null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 11. ledna 2024(1)
Věci C‑725/20 P, C‑198/21 P a C‑391/21 P
Maria Teresa Coppo Gavazzi
a další (C‑725/20 P),
Giacomo Santini
a další (C‑198/21 P)
a
Enrico Falqui (C‑391/21 P)
proti
Evropskému parlamentu
„Kasační opravný prostředek – Institucionální právo – Jednotný status poslance Evropského parlamentu – Poslanci Evropského parlamentu zvolení v Itálii – Přijetí rozhodnutí Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (Úřad předsednictva Poslanecké sněmovny, Itálie) č. 14/2018 o důchodech – Změna výše důchodů národních poslanců – Odpovídající změna výše důchodů některých bývalých poslanců Evropského parlamentu zvolených v Itálii provedená Evropským parlamentem – Nahrazení sporných rozhodnutí Evropského parlamentu v průběhu řízení před Soudním dvorem – Zánik předmětu sporu a právního zájmu navrhovatelů kasačního opravného prostředku na řízení“
Obsah
I. Úvod
II. Právní rámec
A. Unijní právo
B. Italské právo
III. Skutečnosti předcházející sporu
A. Nový výpočet starobních resp. pozůstalostních důchodů navrhovatelů Parlamentem
B. Řízení před Tribunálem
IV. Řízení před Soudním dvorem, návrhová žádání účastníků řízení a další vývoj po ukončení písemné části řízení
V. Právní analýza
A. Přetrvávání předmětu sporu a právního zájmu na řízení navzdory nahrazení sporných rozhodnutí?
B. Ke kasačním opravným prostředkům
1. K právnímu základu pro přijetí sporných rozhodnutí a k rozlišování nároku co do jeho důvodu a jeho výše
2. Ke slučitelnosti provedení rozhodnutí č. 14/2018 Parlamentem s normami a zásadami unijního práva vyšší právní síly
a) K zásadám právní jistoty a legitimního očekávání, jakož i k právu na vlastnictví
b) K proporcionalitě
3. K pravomoci autora sporných rozhodnutí
4. K odůvodnění sporných rozhodnutí
5. K žalobě v prvním stupni podané paní Panusa
6. Dílčí závěry
C. K žalobám před Tribunálem
D. Dílčí závěry
VI. Náklady řízení
A. K nákladům řízení o kasačním opravném prostředku
B. K nákladům řízení v prvním stupni
VII. Závěry
I. Úvod
1. Před zavedením jednotného systému důchodového zabezpečení poslanců Evropského parlamentu mohli tito poslanci, za předpokladu, že jejich vnitrostátní systém žádné důchodové zabezpečení nestanovil nebo že se výše nebo podmínky tohoto zabezpečení neshodovaly s podmínkami vztahujícími se na poslance národního parlamentu jejich členského státu, obdržet starobní důchod z unijního rozpočtu, jehož výše a podmínky se shodovaly s výší a podmínkami důchodu poslanců dolní komory parlamentu jejich členského státu.
2. Projednávaný kasační opravný prostředek se týká situace bývalých poslanců Parlamentu zvolených v Itálii resp. jejich pozůstalých, jejichž starobní nebo pozůstalostní důchody (dále jen „důchody“) jsou podle tohoto ustanovení, které Tribunál označuje jako „pravidlo stejného důchodu“, vázány na výši a podmínky důchodu bývalých italských poslanců.
3. Podstatou těchto řízení o kasačním opravném prostředku je otázka, zda Parlament při použití tohoto „pravidla stejného důchodu“ správně snížil důchody navrhovatelů, které tito již pobírali, poté co Úřad předsednictva italské Poslanecké sněmovny rozhodl o snížení důchodů bývalých italských poslanců.
4. Kromě otázky, zda Tribunál oprávněně zamítl žaloby navrhovatelů podané proti příslušným rozhodnutím Parlamentu, vyvstává otázka, zda v těchto řízeních přetrvává předmět sporu a právní zájem navrhovatelů těchto kasačních opravných prostředků na řízení. V důsledku další změny italského právního stavu totiž byla sporná rozhodnutí Parlamentu již v mezidobí nahrazena novými rozhodnutími.
5. Z analýzy projednávaných kasačních opravných prostředků vyplyne, že obě otázky jsou neoddělitelně spjaty. Nesprávná právní posouzení, která navrhovatelé vytýkají, jsou totiž rozhodující jak pro legalitu napadených rozsudků a sporných rozhodnutí, tak i pro otázku zániku předmětu sporu projednávaných řízení.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
6. Pravidla pro poskytování náhrad a příspěvků poslancům Evropského parlamentu (dále jen „pravidla NPP“) ve svém znění platném do 14. července 2009(2) v příloze III mimo jiné stanovila:
„Článek 1
1. Všichni poslanci Evropského parlamentu mají nárok na starobní důchod.
2. Do zavedení důchodového pojištění Společenství pro všechny poslance Evropského parlamentu a za předpokladu, že v rámci vnitrostátního systému není poskytován žádný důchod nebo že se výše nebo podmínky tohoto důchodu neshodují s výší nebo podmínkami vztahujícími se na poslance národního parlamentu členského státu, v němž byl poslanec zvolen, je poslanci na jeho žádost vyplácen z rozpočtu Evropské unie (oddíl Parlament) prozatímní důchod.
Článek 2
1. Výše a podmínky tohoto důchodu se musí shodovat s výší a podmínkami důchodu poslanců dolní komory parlamentu členského státu, v němž byl poslanec Evropského parlamentu zvolen.
2. Poslanec požívající výhod podle čl. 1 odst. 2 je jako účastník tohoto systému povinen zaplatit do rozpočtu Evropské unie částku vypočtenou tak, aby se shodovala s celkovým příspěvkem, který platí poslanec dolní komory parlamentu členského státu, v němž byl dotyčný zvolen, podle vnitrostátních právních předpisů.
Článek 3
1. Žádost o zařazení do tohoto prozatímního systému důchodového pojištění se podávají do dvanácti měsíců od začátku funkčního období poslance.
Po uplynutí této lhůty nabývá členství v systému důchodového pojištění účinnosti počínaje prvním dnem měsíce, ve kterém byla žádost doručena.
2. Žádosti o výplatu důchodu musí být podány do šesti měsíců od vzniku nároku.
Po uplynutí této lhůty je důchod vyplácen počínaje prvním dnem měsíce, ve kterém byla žádost doručena.
[…]“
7. Statut poslanců Evropského parlamentu byl přijat rozhodnutím Evropského parlamentu 2005/684/ES, Euratom ze dne 28. září 2005 o přijetí statutu poslanců Evropského parlamentu (dále jen „statut poslanců“)(3) a vstoupil v platnost dne 14. července 2009, tj. prvním dnem sedmého volebního období.
8. Rozhodnutím ze dne 19. května a 9. července 2008 přijalo předsednictvo Parlamentu prováděcí opatření ke statutu poslanců(4). Podle jejich článku 73 vstoupila prováděcí opatření ke statutu poslanců v platnost ve stejný den jako statut poslanců, tedy dne 14. července 2009.
9. Článek 74 prováděcích opatření ke statutu poslanců upřesňuje, že s výhradou přechodných ustanovení uvedených v hlavě IV těchto prováděcích opatření, zejména v článku 75, se pravidla NPP ruší dnem vstupu statutu poslanců v platnost.
10. Článek 75 prováděcích opatření ke statutu poslanců, který se týká mimo jiné důchodů, ve svém znění pozměněném rozhodnutím předsednictva Evropského parlamentu ze dne 13. prosince 2010, kterým se mění prováděcí opatření ke statutu poslanců(5), stanoví:
„1. Pozůstalostní důchod, invalidní důchod, zvýšení invalidního důchodu kvůli vyživovaným dětem a starobní důchod poskytované v souladu s přílohami I, II a III pravidel pro poskytování náhrad a příspěvků poslancům budou podle těchto příloh nadále vypláceny osobám, které byly jejich příjemci před vstupem statutu v platnost.
Pokud bývalý poslanec, který pobíral invalidní důchod, zemře po 14. červenci 2009, bude pozůstalostní důchod vyplácen jeho pozůstalému manželovi/pozůstalé manželce, stálému partnerovi bez manželského svazku nebo vyživovaným dětem za podmínek stanovených v příloze I pravidel [NPP].
2. Nárok na starobní důchod nabytý před vstupem statutu v platnost podle výše uvedené přílohy III zůstává zachován. Osobám, které získaly nárok v tomto důchodovém systému, se poskytuje důchod vypočtený na základě jejich nároků nabytých podle výše uvedené přílohy III, pokud splňují podmínky k tomu stanovené právními předpisy dotčeného členského státu a pokud předložily žádost podle čl. 3 odst. 2 výše uvedené přílohy III.“
11. Podle sedmého bodu odůvodnění prováděcích opatření ke statutu poslanců je navíc třeba „prostřednictvím přechodných ustanovení zajistit, aby osoby, které využívají určité služby poskytované na základě pravidel pro poskytování náhrad a příspěvků, mohly tyto služby využívat i po zrušení těchto pravidel v souladu se zásadou legitimního očekávání. Je také nutné zaručit zachování nároků na důchod nabytých na základě pravidel pro poskytování náhrad a příspěvků před vstupem statutu v platnost. […]“.
B. Italské právo
12. Dne 12. července 2018 přijal Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (Úřad předsednictva Poslanecké sněmovny, Itálie) rozhodnutí č. 14/2018, jehož předmětem bylo nové stanovení výše doživotních příspěvků a poměrné části doživotního příspěvku v rámci důchodového zabezpečení, jakož i pozůstalostních dávek, vztahujících se k letům mandátu vykonaným do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí č. 14/2018“).
13. Článek 1 rozhodnutí č. 14/2018 stanoví:
„1. Od 1. ledna 2019 se výše přímých a pozůstalostních doživotních příspěvků a poměrné části přímých a pozůstalostních doživotních příspěvků v rámci důchodového zabezpečení, na které byly nároky získány na základě právní úpravy platné ke dni 31. prosince 2011, vypočítává podle nových pravidel stanovených tímto rozhodnutím.
2. Nový výpočet podle předchozího odstavce se provádí vynásobením výše individuálního příspěvku konverzním koeficientem vztahujícím se k věku poslance ke dni, kdy poslanec získal nárok na doživotní příspěvek nebo na poměrnou dávku v rámci důchodového zabezpečení.
3. Použijí se konverzní koeficienty uvedené v tabulce 1, která tvoří přílohu tohoto rozhodnutí.
4. Výše přímých a pozůstalostních doživotních příspěvků a poměrné části přímých a pozůstalostních doživotních příspěvků v rámci důchodového zabezpečení, přepočtených v souladu s tímto rozhodnutím, nesmí v žádném případě překročit výši přímého nebo pozůstalostního doživotního příspěvku nebo poměrné části přímého nebo pozůstalostního doživotního příspěvku v rámci důchodového zabezpečení, jež je pro každého poslance stanovena nařízením platným ke dni začátku výkonu poslaneckého mandátu.
5. Výše přímých a pozůstalostních doživotních příspěvků a poměrné části přímých a pozůstalostních doživotních příspěvků v rámci důchodového zabezpečení, přepočtených v souladu s tímto rozhodnutím, nesmí být v žádném případě nižší než výše vypočtená vynásobením výše individuálních příspěvků odvedených poslancem, který vykonával poslanecký mandát pouze během XVII. volebního období, upravené v souladu s níže uvedeným článkem 2, konverzním koeficientem odpovídajícím věku 65 let platným k 31. prosinci 2018.
6 V případě, že je po novém výpočtu provedeném podle tohoto rozhodnutí nová výše přímých a pozůstalostních doživotních příspěvků a poměrné části přímých a pozůstalostních doživotních příspěvků v rámci důchodového zabezpečení snížena o více než 50 % ve vztahu k výši přímého nebo pozůstalostního doživotního příspěvku nebo poměrné části přímého nebo pozůstalostního doživotního příspěvku v rámci důchodového zabezpečení, jež je pro každého poslance stanovena nařízením platným ke dni začátku výkonu poslaneckého mandátu, je minimální výše stanovená podle odstavce 5 o polovinu zvýšena.
7. Úřad předsednictva může na návrh skupiny kvestorů zvýšit až na maximálně 50 % výši přímých a pozůstalostních doživotních příspěvků a poměrné části přímých a pozůstalostních doživotních příspěvků v rámci důchodového zabezpečení, přepočtených podle tohoto rozhodnutí, ve prospěch osob, které o ně žádají a které splňují následující podmínky:
a) nepobírají jiné roční příjmy ve výši přesahující roční výši sociální pomoci, s výjimkou příjmů, které by případně z jakéhokoli důvodu plynuly z nemovitosti určené k trvalému bydlení;
b) trpí závažnými onemocněními vyžadujícími poskytnutí život zachraňující léčby, jež jsou doložena náležitými doklady předloženými veřejnými zdravotnickými zařízeními, nebo trpí onemocněními, jež způsobují plnou invaliditu uznanou příslušnými orgány.
8. Žadatel musí předložit dokumentaci dokládající splnění podmínek uvedených v odstavci 7 v okamžiku podání žádosti a následně nejpozději do 31. prosince každého roku.“
III. Skutečnosti předcházející sporu
A. Nový výpočet starobních resp. pozůstalostních důchodů navrhovatelů Parlamentem
14. Všichni navrhovatelé jsou bývalí členové Parlamentu zvolení v Itálii nebo jejich pozůstalí, kteří pobírají důchody na základě článků 1 a 2 přílohy III pravidel NPP ve spojení s článkem 75 prováděcích opatření ke statutu poslanců.
15. Výše těchto důchodů se podle čl. 2 odst. 1 přílohy III pravidel NPP vypočítá v souladu s pravidly pro výpočet důchodů bývalých italských poslanců. Podle tohoto ustanovení se musí „výše a podmínky prozatímního důchodu shodovat s výší a podmínkami důchodu poslanců dolní komory parlamentu členského státu, v němž byl poslanec Evropského parlamentu zvolen.“
16. Podle vyjádření Parlamentu v řízení před Tribunálem se výše důchodů italských poslanců počítala do roku 2012 na základě doby, po kterou byly hrazeny příspěvky, a nikoliv na základě jejich výše. Tento systém byl od 1. ledna 2012 změněn ve prospěch výpočtu založeného na příspěvcích. Vzhledem k tomu, že se tato změna týkala důchodových nároků nabytých po 1. lednu 2012, neměla na situaci bývalých italských členů Parlamentu vliv. Pravidla NPP totiž byla zrušena vstupem statutu poslanců v platnost dne 14. července 2019, proto nebylo po tomto datu možné nabývat důchodové nároky podle jejich přílohy III.
17. Jak dále Parlament uvedl v řízení před Tribunálem, Úřad předsednictva italské Poslanecké sněmovny ovšem přijetím rozhodnutí č. 14/2018 rozhodl, že rovněž výše důchodů bývalých italských poslanců, pokud jde o dobu před 31. prosincem 2011, bude nově počítána na základě systému závislého na příspěvcích. Na tomto základě příslušný italský orgán od 1. ledna 2019 podstatně snížil důchody velkému počtu bývalých italských poslanců.
18. Dne 16. října 2018 přijal Ufficio di Presidenza del Senato (Úřad předsednictva Senátu, Itálie) rozhodnutím č. 6/2018 podobná nová pravidla.
19. Řada dotčených osob následně napadla rozhodnutí č. 14/2018 u Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (Rada pro soudnictví Poslanecké sněmovny, Itálie) a rozhodnutí č. 6/2018 u příslušného grémia italského Senátu.
20. Navrhovatelé ve věcech C‑198/21 P a C‑391/21 P, jakož někteří navrhovatelé ve věci C‑725/20 P, pobírali své důchody již před tím, než dne 14. července 2009 vstoupil v platnost statut poslanců; někteří další navrhovatelé ve věci C‑725/20 P začali pobírat své důchody až po tomto datu. Veškeré důchody, kterých se týká tento kasační opravný prostředek, již ale jejich příjemci pobírali k datu přijetí rozhodnutí č. 14/2018 Úřadem předsednictva italské Poslanecké sněmovny.
21. Doplněním komentáře do důchodových výměrů za měsíc leden 2019 informoval Parlament navrhovatele, že výše jejich důchodů bude nově posouzena na základě nedávno přijatých rozhodnutí úřadů předsednictva italské Poslanecké sněmovny a Senátu a že tento nový výpočet případně může vést k vymáhání bezdůvodně vyplacených částek.
22. Nedatovaným sdělením vedoucího oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ generálního ředitelství (GŘ) Evropského parlamentu pro finance, které bylo přiloženo k důchodovým výměrům navrhovatelů za únor 2019, Parlament informoval navrhovatele o tom, že jeho právní služba potvrdila automatickou použitelnost rozhodnutí č. 14/2018 na jejich situaci. V tomto sdělení bylo dále uvedeno, že jakmile Parlament obdrží nezbytné informace od Camera dei deputati (Poslanecká sněmovna, Itálie), oznámí navrhovatelům novou výši jejich důchodů a přistoupí k vymáhání případného rozdílu v následujících dvanácti měsících. Konečně byli navrhovatelé informováni o tom, že definitivní stanovení výše jejich důchodů bude přijato formálním aktem, proti kterému bude možné podat stížnost na základě článku 72 prováděcích opatření ke statutu poslanců nebo žalobu na neplatnost na základě článku 263 SFEU.
23. Oznámeními z dubna 2019 informoval vedoucí oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ GŘ Evropského parlamentu pro finance navrhovatele o tom, že výše jejich důchodů, jak oznámil ve svém sdělení z února 2019, bude při použití čl. 2 odst. 1 přílohy III pravidel NPP ve spojení s článkem 75 prováděcích opatření ke statutu poslanců upravena podle rozhodnutí č. 14/2018. Uvedená oznámení rovněž upřesňovala, že výše důchodů navrhovatelů bude upravena od dubna 2019 (se zpětnou účinností k 1. lednu 2019) na základě návrhů na stanovení nových částek důchodů předaných v příloze těchto dopisů (dále jen „první nový výpočet“). Konečně tatáž oznámení poskytla navrhovatelům lhůtu 30 dnů od jejich obdržení k předložení připomínek. V případě nepředložení těchto připomínek budou účinky těchto oznámení považovány za konečné a povedou zejména k navrácení bezdůvodně obdržených částek za leden až březen 2019.
24. Dne 23. května 2019 zaslal pan Falqui, navrhovatel ve věci C‑391/21 P, Parlamentu své vyjádření. Dopisem ze dne 8. července 2019 sdělil vedoucí oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ GŘ Evropského parlamentu pro finance panu Falquimu, že Parlament navzdory jeho vyjádření trvá na svém stanovisku a nový výpočet jeho důchodu oznámený v dubnu 2019 se tak stává pravomocným.
B. Řízení před Tribunálem
25. Navrhovatelé podali žaloby k Tribunálu a zejména navrhli, aby oznámení uvedená v bodě 23 tohoto stanoviska resp., pokud jde o pana Falquiho, dopis Parlamentu uvedený v bodě 24 tohoto stanoviska (dále jen „sporná rozhodnutí“), prohlásil za nicotná nebo je zrušil.
26. Parlament zejména navrhl, aby Tribunál žaloby zčásti odmítl jako nepřípustné a zčásti zamítl jako neopodstatněné.
27. Parlament dále navrhl, aby Tribunál pozastavil projednávání žalob až do vydání rozhodnutí Rady pro soudnictví Poslanecké sněmovny o platnosti rozhodnutí č. 14/2018, která se tímto rozhodnutím zabývala.
28. Tribunál tomuto návrhu nevyhověl, žaloby zamítl rozsudky ze dne 15. října 2020, Coppo Gavazzi a další v. Parlament (T‑389/19 až T‑394/19, T‑397/19, T‑398/19, T‑403/19, T‑404/19, T‑406/19, T‑407/19, T‑409/19 až T‑414/19, T‑416/19 až T‑418/19, T‑420/19 až T‑422/19, T‑425/19 až T‑427/19, T‑429/19 až T‑432/19, T‑435/19, T‑436/19, T‑438/19 až T‑442/19, T‑444/19 až T‑446/19, T‑448/19, T‑450/19 až T‑454/19, T‑463/19 a T‑465/19, EU:T:2020:494) (dále jen „rozsudek Coppo Gavazzi“), ze dne 10. února 2021, Santini a další v. Parlament (T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19 až T‑366/19, T‑372/19 až T‑375/19 a T‑385/19, EU:T:2021:78) (dále jen „rozsudek Santini“), a ze dne 5. května 2021, Falqui v. Parlament (T‑695/19, EU:T:2021:242) (dále jen „rozsudek Falqui“) (dále společně jen „napadené rozsudky“) a žalobcům v prvním stupni uložil povinnost nahradit náklady řízení.
IV. Řízení před Soudním dvorem, návrhová žádání účastníků řízení a další vývoj po ukončení písemné části řízení
29. Písemnými podáními ze dne 28. prosince 2020 (věc C‑725/20 P), ze dne 29. března 2021 (věc C‑198/21 P) a ze dne 24. června 2021 (věc C‑391/21 P) podali navrhovatelé kasační opravné prostředky proti napadeným rozsudkům.
30. Celkem 34 navrhovatelů ve věci C‑725/20 P, kteří jsou uvedeni v příloze tohoto stanoviska(6), napadá rozsudek Coppo Gavazzi v rozsahu, v němž se jich tento rozsudek týká. Tento rozsudek byl vydán ve 49 spojených věcech, pokud jde o 15 věcí, které nejsou v příloze uvedeny, nejsou předmětem tohoto řízení o kasačním opravném prostředku.
31. Navrhovatelé ve věci C‑725/20 P navrhují, aby Soudní dvůr
– zrušil rozsudek Coppo Gavazzi;
– vrátil věc T‑453/19, Panusa v. Parlament zpět Tribunálu pro rozhodnutí ve věci samé;
– zrušil sporná rozhodnutí ohledně dalších navrhovatelů;
– uložil Parlamentu náhradu nákladů řízení v obou stupních.
32. Navrhovatelé ve věci C‑198/21 P navrhují, aby Soudní dvůr
– zrušil rozsudek Santini;
– zrušil proto všechny sporné právní akty, sdělení nebo rozhodnutí a vyhověl návrhům v prvním stupni;
– uložil Parlamentu náhradu nákladů řízení v obou stupních.
33. Navrhovatel ve věci C‑391/21 P navrhuje, aby Soudní dvůr
– zrušil rozsudek Falqui a proto i sporné rozhodnutí (a v případě potřeby návrh rozhodnutí a stanovisko právní služby, na nichž je rozhodnutí založeno), z čehož vyplývá povinnost Parlamentu vrátit částky bezdůvodně stržené z důchodu a uložil Parlamentu náhradu nákladů řízení v obou stupních.
34. Parlament ve všech třech věcech navrhuje, aby byly kasační opravné prostředky zamítnuty a navrhovatelům byla uložena náhrada nákladů řízení.
35. Po skončení písemné části dotčených řízení o kasačním opravném prostředku účastníci předložili Soudnímu dvoru dokumenty týkající se dalšího průběhu řízení o novém výpočtu důchodů bývalých poslanců resp. jejich pozůstalých na italské úrovni a na úrovni Parlamentu.
36. Jedná se předně o rozhodnutí grémií italské Poslanecké sněmovny a italského Senátu, u nichž byla napadena rozhodnutí č. 14/2018 a 6/2018 (viz bod 19 výše), a to rozhodnutí č. 4/2021 Rady pro soudnictví Poslanecké sněmovny ze dne 23. prosince 2021 a rozhodnutí č. 253/2021 Consiglio di Garanzia del Senato (Garanční rada Senátu, Itálie) ze dne 12. ledna 2022.
37. Rada pro soudnictví Poslanecké sněmovny ve svém rozhodnutí č. 4/2021 ze dne 23. prosince 2021, které ještě není konečné, prohlásila rozhodnutí č. 14/2018 za z části protiprávní. Tato částečná protiprávnost se týkala některých způsobů nového výpočtu důchodů dotčených osob. Ohledně dalších právních otázek předložených žalobci bylo rozhodnutí naproti tomu vyhrazeno.
38. Účastníci řízení dále informovali Soudní dvůr o rozhodnutí č. 150/2022 Úřadu předsednictva italské Poslanecké sněmovny ze dne 3. března 2022, jím byl na základě rozhodnutí č. 4/2021 Rady pro soudnictví Poslanecké sněmovny se zpětnou účinností proveden další nový výpočet důchodů bývalých italských poslanců, kteří byli dotčeni rozhodnutím č. 14/2018, s účinností k 1. lednu 2019.
39. Konečně účastníci Soudnímu dvoru sdělili, že Parlament v důsledku rozhodnutí č. 150/2022 Úřadu předsednictva italské Poslanecké sněmovny rozhodnutími ze srpna až listopadu 2022 rovněž se zpětnou účinností provedl další nový výpočet důchodů s účinností k 1. lednu 2019 (dále jen „druhý nový výpočet“).
40. V důsledku tohoto druhého nového výpočtu došlo k tomu, že důchody některých navrhovatelů byly v plném rozsahu zvýšeny na svou původní výši před prvním novým výpočtem. U některých navrhovatelů ale tyto částky zůstaly nižší než před prvním novým výpočtem.
41. Část navrhovatelů tato rozhodnutí Parlamentu o druhém novém výpočtu svých důchodů na základě rozhodnutí č. 150/2022 Úřadu předsednictva italské Poslanecké sněmovny napadla před Tribunálem(7). Příslušná řízení jsou nyní přerušena do vydání rozhodnutí v těchto řízeních o kasačním opravném prostředku.
42. Soudní dvůr dotčená řízení o kasačním opravném prostředku přerušil do druhého nového výpočtu důchodů navrhovatelů Parlamentem na základě rozhodnutí č. 150/2022 Úřadu předsednictva italské Poslanecké sněmovny a následně je obnovil.
43. Dále se účastníků řízení dotázal, zda se projednávaná řízení o kasačním opravném prostředku případně s ohledem na nahrazení sporných rozhodnutí rozhodnutími Parlamentu o druhém novém výpočtu důchodů navrhovatelů uvedenými v bodech 39 až 42 nyní stala bezpředmětnými. Podle názoru všech účastníků projednávaných řízení o kasačním opravném prostředku tomu tak není.
44. Soudní dvůr podle čl. 76 odst. 2 jednacího řádu rozhodl, že se ústní část řízení nebude konat.
V. Právní analýza
45. Jak jsem uvedla v úvodu, podstatou projednávaných řízení o kasačním opravném prostředku je otázka, zda Tribunál správně potvrdil, že Parlament postupoval správně, když na základě „pravidla stejného důchodu“ podle článků 1 a 2 přílohy III pravidel NPP ve spojení s článkem 75 prováděcích opatření ke statutu poslanců od 1. ledna 2019 snížil důchody navrhovatelů, které tito již pobírali, poté co Úřad předsednictva italské Poslanecké sněmovny rozhodnutím č. 14/2018 rozhodl o snížení důchodů bývalých italských poslanců od 1. ledna 2019.
46. Jak jsem rovněž zmínila úvodem, vyvstává dále otázka, zda přetrvává předmět sporu projednávaných kasačních opravných prostředků a právní zájem navrhovatelů na řízení, když sporná rozhodnutí již byla nahrazena rozhodnutími Parlamentu o druhém novém výpočtu důchodů navrhovatelů uvedenými v bodech 39 až 42.
47. Pouhé nahrazení sporných rozhodnutí automaticky nevede k zániku předmětu sporu dotčených řízení a právního zájmu navrhovatelů.
48. Skutečnost, zda tyto i nadále trvají, spíše závisí na tom, zda lze v rámci projednávaných kasačních opravných prostředků s konečnou platností vyjasnit, zda změny vnitrostátního právního stavu v souladu s čl. 2 odst. 1 přílohy III pravidel NPP ve spojení s článkem 75 prováděcích opatření ke statutu poslanců automaticky vedou ke změně starobních důchodů bývalých členů Parlamentu, kteří jsou těmito pravidly dotčeni (A).
49. Za tímto účelem je třeba nejprve přezkoumat legalitu napadených rozsudků na základě uvedených důvodů kasačních opravných prostředků. Z toho přezkumu vyplyne, že se Tribunál dopustil několika nesprávných právních posouzení, zejména když potvrdil, že snížení důchodů navrhovatelů je v souladu s normami a zásadami unijního práva vyšší právní síly (B).
50. Při následném přezkumu žalob z prvního stupně je pak nezbytné posoudit, zda tuto slučitelnost lze přezkoumat nezávisle na příslušném obsahu vnitrostátního rozhodnutí, které má Parlament provést v rámci „pravidla stejného důchodu“. Pokud by tomu tak nebylo, o žalobách před Tribunálem dotčených v projednávané věci by nebylo s ohledem na nahrazení sporných rozhodnutí třeba rozhodnout (C).
A. Přetrvávání předmětu sporu a právního zájmu na řízení navzdory nahrazení sporných rozhodnutí?
51. Jak navrhovatelé, tak i Parlament mají za to, že navzdory nahrazení sporných rozhodnutí přetrvává u projednávaných kasačních opravných prostředků jejich předmět a u navrhovatelů jejich právní zájem na řízení. Mají za to, že nová rozhodnutí Parlamentu v porovnání se spornými rozhodnutím totiž změnila pouze výši důchodů navrhovatelů. Co do důvodu se ale zakládají na témže právním názoru, podle kterého Parlament správně provedl nový výpočet důchodů navrhovatelů nejprve na základě rozhodnutí č. 14/2018 a následně na základě rozhodnutí č. 150/2022 Úřadu předsednictva italské Poslanecké sněmovny (bod 38 výše). Z tohoto důvodu mají zájem na tom, aby Soudní dvůr v rámci dotčeného řízení vyjasnil, zda je toto dynamické uplatňování „pravidla stejného důchodu“ zákonné.
52. Právní zájem na řízení, stejně jako předmět sporu musí existovat nejen při podání žaloby, nýbrž musí přetrvat až do vydání soudního rozhodnutí, protože jinak není třeba ve věci rozhodnout. Toto předpokládá, že žaloba může ve výsledku přinést prospěch účastníku řízení, který ji podal(8).
53. Soudní dvůr již za různých okolností připustil, že právní zájem žalobce na řízení nemusí v důsledku skutečnosti, že žalobcem napadený akt přestal v průběhu řízení vyvolávat účinky, nevyhnutelně zaniknout(9). Právní zájem na řízení tak může přetrvávat zejména proto, aby se zabránilo nebezpečí, že se protiprávnost, kterou je dotčený akt stižen, v budoucnu zopakuje(10). Přetrvávání takového právního zájmu na řízení je třeba posuzovat s ohledem na okolnosti příslušného případu(11). Přitom musí být zejména přesně a konkrétně prokázáno nebezpečí opakování tvrzené protiprávnosti(12).
54. Je pravda, že v projednávané věci tomu tak na první pohled je. Parlament totiž má za to, že je vázán změnami italských pravidel důchodového zabezpečení a lze proto vycházet z toho, že provede i budoucí změny a bude tedy opakovat tvrzenou protiprávnost. Jak je popsáno v bodě 37, rozhodnutí č. 4/2021 Rady pro soudnictví Poslanecké sněmovny, kterým bylo rozhodnutí č. 14/2018 prohlášeno za z části protiprávní, není konečné. Je tak možné, že na italské úrovni dojde k další změně právního stavu, kterou pak Parlament znovu provede a dojde tak k opakování.
55. Nadto se situace v projednávané věci vyznačuje tím, že Parlament musel novou výši důchodů navrhovatelů při provádění rozhodnutí č. 150/2022 Úřadu předsednictva Poslanecké sněmovny (bod 38 výše) v porovnání s původními spornými rozhodnutími nově vypočítat již dvakrát a již jednou tak zopakoval protiprávnost, kterou vytýkají navrhovatelé. Jak je uvedeno v bodě 41, část navrhovatelů napadla nová takto přijatá rozhodnutí Parlamentu před Tribunálem a ten dotčená řízení přerušil v očekávání rozhodnutí o projednávaných kasačních opravných prostředcích.
56. Vyjasnění zásadní otázky, zda Parlament mohl důchody navrhovatelů přepočítat při použití rozhodnutí č. 14/2018, jakož i následujícího rozhodnutí č. 150/2022, v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku by bylo rovněž v souladu se zásadou hospodárnosti řízení. Tribunál by pak mohl řešení Soudního dvora vzít v úvahu v rámci žalob podaných proti rozhodnutím, kterými byla nahrazena sporná rozhodnutí.
57. To ovšem předpokládá, že tuto zásadní otázku lze vyjasnit v rámci projednávaných řízení o kasačním opravném prostředku. Zda to možné je, závisí na tom, zda lze otázku, jestli je odkaz na italské právo dynamický, zodpovědět nezávisle na konkrétním obsahu příslušných italských právních úprav a rozhodnutí Parlamentu v konkrétním případě. Z následujícího přezkumu vyplyne, že tomu tak není.
58. Nicméně z něj rovněž vyplyne, jak musí Tribunál při přezkumu nyní projednávaných žalob podaných proti rozhodnutím, která nahradila sporná rozhodnutí, a Parlament při novém přezkumu použitelnosti vnitrostátních rozhodnutí v rámci „pravidla stejného důchodu“ postupovat, aby tento postup byl v souladu s unijním právem.
B. Ke kasačním opravným prostředkům
59. Podle navrhovatelů se Tribunál dopustil řady nesprávných právních posouzení, když v napadených rozsudcích potvrdil legalitu sporných rozhodnutí.
60. Tribunál zaprvé nevzal v úvahu, že pravidla NPP od okamžiku vstupu statutu poslanců v platnost již nepředstavovala základ pro přijetí nových rozhodnutí(13) a nesprávně se domníval, že je nezbytné rozlišovat nárok na důchod co do jeho důvodu a co do jeho výše(14) (1). Dále nesprávně potvrdil, že snížení důchodů navrhovatelů v důsledku sporných rozhodnutí neporušuje zásady unijního práva vyšší právní síly(15) (2). Konečně nesprávně rozhodl, že sporná rozhodnutí byla přijata příslušným orgánem v rámci Parlamentu (3) a byla dostatečně odůvodněna(16) (4). Ve věci C‑725/20 P navíc navrhovatelé tvrdí, že Tribunál nesprávně považoval žalobu podanou paní Panusa za nepřípustnou(17) (5).
1. K právnímu základu pro přijetí sporných rozhodnutí a k rozlišování nároku co do jeho důvodu a jeho výše
61. Navrhovatelé tvrdí, že Tribunál nevzal v úvahu, že pravidla NPP již od okamžiku vstupu statutu poslanců v platnost neposkytovala právní základ pro vydání nových rozhodnutí. Jinými slovy odkaz na italské právo od tohoto okamžiku již nebyl dynamický. Kromě toho mají za to, že Tribunál se dopustil nesprávného posouzení, když rozlišoval mezi nabytím nároku na důchod co do důvodu a co do výše.
62. Tyto námitky je třeba zamítnout.
63. Tribunál totiž správně konstatoval, že pravidla NPP sice podle článku 74 prováděcích opatření ke statutu poslanců pozbyla účinnost dnem vstupu tohoto statutu v platnosti, tedy dnem 14. července 2009, „pravidlo stejného důchodu“ stanovené v příloze III pravidel NPP ale podle článku 74 prováděcích opatření ve spojení s jejich článkem 75 zůstalo přechodně zachováno.
64. Tribunál dále správně konstatoval, že jak čl. 75 odst. 1, tak i čl. 75 odst. 2 prováděcích opatření ke statutu poslanců zaručují dotčeným další výplatu důchodu (pro ty, kdo důchod pobírali již od vstupu statutu poslanců v platnosti) resp. zachování příslušných nároků (pro ty, kdo důchod pobírali až od okamžiku vstupu statutu v platnost) „podle přílohy III pravidel NPP“. Podle čl. 2 odst. 1 této přílohy se, jak již bylo uvedeno, musí „výše a podmínky prozatímního důchodu shodovat s výší a podmínkami důchodu poslanců dolní komory parlamentu členského státu, v němž byl poslanec Evropského parlamentu zvolen.“
65. Z toho vyplývá, že Tribunál správně rozhodl, že výše a podmínky důchodů dotčených osob i po vstupu statutu poslanců v platnost v zásadě nadále závisí na výši a podmínkách důchodů členů Poslanecké sněmovny členského státu, v němž byli dotčení poslanci zvoleni(18).
66. Odkaz na vnitrostátní režim uvedený v čl. 2 odst. 1 přílohy III pravidel NPP ve spojení s článkem 75 prováděcích opatření ke statutu poslanců je v zásadně dynamický v tom smyslu, že tato právní úprava poskytuje dotčeným členům Parlamentu pouze nárok na starobní důchod ve výši toho, co dostávají bývalí národní poslanci. Tato pravidla sama o sobě naproti tomu nezaručují důchod resp. nárok na důchod v určité výši nebo ve výši toho, co dotčení poslanci dostávali v určitou dobu, například v době nabytí nároků, jak podpůrně tvrdí navrhovatelé.
67. Logicky lze tedy nejprve vycházet z toho, že změny vnitrostátního režimu se tedy projeví i ve změně důchodů dotčených bývalých poslanců Parlamentu. Jak Tribunál s odkazem na kogentní formulaci ustanovení článku 2 přílohy III pravidel NPP správně konstatoval, Parlamentu totiž v zásadě nezbývá žádný prostor pro autonomní způsob výpočtu důchodů dotčených osob.
2. Ke slučitelnosti provedení rozhodnutí č. 14/2018 Parlamentem s normami a zásadami unijního práva vyšší právní síly
68. Jak Tribunál sám uznal, platí to ovšem pouze s výhradou dodržení norem unijního práva vyšší právní síly, včetně obecných právních zásad a Listiny základních práv. Jak totiž Tribunál dodává, Parlament je jakožto unijní orgán při uplatňování čl. 2 odst. 1 přílohy III pravidel NPP ve spojení s článkem 75 prováděcích opatření ke statutu poslance povinen podle čl. 51 odst. 1 Listiny dodržovat ustanovení Listiny(19). Navíc je režim bývalých italských poslanců odkazem v této příloze za účelem jeho uplatnění na bývalé poslance Parlamentu zahrnut do unijního práva a musí být proto v souladu s jeho normami vyšší právní síly. Vzhledem k tomu Parlament nemůže automaticky použít vnitrostátní pravidlo, které může založit zásah do nabytých nároků. Spíše musí v konkrétním případě přezkoumat, zda může provést snížení, které může představovat zásah do nabytých nároků, nebo zda takové snížení porušuje normy a zásady unijního práva vyšší právní síly.
69. Navrhovatelé ale Parlamentu vytýkají, že před provedením rozhodnutí č. 14/2018 žádný takový přezkum neprovedl a automatickým uplatněním tohoto rozhodnutí nepřiměřeně zasáhl do jejich nabytých nároků a porušil přitom zásady právní jistoty a legitimního očekávání, jakož i právo na vlastnictví (a) a zásadu proporcionality (b). Tribunál pochybil, když toto nevzal v úvahu.
a) K zásadám právní jistoty a legitimního očekávání, jakož i k právu na vlastnictví
70. V zásadě se novely právních předpisů, není-li stanoveno jinak, použijí na budoucí účinky situací, které nastaly za působnosti dřívějšího právního předpisu. Jinak je tomu pouze u situací, které vznikly a byly definitivně dovršeny za působnosti předchozího pravidla a zakládají nabytá práva(20).
71. Právo je považováno za nabyté, pokud skutečnost, která vedla k jeho vzniku, nastala před legislativní změnou. Právo, u kterého skutečnost, která ho zakládá, nenastala za působnosti právního předpisu, který se změnil, ovšem není považováno za nabyté právo, nýbrž za budoucí nárok(21).
72. Důchody navrhovatelů dotčené v projednávané věci, které byly sníženy, tedy již nepředstavují budoucí nároky, nýbrž nabytá práva. Skutečnost, která zakládá práva navrhovatelů na tyto platby, totiž splnění podmínek pro odchod do důchodu a výplata důchodu, již u navrhovatelů při přijetí rozhodnutí č. 14/2018 nastala, protože v tomto okamžiku své důchody již pobírali (viz výše, bod 20)(22).
73. Jak již Soudní dvůr konstatoval, je pravda, že unijní právo nestanoví žádnou zásadu, podle které nemohou být nabytá práva za žádných okolností měněna nebo omezována. Taková práva je ovšem možné za určitých podmínek měnit pouze tehdy, pokud jsou dostatečně vzájemně zváženy zájmy, které jsou ve hře(23), tedy pokud je dodržena zásada proporcionality(24).
74. Rovněž právo na vlastnictví, které zahrnuje zákonem zaručené sociální dávky, sice nezaručuje nárok na důchod v určité výši, je ale možné jej případně omezit pouze tehdy, pokud je to odůvodněné cílem obecného zájmu(25).
b) K proporcionalitě
75. Navrhovatelé ovšem tvrdí, že Tribunál v projednávané věci nesprávně potvrdil, že sporná rozhodnutí jsou slučitelná se zásadou proporcionality, kterou zpochybňovali již v prvním stupni. Dalekosáhlá omezení jejich práv jsou s ohledem na sledované cíle nepřiměřená a italské opatření je nesoudržné, protože je namířeno speciálně proti bývalým národním poslancům a v porovnání s jinými příjemci důchodů od nich požaduje nepřiměřené oběti.
76. Rozhodnutí č. 14/2018 totiž neuvádí procentuální snížení dotčených důchodů nebo solidární příspěvek. Spíše stanoví kompletní nový výpočet těchto důchodů se zpětnou platností, a to na základě zcela nového způsobu výpočtu a nových kritérií. Ta se již nezakládají na příjmech během doby mandátu, nýbrž na odvedených příspěvcích, dostatečně k nim ovšem nepřihlíží.
77. Tento nový výpočet nepřiměřeným způsobem zatěžuje bývalé poslance v porovnání s jinými příjemci důchodů. Režim, který vychází z příspěvků, byl v Itálii poprvé zaveden v roce 1995 a to pouze částečně a až od roku 2012 byl uplatněn na většinu zaměstnanců. Rozhodnutím č. 14/2018 byl tento systém na bývalé poslance naproti tomu uplatněn se zpětnou účinností na mnohem dřívější období (v případě bývalých poslanců Parlamentu od roku 1979). V této souvislosti navrhovatelé v prvním stupni výslovně uvedli, že rozhodnutí č. 14/2018 je čistě symbolické, politicky motivované opatření, které směřuje proti bývalým poslancům, jehož cílem je tyto poslance „potrestat“, ale jeho potenciál úspor je s ohledem na italský rozpočtový deficit zanedbatelný.
78. Podle navrhovatelů měl Parlament tyto prvky prověřit dříve, než na ně rozhodnutí č. 14/2018 uplatnil. Vzhledem k tomu, že tak neučinil, není možné přezkoumat slučitelnost použití tohoto usnesení se zásadami unijního práva vyšší právní síly a zejména se zásadou proporcionality a prověřit, zda se provedené snížení dotýká podstaty práv nabytých navrhovateli.
79. Parlament ovšem takovýto přezkum neprovedl a spokojil se s tím, že potvrdil „automatickou“ použitelností rozhodnutí č. 14/2018 na navrhovatele (viz bod 22 výše). Tribunál se schválením tohoto postupu dopustil nesprávného právního posouzení.
80. Navrhovatel ve věci C‑391/21 P navíc tvrdí, že neexistuje dostatečné spojení mezi snížením důchodů navrhovatelů, které jsou placeny z unijního rozpočtu, na straně jedné, a sledovaným cílem prováděných úsporných opatření ve prospěch italského rozpočtu na straně druhé.
81. Posledně uvedený argument je třeba sám o sobě zamítnout. Ustanovení článků 1 a 2 přílohy III pravidel NPP ve spojení s článkem 75 prováděcích opatření ke statutu poslanců, jak je uvedeno v bodech 66 a 67, totiž stanoví souběh důchodů bývalých poslanců Parlamentu dotčených tímto režimem s důchody bývalých národních poslanců. Proto musí být zásadně možné, aby cíl, který je legitimní ve vztahu k vnitrostátnímu právu, byl považován rovněž za legitimní cíl ve vztahu k „pravidlu stejného důchodu“.
82. Jak již Soudní dvůr konstatoval v jiné souvislosti, otázku, zda je opatření členského státu na snížení důchodů v souladu s unijním právem a zejména zda je proporcionální, je ovšem nezbytné zodpovědět v rámci širokého posouzení konkrétního obsahu tohoto opatření, jeho systematiky a jeho kontextu.
83. Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, uvedl, že vnitrostátní opatření na snižování platů, o která se jednalo v uvedeném rozsudku, stanovila omezení krácení platů v procentní sazbě, která se lišila v závislosti na jejich výši. Navíc se tato opatření nevztahovala jen na žalobce v původním řízení, ale i na různé okruhy osob zastávajících veřejné funkce a osob působících ve veřejném sektoru, včetně zástupců moci zákonodárné, výkonné a soudní. Soudní dvůr na základě toho dospěl k závěru, že tato opatření nebyla namířena specificky vůči žalobcům v původním řízení, nýbrž se jednalo o obecná opatření, jejichž cílem je přimět všechny osoby pracující ve vnitrostátní veřejné správě, aby přispěly ke snaze dosáhnout úspor za účelem splnění požadavku na snížení nadměrného rozpočtového deficitu členského státu. A konečně Soudní dvůr konstatoval, že dotčená snížení byla dočasnými opatřeními(26).
84. Přezkum, který splňuje tato kritéria, nebyl v projednávané věci proveden Parlamentem ani Tribunálem.
85. Je pravda, že Tribunál nejprve správně konstatoval, že mu nepřísluší provést přezkum souladu rozhodnutí č. 14/2018 s italským právem, nýbrž přezkoumat, zda Parlament porušil při použití pravidel tohoto rozhodnutí unijní právo(27). To znamená, že je třeba ověřit, zda dotčené omezení respektuje podstatu práva žalobců na vlastnictví, zda odpovídá cíli obecného zájmu a zda je k dosažení tohoto cíle nezbytné(28).
86. Následně měl ovšem Tribunál za to, že skutečnost, že Parlament toto ověření neprovedl, nemá žádný vliv na projednávané věci. Takové ověření totiž není povinnou procesní náležitostí, kterou by Parlament musel splnit před přijetím sporných rozhodnutí. Důležité je spíše pouze to, že konkrétní účinky těchto rozhodnutí nezasahují do podstaty práva navrhovatelů na vlastnictví(29).
87. O takovýto případ se však nejedná, protože snížení sledovala legitimní cíl snížení veřejných výdajů italského rozpočtu, rozhodnutí č. 14/2018 obsahuje dvě ustanovení zaručující jeho přiměřenost, z nichž jedno bylo použito na několik navrhovatelů, a i nová výše důchodů a metoda jejich výpočtu zohledňuje jejich individuální příspěvky a funkční období navrhovatelů(30). Na tento přezkum provedený ve vztahu k právu na vlastnictví odkázal Tribunál rovněž v rámci svého přezkumu proporcionality sporných rozhodnutí(31) resp. jej zde provedl(32).
88. Navrhovatelé správně tvrdí, že tato argumentace Tribunálu je stižena několika nesprávnými právními posouzeními.
89. Předně není správný názor Tribunálu, že není relevantní, že Parlament neověřil, zda použití rozhodnutí č. 14/2018 na navrhovatele porušuje zásady unijního práva vyšší právní síly, a že rozhodující pouze je, zda tomu tak ve výsledku je, což Tribunál může sám přezkoumat. Tento názor opomíjí, že zákonodárce uložil Parlamentu, jak je uvedeno v bodě 68, odkazem na vnitrostátní právo v čl. 2 odst. 1 přílohy III pravidel NPP samostatnou povinnost přezkumu. Parlament musí v rámci těchto předpisů před použitím vnitrostátního ustanovení, které může zakládat zásah do nabytých nároků, přezkoumat, zda je tento zásah slučitelný s normami a zásadami unijního práva vyšší právní síly.
90. Je pravda, že tvrzení Tribunálu, že Parlament takový přezkum neprovedl, není ve skutkovém ohledu správné. Právní služba Parlamentu takovýto souhrnný přezkum proporcionality rozhodnutí č. 14/2018 provedla. To vyplývá z bodu 13 stanoviska této služby, které navrhovatelé předložili Tribunálu.
91. Parlament ovšem toto stanovisko navrhovatelům neposkytl a Tribunál jej tedy nesprávně zahrnul do odůvodnění sporných rozhodnutí (k tomu dále body 107 až 109). Dotčené stanovisko proto nemůže být použito jako důkaz přezkumu slučitelnosti použití rozhodnutí č. 14/2018 s unijním právem, který provedl Parlament. Kromě toho je přezkum proporcionality tohoto rozhodnutí právní službou každopádně nedostatečný. Ta se totiž spokojila s tím, že v jednom bodě připomněla, že totéž rozhodnutí stanoví minimální částku důchodů a dvě ustanovení pro případ nadměrné tvrdosti. Takovýto souhrnný přezkum nepostačuje pro konstatování, že tato vnitrostátní právní úprava byla provedena v souladu s unijním právem, jak ukazuje příklad popsaný v bodě 83. Spíše je za tímto účelem nezbytné v rámci obsáhlého posouzení této vnitrostátní právní úpravy přezkoumat, zda není svévolná a zda je srozumitelná a soudržná.
92. Dotčeným názorem ale Tribunál především nesprávně zpochybňuje svoji příslušnost. Unijní soudy totiž každopádně nemohou nahradit svým vlastním odůvodněním odůvodnění autora napadeného aktu(33).
93. Způsob, kterým Tribunál postupoval v projednávané věci, ale přesně k takovému nahrazení odůvodnění směřuje. Tribunál totiž zamítnutí důvodů žaloby v prvním stupni založil na posouzení, které není v odůvodnění sporných rozhodnutí obsaženo, a tím vyplnil mezeru v odůvodnění sporných rozhodnutí. Tímto Tribunál překročil meze svého soudního přezkumu(34).
94. A konečně není přezkum slučitelnosti sporných rozhodnutí s unijním právem, zejména pokud jde o proporcionalitu vnitrostátního opatření, které tato rozhodnutí provádí, jež Tribunál provedl samostatně, aniž by odkazoval na příslušné odůvodnění Parlamentu, každopádně podle měřítka uvedeného v bodě 83 výše, dostatečný. Jak totiž ukazuje příklad uvedený v tomto bodě a jak již bylo vysvětleno v bodě 91, vyžaduje takový přezkum přesné a obsáhlé posouzení dotčeného vnitrostátního opatření v jeho kontextu a s jeho konkrétními účinky, aby bylo možné konstatovat, zda není svévolné a zda je srozumitelné a soudržné. Pouze obecné zjištění, zda toto opatření slouží cíli rozpočtových úspor a zda obsahuje ustanovení pro případ nadměrné tvrdosti, toto měřítko nesplňuje.
95. Z výše uvedeného vyplývá, že se Tribunál dopustil několika nesprávných právních posouzení, když potvrdil, že sporná rozhodnutí jsou slučitelná s normami a zásadami unijního práva vyšší právní síly. Důvody kasačního opravného prostředku, které se na tom zakládají, proto obstojí.
96. Vzhledem k zásadnímu významu slučitelnosti sporných rozhodnutí s unijním právem vede již opodstatněnost těchto důvodů kasačního opravného prostředku samotná ke zrušení napadených rozsudků. Zejména s ohledem na žaloby podané proti rozhodnutím nahrazujícím sporná rozhodnutí (bod 41 výše), které jsou u Tribunálu projednávány, je nicméně účelné přezkoumat podpůrně i ostatní důvody uváděné navrhovateli.
3. K pravomoci autora sporných rozhodnutí
97. Podle navrhovatelů ve věci C‑725/20 P a C‑198/21 P se Tribunál dopustil dalšího nesprávného právního posouzení, když potvrdil, že vedoucí oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ generálního ředitelství (GŘ) Evropského parlamentu pro finance má pravomoc přijmout sporná rozhodnutí. Navrhovatelé v prvním stupni tvrdili, že tato rozhodnutí mělo přijmout předsednictvo Parlamentu.
98. Tribunál odůvodnil svoje zamítnutí této výtky takto:
„V odpovědi na písemnou otázku Tribunálu přitom Parlament uvedl s podpůrnými důkazy, že vedoucí oddělení ‚Odměňování a sociální nároky poslanců‘ GŘ tohoto orgánu pro finance byl jmenován další pověřenou schvalující osobou pro rozpočtovou položku 1030 týkající se starobních důchodů uvedených v příloze III pravidel NPP rozhodnutím generálního ředitele pro finance Evropského parlamentu FINS/2019-01 ze dne 23. listopadu 2018. Kromě toho v souladu s čl. 73 odst. 3 nařízení č. 2018/1046 rozhodnutí FINS/2019-01 výslovně uvádí, že toto další pověření opravňuje vedoucího oddělení ‚Odměňování a sociální nároky poslanců‘ GŘ Evropského parlamentu pro finance zejména k přijímání rozpočtových i právních závazků, potvrzování výdajů a schvalování plateb, ale také k sestavení odhadů pohledávek, stanovení inkasních nároků a vydávání inkasních příkazů.“(35)
99. Ve světle těchto úvah Tribunál konstatoval, „[n]a rozdíl od toho, co tvrdí žalobci, měl tedy vedoucí oddělení ‚Odměňování a sociální nároky poslanců‘ GŘ Evropského parlamentu pro finance pravomoc k přijetí napadených rozhodnutí“(36).
100. Z odůvodnění Tribunálu uvedeného v bodě 98, které pouze opakuje obsah rozhodnutí FINS/2019‑01, ovšem nevyplývá, proč měl vedoucí oddělení podle názoru Tribunálu pravomoc sporná rozhodnutí přijmout. Zejména z něj nevyplývá, proč svěření pravomocí rozhodnutím FINS/2019‑01 podle názoru Tribunálu zahrnuje pravomoc přezkoumat slučitelnost provedení vnitrostátního opatření snižujícího důchody, které zakládá zásah do nabytých práv bývalých poslanců Parlamentu, s unijním právem. Odpověď na tuto otázku nevyplývá ani z prostudování rozhodnutí FINS/2019‑01. Odůvodnění Tribunálu proto Soudnímu dvoru neumožňuje přezkoumat, zda Tribunál správně potvrdil pravomoc dotčeného vedoucího oddělení přijmout sporná rozhodnutí. Nevyplývají z něj totiž důvody, na nichž Tribunál tento názor založil.
101. Z tohoto vyplývá, že napadený rozsudek je stižen nedostatkem odůvodnění. Takovéto nedostatečné odůvodnění musí být zkoumáno i bez návrhu(37). Argumentace navrhovatelů je tedy opodstatněná v rozsahu, v němž oprávněně tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když zamítl jejich argumentaci týkající se pravomoci autora sporných rozhodnutí(38).
102. Soudní dvůr by ovšem mohl zrušení napadených rozsudků opřít o nedostatek odůvodnění zjištěný bez návrhu pouze tehdy, pokud účastníci řízení předtím měli příležitost se vyjádřit(39). Vzhledem k tomu, že napadené rozsudky musí být zrušeny již z jiných důvodů, jak je uvedeno v bodě 96, není takové vyjádření v projednávané věci nezbytné.
4. K odůvodnění sporných rozhodnutí
103. Navrhovatelé ve věcech C‑725/20 P a C‑198/21 P tvrdí, že Tribunál nesprávně konstatoval, že sporná rozhodnutí byla dostatečně odůvodněna. Mají za to, že tato rozhodnutí jsou naproti tomu stižena nedostatkem odůvodnění, protože Parlament v nich nedoložil, že byl proveden přezkum slučitelnosti provedení rozhodnutí č. 14/2018 s unijním právem.
104. Tribunál svůj názor, že jsou sporná rozhodnutí odůvodněna dostatečně, založil zejména na tom, že z těchto rozhodnutí vyplývá jejich právní základ i názor Parlamentu, že se rozhodnutí č. 14/2018 použije na navrhovatele na základě čl. 2 odst. 1 přílohy III podmínek NPP ve spojení s článkem 75 prováděcích opatření ke statutu poslanců(40).
105. Tato analýza Tribunálu se opírá o domněnku, že Parlament nemusel provádět žádný další přezkum slučitelnosti použití rozhodnutí č. 14/2018 na navrhovatele s unijním právem. Tato domněnka je ale nesprávná, jak je popsáno v bodě 89.
106. Parlament spíše musel před přijetím sporných rozhodnutí přezkoumat, proč jsou podle jeho názoru tato rozhodnutí v souladu s unijním právem vyšší právní síly, zejména se zásadou proporcionality, a uvést v nich odůvodnění. Vzhledem k tomu, že neexistují údaje, které by Tribunálu umožňovaly provést příslušnou kontrolu legality, aniž by posouzení Parlamentu nahradil svým vlastním (bod 93 výše), bylo odůvodnění sporných rozhodnutí nedostatečné.
107. Je tomu tak tím spíše, že navrhovatelé správně tvrdí, že Tribunál stanovisko právní služby Parlamentu, v němž byla proporcionalita rozhodnutí č. 14/2018 – byť nedostatečným způsobem, ale přinejmenším souhrnně – posouzena (body 90 a 91 výše), nesprávně zahrnul do posouzení odůvodnění sporných rozhodnutí(41). Toto stanovisko totiž nebylo přílohou těchto rozhodnutí a Parlament jej navrhovatelům neposkytl. Pouze jej nepřímo zmínil. Oznámení, které bylo přiloženo k důchodovým výměrům navrhovatelů za únor 2019 (bod 22 výše) a na které odkazují sporná rozhodnutí, tak obsahovalo pouze informaci o tom, že právní služba Parlamentu potvrdila automatickou použitelnost rozhodnutí č. 14/2018 na navrhovatele. Toto oznámení ovšem neobsahovalo žádný přímý odkaz na stanovisko právní služby ani informaci o tom, že je možné do něj nahlédnout a kde(42).
108. Je sice pravda, že odůvodnění právního aktu je nezbytné posuzovat nejen na základě jeho znění, nýbrž i na základě jeho kontextu(43). Dokument, jehož existenci musí adresáti rozhodnutí „tušit“ a sami si jej opatřit, ale nelze považovat za součást známého kontextu tohoto rozhodnutí. To musí platit i tehdy, pokud adresáti dotčený dokument předloží v řízení před unijními soudy. I když tato skutečnost dokazuje, že si jej opatřili dodatečně, nelze to použít jako důkaz, že původní rozhodnutí bylo dostatečně odůvodněno v okamžiku jeho doručení adresátům, který je rozhodující pro začátek lhůty pro podání žaloby.
109. Unijní soud může při kontrole legality rozhodnutí vzít v úvahu bližší informace následně poskytnuté jeho autorem pouze tehdy, pokud tyto doplňují odůvodnění, které je samo o sobě již dostačující(44). Jak ovšem bylo právě objasněno, původní odůvodnění v projednávané věci právě dostatečné nebylo.
110. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že zamítnutí nedostatku odůvodnění sporných rozhodnutí Tribunálem je stiženo nesprávným právním posouzením.
5. K žalobě v prvním stupni podané paní Panusa
111. Navrhovatelé ve věci C‑725/20 P konečně ještě tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když žalobu podanou paní Panusa ve věci T‑453/19 zamítl z důvodu neexistence právního zájmu na řízení jako nepřípustnou, protože sporné rozhodnutí nijak nesnížilo výši pozůstalostního důchodu paní Panusa(45).
112. Podle navrhovatelů ale paní Panusa má zájem na vyjasnění otázky, která vyvstala během jednání před Tribunálem, zda má být její pozůstalostní důchod vypočítáván nikoliv na základě přílohy III pravidel NPP jako dosud, ale na základě přílohy I pravidel NPP. Platí-li posledně uvedené, pak by totiž její pozůstalostí důchod mohl být vyšší.
113. Jak správně odpovídá Parlament, rozsudek Coppo Gavazzi ale neobsahuje žádnou informaci o tom, že paní Panusa v prvním stupni tvrdila, že její pozůstalostní důchod musí být vypočítán na základě přílohy I pravidel NPP. Podle všeho není takový žalobní důvod obsažen ani v žalobě paní Panusa podané v prvním stupni. Pokud jde o odkaz paní Panusa na jednání před Tribunálem, je nezbytné připomenout, že podle článku 84 jednacího řádu Tribunálu je předkládání nových žalobních důvodů v průběhu řízen nepřípustné, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení. Paní Panusa ovšem žádné takové okolnosti neuvádí.
114. Argumentaci paní Panusa v projednávaném řízení o kasačním opravném prostředku je proto nezbytné zamítnout jako nepřípustnou, protože v řízení o kasačním opravném prostředku není přípustné vznést nové důvody, které nebyly předmětem řízení v prvním stupni(46).
6. Dílčí závěry
115. Z výše uvedeného vyplývá, že všechny napadené rozsudky ve všech spojených právních věcech, které byly předmětem těchto rozsudků a projednávaných řízení o kasačním opravném prostředku, jsou stiženy nesprávným právním posouzení a musí být tedy zrušeny, s výjimkou rozsudku Coppo Gavazzi v rozsahu, v němž se týká věci T‑453/19, Panusa v. Parlament.
C. K žalobám před Tribunálem
116. Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě, že zruší rozhodnutí Tribunálu, vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.
117. Tak tomu v projednávané věci je.
118. Vyplývá to zejména z přezkumu toho důvodu kasačního opravného prostředku, podle kterého Tribunál nesprávně potvrdil, že snížení důchodů navrhovatelů spornými rozhodnutími neporušuje zásady unijního práva vyšší právní síly a zejména zásadu proporcionality (body 75 až 95 výše).
119. Jak vyplynulo z přezkumu tohoto důvodu kasačního opravného prostředku, Tribunál nesprávně rozhodl, že není relevantní, že Parlament neprovedl přezkum slučitelnosti použití rozhodnutí č. 14/2018 s unijním právem (bod 89 výše). Z judikatury Soudního dvora naproti tomu vyplývá, že soulad opatření na snížení důchodů přijatého členským státem musí být posouzen v rámci podrobného posouzení konkrétního obsahu tohoto opatření, jakož i jeho systematiky a jeho kontextu (body 82 a 83 výše).
120. Z této judikatury ale také nutně vyplývá, že takové posouzení musí být provedeno v konkrétním případě s ohledem na konkrétní dotčené opatření.
121. Jak již bylo objasněno, rozhodnutí č. 14/2018, které bylo spornými rozhodnutími provedeno, již bylo na vnitrostátní úrovni pozměněno a sporná rozhodnutí byla nahrazena novými rozhodnutími Parlamentu (body 35 až 41). Přezkum souladu sporných rozhodnutí s unijním právem by proto navrhovatelům již neopatřil žádnou další výhodu. O žalobách podaných v prvním stupni proti těmto rozhodnutím proto není nezbytné ve věci samé rozhodnout.
122. Tribunál spíše bude muset v rámci žalob podaných proti novým rozhodnutím Parlamentu (bod 41 výše) přezkoumat, zda Parlament před přijetím těchto rozhodnutí dostatečně přezkoumal soulad nových italských pravidel provedených těmito rozhodnutími s unijním právem. Není-li tomu tak, musel by dotčená rozhodnutí Parlamentu zrušit. Parlament by mohl následně provést požadovaný přezkum a, potvrdí-li tento přezkum soulad provedení vnitrostátních pravidel s unijním právem, vydat nová rozhodnutí provádějící tato pravidla ve vztahu k dotčeným bývalým poslancům, která by pak opět mohla být předmětem kontroly Tribunálem.
123. Jak je objasněno v bodě 41, nová rozhodnutí Parlamentu o druhém novém výpočtu svých důchodů napadla pouze část navrhovatelů. Pokud by z posouzení příslušných žalob vyplynulo, že tato rozhodnutí musí být zrušena, pak by Parlament musel přezkoumat soulad s unijním právem druhého nového výpočtu nejen u těch bývalých poslanců, kteří podali žalobu proti tomuto druhému novému výpočtu. Spíše by Parlament musel na základě článku 266 SFEU posoudit soulad provedení nových italských pravidel s unijním právem u všech dotčených poslanců a případně příslušně pozměnit veškerá rozhodnutí, která se jich týkají. Bylo by totiž nezákonné, pokud by Parlament bývalým poslancům v budoucnu i nadále vyplácel snížené důchody, ačkoliv unijní soud konstatoval protiprávnost dotčených snížení, byť ve vztahu k jiným bývalým poslancům.
D. Dílčí závěry
124. Z výše uvedeného vyplývá, že o žalobách navrhovatelů podaných k Tribunálu, s výjimkou žaloby ve věci T‑453/19, není důvodné rozhodnout ve věci samé.
VI. Náklady řízení
A. K nákladům řízení o kasačním opravném prostředku
125. Podle článku 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný nebo je-li tento opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení. Podle čl. 138 odst. 1, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
126. Vzhledem k tomu, že Parlament neměl ve vztahu k navrhovatelům, s výjimkou paní Panusa, úspěch, musí mu být, jak tito požadovali, uloženo, aby nesl vlastní náklady řízení a rovněž nahradil náklady řízení navrhovatelů, s výjimkou paní Panusa, v řízení o kasačním opravném prostředku. Paní Panusa musí být naproti tomu uloženo, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí poměrnou část nákladů řízení, které v řízení o kasačním opravném prostředku vznikly Parlamentu v souvislosti s kasačním opravným prostředkem podaným paní Panusa.
B. K nákladům řízení v prvním stupni
127. Vzhledem k tomu, že napadené rozsudky musí být zrušeny, musí Soudní dvůr rozhodnout i o rozdělení nákladů řízení v prvním stupni, s výjimkou řízení ve věci T‑453/19, Panusa v. Parlament, pro které zůstává zachováno rozhodnutí o nákladech řízení přijaté v prvním stupni.
128. Článek 149 jednacího řádu Soudního dvora, který se použije na řízení o kasačním opravném prostředku na základě čl. 190 odst. 1 tohoto jednacího řádu, stanoví, že Soudní dvůr, dospěje-li k závěru, že se žaloba stala bezpředmětnou a není důvodné rozhodnout ve věci samé, rozhodnout o nákladech řízení. Článek 142 jednacího řádu, který se použije na řízení o kasačním opravném prostředku na základě čl. 184 odst. 1 tohoto jednacího řádu, stanoví, že není-li vydáno rozhodnutí ve věci samé, rozhodne o nákladech řízení Soudní dvůr dle volného uvážení.
129. Z analýzy projednávané věci sice vyplynulo, že o věcech projednávaných v prvním stupni není důvodné rozhodnout, ale rovněž z něj vyplynulo, že Tribunál nesprávně potvrdil legalitu sporných rozhodnutí, ačkoliv Parlament nepřezkoumal slučitelnost těchto rozhodnutí s unijním právem. Vzhledem k této skutečnosti je přiměřené, aby Parlamentu bylo uloženo, že ponese své vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení navrhovatelů, s výjimkou paní Panusa, v řízení v prvním stupni.
VII. Závěry
130. Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr ve věci C‑725/20 P rozhodl takto:
„1) Body 2 a 3 výroku rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 15. října 2020, Coppo Gavazzi a další v. Parlament (T‑389/19 a další, EU:T:2020:494) se zrušují v rozsahu, v němž se týkají všech navrhovatelů uvedených v příloze tohoto stanoviska, s výjimkou paní Panusa.
2) O sporu, který je základem pro žaloby podané v prvním stupni ve věcech uvedených v příloze tohoto stanoviska, s výjimkou věci T‑453/19, není důvodné rozhodnout ve věci samé.
3) Kasační opravný prostředek ve věci C‑725/20 P se zamítá v rozsahu, ve kterém se týká paní Panusa.
4) Parlament ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení, které navrhovatelům vznikly v obou stupních, s výjimkou nákladů řízení paní Panusa a nákladů, které mu vznikly poměrně v souvislosti s kasačním opravným prostředkem podaným paní Panusa.
5) Paní Panusa ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení, které Parlamentu vznikly poměrně v souvislosti s kasačním opravným prostředkem, který podala.“
131. Dále navrhuji, aby Soudní dvůr ve věci C‑198/21 P, rozhodl takto:
„1) Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 10. února 2021, Santini a další v. Parlament (T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19 až T‑366/19, T‑372/19 až T‑375/19 a T‑385/19, EU:T:2021:78) se zrušuje.
2) O sporu, který je základem pro žaloby podané v prvním stupni ve věcech T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19 až T‑366/19, T‑372/19 až T‑375/19 a T‑385/19, není důvodné rozhodnout ve věci samé.
3) Parlament ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení, které navrhovatelům vznikly v obou stupních.“
132. A konečně navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl ve věci C‑391/21 P takto:
„1) Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 5. května 2021, Falqui v. Parlament (T‑695/19, EU:T:2021:242) se zrušuje.
2) O sporu, který je základem pro žalobu podanou v prvním stupni ve věci T‑695/19, není důvodné rozhodnout ve věci samé.
3) Parlament ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení, které navrhovateli vznikly v obou stupních.“