Language of document : ECLI:EU:C:2012:331

KOHTUJURISTI ETTEPANEK

YVES BOT

esitatud 7. juunil 2012(1)

Kohtuasi C‑451/11

Natthaya Dülger

versus

Wetteraukreis

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgericht Giessen (Saksamaa))

EMÜ-Türgi assotsiatsioonileping – Assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 1/80 tõlgendamine – Liikmesriigi tööturul seaduslikult töötava Türgi päritolu töötaja perekonnaliikmete õigus riigis elada – Türgi päritolu töötajaga vähemalt viis aastat koos elanud Tai kodanik – Enne Türgi päritolu töötajaga abielulahutuse kuulutamist omandatud õigused





1.        Käesolev kohtuasi annab Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada assotsiatsiooninõukogu(2) 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta(3) artikli 7 ulatust. See säte näeb ette, et Türgi päritolu töötaja pereliikmel, kellel on lubatud asuda vastuvõtva liikmesriigi territooriumil selle töötaja juurde elama ja kes on selles liikmesriigis vähemalt kolm aastat elanud, on õigus võtta vastu kõiki tööpakkumisi selle liikmesriigi territooriumil, ning kui ta on seal elanud juba vähemalt viis aastat, on tal sellel territooriumil vaba pääs kõigile töökohtadele omal valikul.

2.        Konkreetsemalt on Euroopa Kohtul palutud otsustada, kas kolmanda riigi kodanikku, kellel ei ole Türgi kodakondsust, saab käsitada Türgi päritolu töötaja pereliikmena kõnealuse sätte tähenduses ning kas ta saab seega tugineda sättest tulenevatele õigustele.

3.        Käesolevas ettepanekus toon välja põhjendused, miks leian, et otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teist taanet tuleb tõlgendada nii, et kolmanda riigi kodanikku, kellel ei ole Türgi kodakondsust ning kes on vähemalt viie aasta pikkuse perioodi jooksul elanud koos oma Türgi päritolu abikaasaga, kes töötab seaduslikul tööturul, saab käsitada Türgi päritolu töötaja „pereliikmena”.

4.        Seejärel teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et kodanik, kes on omandanud kõnealusest sättest tulenevad õigused tänu Türgi päritolu töötaja pereliikme staatusele, ei kaota neid õigusi, kui tema ja selle Türgi päritolu töötaja abielulahutus kuulutatakse pärast kuupäeva, mil ta need õigused omandas.

I.      Õiguslik raamistik

A.      Liidu õigus

1.      Assotsiatsioonileping

5.        Selleks et reguleerida Türgi päritolu töötajate vaba liikumist Euroopa Majandusühenduse territooriumil, sõlmiti viimase ja Türgi Vabariigi vahel 12. septembril 1963 assotsiatsioonileping. Lepingu eesmärk on „kaasa aidata jätkuvale ja tasakaalustatud kaubandus- ja majandussidemete tugevnemisele poolte vahel, võttes täiel määral arvesse vajadust kindlustada Türgi majanduse kiirendatud areng ning parandada Türgi rahva tööhõivet ja elutingimusi”(4). [Mitteametlik tõlge]

6.        Nimetatud lepinguga hõlmatud Türgi päritolu töötajate vaba liikumise järk‑järguline elluviimine peab toimuma vastavalt assotsiatsiooninõukogus kokkulepitud tingimustele, kelle ülesanne on tagada assotsiatsioonikorra kohaldamine ja järk‑järguline arendamine(5).

2.      Assotsiatsioonilepingu lisaprotokoll

7.        Assotsiatsioonilepingu lisaprotokollis(6) on sätestatud assotsiatsiooni üleminekuperioodi tingimused, kord ja ajakava. Selle II jaotises on sätestatud mitu artiklit isikute ja kaupade liikumise kohta.

8.        Lisaprotokolli artikkel 59 näeb ette, et „Türgit ei kohelda lisaprotokolliga hõlmatud valdkondades soodsamalt, kui liikmesriigid kohtlevad üksteist vastavalt ühenduse asutamislepingule”.

3.      Otsus nr 1/80

9.        Sel eesmärgil võttis assotsiatsiooninõukogu vastu otsuse nr 1/80, mille eesmärk on muuhulgas parandada töötajate ja nende pereliikmete õiguslikku olukorda, võrreldes korraga, mis kehtestati assotsiatsiooninõukogu 20. detsembri 1976. aasta otsusega nr 2/76 assotsiatsioonilepingu artikli 12 rakendamise kohta. Viimati nimetatud otsus nägi ette Türgi päritolu töötajate õiguse järk-järgulisele juurdepääsule töökohtadele vastuvõtvas liikmesriigis ning nende töötajate laste õiguse juurdepääsule üldharidusele selles riigis.

10.      Türgi päritolu töötaja pereliikmete õigusi reguleerivad normid on sätestatud otsuse nr 1/80 artiklis 7. Säte on sõnastatud järgmiselt:

„Liikmesriigi seaduslikul tööturul töötava Türgi päritolu töötaja pereliikmetel, kellel on lubatud asuda selle töötaja juurde elama, on:

–        arvestades ühenduse liikmesriikide töötajate eesõigusi, õigus võtta vastu kõiki tööpakkumisi mis tahes töökohale, kui nad on asjaomases liikmesriigis seaduslikult elanud vähemalt kolm aastat;

–        õigus vabale juurdepääsule kõigile palgalistele töökohtadele omal valikul pärast seda, kui nad on selles liikmesriigis seaduslikult elanud vähemalt viis aastat.

Türgi päritolu töötajate lastel on pärast vastuvõtvas riigis kutsehariduse omandamist õigus võtta asjaomases liikmesriigis vastu kõiki tööpakkumisi mis tahes töökohale, sõltumata liikmesriigis elamise kestusest, tingimusel et üks vanematest on asjaomases liikmesriigis seaduslikult töötanud vähemalt kolm aastat.” [Mitteametlik tõlge]

B.      Siseriiklik õigus

11.      30. juuli 2004. aasta seaduse, mis käsitleb välismaalaste elamist, töötamist ja integratsiooni liitvabariigi territooriumil (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet)(7) § 4 lõige 5 näeb ette, et välismaalane, kellel on EMÜ‑Türgi assotsiatsioonilepingust tulenevalt riigis elamise õigus, on kohustatud tõendama elamisõiguse olemasolu elamisloaga, kui tal ei ole elama asumise luba ega tähtajatut Euroopa Liidus elamise luba. Elamisluba väljastatakse asjaomase isiku taotlusel.

II.    Põhikohtuasja asjaolud ja eelotsuse küsimus

12.      Põhikohtuasja kaebaja N. Dülger on 26. juulil 1973 Buri Ramis (Tai) sündinud Tai kodanik. Ta sisenes Saksamaa territooriumile 30. juunil 2002 turistiviisaga.

13.      Ta abiellus 12. septembril 2002 Taanis Türgi kodaniku M. Dülgeriga, kes on sündinud 1. detsembril 1960 Türgis. Viimati nimetatud isikul on alates 1988. aastast Saksamaal väljastatud tähtajatu elamisluba. Kõnealune isik töötas 1. oktoobrist 2002 kuni 30. juunini 2004, 1. augustist 2004 kuni 8. juunini 2005, 1. märtsist 2006 kuni 15. märtsini 2008 ja 1. juunist 2008 kuni 31. detsembrini 2009 eri tööandjate juures. Asjassepuutuva ajavahemiku kohta on teada, et M. Dülger oli seaduslikul tööturul töötav Türgi kodanik otsuse nr 1/80 artikli 7 tähenduses(8).

14.      Põhikohtuasja kaebaja taotles 18. septembril 2002 Saksamaa ametiasutuselt elamisluba, märkides, et ta on abielus ja et tal on kaks 1996. ja 1998. aastal sündinud Tais last. Ta sai oma abikaasaga perekondliku kooselu alustamiseks tähtajalise elamisloa. Hiljem pikendati seda luba korduvalt, viimati 10. septembrist 2008 kuni 26. juunini 2011. 21. juunil 2011 väljastati kaebajale viibimisluba, kuni tehakse otsus elamisloa väljastamise või pikendamise kohta.

15.      Verwaltungsgericht Giessen (Saksamaa) täpsustab, et põhikohtuasja kaebaja on M. Dülgeriga alates nende abielu sõlmimisest 2002. aasta septembris kuni nende abielu lahutamiseni 2009. aasta juunis katkematult koos elanud.

16.      Põhikohtuasja kaebaja lahkus 3. juunil 2009 oma abikaasa juurest ja asus koos oma kahe tütrega, kes olid Saksamaa territooriumile saabunud 1. juulil 2006, elama Friedbergis (Saksamaa) asuvasse naiste turvakodusse. Sellest ajast alates makstakse nii talle kui ka tema tütardele sotsiaalhüvitisi. Abikaasade abielu lahutamise otsus jõustus 3. veebruaril 2011.

17.      Wetteraukreisi (Wetterau omavalitsusüksus) migratsiooniasutus juhtis 9. septembri 2009. aasta kirjas põhikohtuasja kaebaja tähelepanu sellele, et pärast abikaasa juurest lahkumist on ta omandanud autonoomse riigis elamise õiguse, kuid vaid üheks aastaks, mil see kehtib ilma kohustuseta tõendada, et ta on suuteline ennast ja oma lapsi ülal pidama. Kui ta peaks pärast 4. juunit 2010 ikka veel sõltuma sotsiaalabist, tuleb tema ja tema laste elamisluba tagantjärele ajaliselt piirata ning tal tuleb Saksamaa territooriumilt lahkuda. Riigis elamise õigus jääb talle alles vaid siis, kui nii tema ise kui ka tema lapsed tulevad toime iseseisvalt.

18.      Seepeale esitas põhikohtuasja kaebaja 18. septembril 2009 taotluse väljastada talle nimetatud seaduse, mis käsitleb välismaalaste elamist, töötamist ja integratsiooni liitvabariigi territooriumil, § 4 lõike 5 alusel elamisluba, kuna ta oli omandanud otsuse nr 1/80 artiklis 7 ettenähtud õigused. Ta on seisukohal, et ta on liikmesriigi tööturul seaduslikult töötava Türgi päritolu töötaja pereliige, kes on elanud nimetatud isikuga seaduslikult koos vähemalt kolm aastat, ning asjaolu, kas pereliige on Türgi kodanik, ei oma tähtsust.

19.      Wetteraukreis jättis oma 15. märtsi 2010. aasta otsusega põhikohtuasja kaebaja taotluse rahuldamata. Ta leiab, et põhikohtuasja kaebaja ei ole omandanud sellest sättest tulenevaid õigusi, kuna kõnealusele sättele võivad tugineda vaid Türgi päritolu töötaja Türgi päritolu pereliikmed. Pealegi ei ole tema Türgi päritolu abikaasa esitanud tõendeid oma seadusliku töötamise kohta tööturul, kuna nende kooselu jooksul töötas ta vaid lühikeste ajavahemike jooksul.

20.      Põhikohtuasja kaebaja esitas selle otsuse peale Verwaltungsgericht Giessenile kaebuse. Sel kohtul tekkis otsuse nr 1/80 artikli 7 tõlgendamise suhtes kahtlus. Verwaltungsgericht Giessen otsustas seega kohtuliku arutamise peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas Tai kodanik, kes oli abielus liikmesriigi tööturul seaduslikult töötava Türgi päritolu töötajaga ja on pärast tema juurde elama asumiseks loa saamist elanud temaga katkematult koos üle kolme aasta, saab tugineda […] otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lause esimesest taandest tulenevatele õigustele, mille tulemusena on ta kõnealuse sätte vahetu õigusmõju tõttu omandanud riigis elamise õiguse?”

III. Analüüs

21.      Sissejuhatuseks märgin, et on tõendatud, et põhikohtuasja kaebaja elas Türgi päritolu töötajaga alates nende abiellumisest 2002. aasta septembris katkematult koos kuni 3. juunini 2009, mil ta viimase juurest lahkus(9). Seega võib põhikohtuasja kaebaja olukord jääda mitte otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu esimese taande kohaldamisalasse, vaid selle otsuse artikli 7 esimese lõigu teise taande kohaldamisalasse, kuna ta oli elanud vastuvõtva riigi territooriumil seaduslikult juba vähemalt viis aastat.

22.      Seega tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse andmiseks uurida, kas otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teist taanet tuleb tõlgendada nii, et kolmanda riigi kodanikku, kellel ei ole Türgi kodakondsust ning kes on vähemalt viie aasta pikkuse perioodi jooksul elanud koos oma Türgi päritolu abikaasaga, kes töötab seaduslikul tööturul, saab käsitada Türgi päritolu töötaja „pereliikmena”. Kas jaatava vastuse korral kaotab see kodanik nimetatud sättest tulenevad õigused, kui tema ja selle Türgi päritolu töötaja abielulahutuse otsus kuulutatakse hilisemal kuupäeval, kui ta need õigused sai?

A.      Mõiste „pereliige”

23.      Euroopa Kohtul on juba tulnud tõlgendada mõistet Türgi päritolu töötaja „pereliige” otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu tähenduses. Kohus otsustas muuhulgas, et Türgi päritolu töötaja lapsel säilib see staatus ka pärast täisealiseks saamist ning isegi siis, kui ta elab vastuvõtva riigi territooriumil oma vanematest sõltumatuna(10). Euroopa Kohus leidis ka, et Türgi päritolu töötaja „pereliikme” määratlus ei piirdu ainult veresugulastega. Nimelt on liikmesriigi seaduslikul tööturul töötava Türgi päritolu töötaja pereliige ka tema alla 21‑aastane või ülalpeetav kasupoeg(11).

24.      Seevastu palutakse Euroopa Kohtul aga esimest korda vastata küsimusele, kas kolmanda riigi kodanikku, kellel ei ole Türgi kodakondsust, võib käsitada Türgi päritolu töötaja „pereliikmena” otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu tähenduses, mille alusel on tal sellest sättest tulenevad õigused. Selles osas ei ole minu hinnangul põhikohtuasja vaidluse lahendamisel oluline asjaolu, mida rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Euroopa Kohus on oma mitmes seda sätet käsitlevas otsuses viidanud Türgi päritolu töötaja Türgi päritolu pereliikmetele(12). Nimelt oli nendes kohtuasjades Türgi päritolu töötaja pereliige vastupidi käesoleva kohtuasja olukorraga tõesti Türgi päritolu.

25.      Otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu sõnastuse põhjal võime tõdeda, et säte seab ettenähtud õigustele tuginemisele neli tingimust: huvitatud isik peab olema Türgi päritolu töötaja pereliige, see töötaja peab töötama seaduslikul tööturul, pereliikmele peab olema antud luba asuda selle töötaja juurde elama ning lõpuks peab see isik olema vastuvõtvas liikmesriigis elanud juba vähemalt kolm või viis aastat. Seega ei tulene nimetatud sätte sõnastusest, et pereliikme staatuse suhtes kehtiks mis tahes kodakondsuse tingimus, mis aga ei ole nii töötaja puhul, kelle kaudu pereliige need õigused saab: see töötaja peab vaieldamatult olema Türgi kodanik.

26.      Kuna assotsiatsioonilepingu eesmärk on aga reguleerida Türgi päritolu töötajate vaba liikumist liidu territooriumil, on kaheldav, kas kolmanda riigi kodanikku, kellel ei ole Türgi kodakondsust, saab käsitada Türgi päritolu töötaja „pereliikmena” ning kas ta saab tugineda otsuse nr 1/80 artikli 7 esimesest lõigust tulenevatele õigustele.

27.      Nagu Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses Ayaz märkis, tuleb mõistet „pereliige” selle sätte tähenduses tõlgendada liidu tasandil ühetaoliselt, et tagada selle ühesugune kohaldamine kõikides liikmesriikides(13). Mõiste ulatus tuleb seega kindlaks määrata sõltuvalt selle eesmärgist ning samuti kontekstist, milles see esineb(14).

28.      Sellega seoses tuleb meenutada, et otsuse nr 1/80 artikli 7 esimesel lõigul on kaks eesmärki. Kõigepealt, enne kui esialgne kolmeaastane periood on lõppenud, on nimetatud sätte eesmärk võimaldada võõrtöötaja perekonnaliikmetel viimase juures elada, et soodustada sel viisil perekonna taasühinemise kaudu vastuvõtvasse liikmesriiki seaduslikult integreerunud Türgi päritolu töötaja töötamist ja elamist(15).

29.      Seejärel on sätte eesmärk tugevdada Türgi päritolu töötaja perekonna jätkusuutlikku integreerumist vastuvõtvas liikmesriigis, andes perekonnaliikmele pärast kolmeaastase riigis seaduslikult elatud perioodi möödumist võimaluse ise tööturule siseneda. Nii on taotletav peaeesmärk tugevdada perekonna ühtsust, mille peamine osa – abielupaar – on selleks ajaks vastuvõtvasse liikmesriiki juba seaduslikult integreerunud(16). Andes abikaasale kõnealuses riigis võimaluse oma eluga ise toime tulla, tugevdab see säte perekonna võimalikku majanduslikku olukorda, mis on vaieldamatu integreerumise näitaja.

30.      Tänu Türgi päritolu töötaja integreerumise soodustamiseks loodud mehhanismi toimimisele saavutab abikaasa nõutava tähtaja jooksul sõltumatu majandusliku olukorra, mis tuleneb konkreetsete õigusaktidega loodud süsteemi laadist enesest(17).

31.      Minu hinnangul tuleneb sellest kohtupraktikast selgelt, et kuigi on tõsi, et otsuse nr 1/80 artikli 7 esimest lõiku kohaldatakse Türgi päritolu töötaja pereliikme suhtes, võeti see vastu siiski eesmärgiga kaitsta perekonna ühtsust, et Türgi päritolu töötaja saaks vastuvõtvas liikmesriigis tegelikult integreeruda. Assotsiatsioonilepingu osalised olid nimelt seisukohal, et töötaja pereliikmete elamine tema juures on peamine, et tagada talle selles riigis parimad võimalikud töötingimused. Seetõttu on nimetatud sättel inimlikust vaatenurgast eriline tähtsus.

32.      Seega ei ole minu hinnangul eriti oluline see, kas pereliige, kellele on antud luba asuda Türgi päritolu töötaja juurde elama, on Türgi kodanik või mitte. Perekonda ei määratleta mitte kodakondsuse, vaid kahte või enamat isikut ühendavate tihedate sidemete järgi, olgu need sidemed siis õiguslikud, mis on loodud abieluga nagu põhikohtuasjas, või veresidemed.

33.      Ma ei näe põhjust, miks Türgi päritolu töötajal võiks olla õigus oma peresidemete säilimisele, kui tema abikaasal on sama kodakondsus, kuid mitte lubada tema juurde abikaasat, kui viimasel on muu riigi kui Türgi kodakondsus. See viiks tulemuseni, et sama kodakondsusega abikaasa elamine Türgi päritolu töötaja juures on vastuvõtvas liikmesriigis integreerumiseks olulisem kui kooselu niisuguse abikaasaga, kellel ei ole Türgi kodakondsust. Sellest tuleneks lisaks, et võrreldavas olukorras koheldaks abikaasat, kellel ei ole Türgi kodakondsust, halvemini, kui Türgi kodakondsusega abikaasat. See tooks kaasa lubamatu diskrimineerimise.

34.      Lisaks sellele, et see on põhjendamatu, kahjustaks niisugune analüüs märgatavalt otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu eesmärki ennast ning Türgi töötaja õigust era‑ ja perekonnaelule, nagu see on ette nähtud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 7. Harta artikli 51 lõige 1 näeb nimelt ette, et selle sätteid kohaldatakse, kui liikmesriigid rakendavad liidu õigust. Nagu Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuse Kahveci ja Inan punktis 23 märkis, kuulub otsuse nr 1/80 artikkel 7 aga lahutamatult liidu õigussüsteemi ning seega on nimetatud sättest tulenevad kohustused liikmesriikide jaoks siduvad täpselt samamoodi, nagu liikmesriigid on kohustatud järgima muid liidu õigusnormidega ettenähtud õigusi.

35.      Vastupidi Saksamaa ja Itaalia valitsuse kinnitustele ei arva ma, et minu analüüs laiendaks otsuse nr 1/80 kohaldamisala.

36.      Nagu eespool märkisin, jääb Türgi päritolu töötaja otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu peamiseks õigussubjektiks, kuna selle sätte eesmärk on kaitsta perekonna ühtsust, et töötaja saaks vastuvõtvas liikmesriigis tegelikult integreeruda. Nimetatud sättega Türgi päritolu töötaja pereliikmetele antavad õigused on teisesed õigused, mis omandatakse ainult pereliikme staatuses. Seega jääb otsustavaks kriteeriumiks Türgi päritolu töötaja ning kui see kriteerium ei ole täidetud, ei ole tema pereliikmetel võimalik neid õigusi saada(18).

37.      Veel tuletan meelde, et otsuse nr 1/80 artikli 7 esimene lõik näeb ette, et nimetatud õigusi saavad kasutada need liikmesriigi seaduslikul tööturul töötava Türgi päritolu töötaja perekonnaliikmed, kellele on antud luba asuda töötaja juurde elama(19). Seega on liikmesriigid vabad otsustama, kas lubada perekonna taasühinemist või mitte(20). Nad peavad kaitsma sättega tagatud õigusi alles siis, kui on sõnaselgelt perekonna taasühinemiseks loa andnud.

38.      Minu analüüsi kinnitab ka asjaolu, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb ELTL artiklite 45, 46 ja 47 raames vastu võetud põhimõtteid kohaldada võimalikult suurel määral nende Türgi kodanike suhtes, kellel on otsusega nr 1/80 antud õigused(21).

39.      Nii on Euroopa Kohus asunud korduvalt seisukohale, et Türgi päritolu töötaja „pereliikme” mõistet selle otsuse artikli 7 esimese lõigu tähenduses tuleb tõlgendada, lähtudes samale mõistele määruse (EMÜ) nr 1612/68(22) artikli 10 lõikes 1 seoses liikmesriikide kodanikest töötajate vaba liikumisega antud tõlgendusest(23). Nagu Euroopa Komisjon rõhutab, viitab viimati nimetatud säte eelkõige liikmesriigi kodanikust töötaja abikaasale, selle kodakondsusest sõltumata.

40.      Määruse nr 1612/68 artikli 10 lõige 1 tunnistati direktiiviga 2004/38/EÜ(24) kehtetuks ning direktiivi artikli 38 lõige 3 näeb ette, et viiteid kehtetuks tunnistatud sätetele ja direktiividele käsitatakse viidetena direktiivile 2004/38.

41.      Sellega seoses tuleneb nimetatud direktiivi põhjendusest 5, et selleks, et kõikide liidu kodanike õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil saaks kasutada vabaduse ja väärikuse objektiivseid tingimusi täites, tuleks see õigus anda ka nende pereliikmetele, sõltumata nende kodakondsusest. Nii ei sisalda direktiivi artikli 2 lõige 2, milles on määratletud mõiste „pereliige”, mingisugust tingimust liidu kodaniku pereliikmete kodakondsuse kohta. Samuti kohaldatakse direktiivi 2004/38 sätteid, mis annavad liidu kodaniku pereliikmetele õigusi, ka nende isikute suhtes, kellel ei ole mõne liikmesriigi kodakondsust(25).

42.      Saksamaa valitsus kahtleb siiski, kas käesoleval juhul saab tugineda direktiivi 2004/38 sätetele ning mõistele „pereliige” antud tõlgendusele, kui on vaja kindlaks teha selle mõiste ulatus otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu tähenduses. Ta leiab sisuliselt, et pärast seda, kui 8. detsembril 2011 tehti otsus kohtuasjas Ziebell(26), ei ole enam võimalik tõlgendada mõistet „pereliige” selle sätte tähenduses, tuginedes direktiivi 2004/38 sätetes sisalduva sama mõiste tõlgendusele, kuna assotsiatsioonilepingut puudutavad normid, mille eesmärk on puhtmajanduslik, erinevad oluliselt direktiivi normidest, mille eesmärk on lihtsustada liidu kodanikele EL toimimise lepinguga otseselt antud esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada teostamist(27).

43.      Ma ei ole nende seisukohtadega nõus.

44.      Kõnealuses kohtuasjas tugines põhikohtuasja hageja direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 punktiga a liidu kodanike suhtes kehtestatud tugevdatud kaitsele väljasaatmise eest. Ta oli seisukohal, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuli seda artiklit analoogia alusel kohaldada otsuse nr 1/80 artikli 14 lõikes 1 kirjeldatud olukorrale.

45.      Euroopa Kohus märkis selle kohta, et otsustamaks, kas liidu õiguse sätet saab analoogia alusel kohaldada assotsiatsioonilepingu raames, tuleb võrrelda ühelt poolt assotsiatsioonilepingu eesmärki ja konteksti, kuhu see kuulub, ning teiselt poolt kõnealuse liidu õigusakti eesmärki ja konteksti(28). Euroopa Kohus leidis niisiis, et erinevalt sellisest liidu õigusest, nagu tuleneb direktiivist 2004/38, taotleb assotsiatsioonileping puhtmajanduslikku eesmärki ning piirdub töötajate vaba liikumise järkjärgulise ellurakendamisega(29). Seejärel selgitas ta, et konkreetne mõiste „kodanik” õigustab seda, et vaid liidu kodanike puhul tunnustatakse väljasaatmismeetme eest märgatavalt tugevamat kaitset, nagu on sätestatud selle direktiivi artikli 28 lõike 3 punktis a. Ta järeldas sellest seega, et nimetatud sättes väljasaatmismeetme eest ette nähtud tugevdatud kaitse kohaldamine analoogia alusel otsuse nr 1/80 artikli 14 lõikes 1 kirjeldatud olukordadele on välistatud(30).

46.      Seega ei ole analoogia korras kohaldamine mõeldav selle tõttu, et tugevdatud kaitse eesmärk ei ole kaitsta kolmanda riigi kodanikest töötajaid vaid liidu kodanikke, kelle jaoks on liidu seadusandja ette näinud seda suuremad tagatised, mida suurem on nende integratsiooniaste vastuvõtvas liikmesriigis.

47.      Käesolevas asjas ei seisne aga küsimus selles, kas kohaldada Türgi päritolu töötajatele sama korda ja samu tagatisi, mida kohaldatakse liidu kodanikele, vaid tegemist on mõiste „pereliige” määratlemisega perekonna taasühinemise kontekstis. Ent direktiivi 2004/38 põhjendustest 5 ja 6 tuleneb, et liidu kodanike pereliikmetele liikumise ja liikmesriigis elamise õiguse andmisega taotleb see direktiiv nimetatud õiguse kasutamise lihtsustamist, võimaldades ka peresidemete säilimist pereliikme kodakondsusest sõltumata.

48.      Seega tuleb mõistele „pereliige” minu hinnangul anda sama ulatus, kuna see asetseb mõlemas õigusaktis nende sätete hulgas, millel on sama eesmärk. Just sel põhjusel on Euroopa Kohus korduvalt asunud seisukohale, et ELTL artiklites 45 ja 47 ettenähtud põhimõtteid tuleb assotsiatsioonilepinguga antud õigusi omavatele kodanikele võimalikult suurel määral üle kanda(31).

49.      Ma ei näe põhjust, kuidas peresidemete kontekstis võiks asuda seisukohale, et mõistel „pereliige” on erinev tähendus sõltuvalt sellest, kas tegemist on liidu kodanikuga või Türgi päritolu töötajaga. Mõlemal juhul tuleb võimaldada asjaomasele isikule tugevam sotsiaalne stabiilsus, lubades tema pereliikmetel tema juurde elama asuda ja normaalset pereelu elada. Abikaasa kohalviibimine on tema kodakondsusest sõltumata nende eesmärkide saavutamiseks hädavajalik.

50.      Nimetatud lahendus on minu arvates seda enam põhjendatud, et selleni jõuab ka assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 3/80 alusel, mis käsitleb Euroopa ühenduste liikmesriikide sotsiaalkindlustussüsteemide kohaldamist Türgi töötajate ja nende pereliikmete suhtes(32), mille eesmärk on kooskõlastada liikmesriikide sotsiaalkindlustusskeemid, et anda Türgi päritolu töötajatele, kes töötavad või on töötanud ühes või mitmes liikmesriigis, ning nende töötajate pereliikmetele ja nende ülalpidamisel olnud isikutele, õigused traditsiooniliste sotsiaalkindlustusliikide hüvitistele.

51.      Otsuse nr 3/80 artikli 1 punkt a näeb muu hulgas ette, et mõistel „pereliige” on selle otsuse kohaldamisel tähendus, mis sellele anti määruse (EMÜ) nr 1408/71(33) artikliga 1. Viimatinimetatud säte näeb muuhulgas ette, et mõiste „pereliige” hõlmab kõiki isikuid, kes on määratletud või tunnustatud pereliikmena.

52.      Lisaks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et määruse nr 1408/71 artikli 2 lõige 1, mis piiritleb määruse isikulise kohaldamisala, viitab kahele täiesti erinevale isikute kategooriale, nimelt ühelt poolt töötajad ja teiselt poolt nende pereliikmed ja ülalpeetavad. Esimesed peavad määruse kohaldamisalasse kuulumiseks olema mõne liikmesriigi kodanikud, või mõne liikmesriigi territooriumil elavad kodakondsuseta isikud või pagulased. Seevastu ei ole seatud ühtegi kodakondsuse tingimust liidu kodanikust töötaja pereliikmetele(34) või ülalpeetavatele, et määrus oleks neile kohaldatav(35). Euroopa Kohus on veel otsustanud, et otsuse nr 3/80 kohaldamisala määratlus, mis on toodud selle otsuse artiklis 2, põhineb määruse nr 1408/71 artikli 2 lõikes 1 toodud samal määratlusel(36).

53.      Kuna minu arvates tuleb mõistet „pereliige” otsuse nr 3/80 artikli 1 punkti a tähenduses tõlgendada nii, et see ei sea ühtegi kodakondsuse tingimust, tuleb otsuse nr 1/80 artikli 7 esimeses lõigus asuvat sama mõistet tõlgendada samamoodi.

54.      Lisaks leiab Saksamaa valitsus sisuliselt, et selle analüüsi tagajärjel koheldaks Türgi päritolu töötaja pereliikmeid soodsamalt kui liidu kodaniku pereliikmeid, rikkudes sellega assotsiatsioonilepingu lisaprotokolli artiklit 59. Ta selgitab eelkõige, et direktiivi 2004/38 kohaselt on liidu kodanikust lahutatud kolmanda riigi kodaniku elamisõiguse säilimine riigis kuni ajani, mil ta pärast viie‑aastast seaduslikku liikmesriigi territooriumil elamist saab pikaajalise elaniku elamisloa, seatud sõltuvusse sellest, kas sellel kodanikul on piisavalt elatusvahendeid. See õigus aga, mille Türgi päritolu töötaja pereliige saab otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu esimese taande alusel, omandatakse juba pärast kolme‑aastast liikmesriigis seaduslikult elamist ning see ei eelda elatusvahendite olemasolu. Saksamaa valitsus on seega arvamusel, et kui tõlgendada seda sätet nii, et seda kohaldatakse ka kolmanda riigi kodanikust pereliikme suhtes, kellel ei ole Türgi kodakondsust, laiendataks seda juba olemasolevat soodsamat kohtlemist veelgi enam.

55.      Sellega seoses piisab, kui meenutada, et Euroopa Kohus on otsustanud, et Türgi päritolu töötaja pereliikme olukorda ei saa tegelikult võrrelda liikmesriigi kodaniku pereliikme olukorraga, kuna nende õiguslikus olukorras on märkimisväärseid erinevusi(37).

56.      Eelkõige tuleb märkida, et direktiivi 2004/38 artikli 5 lõike 2 kohaselt on liidu kodanike pereliikmetel, kes on kolmanda riigi kodanikud, õigus liikmesriikide territooriumile siseneda pelgalt tingimusel, et neil on sissesõiduviisa või kehtiv elamisluba, ning liikmesriigid peavad nägema ette kõik võimalused nende viisade omandamiseks, ilma et selle eest tuleks tasuda, ja tingimusel, et see toimub võimalikult kiiresti ja kiirendatud menetluses. Otsuse nr 1/80 artikli 7 esimene lõik seab aga selle tingimuseks, Türgi päritolu töötaja juurde elama asumiseks antaks vastuvõtva liikmesriigi õigusnormide kohaselt luba, sõnaselgelt perekonna taasühinemise.

57.      Lisaks on Euroopa Kohus korduvalt asunud seisukohale, et „erinevalt liikmesriikide töötajatest ei ole Türgi kodanikel [liidu]sisese vaba liikumise õigust, vaid neil on teatavad õigused ainult vastuvõtva liikmesriigi territooriumil”(38).

58.      Euroopa Kohtu praktika, mis käsitleb otsuse nr 1/80 artiklist 7 tulenevate õiguste piiramise tingimusi, näeb lisaks avaliku korra, julgeoleku või rahvatervisega seotud erandile, mida kohaldatakse ühtemoodi nii Türgi kodanike kui ka liidu kodanike suhtes, ette veel teise nimetatud õigusi lõpetava põhjuse, mis puudutab üksnes Türgi päritolu sisserännanuid, nimelt selle, kui nad lahkuvad vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt märkimisväärselt pikaks ajaks ilma õiguspärase põhjuseta. Sellisel juhul on asjaomase liikmesriigi ametiasutustel õigus isikult nõuda, et soovides hiljem uuesti sellesse riiki elama asuda, peab ta esitama uue taotluse, et saada luba Türgi päritolu töötaja juurde elama asumiseks, juhul kui ta on ikka veel tema ülalpidamisel, või saada luba töötamiseks sama otsuse artikli 6 alusel(39).

59.      Eeltoodud asjaoludest lähtudes olen seisukohal, et otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teist taanet tuleb tõlgendada nii, et kolmanda riigi kodanikku, kellel ei ole Türgi kodakondsust ning kes on vähemalt viie aasta pikkuse perioodi jooksul elanud koos oma Türgi päritolu abikaasaga, kes töötab seaduslikul tööturul, saab käsitada Türgi päritolu töötaja „pereliikmena”.

B.      Otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teise taande alusel enne abielu lõppemist omandatud õiguste säilimine

60.      Nüüd tuleb uurida, kas Türgi päritolu töötaja pereliige kaotab need õigused, mille ta otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teise taande alusel omandas, kui tema ja selle Türgi päritolu töötaja abielulahutus kuulutatakse pärast seda kuupäeva, mil ta need õigused omandas.

61.      Tuletan meelde, et põhikohtuasja faktiliste asjaolude põhjal lahutati kaebaja ja tema abikaasa abielu 3. juunil 2009 ning lahutusotsus jõustus 3. veebruaril 2011. Lisaks tuleb mainida, et põhikohtuasja kaebaja elas oma abikaasaga kuni nende abielu lahutamiseni 2009. aasta juunis katkematult koos.

62.      Lahutusotsuse jõustumise kuupäevaks oli põhikohtuasja kaebaja elanud oma abikaasaga koos juba vähemalt viis aastat ja oli seega otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teise taande alusel omandanud õiguse pääseda tööturule.

63.      Euroopa Kohus on selle kohta märkinud, et kui pereliige on põhimõtteliselt, õiguspärased põhjused välja arvatud, kohustatud võõrtöötajaga tegelikult koos elama, kuna tal ei ole endal õigust tööturule pääseda – teisisõnu, enne kolmeaastase perioodi lõppu –, siis ei ole olukord enam samasugune, kui huvitatud isik on selle õiguse otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu esimese taande alusel seaduslikult omandanud ning veelgi enam on see nii juhul, kui tal on viie aasta pärast tingimusteta õigus tööd saada(40).

64.      Nimelt, kui otsuse nr 1/80 artikli 7 esimeses lõigus sätestatud tingimused on täidetud, siis annab see säte Türgi päritolu töötaja pereliikmele õiguse pääseda vastuvõtva liikmesriigi tööturule ning sellega kaasneva õiguse riigi territooriumil edasi elada(41).

65.      Niisugused õigused nagu otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu alusel seaduslikult omandanud õigused eksisteerivad seega sõltumata nende õiguste tekkimiseks vajalike tingimuste säilimisest, nii et pereliige, kes on nimetatud otsuse alusel need õigused juba omandanud, saab vastuvõtvas liikmesriigis oma olukorda järk‑järgult parandada ning sinna alaliselt integreeruda, elades eraldi isikust, kelle kaudu ta need õigused omandas(42).

66.      Nagu Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuse Bozkurt punktis 41 täpsustas, väljendab selline tõlgendus üldisemat omandatud õiguste kaitse põhimõtet, mille Euroopa Kohus on kehtestanud. Teisisõnu, alates ajast, mil Türgi päritolu töötaja pereliige on õigused otsuse nr 1/80 mõne sätte alusel seaduslikult omandanud, ei sõltu õigused enam nende asjaolude säilimisest, mille alusel õigused omandati, kuna selles otsuses ei ole sellist tingimust ette nähtud(43).

67.      Seega olen seisukohal, et otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teist taanet tuleb tõlgendada nii, et kolmanda riigi kodanik, kellel ei ole Türgi kodakondsust ning kellel on kõnealusest sättest tulenevad õigused tänu tema staatusele Türgi päritolu töötaja pereliikmena, ei kaota neid õigusi, kui tema ja selle Türgi päritolu töötaja abielulahutus kuulutatakse pärast kuupäeva, mil ta need õigused omandas.

IV.    Ettepanek

68.      Eespool toodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Giessenile järgmiselt:

„19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta, mille võttis vastu assotsiatsiooninõukogu, mis asutati lepinguga, millega loodi assotsiatsioon Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel ning millele kirjutasid 12. septembril 1963 Ankaras alla ühelt poolt Türgi Vabariik ning teiselt poolt EMÜ liikmesriigid ja ühendus ning mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ, artikli 7 esimese lõigu teist taanet tuleb tõlgendada nii, et

–        kolmanda riigi kodanikku, kellel ei ole Türgi kodakondsust ning kes on vähemalt viie aasta pikkuse perioodi jooksul elanud koos oma Türgi päritolu abikaasaga, kes töötab seaduslikul tööturul, saab käsitada Türgi päritolu töötaja „pereliikmena”;

–        kolmanda riigi kodanik, kellel ei ole Türgi kodakondsust ning kellel on otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teisest taandest tulenevad õigused tänu tema staatusele Türgi päritolu töötaja pereliikmena, ei kaota neid õigusi, kui tema ja Türgi päritolu töötaja abielulahutus kuulutatakse pärast kuupäeva, mil ta need õigused omandas.”


1 – Algkeel: prantsuse.


2 – Assotsiatsiooninõukogu asutati lepinguga, millega loodi assotsiatsioon Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel ning millele kirjutasid 12. septembril 1963 Ankaras alla ühelt poolt Türgi Vabariik ning teiselt poolt EMÜ liikmesriigid ja ühendus. Nimetatud leping (edaspidi „assotsiatsioonileping”) on ühenduse nimel sõlmitud, heaks kiidetud ja kinnitatud nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ (EÜT 1964, 217, lk 3685; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10).


3 –      Otsusega nr 1/80 saab tutvuda Euroopa Ühenduste Väljaannete Talituse väljaandes Accord d’association et protocoles CEE‑Turquie et autres textes de base, Brüssel, 1992.


4 –      Vt assotsiatsioonilepingu artikli 2 lõige 1.


5 –      Vt assotsiatsioonilepingu artikkel 6.


6 –      See protokoll allkirjastati 23. novembril 1970 Brüsselis ning sõlmiti, kiidetud heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72 (EÜT L 293, lk 1; ELT eriväljaanne 11/11, lk 41).


7 –      BGBl. 2004 I, lk 1950, 25. veebruaril 2008 avaldatud redaktsioonis (BGBl. 2008 I, lk 162).


8 –      Vt muu hulgas eelotsusetaotluse punkt 5.


9 –      Vt eelotsusetaotluse punkti 5 alapunkt c.


10 – Vt eelkõige 16. märtsi 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑329/97: Ergat (EKL 2000, lk I‑1487, punktid 26 ja 27), ning 4. oktoobri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑349/06: Polat (EKL 2007, lk I‑8167, punkt 21).


11 –      Vt 30. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑275/02: Ayaz (EKL 2004, lk I‑8765).


12 – Vt eelkõige 22. juuni 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑65/98: Eyüp (EKL 2000, lk I‑4747); 18. juuli 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑325/05: Derin (EKL 2007, lk I‑6495), ja 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑303/08: Bozkurt (EKL 2010, lk I‑13445).


13 –      Vt selle kohtuotsuse punkt 39.


14 –      Vt selle kohtuotsuse punkt 40.


15 –      Vt 29. märtsi 2012. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑7/10 ja C‑9/10: Kahveci ja Inan, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).


16 –      Vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Kahveci ja Inan (punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).


17 –      Idem.


18 –      Vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Bozkurt (punktid 36 ja 37).


19 –      Kohtujuristi kursiiv.


20 –      Vt selle kohta 11. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑467/02: Cetinkaya, EKL 2004, lk I‑10895, punkt 22).


21 –      Vt eespool viidatud kohtuotsus Ayaz (punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika).


22 –      Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrus töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15).


23 –      Vt eespool viidatud kohtuotsus Ayaz (punkt 45).


24 –      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, lk 77; parandatud ELT 2004, L 229, lk 35, ELT 2005, L 197, lk 34, ja ELT 2007, L 204, lk 28).


25 – Vt eelkõige selle direktiivi artikli 6 lõige 2, artikli 7, lõige 2, ning artikli 12 lõiked 2 ja 3 seoses riigis elamise õigusega, ja nimetatud direktiivi artikli 16 lõige 2 seoses alalise riigis elamise õigusega.


26 –      C‑371/08, EKL 2011, lk I‑12735.


27 –      Vt Saskamaa valitsuse märkused (punktid 70–72).


28 –      Vt eespool viidatud kohtuotsus Ziebell (punkt 62).


29 –      Ibidem (punkt 72).


30 –      Ibidem (punkt 74).


31 –      Ibidem (punktid 66 ja 68).


32 –      ELT 1983 C 110, lk 60.


33 –      Nõukogu 14. juuni 1971. aasta määrus (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate ja nende pereliikmete suhtes (EÜT L 149, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 35).


34 –      Kohtujuristi kursiiv.


35 –      Vt 30. aprilli 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑308/93: Cabanis-Issarte (EKL 1996, lk I‑2097, punkt 21).


36 –      Vt 4. mai 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑262/96: Sürül (EKL 1999, lk I‑2685, punkt 84).


37 –      Vt eespool viidatud kohtuotsus Bozkurt (punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika).


38 –      Vt eespool viidatud kohtuotsus Derin (punkt 66 ja seal viidatud kohtupraktika).


39 –      Ibidem (punkt 67).


40 –      Vt eespool viidatud kohtuotsus Bozkurt (punkt 35).


41 –      Ibidem (punkt 36).


42 –      Ibidem (punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).


43 –      Vt sellega seoses ka 29. septembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑187/10: Unal (EKL 2011, lk I‑9045, punkt 50).