députés), par laquelle la décision no 14/2018 avait été déclarée partiellement illégale, n’est pas encore définitive. Il est dont parfaitement possible qu’intervienne au niveau italien une nouvelle modification de la situation juridique, qui sera alors mise en œuvre par le Parlement, ce qui constituera une répétition.
55. Par ailleurs, la situation en l’espèce se caractérise par le fait que, en application de la décision no 150/2022 de l’office de la présidence de la Chambre des députés italienne (voir point 38 ci-dessus), le Parlement a déjà recalculé pour la deuxième fois le montant des pensions des requérants par rapport au montant résultant des décisions litigieuses initiales ; ce faisant, le Parlement a déjà répété une fois l’illégalité alléguée par les requérants. Comme nous l’avons indiqué précédemment, au point 41, une partie des requérants a attaqué les nouvelles décisions, adoptées par le Parlement dans ce contexte, devant le Tribunal, lequel a suspendu les procédures concernées dans l’attente de l’issue des présentes procédures de pourvoi.
56. À ce titre, il serait donc également conforme au principe d’économie de procédure de trancher autant que possible, dans le cadre des présents pourvois, la question de principe consistant à savoir si le Parlement était en droit de recalculer les pensions des requérants en application de la décision no 14/2018 puis de la décision no 150/2022 qui l’a suivie. Dans un tel cas, le Tribunal pourrait en effet tenir compte de la solution de la Cour dans le cadre des recours contre les décisions qui ont remplacé les décisions litigieuses.
57. Cela suppose toutefois qu’il soit possible de trancher cette question de principe dans le cadre des présents pourvois. Cette possibilité dépend quant à elle de la possibilité de clarifier la question de savoir si le renvoi au droit italien est dynamique indépendamment du contenu concret des réglementations italiennes et décisions du Parlement respectives concernées dans chaque cas d’espèce. L’examen qui suit montrera qu’une telle clarification n’est pas possible.
58. Nonobstant ce qui précède, notre examen montrera comment le Tribunal, lorsqu’il examinera les recours désormais pendants contre les décisions qui ont remplacé les décisions litigieuses, puis le Parlement, lorsqu’il réexaminera l’applicabilité de décisions nationales dans le cadre de la « règle de pension identique », devront procéder pour agir conformément au droit de l’Union.
B. Sur les pourvois
59. Selon les requérants, le Tribunal aurait commis une série d’erreurs de droit en confirmant, dans les arrêts attaqués, la légalité des décisions litigieuses.
60. En premier lieu, le Tribunal aurait méconnu le fait qu’à compter de l’entrée en vigueur du statut des députés, la réglementation FID ne pouvait plus constituer une base juridique pour l’adoption de nouvelles décisions (13) et aurait erré en droit en admettant une distinction entre le droit à pension dans son principe, d’une part, et quant à son montant, d’autre part (14) (section 1). Ensuite, ce serait à tort que le Tribunal a confirmé que la réduction des pensions des requérants par les décisions litigieuses ne viole pas des principes de rang supérieur du droit de l’Union (15) (section 2). Enfin, le Tribunal aurait erré en droit en jugeant que les décisions litigieuses avaient été adoptées par le service compétent au sein du Parlement (section 3) et qu’elles étaient suffisamment motivées (16) (section 4). Dans l’affaire C‑725/20 P, les requérants font également valoir que ce serait à tort que le Tribunal a considéré le recours de Mme Panusa comme irrecevable (17) (section 5).
1. Sur la base juridique de l’adoption des décisions litigieuses et sur la distinction entre le droit à pension considéré en son principe et le droit à pension considéré quant à son montant
61. Selon les requérants, le Tribunal aurait méconnu le fait qu’à compter de l’entrée en vigueur du statut des députés, la réglementation FID ne constituait plus une base juridique pour l’adoption de nouvelles décisions. En d’autres termes, le renvoi au droit italien aurait cessé d’être dynamique à partir de ce moment. Les requérants considèrent en outre que le Tribunal aurait commis une erreur de droit en opérant une distinction entre l’acquisition du droit à pension dans son principe et quant à son montant.
62. Il convient de rejeter ces griefs.
63. En effet, le Tribunal a relevé à juste titre que si, aux termes de l’article 74 des mesures d’application du statut des députés, la réglementation FID a certes expiré le jour de l’entrée en vigueur dudit statut, à savoir le 14 juillet 2009, toutefois, en vertu de l’article 74 des mesures d’application, lu en combinaison avec l’article 75 de celles-ci, la « règle de pension identique » prévue à l’annexe III de la réglementation FID est restée en vigueur à titre transitoire.
64. En outre, le Tribunal a considéré à juste titre que tant l’article 75, paragraphe 1, des mesures d’application du statut des députés que leur article 75, paragraphe 2, garantissent aux intéressés la continuation du versement de la pension (pour ceux qui la percevaient déjà avant l’entrée en vigueur du statut), ou encore le maintien des droits correspondants (pour ceux qui n’ont perçu la pension qu’à partir d’une date postérieure à l’entrée en vigueur du statut), « en application de l’annexe III de la réglementation FID ». Ainsi que nous l’avons déjà noté, aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de cette annexe, « [l]e niveau et les modalités de la pension provisoire sont identiques à ceux de la pension que perçoivent les membres de la Chambre basse de l’État membre pour lequel le membre considéré du Parlement a été élu. »
65. Partant de ce constat, le Tribunal a jugé sans commettre d’erreur de droit que, même après l’entrée en vigueur du statut des députés, les montants et modalités des pensions des intéressés demeurent, par principe, alignés sur les montants et les modalités des pensions des membres de la Chambre des députés de l’État membre pour lequel les intéressés ont été élus (18).
66. Partant, le renvoi au régime national figurant à l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe III de la réglementation FID, lu en combinaison avec l’article 75 des mesures d’application du statut des députés, est par principe dynamique, en ce que cette réglementation ne confère aux membres concernés du Parlement que le droit à une pension égale à celle que perçoivent les anciens députés nationaux. En revanche, cet ensemble de règles ne garantit pas en soi une pension ou un droit à pension d’un montant déterminé ou du montant que les intéressés ont pu percevoir à un certain moment, par exemple au moment de l’acquisition des droits, ainsi que le soutiennent les requérants à titre subsidiaire.
67. Il s’ensuit qu’il est a priori logique de considérer que des changements du régime national se traduiront également, le cas échéant, par une modification des pensions perçues par les anciens députés au Parlement concernés. En effet, ainsi que le Tribunal l’a constaté à juste titre en se référant à la formulation impérative de la disposition de l’article 2 de l’annexe III de la réglementation FID, le Parlement ne dispose en principe d’aucune marge pour un mode de calcul autonome.
2. Sur la compatibilité de la mise en œuvre de la décision no 14/2018 par le Parlement avec des normes et principes du droit de l’Union de rang supérieur
68. Comme le Tribunal l’a lui-même relevé, ce constat ne vaut pourtant que sous réserve du respect des normes de rang supérieur du droit de l’Union, en ce compris les principes généraux du droit et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En effet, ainsi que le Tribunal l’a précisé, lorsqu’il met en œuvre l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe III de la réglementation FID, lu en combinaison avec l’article 75 des mesures d’application du statut des députés, le Parlement, en tant qu’institution de l’Union, est tenu, au titre de l’article 51, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, de respecter les dispositions de cette dernière (19). En outre, le renvoi opéré dans cette annexe implique que le régime des anciens députés italiens est incorporé au droit de l’Union aux fins de son application aux anciens députés du Parlement et doit donc être conforme aux normes de rang supérieur de celui-ci. Cette incorporation a pour conséquence que le Parlement ne peut pas simplement appliquer automatiquement une règle nationale susceptible de créer une atteinte aux droits acquis. Il doit au contraire examiner au cas par cas s’il peut mettre en œuvre une réduction susceptible de constituer une atteinte aux droits acquis ou si une telle réduction est contraire à des normes et principes supérieurs du droit de l’Union.
69. Or, les requérants reprochent au Parlement de ne pas avoir procédé à un tel examen préalablement à la mise en œuvre de la décision no 14/2018 et d’avoir, par l’application automatique de cette décision, porté une atteinte disproportionnée à leurs droits acquis, tout en violant les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime et le droit de propriété (a) ainsi que le principe de proportionnalité (b). En méconnaissant cela, le Tribunal aurait commis une erreur de droit.
a) Sur les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime ainsi que sur le droit de propriété
70. Il est de principe que les lois modificatives d’une disposition législative s’appliquent, sauf dérogation, aux effets futurs des situations nées sous l’empire de la loi ancienne. Il n’en va autrement que pour les situations nées et définitivement réalisées sous l’empire de la règle précédente, qui créent des droits acquis (20).
71. Un droit est considéré comme acquis lorsque le fait générateur de celui-ci s’est produit avant la modification législative. Toutefois, tel n’est pas le cas d’un droit dont le fait constitutif ne s’est pas réalisé sous l’empire de la législation qui a été modifiée ; il s’agit alors seulement d’un droit en cours d’acquisition (21).
72. Les pensions des requérants concernées en l’espèce, qui ont été réduites, ne constituent donc plus des droits en cours d’acquisition, mais des droits acquis. En effet, la situation d’ouverture des droits des requérants à ces prestations, à savoir le fait de remplir les conditions de départ à la retraite et de versement de la pension, s’était déjà réalisée dans le chef des requérants au moment de l’adoption de la décision no 14/2018, puisqu’ils percevaient déjà leur pension à cette date (voir point 20 ci-dessus) (22).
73. Ainsi que la Cour l’a déjà relevé, certes, il n’existe pas, en droit de l’Union, de principe selon lequel les droits acquis ne sauraient en aucun cas être modifiés ou réduits. Toutefois, de tels droits ne peuvent être modifiés que sous certaines conditions et pour autant que les intérêts en jeu soient suffisamment mis en balance (23), c’est-à-dire que le principe de proportionnalité soit respecté (24).
74. De même, si le droit de propriété, lequel comprend des prestations sociales garanties par la loi, ne garantit pas le droit à une pension d’un montant déterminé, il ne peut, lui aussi, être restreint que lorsque cela est justifié et nécessaire à l’intérêt général (25).
b) Sur le principe de proportionnalité
75. Les requérants font toutefois valoir que c’est à tort que le Tribunal a confirmé, en l’espèce, la compatibilité des décisions litigieuses avec le principe de proportionnalité, compatibilité qu’ils avaient déjà remise en cause en première instance. Selon eux, les restrictions étendues de leurs droits sont excessives au regard des objectifs poursuivis et la mesure italienne est incohérente, car elle vise spécifiquement les anciens parlementaires nationaux et leur impose des sacrifices disproportionnés par rapport aux autres bénéficiaires de pensions.
76. En effet, selon les requérants, la décision no 14/2018 n’introduit pas une réduction en pourcentage des pensions concernées, ni un prélèvement de solidarité. Elle introduirait au contraire un recalcul rétroactif complet de ces pensions sur la base d’une méthode de calcul entièrement nouvelle et de nouveaux critères. Ces derniers ne seraient plus basés sur l’indemnité perçue pendant le mandat, mais sur les contributions versées, sans toutefois tenir suffisamment compte de celles-ci.
77. Ce nouveau calcul ferait peser sur les anciens députés une charge disproportionnée par rapport aux autres bénéficiaires de pension. Ainsi, le régime contributif aurait été introduit en Italie pour la première fois en 1995 et étendu à la majorité des travailleurs seulement à partir de 2012. En revanche, la décision no 14/2018 appliquerait le système contributif aux anciens députés de manière rétroactive et à une période bien antérieure (à partir de 1979, en ce qui concerne les anciens membres du Parlement européen). Dans ce contexte, les requérants avaient explicitement soutenu en première instance que la décision no 14/2018 était une mesure purement symbolique, motivée par des considérations politiques, qui ne visait que les anciens députés et dont le but était de les « punir », mais dont le potentiel d’économies était négligeable par rapport au déficit budgétaire italien.
78. Selon les requérants, avant de leur appliquer la décision no 14/2018, le Parlement aurait dû vérifier ces éléments. En l’absence d’une telle vérification, il serait – selon les requérants – impossible de contrôler si l’application de cette décision était compatible avec les principes supérieurs du droit de l’Union, en particulier du principe de proportionnalité, et d’examiner si les réductions opérées portaient atteinte à la substance même des droits acquis des requérants.
79. Or, selon eux, le Parlement a omis de procéder à un tel examen et s’est contenté de confirmer l’applicabilité « automatique » de la décision no 14/2018 aux requérants (voir point 22 ci-dessus). En approuvant cela, le Tribunal aurait commis une erreur de droit.
80. Le requérant dans l’affaire C‑391/21 P soutient en outre qu’il n’y a pas de lien suffisant entre, d’une part, les réductions des prestations dont bénéficient les requérants, qui sont payées sur le budget de l’Union, et, d’autre part, l’objectif poursuivi consistant à appliquer des mesures d’austérité en faveur du budget italien.
81. Ce dernier argument, considéré de manière isolée, doit être rejeté. En effet, ainsi que nous l’avons indiqué aux points 66 et 67, les dispositions des articles 1er et 2 de l’annexe III de la réglementation FID, lues en combinaison avec l’article 75 des mesures d’application du statut des députés, prévoient que les pensions des anciens membres du Parlement concernés par ce régime sont alignées sur les pensions des anciens députés nationaux. Dès lors, un objectif légitime au regard du droit national doit en principe aussi pouvoir être considéré comme un objectif légitime au regard de la « règle de pension identique ».
82. Comme la Cour l’a déjà indiqué dans un autre contexte, la question de savoir si une mesure d’austérité d’un État membre est compatible avec le droit de l’Union et, en particulier, si elle est proportionnée, doit pourtant être appréciée dans le cadre d’un examen global de la teneur concrète de cette mesure, de son économie ainsi que de son contexte.
83. Ainsi, dans son arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, la Cour a constaté que les mesures nationales de réduction salariale en cause dans ladite affaire prévoyaient une réduction limitée du montant de la rémunération, à concurrence d’un pourcentage variant en fonction du niveau de celle-ci. En outre, elles avaient été appliquées non pas seulement aux requérants au principal dans ladite affaire, mais, plus largement, à différents titulaires de charges publiques et personnes exerçant des fonctions dans le secteur public, dont les représentants des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. La Cour en a déduit que ces mesures ne visaient pas spécifiquement les requérants au principal, mais qu’il s’agissait plutôt de mesures générales visant à faire contribuer l’ensemble des membres de la fonction publique nationale à l’effort d’austérité dicté par les impératifs de réduction du déficit excessif du budget de l’État membre concerné. Enfin, la Cour a constaté que les réductions en cause étaient temporaires (26).
84. En l’espèce, ni le Parlement ni le Tribunal n’ont procédé à un examen satisfaisant à cette exigence.
85. Ainsi, certes, le Tribunal a tout d’abord constaté à juste titre qu’il n’avait pas compétence pour examiner la légalité de la décision no 14/2018 au regard du droit italien, mais pour déterminer si, en appliquant les règles de cette décision, le Parlement avait violé le droit de l’Union (27). Cela impliquerait de vérifier si la restriction en cause respectait notamment le contenu essentiel du droit de propriété des requérants, si elle répondait à un objectif d’intérêt général et si elle était nécessaire à cette fin (28).
86. Ensuite, le Tribunal a toutefois considéré que le fait que le Parlement n’avait pas procédé à cette vérification n’avait aucune incidence en l’espèce. En effet, une telle vérification ne constituerait pas une formalité procédurale obligatoire à laquelle le Parlement aurait été astreint avant d’adopter les décisions litigieuses. Il importerait seulement que les effets concrets de ces décisions ne portent pas atteinte au contenu essentiel du droit de propriété des requérants (29).
87. Or – selon le Tribunal – tel n’était pas le cas dans la mesure où les réductions poursuivaient l’objectif légitime de réduire les dépenses publiques du budget italien, où la décision no 14/2018 comportait deux clauses de rigueur, dont l’une avait été appliquée à plusieurs des requérants, et où les nouveaux montants des pensions, ainsi que leur méthode de calcul, étaient également en corrélation avec les contributions individuelles et les mandats des requérants (30). Le Tribunal s’est également référé (31) à cet examen relatif au droit de propriété dans le cadre de son examen de la proportionnalité des décisions litigieuses, ou il l’a effectué à cet endroit (32).
88. Les requérants font valoir à juste titre que ce raisonnement du Tribunal est entaché de plusieurs erreurs de droit.
89. Ainsi, tout d’abord, le Tribunal a eu tort de considérer qu’il était indifférent que le Parlement n’ait pas examiné si l’application de la décision no 14/2018 aux requérants violait des principes supérieurs du droit de l’Union et que la seule question pertinente était celle de savoir si tel était finalement le cas, ce que le Tribunal pourrait tout simplement vérifier lui-même. Ce point de vue méconnaît le fait que, comme indiqué au point 68, en renvoyant au droit national dans l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe III de la réglementation FID, le législateur a imposé au Parlement une obligation d’examen autonome. Ainsi, dans le cadre de cet ensemble de règles, le Parlement est tenu, avant d’appliquer une réglementation nationale susceptible de porter atteinte à des droits acquis, de contrôler si cette atteinte est compatible avec des normes et principes supérieurs du droit de l’Union.
90. Certes, l’affirmation du Tribunal selon laquelle le Parlement n’a pas procédé à un tel examen est inexacte sur le plan factuel. En effet, le service juridique du Parlement a procédé à un examen sommaire de la proportionnalité de la décision no 14/2018. Cela ressort du point 13 de l’avis de ce service, que les requérants ont produit devant le Tribunal.
91. Toutefois, le Parlement n’a pas mis cet avis à la disposition des requérants et c’est donc à tort que le Tribunal l’a inclus dans la motivation des décisions litigieuses (voir, à cet égard, points 107 à 109 ci-après). Il s’ensuit que ledit avis ne saurait être invoqué comme preuve de ce que le Parlement a examiné si l’application de la décision no 14/2018 était compatible avec le droit de l’Union. En outre, l’examen de la proportionnalité de cette décision par le service juridique est en tout état de cause insuffisant. Ce service s’est en effet contenté de relever, dans un point, que ladite décision prévoit un montant minimal de pension ainsi que deux clauses de rigueur. Un tel examen sommaire ne suffit pas pour établir la conformité au droit de l’Union de la mise en œuvre de cette réglementation nationale, comme l’illustre l’exemple exposé au point 83. À cette fin, il convient, au contraire, de vérifier, dans le cadre d’une évaluation complète de la réglementation nationale, si celle-ci n’est pas arbitraire et si elle est compréhensible et cohérente.
92. Mais, surtout, ce point de vue du Tribunal méconnaît sa propre compétence. En effet, le juge de l’Union ne peut, en aucun cas, substituer sa propre motivation à celle de l’auteur de l’acte attaqué (33).
93. Or, cette démarche du Tribunal revient précisément à une telle substitution de motivation. Pour rejeter les moyens soulevés en première instance, le Tribunal s’est en effet fondé sur une appréciation qui ne figurait pas dans la motivation des décisions litigieuses et qui comblait ainsi une lacune dans celles-ci. En agissant ainsi, le Tribunal a excédé les limites de son contrôle (34).
94. Enfin, l’examen de la compatibilité des décisions litigieuses avec le droit de l’Union, notamment en ce qui concerne la proportionnalité de la mesure nationale devant être mise en œuvre par ces décisions, que le Tribunal a effectué de manière autonome sans se référer à une motivation du Parlement à cet égard, est, en tout état de cause, insuffisant au regard du standard exposé au point 83 ci-dessus. En effet, comme le montre l’exemple qui y est cité et comme nous l’avons déjà expliqué au point 91, un tel examen implique de considérer, de manière complète et précise, la mesure dans son contexte et au regard de ses effets concrets afin de déterminer si elle n’est pas arbitraire et si elle est compréhensible et cohérente. À lui seul, le constat d’ordre général, selon lequel la mesure répond à l’objectif de rigueur budgétaire et comporte des clauses de rigueur, ne satisfait pas à ce standard.
95. Il résulte de ce qui précède que, lorsqu’il a confirmé que les décisions litigieuses étaient compatibles avec des normes et principes de rang supérieur du droit de l’Union, le Tribunal a commis plusieurs erreurs de droit. Les moyens soulevés à cet égard sont donc fondés.
96. Au vu de l’importance capitale de la compatibilité des décisions litigieuses avec le droit de l’Union, le bien-fondé de ces moyens entraîne, à lui seul, l’annulation des arrêts attaqués. Cependant, eu égard notamment aux recours pendants devant le Tribunal contre les décisions remplaçant les décisions litigieuses (voir point 41 ci-dessus), il convient également d’examiner, à titre subsidiaire, les autres moyens au pourvoi soulevés par les requérants.
3. Sur la compétence de l’auteur des décisions litigieuses
97. Selon les requérants dans les affaires C‑725/20 P et C‑198/21 P, le Tribunal a commis une erreur de droit supplémentaire en confirmant que le chef de l’unité « Rémunération et droits sociaux des députés » de la direction générale des finances du Parlement était compétent pour adopter les décisions litigieuses. Les requérants avaient fait valoir en première instance que ces décisions auraient plutôt dû être adoptées par le Bureau du Parlement.
98. Pour rejeter ce grief, le Tribunal s’est fondé sur les motifs suivants :
« Or, en réponse à une question écrite du Tribunal, le Parlement a indiqué, preuves à l’appui, que le chef de l’unité “Rémunération et droits sociaux des députés” de la direction générale des finances de cette institution avait été désigné ordonnateur subdélégué pour la ligne budgétaire 1030, relative aux pensions d’ancienneté visées par l’annexe III de la réglementation FID, par la décision FINS/2019‑01 du directeur général des finances du Parlement du 23 novembre 2018. Par ailleurs, conformément à l’article 73, paragraphe 3, du règlement 2018/1046, la décision FINS/2019‑01 indique expressément que cette subdélégation de compétence autorise le chef de l’unité “Rémunération et droits sociaux des députés” de la direction générale des finances du Parlement à procéder, notamment, à l’établissement des engagements juridiques et des engagements budgétaires, à la liquidation des dépenses et à l’ordonnancement des paiements, mais aussi à l’établissement des prévisions de créances, à la constatation des droits à recouvrer et à l’émission des ordres de recouvrement » (35).
99. À la lumière de ces considérations, le Tribunal a constaté que « [c]ontrairement à ce que soutiennent les requérants, le chef de l’unité “Rémunération et droits sociaux des députés” de la direction générale des finances du Parlement était donc compétent pour adopter les décisions attaquées » (36).
100. Or, il ne ressort aucunement du raisonnement du Tribunal reproduit au point 98, qui ne fait que reprendre le contenu de la décision FINS/2019‑01, pourquoi le chef d’unité était, aux yeux du Tribunal, compétent pour adopter les décisions litigieuses. En particulier, il n’en ressort pas pour quelle raison le transfert de compétences opéré par la décision FINS/2019‑01 inclut, selon le Tribunal, la compétence pour contrôler la compatibilité avec le droit de l’Union de la mise en œuvre d’une mesure nationale de réduction qui constitue une atteinte aux droits acquis des anciens députés au Parlement. La réponse à cette question ne ressort pas non plus de la simple lecture de la décision FINS/2019‑01. La motivation du Tribunal ne permet donc pas à la Cour de contrôler si c’est à bon droit que le Tribunal a confirmé la compétence du chef d’unité concerné pour adopter les décisions litigieuses. En effet, elle ne fait pas apparaître les motifs sur lesquels le Tribunal s’est fondé pour adopter ce point de vue.
101. Il s’ensuit que l’arrêt attaqué est entaché d’un défaut de motivation. Or, une telle insuffisance de motivation constitue un moyen d’ordre public qu’il convient de soulever d’office (37). Il s’ensuit que l’argumentation des requérants est fondée en ce qu’ils font valoir, à bon droit, que le Tribunal a commis une erreur de droit en rejetant leur argumentation relative à la compétence de l’auteur des décisions litigieuses (38).
102. Toutefois, la Cour ne pourrait fonder l’annulation des arrêts attaqués sur ce défaut de motivation relevé d’office que si elle avait préalablement entendu les parties à ce sujet (39). Or, dans la mesure où, comme nous l’avons constaté au point 96, les arrêts attaqués doivent déjà être annulés pour d’autres motifs, une telle audition des parties n’est pas nécessaire en l’espèce.
4. Sur la motivation des décisions litigieuses
103. Les requérants dans les affaires C‑725/20 P et C‑198/21 P font valoir en outre que c’est à tort que le Tribunal a jugé que les décisions litigieuses étaient suffisamment motivées. Selon eux, ces décisions sont au contraire entachées d’un défaut de motivation, dans la mesure où le Parlement n’y a documenté aucun examen de la compatibilité de la mise en œuvre de la décision no 14/2018 avec le droit de l’Union.
104. À l’appui de son appréciation selon laquelle les décisions litigieuses étaient suffisamment motivées, le Tribunal s’est fondé, en substance, sur le fait que ces décisions permettaient d’identifier leur base juridique ainsi que le point de vue du Parlement selon lequel la décision no 14/2018 devrait être appliquée aux requérants en vertu de l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe III de la réglementation FID, lu en combinaison avec l’article 75 des mesures d’application du statut des députés (40).
105. Cette analyse du Tribunal repose sur l’hypothèse selon laquelle le Parlement n’aurait pas dû procéder à un examen plus poussé de la compatibilité avec le droit de l’Union de l’application de la décision no 14/2018 aux requérants. Or, comme nous l’avons exposé au point 89, cette prémisse est incorrecte.
106. Au contraire, avant d’adopter les décisions litigieuses, le Parlement aurait dû examiner et motiver les raisons pour lesquelles, selon lui, ces décisions étaient conformes au droit de l’Union de rang supérieur et notamment au principe de proportionnalité. En l’absence d’indications y relatives, lesquelles auraient permis au Tribunal d’exercer un contrôle de légalité à cet égard sans substituer sa propre motivation à celle du Parlement (voir point 93 ci-dessus), la motivation des décisions litigieuses était insuffisante.
107. Cela est d’autant plus vrai dans la mesure où les requérants font valoir à juste titre que c’est à tort que le Tribunal a pris en compte dans l’appréciation de la motivation des décisions litigieuses l’avis du service juridique du Parlement, dans lequel la proportionnalité de la décision no 14/2018 a été traitée certes de manière insuffisante mais du moins de manière sommaire (points 90 et 91 ci-dessus) (41). En effet, cet avis n’était pas annexé aux décisions précitées et le Parlement ne l’a pas mis à la disposition des requérants. L’avis n’a été mentionné qu’indirectement à leur égard. Ainsi, la note annexée à leurs bulletins de pension du mois de février 2019 (point 22 ci-dessus) et à laquelle renvoyaient les décisions litigieuses se limitait à indiquer que le service juridique du Parlement avait confirmé l’applicabilité automatique de la décision no 14/2018 aux requérants. Toutefois, cette note ne contenait aucune référence directe à l’avis du service juridique, ni aucune indication sur le fait que cet avis pouvait être consulté et où il pouvait l’être (42).
108. S’il est vrai que la motivation d’un acte doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte (43), cependant, un document dont les destinataires d’une décision doivent « deviner » l’existence et qu’ils doivent se procurer eux-mêmes ne peut pas être qualifié d’élément du contexte connu de cette décision. Cela doit valoir même lorsque les destinataires produisent le document en cause au cours de la procédure devant les juridictions de l’Union. En effet, même si cette circonstance prouve qu’ils se sont procurés le document a posteriori, elle ne saurait constituer la preuve que la décision initiale était suffisamment motivée à la date de sa notification aux destinataires, qui est déterminante pour le point de départ du délai de recours.
109. Lors du contrôle de la légalité d’une décision, le juge de l’Union ne peut prendre en considération les précisions fournies ultérieurement par son auteur que si celles-ci complètent une motivation déjà en elle‑même suffisante (44). Or, en l’espèce, ainsi qu’il vient d’être exposé, la motivation initiale n’était précisément pas suffisante.
110. En conclusion, le rejet par le Tribunal d’un défaut de motivation des décisions litigieuses est donc entaché d’une erreur de droit.
5. Sur le recours introduit en première instance par Mme Panusa
111. Enfin, les requérants dans l’affaire C‑725/20 P font valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en rejetant comme irrecevable, pour défaut d’intérêt à agir, le recours formé en première instance par Mme Panusa dans l’affaire T‑453/19, au motif que la décision litigieuse n’aurait pas entraîné, dans le chef de Mme Panusa, une diminution du montant de sa pension de survie (45).
112. Selon les requérants, Mme Panusa conserve un intérêt à voir clarifier la question, soulevée lors de l’audience devant le Tribunal, de savoir si sa pension de survie doit être calculée sur la base de l’annexe I de la réglementation FID au lieu de l’annexe III de la réglementation FID, qui était jusqu’ici appliquée. Dans l’affirmative, sa pension de survie pourrait être plus élevée.
113. Toutefois, ainsi que le Parlement rétorque à juste titre, l’arrêt Coppo Gavazzi ne contient aucune indication selon laquelle Mme Panusa aurait fait valoir en première instance que sa pension de survie devait être calculée sur la base de l’annexe I de la réglementation FID. Pour autant qu’on puisse le voir, aucun moyen correspondant ne figure non plus dans la requête en première instance de Mme Panusa. S’agissant de la référence faite par Mme Panusa à l’audience devant le Tribunal, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 84 du règlement de procédure du Tribunal, la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite, à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure. Or, Mme Panusa n’invoque pas de tels éléments.
114. Il s’ensuit que l’argumentation présentée par Mme Panusa dans le cadre du présent pourvoi doit être rejetée comme irrecevable, la production de moyens nouveaux qui n’ont pas fait l’objet de la procédure de première instance étant irrecevable au stade du pourvoi (46).
6. Résultat intermédiaire
115. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que tous les arrêts attaqués dans l’ensemble des affaires jointes ayant fait l’objet de ces arrêts et des présents pourvois sont entachés d’erreurs de droit et doivent, dès lors, être annulés, à l’exception de l’arrêt Coppo Gavazzi, en ce qu’il concerne l’affaire T‑453/19, Panusa/Parlement.
C. Sur les recours devant le Tribunal
116. Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, la Cour peut statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé.
117. Tel est bien le cas en l’espèce.
118. Cela ressort en particulier de l’examen du moyen faisant grief au Tribunal d’avoir confirmé à tort que la réduction des pensions des requérants opérée par les décisions litigieuses n’était pas contraire à des principes supérieurs du droit de l’Union et, en particulier, au principe de proportionnalité (points 75 à 95 ci-dessus).
119. Ainsi que l’examen de ce moyen l’a démontré, c’est à tort que le Tribunal a jugé qu’il était indifférent que le Parlement n’ait pas procédé à un examen de la compatibilité de l’application de la décision no 14/2018 avec le droit de l’Union (point 89 ci-dessus). Il ressort au contraire de la jurisprudence de la Cour que la conformité au droit de l’Union d’une mesure d’austérité d’un État membre doit s’apprécier dans le cadre d’un examen global de la teneur concrète de cette mesure, de son économie ainsi que de son contexte (points 82 et 83 ci-dessus).
120. Mais il découle nécessairement aussi de cette jurisprudence qu’un tel examen doit être effectué au cas par cas au regard de la mesure concrète concernée.
121. Or, ainsi que nous l’avons déjà expliqué, la décision no 14/2018, qui a été mise en œuvre dans les décisions litigieuses, a entre-temps été modifiée au niveau national et les décisions litigieuses ont été remplacées par de nouvelles décisions du Parlement (points 35 à 41 ci‑dessus). Dès lors, l’examen de la conformité au droit de l’Union des décisions litigieuses n’est plus susceptible de procurer un bénéfice aux requérants. Il n’y a donc plus lieu de statuer sur les recours introduits en première instance contre ces décisions.
122. C’est au contraire dans le cadre des recours contre les nouvelles décisions du Parlement (voir point 41 ci-dessus) que le Tribunal devra vérifier si, avant d’adopter lesdites décisions, le Parlement a procédé à un examen suffisant de la conformité au droit de l’Union des nouvelles règles italiennes mises en œuvre dans ces décisions. Si tel n’était pas le cas, le Tribunal devrait annuler les décisions concernées du Parlement. Le Parlement pourrait ensuite procéder à l’examen requis et, s’il confirmait la conformité au droit de l’Union de la mise en œuvre des règles nationales, adopter à l’égard des anciens députés concernés de nouvelles décisions de mise en œuvre de ces règles, décisions qui pourraient alors à leur tour faire l’objet d’un contrôle par le Tribunal.
123. Comme indiqué au point 41 ci-dessus, une partie seulement des requérants a attaqué les nouvelles décisions du Parlement opérant le second recalcul de leurs pensions. Néanmoins, si l’examen des recours correspondants devait révéler que ces décisions doivent être annulées, le Parlement devrait examiner la conformité au droit de l’Union du second recalcul et ce, non seulement pour les anciens députés ayant introduit un recours contre ce second recalcul. Conformément à l’article 266 TFUE, c’est au contraire pour tous les députés concernés que le Parlement devrait examiner la conformité au droit de l’Union de la mise en œuvre des nouvelles règles italiennes et, le cas échéant, modifier en conséquence toutes les décisions les concernant. En effet, il serait illégal que le Parlement continue à verser à d’anciens députés, à tout le moins pour l’avenir, des rémunérations réduites, alors même que l’illégalité des réductions correspondantes aurait été constatée par le juge de l’Union, fût-ce à l’égard d’autres anciens députés.
D. Résultat intermédiaire
124. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il n’y a plus lieu de statuer sur les recours des requérants devant le Tribunal, à l’exception de celui dans l’affaire T‑453/19.
VI. Sur les dépens
A. Sur les dépens afférents aux procédures de pourvoi
125. Conformément à l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé ou lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens. Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, qui s’applique à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens.
126. Le Parlement ayant succombé face aux requérants, à l’exception de Mme Panusa, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux des requérants, à l’exception de Mme Panusa, dans le cadre du pourvoi, conformément aux conclusions de ces derniers. En revanche, il y a lieu de condamner Mme Panusa à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement au prorata de la procédure de pourvoi de Mme Panusa.
B. Sur les dépens exposés en première instance
127. Les arrêts attaqués devant être annulés, la Cour doit également statuer sur la répartition des dépens des procédures en première instance, à l’exception de la procédure dans l’affaire T‑453/19, Panusa/Parlement, pour laquelle la décision sur les dépens rendue en première instance est maintenue.
128. L’article 149 du règlement de procédure de la Cour, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 190, paragraphe 1, du même règlement, dispose que si la Cour constate que le recours est devenu sans objet et qu’il n’y a plus lieu de statuer, elle statue sur les dépens. En vertu de l’article 142 du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, du même règlement, la Cour règle librement les dépens en cas de non‑lieu à statuer.
129. La présente analyse a certes révélé qu’il n’y a plus lieu de statuer sur les affaires de première instance, mais également que c’est à tort que le Tribunal a confirmé la légalité des décisions litigieuses, alors même que le Parlement n’avait pas procédé à un examen de la compatibilité de ces décisions avec le droit de l’Union. Au vu de ce qui précède, il convient que le Parlement soit condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux des requérants, à l’exception de Mme Panusa, dans le cadre des procédures en première instance.
VII. Conclusion
130. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit dans l’affaire C‑725/20 P :
1. Les points 2 et 3 du dispositif de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 15 octobre 2020, Coppo Gavazzi e.a./Parlement (T‑389/19 e.a., EU:T:2020:494) sont annulés pour autant qu’ils concernent l’ensemble des requérants dont les noms figurent en annexe aux présentes conclusions, à l’exception de Mme Panusa ;
2. Il n’y a plus lieu de statuer sur le litige né des recours en première instance dans les affaires énumérées en annexe aux présentes conclusions, à l’exception de l’affaire T‑453/19.
3. Le pourvoi dans l’affaire C‑725/20 P est rejeté pour autant qu’il concerne Mme Panusa.
4. Le Parlement supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par les requérants dans les deux instances, à l’exception des dépens exposés par Mme Panusa ainsi que des dépens qu’il a exposés au prorata de la procédure de pourvoi de Mme Panusa.
5. Mme Panusa supportera ses propres dépens afférents à la procédure de pourvoi ainsi que ceux exposés par le Parlement, au prorata de la procédure de pourvoi de Mme Panusa.
131. En outre, je propose à la Cour de statuer comme suit dans l’affaire C‑198/21 P :
1. L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 10 février 2021, Santini e.a./Parlement (T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19 à T‑366/19, T‑372/19 à T‑375/19 et T‑385/19, EU:T:2021:78), est annulé.
2. Il n’y a plus lieu de statuer sur le litige né des recours en première instance dans les affaires T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19 à T‑366/19, T‑372/19 à T‑375/19 et T‑385/19.
3. Le Parlement supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par les requérants dans les deux instances.
132. Enfin, je propose à la Cour de statuer comme suit dans l’affaire C‑391/21 P :
1. L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 5 mai 2021, Falqui/Parlement (T‑695/19, EU:T:2021:242), est annulé.
2. Il n’y a plus lieu de statuer sur le litige né du recours en première instance dans l’affaire T‑695/19.
3. Le Parlement supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le requérant dans les deux instances.