Ediție provizorie
CONCLUZIILE DOMNULUI MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 25 aprilie 2024(1)
Cauza C‑228/23
Association AFAÏA
împotriva
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
cu participarea:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
[cerere de decizie preliminară formulată de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța)]
„Procedură preliminară – Agricultură – Producție ecologică – Regulamentul (UE) 2018/848 – Utilizarea îngrășămintelor, a amelioratorilor de sol și a nutrienților în producția ecologică – Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/1165 – Anexa II – Noțiunile de fermă industrială și de fermă în lipsa terenurilor – Criterii pentru a califica o fermă drept fermă industrială în sensul anexei II la Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/1165”
1. Prin prezenta cerere de decizie preliminară se solicită Curții să interpreteze noțiunea de fermă industrială(2) care figurează în Regulamentul (UE) 2018/848(3) și în Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/1165(4).
2. Litigiul de origine se înscrie într‑un context de creștere a producției ecologice(5), care se reflectă în dreptul Uniunii. Una dintre problemele care se ridică este cea referitoare la fertilizarea terenurilor destinate acestei producții(6), al cărei regim nu a fost încă reglementat de legiuitorul european cu precizia necesară.
3. Regulamentul 2018/848 și Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165 permit, ca excepție și sub rezerva anumitor condiții, folosirea în agricultura ecologică a efluenților neecologici(7) proveniți din ferme convenționale(8). Principala restricție pe care normele acestora o impun utilizării acestui tip de efluenți este să nu provină din ferme industriale. Cererea de decizie preliminară vizează tocmai determinarea sensului acestei din urmă noțiuni.
I. Cadrul juridic: dreptul Uniunii
A. Regulamentul 2018/848
4. Potrivit articolului 4 („Obiective”):
„Producția ecologică urmărește atingerea următoarelor obiective generale:
[…] (b) menținerea fertilității pe termen lung a solurilor; […] (d) aducerea unei contribuții semnificative la un mediu netoxic; (e) aducerea unei contribuții la standarde înalte de bunăstare a animalelor și, în special, satisfacerea nevoilor comportamentale ale animalelor specifice speciilor […]”
5. Articolul 5 („Principii generale”) stipulează:
„Producția ecologică este un sistem de gestionare durabilă bazat pe următoarele principii generale:
(a) respectarea sistemelor și a ciclurilor naturii și susținerea și îmbunătățirea stării solului, a apei și a aerului, a sănătății plantelor și animalelor și a echilibrului dintre ele;
[…]
(d) producerea unei varietăți extinse de alimente de înaltă calitate și de alte produse agricole și de acvacultură care răspund cererii consumatorilor pentru bunuri care sunt produse prin utilizarea unor procese care nu dăunează mediului, sănătății umane, sănătății plantelor sau sănătății și bunăstării animalelor;
[…]
(g) limitarea utilizării de factori de producție externi; în cazul în care sunt necesari factori de producție externi sau nu există practicile și metodele de gestionare adecvate menționate la litera (f), respectivii factori de producție externi se limitează la:
(i) factori proveniți din producția ecologică; în cazul materialului de reproducere a plantelor, ar trebui să se acorde prioritate varietăților selectate pentru capacitatea lor de a răspunde nevoilor și obiectivelor specifice ale agriculturii ecologice;
(ii) substanțe naturale sau substanțe derivate în mod natural;
(iii) îngrășăminte minerale cu solubilitate scăzută;
[…]
(j) respectarea unui nivel înalt de bunăstare a animalelor, respectând nevoile specifice ale speciilor.”
6. Articolul 9 („Norme de producție generale”) alineatul (3) prevede:
„Pentru scopurile și utilizările menționate la articolele 24 și 25 și în anexa II, doar produsele și substanțele care au fost autorizate în temeiul dispozițiilor menționate se pot utiliza în producția ecologică, cu condiția ca utilizarea lor în producția neecologică să fi fost autorizată în conformitate cu dispozițiile relevante ale dreptului Uniunii și, după caz, în conformitate cu dispozițiile naționale întemeiate pe dreptul Uniunii.
[…]”
7. Potrivit articolului 12 („Norme privind producția vegetală”) alineatul (1):
„Operatorii care produc plante sau produse vegetale respectă, în special, normele detaliate prevăzute în partea I din anexa II.”
8. Articolul 14 („Norme privind producția animalieră”) alineatul (1) stabilește:
„Operatorii care cresc animale se conformează, în special, normelor detaliate de producție prevăzute în anexa II partea II și în orice act de punere în aplicare menționat la alineatul (3) de la prezentul articol.”
9. Articolul 24 („Autorizarea produselor și a substanțelor pentru utilizare în producția ecologică”) stipulează:
„(1) Comisia poate autoriza anumite produse și substanțe pentru a fi utilizate în producția ecologică, incluzând toate produsele și substanțele astfel autorizate pe liste supuse restricțiilor, în următoarele scopuri:
[…]
(b) ca îngrășăminte, amelioratori de sol și nutrienți;
[…]
(3) Autorizarea produselor și substanțelor menționate la alineatul (1) pentru utilizarea în producția ecologică se face cu respectarea principiilor stabilite în capitolul II și cu îndeplinirea criteriilor următoare, care se evaluează în ansamblu:
[…]
(d) în cazul produselor menționate la alineatul (1) litera (b), utilizarea lor este esențială pentru creșterea sau menținerea fertilității solului sau pentru îndeplinirea cerințelor nutriționale specifice ale culturilor sau în scopuri specifice de ameliorare a solului;
[…]”
10. Anexa II partea I („Norme privind producția vegetală”) stipulează:
„Pe lângă normele de producție stabilite la articolele 9-12, normele prevăzute în această parte se aplică producției vegetale ecologice.
1. Cerințe generale
[…]
1.9 Gestionarea și fertilizarea solului
[…]
1.9.2. Fertilizarea și activitatea biologică a solului sunt menținute și sporite:
[…]
(c) în toate cazurile, prin aplicarea de îngrășăminte de origine animală sau de materii organice, ambele de preferință compostate, provenite din agricultura ecologică.
1.9.3. În cazul în care nevoile nutritive ale plantelor nu pot fi satisfăcute prin măsurile prevăzute la punctele 1.9.1 și 1.9.2, se pot folosi numai îngrășămintele și amelioratorii de sol care au fost autorizați în temeiul articolului 24 pentru utilizare în producția ecologică și numai în măsura în care este necesar.
[…]”
11. Anexa II partea II („Norme privind producția animalieră”) stipulează:
„Pe lângă normele de producție stabilite la articolele 9, 10, 11 și 14, normele stabilite în prezenta parte se aplică producției animaliere ecologice.
1. Cerințe generale
1.1 Cu excepția apiculturii, se interzice producția animalieră în lipsa terenurilor, în cazul în care fermierul care intenționează să producă animale ecologice nu gestionează terenuri agricole și nu a încheiat un acord scris de cooperare cu un fermier în ceea ce privește utilizarea unor unități de producție ecologică sau în conversie, pentru animalele respective.
[…]
1.4.2.1. […] animalele ecologice pasc pe teren ecologic […]
1.6.3. Densitatea efectivelor în clădiri oferă confort și bunăstare și respectă nevoile specifice ale animalelor, care depind, în principal, de specia, rasa și vârsta acestora. […]
[…]
1.6.8. Nu se utilizează cuști, cutii și platforme pentru creșterea animalelor pentru nicio specie de animale.
[…]”
B. Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165
12. Articolul 2 stipulează:
„În sensul articolului 24 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul (UE) 2018/848, numai produsele și substanțele enumerate în anexa II la prezentul regulament pot fi utilizate în producția ecologică ca îngrășăminte, amelioratori de sol și nutrienți pentru nutriția plantelor […] cu condiția ca acestea să fie conforme cu dispozițiile relevante din dreptul Uniunii […]”
13. Anexa II prevede:
„Îngrășămintele, amelioratorii de sol și nutrienții enumerați în prezenta anexă pot fi utilizați în producția ecologică, cu condiția să respecte:
– legislația relevantă a Uniunii și legislațiile naționale privind produsele fertilizante, în special, dacă este cazul, Regulamentul (CE) nr. 2003/2003 și Regulamentul (CE) 2019/1009; și
[…]
Ele pot fi utilizate numai în conformitate cu specificațiile și restricțiile de utilizare din respectivele legislații naționale și din legislația Uniunii. În coloana din dreapta a tabelelor sunt specificate condiții mai restrictive pentru utilizarea în producția ecologică.
Denumire Produse compuse sau produse care conțin numai materialele enumerate în continuare | Descriere, condiții și limite specifice |
Gunoi de grajd | produs care conține un amestec de excremente animale și materie vegetală (așternut pentru animale și hrană pentru animale) proveniența din ferme industriale este interzisă |
Gunoi de grajd uscat și gunoi de păsări deshidratat | proveniența din ferme industriale este interzisă |
Compost din excremente animale, inclusiv gunoi de păsări și compost de gunoi de grajd | proveniența din ferme industriale este interzisă |
Excremente lichide de animale | utilizare după fermentare controlată și/sau diluția corespunzătoare proveniența din ferme industriale este interzisă |
[…]”
II. Situația de fapt, litigiul și întrebările preliminare
14. Institut national de l’origine et de la qualité (Institutul Național al Originii și Calității, Franța; denumit în continuare „INAO”) este un organism public care, sub conducerea ministerului competent, are atribuția de a pune în aplicare politica acestui stat membru în materie de marcaje oficiale de identificare a calității și a originii produselor agricole și agroalimentare.
15. În 2020, INAO și‑a modificat „Ghidul de lectură”(9) a reglementării europene în special pentru a interpreta interdicția cuprinsă în anexa I la Regulamentul (CE) nr. 889/2008(10), privind utilizarea pe terenurile ecologice a îngrășămintelor și a amendamentelor pentru sol de origine animală „provenind din ferme industriale”.
16. Potrivit Ghidului de lectură, se exclud efluenții „provenind din ferme cu sisteme cu grilaje sau cu grătare care depășesc pragurile stabilite în anexa I la Directiva 2011/92/UE”, precum și efluenții „provenind din ferme cu cuști care depășesc” aceleași praguri.
17. Asociația AFAÏA(11) a solicitat anularea acestei părți din ghid, însă INAO i‑a respins cererea la 4 februarie 2020.
18. AFAÏA a solicitat Conseil d’État (Consiliul de Stat) să anuleze decizia INAO din 4 februarie 2020(12). În opinia sa, INAO nu era competent să adopte măsuri suplimentare privind Regulamentele (CE) nr. 834/2007(13) și nr. 889/2008, iar Ghidul de lectură nu ținea seama de sensul și de domeniul de aplicare al acestor regulamente. Cererea de decizie preliminară se înscrie în cadrul acestui litigiu.
19. Potrivit instanței de trimitere, legislația pe care trebuie să o aplice este cea în vigoare la momentul pronunțării hotărârii, și anume Regulamentul 2018/848 și Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165. După intrarea în vigoare a celor două regulamente, INAO a actualizat Ghidul de lectură, însă nu a modificat conținutul acestuia în ceea ce privește definiția fermei industriale(14).
20. În opinia instanței de trimitere:
– între diferitele versiuni lingvistice(15) există divergențe în ceea ce privește noțiunea de fermă industrială, noțiune pe care nici Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165, nici Regulamentul 2018/848 și nici reglementările anterioare privind agricultura ecologică nu o definesc;
– această noțiune se interpretează în mod diferit în funcție de statele membre, întrucât unele continuă să o asimileze celei de producție (animalieră) în lipsa terenurilor, în timp ce altele disting cele două noțiuni și definesc ferma industrială prin raportare la cerințe tehnice, la praguri în ceea ce privește numărul de animale și la cerințe privind alimentația.
21. În acest context, instanța de trimitere sesizează Curtea cu următoarele întrebări preliminare:
„1) Anexa II la Regulamentul 2021/1165 […] trebuie interpretată în sensul că noțiunea de fermă industrială prevăzută în aceasta este echivalentă cu cea de fermă în lipsa terenurilor?
2) În cazul în care noțiunea de fermă industrială este distinctă de noțiunea de fermă în lipsa terenurilor, care sunt criteriile care trebuie avute în vedere pentru a determina dacă o fermă trebuie calificată drept industrială în sensul anexei II la Regulamentul 2021/1165?”
III. Procedura în fața Curții
22. Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la Curte la 12 aprilie 2023.
23. Au prezentat observații scrise AFAÏA, guvernele finlandez și francez și Comisia Europeană.
24. AFAÏA, guvernul francez și Comisia Europeană au participat la ședința care a avut loc la 21 februarie 2024.
IV. Apreciere
A. Prima întrebare preliminară: diferența dintre „fermă industrială” și „fermă în lipsa terenurilor”
25. În conformitate cu primul paragraf din anexa II la Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165, „îngrășămintele, amelioratorii de sol și nutrienții enumerați în prezenta anexă pot fi utilizați în producția ecologică, cu condiția să se respecte
– legislația relevantă a Uniunii și legislațiile naționale privind produsele fertilizante, în special, dacă este cazul, Regulamentul (CE) nr. 2003/2003 și Regulamentul (UE) 2019/1009; și
– legislația Uniunii privind subprodusele de origine animală, în special Regulamentul (CE) nr. 142/2011, în special anexele V și XI”.
26. Al treilea paragraf din anexa II menționată stipulează că fertilizanții, amelioratorii de sol și nutrienții „pot fi utiliza[ți] numai în conformitate cu specificațiile și restricțiile de utilizare din respectivele legislații naționale și din legislația Uniunii”. Tabelul anexat adaugă condiții restrictive pentru producția ecologică.
27. În special, tabelul precizează că în agricultura ecologică „proveniența din ferme industriale [intensive] este interzisă” pentru următoarele produse: gunoi de grajd(16), gunoi de grajd uscat și gunoi de păsări deshidratat, compost din excremente de animale, inclusiv gunoi de păsări și compost de gunoi de grajd și excremente lichide de animale(17).
28. Astfel cum subliniază instanța de trimitere, nu există o definiție a fermei industriale nici în Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165, nici în Regulamentul 2018/848 și nici într‑o altă dispoziție din dreptul Uniunii.
29. În plus, diferitele versiuni lingvistice ale Regulamentului de punere în aplicare 2021/1195 nici măcar nu coincid în ceea ce privește utilizarea noțiunii de fermă industrială, întrucât unele dintre ele utilizează, în locul acestei expresii, pe cea de „producție (animalieră) în lipsa terenurilor”(18).
30. Aceste circumstanțe au condus la o practică eterogenă: unele state membre asimilează ferma industrială cu ferma în lipsa terenurilor, iar altele definesc ferma industrială prin raportare la cerințe tehnice, la praguri în ceea ce privește numărul de animale și la cerințe privind alimentația, care variază.
31. Astfel de diferențe cauzează denaturări ale concurenței pe piața internă și afectează în mod negativ operatorii economici implicați, precum și furnizorii de îngrășăminte, amelioratori de sol și nutrienți.
32. În plus, Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165 nu face trimitere la dreptul intern al statelor membre pentru a descrie ceea ce trebuie să se înțeleagă prin fermă industrială. Prin urmare, Curtea trebuie să interpreteze această expresie într‑un mod autonom și uniform(19), ținând seama de criteriile hermeneutice obișnuite(20).
1. Interpretarea literală
33. Al treilea paragraf din anexa II la Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165 nu oferă nicio indicație cu privire la sensul noțiunii de fermă industrială și nici cu privire la similitudinea sau diferența dintre aceasta și „producția (animalieră) în lipsa terenurilor”. Nici Regulamentul 2018/848 nu face acest lucru.
34. Recurgerea la criteriul literal este deosebit de dificilă atunci când, precum în speță, există divergențe considerabile între versiunile lingvistice ale celui de al treilea paragraf din anexa II la Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165.
35. Compararea acestor versiuni lingvistice ilustrează faptul că 21 dintre ele vorbesc despre fermă, producție sau exploatație, pe care le califică drept industrială(21), intensivă(22) sau la scară largă(23). Acești termeni ar putea fi considerați echivalenți și, după cum am arătat, optăm să îl folosim pe cel de fermă industrială. În schimb, versiunile în limbile daneză, neerlandeză și portugheză utilizează noțiunea de producție (animalieră) în lipsa terenurilor(24).
36. În conformitate cu jurisprudența constantă a Curții, diferitele versiuni lingvistice trebuie interpretate în mod uniform(25). Niciuna nu are prioritate în raport cu celelalte(26).
37. Potrivit sensului său obișnuit, este industrială activitatea de producție animalieră în care animalele se află în general în grajduri, în condiții create și controlate în mod artificial. Animalele sunt crescute utilizându‑se metode specifice industriei, și anume, metode orientate înspre maximizarea producției într‑o perioadă cât mai scurtă posibil.
38. În general, ferma industrială necesită investiții ridicate, folosirea alimentelor îmbogățite și utilizarea preventivă a antibioticelor, are o producție ridicată, însă poate genera o poluare semnificativă a mediului. Protecția concretă a bunăstării animalelor nu se numără neapărat printre prioritățile acesteia(27).
39. Nici noțiunea de fermă în lipsa terenurilor nu este definită în Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165 și nici într‑o altă dispoziție de drept al Uniunii. Punctul 1.1 din partea II din anexa II la Regulamentul 2018/848 o menționează atunci când precizează că „producția animalieră în lipsa terenurilor” este interzisă în anumite circumstanțe(28).
40. Ferma în lipsa terenurilor corespunde, așadar, unei producții animaliere realizate în țarcuri artificiale, în care hrana nu provine de pe terenurile agricole unde se află exploatația, ai cărei efluenți se evacuează la exterior(29).
41. Dintr‑o perspectivă literală, ferma industrială include ferma în lipsa terenurilor, însă este o noțiune mai largă. Pot exista ferme care, ca urmare a caracteristicilor lor, se califică drept industriale în pofida faptului că dispun de terenuri(30).
42. Prin urmare, interpretarea gramaticală conduce la constatarea că îngrășămintele, amelioratorii de sol și nutrienții a căror utilizare în agricultura ecologică este interzisă de anexa II la Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165 sunt cei care provin din fermele industriale, nu doar din fermele în lipsa terenurilor. Într‑o oarecare măsură, ferma în lipsa terenurilor reprezintă forma cea mai drastică, dar nu singura, a fermei industriale.
2. Interpretarea istorică și sistematică
43. Diferențele dintre versiunile lingvistice ale Regulamentului de punere în aplicare 2021/1165 existau deja sub regimul anterior [Regulamentul nr. 834/2007 și Regulamentul nr. 889/2008].
44. Articolul 12 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul nr. 834/2007 permitea utilizarea îngrășămintelor și a amelioratorilor de sol autorizați de Comisie, pe lângă cei de origine ecologică. În anexa I la Regulamentul nr. 889/2008, Comisia a permis utilizarea acelorași produse, cu excepția celor provenite din „ferme industriale” (majoritatea versiunilor lingvistice) sau din „producția în lipsa terenurilor” (o minoritate de versiuni lingvistice), fără a defini aceste noțiuni.
45. Anterior, Regulamentul (CEE) nr. 2092/91(31), abrogat prin Regulamentul nr. 834/2007, prevedea că:
– utilizarea „gunoiului de grajd” și a „gunoiului de grajd uscat și a gunoiului de pasăre deshidratat” se limitează la cel „provenind numai din creșterea extensivă a animalelor în sensul articolului 6 alineatul (5) din Regulamentul (CEE) nr. 2328/91”(32). Prin urmare, aceste produse nu puteau fi utilizate în agricultura ecologică dacă proveneau din ferme industriale;
– era interzisă utilizarea „compostului din excremente de animale, inclusiv gunoi de păsări și compost de gunoi de grajd”, și a „excrementelor lichide de animale” în cazul în care proveneau din ferme industriale (era „interzisă proveniența din ferme [intensive] industriale” sau din „ferme în lipsa terenurilor” în unele versiuni lingvistice).
46. Evoluția legislativă ilustrează faptul că noțiunea de fermă industrială era cea folosită preponderent în dreptul Uniunii înainte de Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165. Aceasta evidențiază, în același sens, că noțiunea de fermă în lipsa terenurilor era inclusă în noțiunea mai largă de fermă industrială.
3. Interpretarea teleologică
47. Reglementarea Uniunii privind producția ecologică se bazează pe mai multe obiective, dintre care, în prezenta cauză, trebuie subliniate protecția bunăstării animalelor și garantarea încrederii consumatorilor în produsele etichetate ca ecologice.
48. Lectura considerentelor (1)(33) și (2)(34) ale Regulamentului 2018/848, precum și a articolului 4 din acesta ilustrează faptul că protecția bunăstării animalelor este un obiectiv al acestor dispoziții, care este conform cu articolul 13 TFUE. În temeiul acestuia, la elaborarea și punerea în aplicare a politicilor lor, Uniunea și statele membre „țin seama de toate cerințele bunăstării animalelor ca ființe sensibile”(35).
49. Curtea a statuat că, „subliniind de mai multe ori angajamentul său de a asigura un nivel înalt de bunăstare a animalelor în cadrul agriculturii ecologice, legiuitorul Uniunii a intenționat să pună în evidență că acest mod de producție agricolă se caracterizează prin respectarea unor standarde mai ridicate în materie de bunăstare animală în toate locurile și în toate etapele acestei producții în care se poate ameliora și mai mult această bunăstare”(36).
50. Menținerea bunăstării animalelor în agricultura ecologică pledează pentru limitarea utilizării efluenților proveniți din fermele industriale. Dimpotrivă, fermele extensive sunt compatibile cu nivelul înalt de bunăstare a animalelor, chiar dacă nu sunt ecologice.
51. Potrivit considerentului (6) al Regulamentului 2018/848 cadrul juridic al producției ecologice are ca obiectiv printre altele „menținerea și justificarea încrederii consumatorilor în produsele etichetate ca ecologice”.
52. Așteptările legitime ale consumatorilor de produse ecologice sunt garantate mai bine dacă produsele utilizate în agricultura ecologică provin din surse ecologice (sau, atunci când acestea sunt insuficiente, dacă sunt utilizate produse neecologice autorizate în mod expres de Comisie, în scopul de a reduce, pe cât posibil, poluanții). În cazul îngrășămintelor, excluderea celor care provin din ferme industriale reflectă aceeași logică.
53. Efectul acestor două obiective asupra interpretării noțiunii de fermă industrială coincide cu cel care rezultă din aplicarea criteriilor literal și istoric. În plus, această interpretare este în concordanță cu punctul 1.9.2 litera (c) și punctul 1.9.3 din partea I din anexa II la Regulamentul 2018/848, care prevăd, ca regulă, utilizarea preferențială a gunoiului de grajd sau a materiei organice produse ecologic în agricultura ecologică.
54. Numai cu titlu excepțional, în cazul în care fertilitatea solului și nevoile nutriționale ale plantelor nu pot fi satisfăcute cu gunoi de grajd sau cu materie organică produse ecologic, poate intra în joc articolul 24 alineatul (4) litera (d) din Regulamentul 2018/848. În conformitate cu acesta, se pot utiliza (și numai în măsura necesară) îngrășăminte, amelioratori de sol și nutrienți (neecologici) autorizați în mod expres de Comisie, care sunt cei care nu provin din ferme industriale, în conformitate cu al treilea paragraf din anexa II la Regulamentul 2021/1165.
55. Această excepție la regula generală trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte, în concordanță cu obiectivele legislației în materie de agricultură ecologică(37).
56. Dimpotrivă, dacă interdicția utilizării în agricultura ecologică ar fi limitată numai la efluenții provenind din ferme în lipsa terenurilor, aceasta ar favoriza o interpretare excesiv de strictă a restricției prevăzute la al treilea paragraf din anexa II la Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165.
57. În cadrul ședinței, AFAÏA a susținut tocmai această interpretare extensivă, argumentând că în acest mod se garantează disponibilitatea efluenților pentru o agricultură ecologică în continuă creștere și se evită utilizarea îngrășămintelor chimice, mai dăunătoare pentru mediu și pentru fertilitatea solurilor pe termen lung. Cu toate acestea, potrivit datelor furnizate de guvernul francez în cadrul ședinței, această interpretare nu ar fi necesară deocamdată pentru a garanta o disponibilitate suficientă de efluenți în agricultura ecologică(38).
58. Obiectivele privind protecția bunăstării animalelor și satisfacerea așteptărilor legitime ale consumatorilor de produse ecologice sunt mai bine respectate, subliniem din nou, dacă se înțelege că efluenții provenind din ferme convenționale (a căror utilizare este permisă în agricultura ecologică) sunt cei care nu provin din ferme industriale. În această noțiune sunt incluse, bineînțeles, fermele în lipsa terenurilor, dar și alte modalități de producție, precum cea care se realizează pe suprafețe insuficiente și limitate.
59. Per ansamblu, considerăm că interpretarea corectă a celui de al treilea paragraf din anexa II la Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165 conduce la constatarea că noțiunea de „fermă în lipsa terenurilor” este mai limitată și nu echivalează cu cea de fermă industrială. Această ultimă noțiune o înglobează pe prima, astfel încât îngrășămintele, amelioratorii de sol și nutrienții provenind din fermele industriale, și nu numai din fermele în lipsa terenurilor, nu sunt permiși în agricultura ecologică.
B. A doua întrebare preliminară
60. Instanța de trimitere adresează cea de a doua întrebare în ipoteza (pe care o împărtășim) în care noțiunea de fermă industrială ar fi distinctă de cea de fermă în lipsa terenurilor. Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere dorește să afle care sunt criteriile care trebuie avute în vedere pentru a stabili dacă o fermă trebuie calificată drept industrială în sensul anexei II la Regulamentul 2021/1165.
61. După cum am arătat, legiuitorul Uniunii nu a definit ce înțelege prin fermă industrială în sensul Regulamentului de punere în aplicare 2021/1165. În pofida acestei lipse a reglementării, Curtea poate furniza instanței de trimitere orientări pentru interpretarea acestei noțiuni, fără ca prin aceasta să își aroge atribuții legislative(39).
62. Două texte de informare elaborate de Comisie și, respectiv, de un grup de experți reuniți de aceasta clarifică întrucâtva această chestiune.
1. Ghidul Comisiei din 1995
63. Ghidul de aplicare a Regulamentului nr. 2092/91, elaborat de Comisie în 1995(40), explica faptul că dreptul Uniunii excludea utilizarea efluenților provenind din ferme industriale datorită tehnicilor de producție intensivă utilizate și prezenței în acești efluenți a unor reziduuri nedorite(41).
64. Ghidul recunoaștea că ferma industrială nu avea o definiție standardizată în dreptul Uniunii și că era în sarcina statelor membre să delimiteze domeniul de aplicare al acestei noțiuni. Cu toate acestea, Comisia a sugerat ca în noțiune să fie incluse exploatațiile care combină:
– pe de o parte, o instalație care împiedică animalele să se miște la 360 de grade sau care le menține în mod predominant în întuneric sau fără spații de dormit, inclusiv sistemele de creștere în baterii a păsărilor de curte și a altor animale și unitățile de pui pentru îngrășare cu o capacitate de peste 25 de kilograme pe metru pătrat;
– pe de altă parte, absența terenurilor destinate producției agricole vegetale care să permită utilizarea efluenților.
2. Nota grupului de experți din 2021
65. În 2021, Comisia a reunit un grup de experți pentru a identifica printre altele criteriile de limitare a utilizării îngrășămintelor provenite din anumite surse, ceea ce implică precizarea domeniului de aplicare al noțiunii de „fermă industrială”. În nota publicată de acest grup de experți(42) se afirmă că nu erau în măsură să dea o definiție precisă, dar că aplicarea acestei noțiuni se putea realiza pe baza utilizării unui ansamblu de indicii sau de criterii, care denotă sau nu existența unei ferme industriale.
66. Printre criteriile care dovedesc existența unei ferme industriale, Nota EGTOP 2021 menționează: creșterea animalelor în cuști (păsări de curte, iepuri etc.); sisteme care împiedică mobilitatea animalelor, și anume o rotire la 360 de grade; sisteme de creștere în lipsa terenurilor; animale destinate producției de blană; densitatea animalelor în instalațiile pentru hrănire (adăpători); condiții privind bunăstarea animalelor (sisteme de adăpostire, podele solide, iluminare etc.); exploatații care implică transportul pe distanțe mari; utilizarea preventivă a antibioticelor; utilizarea furajelor combinate care conțin organisme modificate genetic.
67. Printre criteriile pentru a considera că o fermă convențională nu realizează o activitate de fermă industrială, Nota EGTOP 2021 enumeră următoarele: creșterea animalelor în aer liber; respectarea normelor de calitate (precum Label Rouge, Compassion in World Farming, sisteme naționale de calitate etc.) sau a sistemelor de vânzare în crescătorie și de certificare teritorială (denumire de origine protejată, indicație geografică protejată etc.); utilizarea limitată a antibioticelor, într‑un mod similar cu cel din agricultura ecologică; prezența materialelor de origine vegetală în locul de odihnă, în vederea creșterii conținutului organic al solului; limitarea densității animalelor în locurile pentru hrănire și în adăpători; respectarea legislației Uniunii în materie de bunăstare a animalelor; utilizarea materiilor prime de origine locală.
3. Alte texte și abordarea răspunsului Curții
68. Pe lângă cele două texte menționate anterior, există dispoziții ale Uniunii care fac referire la exploatațiile industriale de animale. Acesta este cazul articolului 4 din Directiva 2011/92/UE(43), care supune unei evaluări a impactului asupra mediului proiectele menționate în anexa I, printre care se numără (punctul 17) anumite „instalații de creștere intensivă a păsărilor de curte și a porcinelor”(44).
69. Astfel cum s‑a precizat în cadrul ședinței, aceste dispoziții din Directiva 2011/92 se aplică în procedurile de evaluare a impactului asupra mediului, dar pot servi drept indicii (aproximative) pentru a stabili caracterul industrial al exploatațiilor respective(45).
70. Pe baza acestor elemente de referință, Curtea poate oferi instanței de trimitere anumite indicații, de natură orientativă, cu privire la efluenții din ferme care sunt permiși în agricultura ecologică întrucât nu provin din exploatații industriale.
71. Ar putea fi diferențiate trei tipuri de efluenți: a) cei care provin din fermele ecologice; b) cei care provin din fermele convenționale extensive sau neindustriale și c) cei care provin din fermele industriale.
a) Efluenți proveniți din ferme ecologice
72. Regulamentul 2018/848 impune utilizarea de preferință a efluenților de origine animală și a celorlalte îngrășăminte care provin din producția ecologică [anexa II partea I punctul 1.9.2 litera (c)].
73. Astfel de efluenți și îngrășăminte nu pot proveni din ferme industriale, acestea neputând fi calificate drept producție animalieră ecologică în sensul Regulamentului 2018/848 și al normelor de punere în aplicare a acestuia.
b) Efluenți proveniți din ferme convenționale extensive sau neindustriale
74. Astfel cum am explicat, articolul 24 alineatul (1) din Regulamentul 2018/848 permite Comisiei, cu titlu de excepție, să autorizeze anumite produse și substanțe pentru a fi utilizate ca îngrășăminte, amelioratori de sol și nutrienți în agricultura ecologică, prin intermediul unui sistem de liste supuse restricțiilor.
75. Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165 enumeră aceste produse și substanțe în anexa II. Al treilea paragraf din această anexă precizează că și unele, și altele „pot fi utilizate numai în conformitate cu specificațiile și restricțiile de utilizare din respectivele legislații naționale și din legislația Uniunii”. Adaugă, ca restricție suplimentară pentru agricultura ecologică, interdicția utilizării efluenților proveniți din ferme industriale.
76. În definitiv, această listă autorizează utilizarea îngrășămintelor și a efluenților proveniți din ferme convenționale (cele care nu sunt ecologice) neindustriale, în producția vegetală ecologică.
77. Nu ne îndoim că fermele convenționale extensive sunt cuprinse în cadrul fermelor convenționale neindustriale, astfel încât efluenții lor pot fi utilizați în temeiul anexei II la Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165.
78. Pentru a stabili ce se înțelege prin fermă extensivă, Ghidul Comisiei din 1995, care, în ceea ce privește creșterea bovinelor, face trimitere la articolul 6 alineatul (5) din Regulamentul 2328/91(46), și criteriile stabilite de Comisie pentru celelalte categorii de animale, în conformitate cu diversele regulamente ale Uniunii, sunt utile.
79. O mai mare complexitate o prezintă identificarea criteriilor aplicabile noțiunii de fermă convențională neindustrială. Această noțiune se deduce per a contrario din cea de fermă industrială, ținând seama de faptul că orice fermă industrială este convențională întrucât nu îndeplinește cerințele producției animaliere ecologice.
c) Efluenți proveniți din ferme industriale
80. Subliniem încă o dată aspectul că anexa II la Regulamentul 2021/1165 interzice utilizarea efluenților proveniți din ferme industriale în producția vegetală ecologică. Pentru interpretarea noțiunii de fermă industrială, în lumina Ghidului Comisiei din 1995 și a Notei EGTOP din 2021, sunt pertinente următoarele criterii calitative, a căror enumerare nu este exhaustivă:
– sistemul de creștere a animalelor. Creșterea în cuști, cutii sau platforme este o caracteristică proprie fermei industriale(47), iar creșterea în aer liber indică, în principiu, faptul că producția de animale nu este industrială;
– mobilitatea animalelor. Utilizarea sistemelor care împiedică animalele să se miște la 360 de grade reprezintă un alt element specific fermei industriale. Desigur, producția industrială nu recurge la pășunat și nici la transhumanță, practici specifice producției animaliere extensive și celei ecologice;
– disponibilitatea terenurilor în cadrul fermei. În cazul în care nu există terenuri suplimentare, pe lângă țarcul exploatației, este vorba despre o fermă în lipsa terenurilor care, prin natura sa, este industrială, întrucât hrana animalelor provine din exterior, iar efluenții acestora nu pot fi absorbiți de sol în siguranță. Cu toate acestea, pentru a nu fi industrială, o fermă cu terenuri trebuie să respecte un minim de suprafață per animal. În mod logic, densitatea variază de la o specie la alta și trebuie să asigure posibilitatea de a obține o parte din hrana animalelor și de a utiliza o parte din efluenții proprii ca îngrășământ;
– practicile de producție și condițiile din țarcurile fermei. Disponibilitatea adăpătorilor și a locurilor de alimentare pentru fiecare animal și condițiile de bunăstare a animalelor (sisteme de adăpostire, podele solide, iluminare etc.) sunt relevante. Utilizarea grilajelor sau a grătarelor în locul podelei solide constituie un indiciu de fermă industrială, la fel ca și absența pardoselilor uscate și a litierelor de origine vegetală pentru odihna animalelor(48);
– tipul de alimentație a animalelor. Hrana provenind din exteriorul exploatației și care utilizează furaje combinate este specifică fermei industriale, la fel ca și lipsa accesului la pășuni și furaje ca hrană;
– sistemele de prevenire a bolilor. Utilizarea generalizată a tratamentelor preventive pe baza unor medicamente veterinare este un indiciu de fermă industrială, în care animalele trăiesc înghesuite, iar riscul de epidemii este mai ridicat;
– utilizarea de asemenea generalizată, fie a substanțelor pentru stimularea creșterii, fie a hormonilor și a altor substanțe similare în scopul controlării reproducerii sau în alte scopuri(49).
81. Contrar celor propuse de guvernul francez, criteriul cantitativ al numărului de animale, necondiționat de suprafața exploatației, nu ni se pare adecvat pentru a defini prin el însuși ferma industrială. Numărul de animale poate fi un indicator al fermei industriale, însă nu un criteriu aplicabil în mod izolat și fără a ține seama de criteriile calitative menționate anterior.
82. Într‑adevăr, anexa I punctul 17 din anexa 1 la Directiva 2011/92 stabilește praguri în funcție de numărul de animale, pentru a supune crescătoriile intensive de pui și de porcine unei evaluări a impactului asupra mediului. Cu toate acestea, dimensiunea mare a unei ferme nu implică în mod necesar că aceasta este industrială, chiar dacă are de nevoie de terenuri întinse pentru a nu avea acest caracter(50). În orice caz, o fermă de mari dimensiuni poate avea un impact semnificativ asupra mediului și, din acest motiv, Directiva 2011/92 impune evaluarea efectelor acesteia asupra mediului, ceea ce nu se întâmplă în cazul unei exploatații mici, chiar dacă aceasta este intensivă.
V. Concluzie
83. În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța) după cum urmează:
„Al treilea paragraf din anexa II la Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/1165 al Comisiei din 15 iulie 2021 de autorizare a anumitor produse și substanțe pentru utilizarea în producția ecologică și de stabilire a listelor acestora
trebuie interpretat în sensul că:
– noțiunea de «fermă în lipsa terenurilor» este mai restrânsă și nu echivalează cu cea de «fermă industrială», care o include pe prima. În producția vegetală ecologică nu pot fi utilizate îngrășăminte, amelioratori de sol și nutrienți provenind din ferme industriale și, a fortiori, nici din ferme în lipsa terenurilor;
– pentru a califica o fermă drept industrială, în sensul celui de al treilea paragraf al anexei II din Regulamentul de punere în aplicare 2021/1165, pot fi avute în vedere printre altele următoarele criterii calitative: sistemul de creștere a animalelor, posibilitatea acestora de a se mișca, disponibilitatea terenurilor în cadrul fermei și densitatea animalelor pe terenurile respective, practicile de producție și condițiile din țarcurile fermei, tipul de alimentație a animalelor, sistemele de prevenire a bolilor și utilizarea substanțelor chimice pentru stimularea creșterii sau pentru controlarea reproducerii.”