SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 21 de septiembre de 1999 (1)
«Afiliación obligatoria a un fondo sectorial de pensiones - Compatibilidad
con las normas de la competencia - Calificación de un fondo sectorial
de pensiones como empresa»
En el asunto C-67/96,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al
artículo 177 del Tratado CE (actualmente, artículo 234 CE), por el Kantongerecht
te Arnhem (Países Bajos), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho
órgano jurisdiccional entre
Albany International BV
y
Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 85, 86 y 90 del
Tratado CE (actualmente, artículos 81 CE, 82 CE y 86 CE),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; J.-P. Puissochet,
G. Hirsch y P. Jann, Presidentes de Sala; J.C. Moitinho de Almeida (Ponente),
C. Gulmann, J.L. Murray, D.A.O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón y
M. Wathelet, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, administradora principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre de Albany International BV, por los Sres. T.R. Ottervanger,
Abogado de Rotterdam, y M.H. van Coeverden, Abogado de La Haya;
- en nombre de Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, por los Sres.
E. Lutjens, Abogado de Amsterdam, y M.O. Meulenbelt, Abogado de
Utrecht;
- en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. A. Bos, juridisch adviseur
del ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. E. Röder, Ministerialrat del
Bundesministerium für Wirtschaft, y C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor
del mismo Ministerio, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno francés, por la Sra. K. Rispal-Bellanger,
sous-directeur du droit international économique et du droit communautaire
de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères,
y el Sr. C. Chavance, secrétaire des affaires étrangères de la misma
Dirección, en calidad de Agentes;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. W.
Wils, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de Albany International BV, representada por el Sr.
T.R. Ottervanger; de Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, representada
por los Sres. E. Lutjens y M.O. Meulenbelt; del Gobierno neerlandés, representado
por el Sr. M.A. Fierstra, hoofd van de dienst Europees recht del ministerie van
Buitenlandse zaken, en calidad de Agente; del Gobierno francés, representado por
el Sr. C. Chavance; del Gobierno sueco, representado por el Sr. A. Kruse,
departementsråd del Utrikesdepartementets rättssekretariat för EU-frågor, en
calidad de Agente, y de la Comisión, representada por el Sr. W. Wils, expuestas en
la vista de 17 de noviembre de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el
28 de enero de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
- 1.
- Mediante resolución de 4 de marzo de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el
11 de marzo siguiente, el Kantongerecht te Arnhem planteó, con arreglo al artículo
177 del Tratado CE (actualmente, artículo 234 CE), tres cuestiones prejudiciales
sobre la interpretación de los artículos 85, 86 y 90 del Tratado CE (actualmente,
artículos 81 CE, 82 CE y 86 CE).
- 2.
- Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Albany International
BV (en lo sucesivo, «Albany») y Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie
(Fondo sectorial de pensiones de la industria textil; en lo sucesivo, «Fondo») a raíz
de la negativa de Albany a abonar a dicho Fondo las cotizaciones correspondientes
al año 1989, por considerar que la afiliación obligatoria al Fondo en virtud de la
cual se le reclaman dichas cotizaciones es contraria a los artículos 3, letra g), del
Tratado CE [actualmente artículo 3 CE, apartado 1, letra g), tras su modificación],
85, 86 y 90 del Tratado.
La legislación nacional
- 3.
- El sistema de pensiones neerlandés está basado en tres pilares.
- 4.
- El primero está constituido por una pensión legal de base, concedida por el Estado
conforme a la Algemene Ouderdomswet (Ley de creación de un régimen general
de pensiones de vejez; en lo sucesivo, «AOW») y a la Algemene Nabestaandenwet
(Ley sobre el seguro general para los supervivientes). Este régimen legal obligatorio
concede a la totalidad de la población una pensión de importe reducido,
independiente del salario efectivamente percibido con anterioridad y calculada
sobre la base del salario mínimo legal.
- 5.
- El segundo pilar comprende las pensiones complementarias, devengadas en
relación con una actividad profesional por cuenta ajena o por cuenta propia, que
completan en la mayor parte de los casos la pensión de base. Estas pensiones
complementarias se gestionan generalmente mediante regímenes colectivos que se
aplican a un sector de la economía, a una profesión o a los trabajadores de una
empresa por los fondos de pensiones que han sido declarados de afiliación
obligatoria, especialmente, como en los asuntos principales, en virtud de la Wet van
17 maart 1949 houdende vaststelling van en regeling betreffende verplichte
deelneming in een bedrijfspensioenfonds (Ley de 17 de marzo de 1949 por la que
se establecen las reglas relativas a la afiliación obligatoria a un fondo sectorial de
pensiones; en lo sucesivo, «BPW»).
- 6.
- El tercer pilar está constituido por las pólizas individuales de seguros de pensiones
o de vida que pueden contratarse de forma voluntaria.
- 7.
- La Wet op de loonbelasting (Ley del impuesto sobre los salarios) establece que las
primas que sirven para constituir una pensión sólo son deducibles cuando la
pensión no supera un nivel «razonable». Cuando la pensión sobrepasa dicho nivel,
no pueden deducirse las primas. Para una vida laboral de 40 años, este nivel
asciende al 70 % del último sueldo individual. Esta normativa fiscal tiene el efecto
de que la norma actual para la constitución de una pensión en los Países Bajos,
incluida la pensión percibida con arreglo a la AOW, corresponde a una pensión
equivalente al 70 % del último sueldo.
- 8.
- El artículo 1, apartado 1, de la BPW, en su versión resultante de la Ley de 11 de
febrero de 1988, dispone:
«1. A los efectos de la presente Ley y de las disposiciones que en ella se basan,
se entenderá por:
[...]
b. Un fondo sectorial de pensiones: un fondo que opera en un sector
económico y con arreglo al cual se recaudan fondos en beneficio
exclusivo de las personas que ejercen una actividad por cuenta ajena
en el sector de que se trate, o también de aquellas personas que
ejercen una actividad de otra naturaleza en dicho sector.
[...]
f. Ministro competente: el Ministro de Asuntos Sociales y Empleo.»
- 9.
- El artículo 3 de la BPW modificada, establece:
«1. El Ministro competente, a instancia de una organización profesional
sectorial que considere suficientemente representativa de la estructura de la vida
económica en un sector de actividad, previo acuerdo con el jefe del departamento
de la administración a quien incumba el sector de actividad de que se trate y tras
consultar al Sociaal-Economische Raad (Consejo económico y social) y a la
Verzekeringskamer (Cámara de seguros), podrá declarar obligatoria la afiliación
a un fondo sectorial de pensiones para todos los trabajadores o para determinadas
categorías de trabajadores del sector de actividad en cuestión.
2. En el caso al que se refiere el apartado anterior, todas las personas
pertenecientes a las categorías afectadas por las disposiciones del mencionado
apartado, al igual que sus empleadores, si se tratase de trabajadores por cuenta
ajena, estarán obligadas a observar las disposiciones de los estatutos o reglamentos
del fondo sectorial de pensiones referidas a ellas o las disposiciones adoptadas en
virtud de aquellos. La inobservancia de estas disposiciones podrá dar lugar a
actuaciones judiciales, en particular por cuanto atañe al abono de las cotizaciones.»
- 10.
- El artículo 5, apartado 2, de la BPW modificada, enumera varios requisitos para
que el Ministro de Asuntos Sociales y Empleo pueda aprobar una solicitud de
afiliación obligatoria como la contemplada en el artículo 3, apartado 1. Así, con
arreglo al artículo 5, apartado 2, puntos III y IV, de la BPW modificada, los
estatutos y reglamentos del fondo sectorial de pensiones deben garantizar de
manera suficiente los intereses de los afiliados y el número de representantes de
las asociaciones de empresarios y de trabajadores del sector afectado en el comité
de gestión del fondo habrá de ser igual.
- 11.
- El artículo 5, apartado 2, , punto II, letra l), de la BPW modificada establece
también que los estatutos y reglamentos del fondo sectorial de pensiones deben
incluir disposiciones que contemplen los casos en que los trabajadores del sector
afectado no estén obligados a afiliarse a dicho fondo o puedan quedar exentos de
determinadas obligaciones respecto a éste, así como los requisitos a que están
sujetas estas excepciones.
- 12.
- El artículo 5, apartado 3, de la BPW modificada dispone:
«El Ministro de Asuntos Sociales y Empleo, tras consultar a la Cámara de seguros
y al Consejo económico y social, establecerá las directrices relativas a las cuestiones
a que se refiere el apartado 2, punto II, letra l). A efectos de la aplicación de estas
directrices se tendrá en cuenta el principio según el cual los trabajadores afectados,
que ya estuvieran afiliados a un fondo de pensiones de empresa o que hubieran
contratado una póliza con una compañía de seguros de vida al menos seis meses
antes de la presentación de la solicitud contemplada en el artículo 3, apartado 1,
no están obligados a afiliarse a este fondo sectorial de pensiones o están exentos
de la obligación de cotizar a él por completo o en una medida razonable, siempre
que puedan demostrar -y durante tanto tiempo como puedan hacerlo- que,
durante el período en que estén exentos de la obligación de afiliación o de abonar
la cotización íntegra o una parte razonable de ella, adquirirán derechos de pensión
que serán, cuando menos, equivalentes a los que adquirirían si estuvieran afiliados
al fondo sectorial de pensiones. El Ministro competente podrá también establecer
directrices sobre otros aspectos del apartado 2.»
- 13.
- Mediante la Beschikking van 29 december 1952 betreffende de vaststelling van
richtlijnen voor de vrijstelling van deelneming in een bedrijfspensioenfonds wegens
een bijzondere pensioenvoorziening (Decisión de 29 de diciembre de 1952 por la
que se establecen las directrices relativas a la exención de afiliación a un fondo
sectorial de pensiones, en razón de la afiliación a un régimen especial de pensiones,
en su versión modificada por la Decisión de 15 de agosto de 1988; en lo sucesivo,
«directrices relativas a la exención de afiliación»), el Ministro de Asuntos Sociales
y Empleo dictó las directrices a que se refiere el artículo 5, apartado 3, de la BPW
modificada.
- 14.
- El artículo 1 de las directrices relativas a la exención de afiliación, modificadas,
prevé:
«A instancia de cualquier persona interesada, un fondo sectorial de pensiones
podrá conceder una exención de la obligación de afiliación o de cotización a dicho
fondo siempre que el trabajador del sector afectado esté afiliado a un régimen
especial de pensiones que reúna los siguientes requisitos:
a. dicho régimen debe depender de un fondo de pensiones de empresa, de
otro fondo sectorial de pensiones o de un asegurador que sea titular de la
certificación prevista en el artículo 10 de la Wet toezicht verzekeringsbedrijf (Ley
sobre el control de las compañías de seguros, Stb. 1986, 638), o debe basarse en
la Algemene burgerlijke pensioenwet (Ley general sobre pensiones civiles de la
función pública, Stb. 1986, 540), la Spoorwegenpensioenwet (Ley de pensiones de
los empleados de los ferrocarriles neerlandeses y de sus familias, Stb. 1986, 541)
o la Algemene Militaire pensioenwet (Ley general sobre pensiones militares,
Stb. 1979, 305);
b. los derechos devengados con arreglo a este régimen deben ser, en su
conjunto, al menos equivalentes a los derivados del fondo sectorial de pensiones;
c. deben quedar suficientemente garantizados los derechos del trabajador
interesado y el cumplimiento de sus obligaciones;
d. si la exención implicara que el interesado causa baja en el fondo, se señalaráuna compensación razonable a juicio de la Cámara de seguros por el eventual
perjuicio padecido por el fondo, desde el punto de vista actuarial, como
consecuencia de la mencionada baja.»
- 15.
- El artículo 5 de dichas directrices, modificadas, añade:
«1. La exención deberá concederse cuando conste que se reúnen los requisitos
contemplados en el artículo 1, letras a, b, y c, que el régimen especial de pensiones
estaba vigente al menos seis meses antes de que se presentara la solicitud en virtud
de la cual la afiliación al fondo sectorial de pensiones haya adquirido carácter
obligatorio y se demuestre que, durante el período en que el trabajador del sector
afectado esté exento de la obligación de afiliación o de abonar la cotización íntegra
o una parte razonable de ella, adquiere derechos de pensión que son, cuando
menos, equivalentes a los que adquiriría en caso de afiliación al fondo sectorial de
pensiones.
2. Si, en el momento a que se refiere el apartado 1, el régimen especial de
pensiones no cumpliera el requisito enunciado en el artículo 1, letra b, se
concederá un plazo suficiente para permitir una adaptación a este requisito antes
de adoptar una decisión sobre la solicitud.
3. La exención en virtud del presente artículo habrá de entrar en vigor en el
momento en que la afiliación al régimen sectorial de pensiones adquiera carácter
obligatorio.»
- 16.
- El artículo 9 de las mencionadas directrices, modificadas, precisa:
«1. En el plazo de 30 días a partir de su notificación el interesado podrá
formular ante la Cámara de seguros una reclamación contra las decisiones
contempladas en el artículo 8. El fondo sectorial de pensiones comunicará al
interesado por escrito la frase precedente en el mismo momento en que le
notifique su decisión.
2. La Cámara de seguros comunicará sus decisiones sobre las reclamaciones
al fondo sectorial de pensiones, así como a las personas que las hubieran
formulado.»
- 17.
- La apreciación formulada por la Cámara de seguros constituye una tentativa de
conciliación. No se trata de una decisión con fuerza vinculante adoptada en el
marco de un litigio. La apreciación de la Cámara de seguros no es susceptible de
reclamación ni de recurso.
- 18.
- Los fondos sectoriales de pensiones de afiliación obligatoria no solamente están
sujetos a las disposiciones de la BPW, sino además a la Wet van 15 mei 1962
houdende regelen betreffende pensioen- en spaarvoorzieningen (Ley de 15 de
marzo de 1962 de fondos de pensiones y fondos de ahorro, modificada
posteriormente en varias ocasiones; en lo sucesivo, «PSW»).
- 19.
- La PSW tiene la finalidad de garantizar, en la medida de lo posible, el
cumplimiento efectivo de los compromisos contraídos con los trabajadores en
materia de pensiones.
- 20.
- Para ello, el artículo 2, apartado 1, de la PSW obliga a los empresarios a elegir uno
de los tres regímenes cuya finalidad consiste en mantener separados los fondos
recaudados para pensiones del resto de los activos de la empresa. El empresario
puede adherirse a un fondo sectorial de pensiones, constituir un fondo de
pensiones de empresa o contratar pólizas de seguros de grupo o individuales con
una compañía de seguros.
- 21.
- El artículo 1, apartado 6, de la PSW precisa que esta ley se aplica también a los
fondos sectoriales de pensiones de afiliación obligatoria en virtud de la BPW.
- 22.
- La PSW prevé también una serie de requisitos que los estatutos y reglamentos de
un fondo sectorial de pensiones deben cumplir. El artículo 4 de la PSW prevé que
la constitución de un fondo de estas características debe ser notificada al Ministro
de Asuntos Sociales y Empleo, así como a la Cámara de seguros. El artículo 6,
apartado 1, de la PSW confirma que las organizaciones de empresarios y las
organizaciones de trabajadores del sector afectado tendrán igual número de
representantes en el comité de gestión de un fondo sectorial de pensiones.
- 23.
- Además, la PSW define, en sus artículos 9 y 10, las modalidades de gestión de los
fondos recaudados. En el artículo 9 se enuncia la regla general en esta materia, que
obliga al fondo de pensiones a transferir o a reasegurar el riesgo referente a los
compromisos relacionados con las pensiones. Sin perjuicio de esta regla, el artículo
10 permite a los fondos de pensiones gestionar o invertir, por su cuenta y riesgo,
los capitales recaudados. Para ser autorizado a hacerlo, el fondo de pensiones
habrá de presentar a las autoridades responsables un plan de gestión que exponga
con exactitud la forma en que piensa hacer frente al riesgo actuarial y al riesgo
financiero. Dicho plan debe recibir la aprobación de la Cámara de seguros.
Además, los fondos de pensiones están sujetos a una vigilancia permanente. Las
cuentas actuariales de resultados del régimen deben ser presentadas
periódicamente a la Cámara de seguros para su aprobación.
- 24.
- Finalmente, los artículos 13 a 16 de la PSW enuncian las reglas relativas a la
inversión de las cantidades recaudadas. En virtud del artículo 13, los activos del
régimen más las previsiones de ingresos deben ser suficientes para hacer frente a
los compromisos contraídos en materia de pensiones. El artículo 14 precisa que las
inversiones deben hacerse de forma prudente.
El litigio principal
- 25.
- El Fondo fue creado en virtud de la BPW. La afiliación al Fondo fue declarada
obligatoria mediante un Decreto del Ministro de Asuntos Sociales y Empleo de 4
de diciembre de 1975 (en lo sucesivo, «Decreto por el que se declara la afiliación
obligatoria»).
- 26.
- Albany explota una empresa textil que está afiliada al Fondo desde 1975.
- 27.
- Hasta 1989 el régimen de pensiones del Fondo era un régimen a tanto alzado. La
pensión concedida a los trabajadores no era proporcional a su salario, sino que
representaba una cantidad fija para cada trabajador. Por considerar este régimen
de pensiones poco generoso, Albany contrató en 1981 un régimen de pensiones
complementarias para sus trabajadores con una compañía de seguros a fin de que
la pensión global a la que tuvieran derecho al cabo de 40 años de actividad fuera
del 70 % de su último sueldo.
- 28.
- Con efecto de 1 de enero de 1989, el Fondo modificó su régimen de pensiones. En
lo sucesivo el mencionado régimen concedería a los trabajadores una cuantía
correspondiente igualmente al 70 % de su último sueldo.
- 29.
- A raíz de la modificación del régimen de pensiones del Fondo, Albany solicitó el
22 de julio de 1989 una exención de afiliación. Su petición fue desestimada por el
Fondo el 28 de diciembre de 1990. Éste consideró, en efecto, que, en virtud de las
directrices relativas a la exención de afiliación, la exención debía concederse
únicamente cuando se cumpliesen los requisitos fijados en las mencionadas
directrices y que las disposiciones particulares en materia de pensiones eran ya
aplicables seis meses antes de la presentación de la mencionada petición de los
interlocutores sociales con motivo de la cual se declaró obligatoria la afiliación al
Fondo sectorial de pensiones.
- 30.
- Albany formuló una reclamación contra la decisión del Fondo ante la Cámara de
seguros. Mediante decisión de 18 de marzo de 1992, ésta consideró que, aunque
en el presente caso el Fondo no estaba obligado a conceder la exención solicitada,
procedía solicitarle que ejerciera su facultad de conceder una exención o, cuando
menos, un plazo de preaviso, puesto que Albany había contratado un régimen de
pensiones complementarias para su personal desde hacía varios años y, a partir del
1 de enero de 1989, ese régimen era semejante al establecido por el Fondo.
- 31.
- El Fondo no se adhirió al dictamen de la Cámara de seguros y, el 11 de noviembre
de 1992, notificó a Albany un requerimiento en el que le instaba a abonar la
cantidad de 36.700,29 HFL que comprendía el importe de las cotizaciones
reglamentarias de 1989, los intereses, los gastos de cobro, los gastos extrajudiciales
y los gastos de asistencia.
- 32.
- Albany manifestó su disconformidad con dicho requerimiento ante el
Kantongerecht te Arnhem. Alegó, en particular, que el sistema de afiliación
obligatoria al Fondo era contrario a los artículos 3, letra g), del Tratado, 52 y 59
del Tratado CE (actualmente artículos 43 CE y 49 CE, tras su modificación), 85,
86 y 90 del Tratado.
- 33.
- Según Albany, la negativa del Fondo a concederle la exención le acarreaba
consecuencias perjudiciales. Al verse obligada a contratar el régimen de pensiones
complementarias creado por el Fondo, su compañía de seguros le impondría
condiciones menos favorables. Además, a diferencia de lo que afirmaba el Fondo,
otros Fondos sectoriales de pensiones, como el Bedrijfspensioenfonds voor de
Bouwnijverheid y el Bedrijfspensioenfonds voor het Schildersbedrijf, habían
concedido exenciones a las empresas que habían contratado anteriormente un
régimen de pensiones complementarias.
- 34.
- El Fondo afirmó que, en el caso de autos, no existía ninguna obligación legal de
conceder la exención solicitada. Por lo tanto, el Juez sólo podía ejercer en esta
materia un control marginal. Con arreglo al artículo 5, apartado 3, de la BPW, la
exención sólo debía concederse obligatoriamente cuando la empresa hubiera
establecido un régimen de pensiones equivalente seis meses antes de que la
afiliación fuera declarada obligatoria. Esta obligación de exención únicamente
existe en el momento de la primera afiliación al Fondo y no se aplica en el caso
de modificación del reglamento de pensiones. Además, el Fondo insistió en la
importancia del mantenimiento de un régimen de pensiones correcto, basado en
la solidaridad con el conjunto de los trabajadores y de las empresas del sector textil
y destacó, a este respecto, que la concesión de una exención a Albany hubiera
supuesto la baja de 110 de los aproximadamente 8.800 afiliados con los que
contaba.
- 35.
- El Kantongerecht se adhirió a la opinión de la Cámara de seguros según la cual el
régimen complementario de Albany era, a partir del 1 de enero de 1989, semejante
al régimen de pensiones creado por el Fondo. Destacó que las relaciones entre un
fondo sectorial de pensiones y un afiliado se rigen por los dictados de la razón y
de la equidad, así como por los principios generales de una sana administración.
Por consiguiente, un fondo sectorial de pensiones debería tener muy en cuenta la
opinión de una entidad independiente y experimentada designada por la ley, como
la Cámara de seguros, cuando ha de decidir sobre la concesión de una exención.
- 36.
- El Kantongerecht manifestó que, en la sentencia de 14 de diciembre de 1995, Van
Schijndel y Van Veen (asuntos acumulados C-430/93 y C-431/93, Rec. p. I-4705),
las tres últimas cuestiones, relativas a la compatibilidad del sistema neerlandés de
afiliación obligatoria a un régimen profesional de pensiones con las normas
comunitarias de la competencia, no habían recibido respuesta por parte del
Tribunal de Justicia.
- 37.
- Por todo ello, el Kantongerecht te Arnhem decidió, remitiéndose a sus resoluciones
interlocutorias de 19 de abril de 1993, 17 de enero de 1994 y 9 de enero de 1995,
suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas las siguientes cuestiones prejudiciales:
1) ¿Un fondo sectorial de pensiones, como el contemplado en el artículo 1,
apartado 1, letra b), de la [BPW], es una empresa con arreglo a los artículos
85, 86 o 90 del Tratado CE?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, la obligación de
afiliarse impuesta a las empresas industriales ¿constituye una medida
tomada por un Estado miembro que priva de efecto útil a las normas de la
competencia aplicables a las empresas?
3) En caso de que deba responderse negativamente a la última cuestión,
¿puede haber otras circunstancias que hagan incompatible dicha afiliación
obligatoria con lo dispuesto en el artículo 90 del Tratado y, de ser así,
cuáles?
Sobre la admisibilidad
- 38.
- Los Gobiernos neerlandés y francés, así como la Comisión, ponen en duda la
admisibilidad de las cuestiones planteadas debido a que, en la resolución de
remisión, no se proporciona una definición suficientemente precisa del contexto
fáctico y el régimen normativo del litigio principal. Al faltar una exposición
detallada por parte del órgano jurisdiccional remitente de la normativa aplicableal litigio principal, de las circunstancias en que fue creado el Fondo, así como de
las normas de gestión de dicho Fondo, el Tribunal de Justicia no puede dar una
interpretación eficaz del Derecho comunitario y los Gobiernos de los Estados
miembros y las demás partes interesadas no pueden presentar observaciones
escritas proponiendo una respuesta a las cuestiones prejudiciales.
- 39.
- Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la necesidad de llegar a una
interpretación del Derecho comunitario eficaz para el Juez nacional exige que éste
defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las
cuestiones que plantea o que, al menos, explique los supuestos de hecho en los que
se basan tales cuestiones. Estas exigencias son pertinentes especialmente en
determinados ámbitos, como el de la competencia, que se caracterizan por
complejas situaciones de hecho y de Derecho (véanse, en particular, las sentencias
de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo y otros, asuntos acumulados C-320/90
a C-322/90, Rec. p. I-393, apartados 6 y 7; de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech,
C-284/95, Rec. p. I-4301, apartados 69 y 70, y Bettati, C-341/95, Rec. p. I-4355,
apartados 67 y 68).
- 40.
- La información proporcionada en las resoluciones de remisión no sólo debe servir
para que el Tribunal de Justicia pueda dar respuestas útiles, sino también para que
los Gobiernos de los Estados miembros y las demás partes interesadas tengan la
posibilidad de presentar observaciones conforme al artículo 20 del Estatuto CE del
Tribunal de Justicia. Incumbe al Tribunal de Justicia velar por que sea
salvaguardada esta posibilidad, teniendo en cuenta que, con arreglo a la citada
disposición, a las partes interesadas sólo se les notifican las resoluciones de
remisión (véanse, en particular, los autos de 30 de abril de 1998, Testa y Modesti,
asuntos acumulados C-128/97 y C-137/97, Rec. p. I-2181, apartado 6, y de 11 de
mayo de 1999, Anssens, C-325/98, aún no publicado en la Recopilación,
apartado 8).
- 41.
- En el presente asunto, de las observaciones presentadas, con arreglo al artículo 20
del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, por los Gobiernos de los Estados
miembros y las demás partes interesadas se desprende que la información
contenida en las resoluciones de remisión les ha permitido adoptar postura
eficazmente sobre las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia.
- 42.
- Además, en sus observaciones, el Gobierno francés se remite a las que ha
presentado en el asunto Brentjens (sentencia pronunciada en el día de hoy, asuntos
acumulados C-115/97 a C-117/97, aún no publicada en la Recopilación), las cuales
hacen referencia expresa al asunto Drijvende Bokken (sentencia pronunciada en
el día de hoy, C-219/97, aún no publicada en la Recopilación), mientras que en sus
observaciones la Comisión menciona directamente este último asunto. Pues bien,
la resolución de remisión del asunto Drijvende Bokken, que se refiere igualmente
a la compatibilidad de la afiliación obligatoria a un fondo sectorial de pensiones
con las normas de la competencia del Derecho comunitario, contiene una
exposición detallada de la normativa aplicable al litigio principal.
- 43.
- Además, aunque los Gobiernos neerlandés y francés hayan podido considerar, en
el presente asunto, que la información facilitada por el Juez remitente no les
permitía adoptar postura sobre determinados aspectos de las cuestiones planteadas
al Tribunal de Justicia, es importante destacar que esta información fue completada
por los elementos que se deducían del expediente transmitido por el órgano
jurisdiccional nacional, las observaciones escritas y las respuestas a las preguntas
formuladas por el Tribunal de Justicia. El conjunto de estos elementos, recogido
en el informe para la vista, fue comunicado a los Gobiernos de los Estados
miembros y a las otras partes interesadas a los efectos de la audiencia, durante la
cual, llegado el caso, pudieron completar sus observaciones.
- 44.
- Finalmente, es preciso señalar que la información facilitada por el Juez nacional,
completada, en lo necesario, por los elementos que se acaban de mencionar,
proporciona al Tribunal de Justicia un conocimiento suficiente del contexto fáctico
y del régimen normativo del litigio principal como para poder interpretar las
normas comunitarias de la competencia respecto a la situación que es objeto de
dicho litigio.
- 45.
- De ello se deduce que las cuestiones planteadas son admisibles.
Sobre la segunda cuestión
- 46.
- Mediante su segunda cuestión, que procede examinar en primer lugar, el órgano
jurisdiccional remitente pide fundamentalmente que se dilucide si los artículos 3,
letra g), del Tratado, 5 del Tratado CE (actualmente, artículo 10 CE) y 85 del
Tratado se oponen a la decisión de las autoridades públicas de hacer obligatoria,
a petición de las organizaciones representativas de los empresarios y de los
trabajadores de un determinado sector, la afiliación a un fondo sectorial de
pensiones.
- 47.
- Albany alega que la petición de los interlocutores sociales de que se declare
obligatoria la afiliación a un fondo sectorial de pensiones constituye un acuerdo
entre las empresas que operan en el sector afectado que es contrario al artículo 85,
apartado 1, del Tratado.
- 48.
- Un acuerdo de esta naturaleza restringe la competencia desde dos puntos de vista.
Por una parte, al encomendar la ejecución de un régimen obligatorio a un solo
gestor, priva a las empresas que actúan en el sector afectado de la posibilidad de
afiliarse a un régimen de pensiones distinto, gestionado por otros aseguradores. Por
otra parte, este acuerdo excluye a dichos aseguradores de una parte sustancial del
mercado de los seguros de pensiones.
- 49.
- Las consecuencias de tal acuerdo para la competencia son «sensibles» en la
medida en que afecta a la totalidad del sector neerlandés de los materiales de
construcción. Estas consecuencias resultan intensificadas por el efecto acumulativo
derivado de la circunstancia de que la afiliación a estos regímenes de pensiones se
había hecho obligatoria en numerosos sectores de la economía y para todas las
empresas de dichos sectores.
- 50.
- Además, este acuerdo afecta al comercio entre los Estados miembros en la medida
en que concierne a empresas que desempeñan una actividad transfronteriza y en
que priva a los aseguradores establecidos en otros Estados miembros de la
posibilidad de ofrecer en los Países Bajos un régimen completo de pensiones, bien
sea a través de una prestación de servicios transfronteriza, bien sea a través de
filiales o sucursales.
- 51.
- Por consiguiente, según Albany, al crear un marco legal y al acoger la petición de
los interlocutores sociales de hacer obligatoria la afiliación a un fondo sectorial de
pensiones, las autoridades públicas han favorecido o fortalecido la ejecución y el
funcionamiento de acuerdos entre las empresas que operan en los sectores de que
se trata, que son contrarios al artículo 85, apartado 1, del Tratado, de modo que
han infringido los artículos 3, letra g), 5 y 85 del Tratado.
- 52.
- Para responder a la segunda cuestión hay que examinar en primer lugar si la
decisión adoptada en el marco de un convenio colectivo por las organizaciones
representativas de los empresarios y de los trabajadores de un determinado sector,
de establecer en dicho sector un único fondo de pensiones encargado de la gestión
de un régimen de pensiones complementarias y de solicitar a las autoridades
públicas que hagan obligatoria la afiliación a dicho Fondo para todos los
trabajadores de dicho sector es contraria al artículo 85 del Tratado.
- 53.
- Es preciso recordar, en primer lugar, que el artículo 85, apartado 1, del Tratado
prohíbe todo acuerdo entre empresas, decisiones de asociaciones de empresas o
prácticas concertadas, que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros
y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la
competencia dentro del mercado común. La importancia de esta norma indujo a
los autores del Tratado a prever expresamente en el artículo 85, apartado 2, del
Tratado que los acuerdos y decisiones prohibidos por la mencionada disposición
serán nulos de pleno derecho.
- 54.
- Seguidamente es preciso recordar que, a tenor del artículo 3, letras g) e i), del
Tratado CE [actualmente artículo 3 CE, apartado 1, letras g) y j), tras su
modificación], la acción de la Comunidad implicará no sólo «un régimen que
garantice que la competencia no será falseada en el mercado interior», sino
también una «política en el ámbito social». El artículo 2 del Tratado CE
(actualmente artículo 2 CE, tras su modificación) enuncia, en efecto que la
Comunidad tendrá por misión, entre otras, «promover un desarrollo armonioso y
equilibrado de las actividades económicas» y «un alto nivel de empleo y de
protección social».
- 55.
- A este respecto, el artículo 118 del Tratado CE (los artículos 117 a 120 del Tratado
CE han sido sustituidos por los artículos 136 CE a 143 CE) afirma que la Comisión
tendrá por misión promover una estrecha colaboración entre los Estados miembros
en el ámbito social, particularmente en las materias relacionadas con el derecho
de sindicación y las negociaciones colectivas entre empresarios y trabajadores.
- 56.
- El artículo 118 B del Tratado CE (los artículos 117 a 120 del Tratado CE han sido
sustituidos por los artículos 136 CE a 143 CE) añade que la Comisión procurará
desarrollar el diálogo entre las partes sociales a nivel europeo, que podrá dar lugar,
si éstas lo consideraren deseable, al establecimiento de relaciones basadas en un
acuerdo entre dichas partes.
- 57.
- Además, el artículo 1 del Acuerdo sobre la política social (DO 1992, C 191, p. 91)
afirma que los objetivos de la Comunidad y de los Estados miembros son, entre
otros, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, una protección social
adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir
un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones.
- 58.
- Según el artículo 4, apartados 1 y 2, del Acuerdo sobre la política social, el diálogo
entre interlocutores sociales en el ámbito comunitario podrá conducir, si éstos lo
desean, al establecimiento de relaciones convencionales, acuerdos incluidos, cuya
aplicación se realizará, ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los
interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, a petición conjunta de
las partes firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo adoptada a
propuesta de la Comisión.
- 59.
- Bien es verdad que determinados efectos restrictivos de la competencia son
inherentes a los acuerdos colectivos celebrados entre las organizaciones
representativas de los empresarios y de los trabajadores. No obstante, los objetivos
de política social perseguidos por dichos acuerdos resultarían gravemente
comprometidos si los interlocutores sociales estuvieran sujetos al artículo 85,
apartado 1, del Tratado en la búsqueda común de medidas destinadas a mejorar
las condiciones de empleo y de trabajo.
- 60.
- De una interpretación útil y coherente de las disposiciones del Tratado, en su
conjunto, se desprende que los acuerdos celebrados en el marco de negociaciones
colectivas entre interlocutores sociales para el logro de dichos objetivos no deben
considerarse comprendidos, en razón de su naturaleza y de su objeto, en el ámbito
de aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado.
- 61.
- Es preciso, pues, examinar si la naturaleza y el objeto del acuerdo controvertido
en el procedimiento principal justifican que se excluya del ámbito de aplicación del
artículo 85, apartado 1, del Tratado.
- 62.
- En el presente caso, hay que señalar, por una parte, que, al igual que los acuerdos
a los que se ha hecho referencia anteriormente, generados a través del diálogo
social, el acuerdo controvertido en el procedimiento principal ha sido celebrado con
la forma de un convenio colectivo y constituye el resultado de una negociación
colectiva entre las organizaciones representativas de los empresarios y de los
trabajadores.
- 63.
- Por otra parte, en lo que atañe a su objeto, el acuerdo controvertido en el
procedimiento principal instaura, en un sector determinado, un régimen de
pensiones complementarias gestionado por un fondo de pensiones que puede ser
declarado de afiliación obligatoria. Un régimen de esta naturaleza persigue, en
conjunto, la finalidad de garantizar un determinado nivel de pensiones a todos los
trabajadores de dicho sector y, por consiguiente, contribuye directamente a la
mejora de uno de los elementos constitutivos de las condiciones laborales de los
trabajadores, su remuneración.
- 64.
- Procede, pues, concluir que el acuerdo controvertido en el procedimiento principalno está comprendido, en razón de su naturaleza y de su objeto, en el ámbito de
aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado.
- 65.
- Seguidamente procede recordar que, como el Tribunal de Justicia ha estimado, en
particular en la sentencia de 21 de septiembre de 1988, Van Eycke (276/86, Rec.
p. 4769), apartado 16, el artículo 85 del Tratado se refiere únicamente a la
conducta de las empresas y no a medidas legislativas o reglamentarias adoptadas
por los Estados miembros. De una jurisprudencia reiterada se desprende, no
obstante, que el artículo 85 del Tratado, en relación con el artículo 5, obliga a los
Estados miembros a no adoptar o mantener en vigor medidas, de naturaleza
legislativa o reglamentaria, que puedan eliminar el efecto útil de las normas de la
competencia aplicables a las empresas. Tal es el caso, en virtud de esta misma
jurisprudencia, cuando un Estado miembro impone o favorece prácticas colusorias
contrarias al artículo 85 del Tratado, o refuerza sus efectos o bien prescinde de dar
carácter estatal a su propia normativa, delegando en operadores privados la
responsabilidad de tomar decisiones de intervención en materia económica (véanse
también las sentencias de 17 de noviembre de 1993, Meng, C-2/91, Rec. p. I-5751,
apartado 14; Reiff, C-185/91, Rec. p. I-5801, apartado 14; Ohra
Schadeverzekeringen, C-245/91, Rec. p. I-5851, apartado 10; de 18 de junio de
1998, Comisión/Italia, C-35/96, Rec. p. I-3851, apartados 53 y 54, y Corsica Ferries
France, C-266/96, Rec. p. I-3949, apartados 35, 36 y 49).
- 66.
- A este respecto, procede señalar que la petición dirigida a las autoridades públicas
por las organizaciones representativas de los empresarios y de los trabajadores para
que hagan obligatoria la afiliación al fondo sectorial de pensiones que habían
creado se inscribe en un régimen previsto en varios Derechos nacionales que tiene
por objeto el ejercicio de la potestad normativa en el ámbito social. En la medida
en que el acuerdo controvertido en el litigio principal no está comprendido dentro
del ámbito de aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado, como se
desprende de los apartados 52 a 64 de la presente sentencia, los Estados miembros
son libres de hacerlo obligatorio para las personas que no estén vinculadas por él.
- 67.
- Por lo demás, el artículo 4, apartado 2, del Acuerdo sobre la política social
establece expresamente en el ámbito comunitario la posibilidad de que los
interlocutores sociales pidan conjuntamente al Consejo la aplicación de acuerdos
sociales.
- 68.
- En consecuencia, no cabe considerar que la decisión de las autoridades públicas de
hacer obligatoria la afiliación a un fondo imponga o favorezca la celebración de
acuerdos contrarios al artículo 85 del Tratado o refuerce el efecto de dichos
acuerdos.
- 69.
- De las consideraciones que anteceden se deduce que la decisión de las autoridades
públicas de hacer obligatoria la afiliación a un fondo sectorial de pensiones no está
incluida entre las categorías de medidas normativas que, según la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia, pueden menoscabar el efecto útil de los artículos 3, letra g),
5 y 85 del Tratado.
- 70.
- Procede, pues, responder a la segunda cuestión que los artículos 3, letra g), 5 y 85
del Tratado no se oponen a la decisión de las autoridades públicas de hacer
obligatoria, a petición de las organizaciones representativas de los empresarios y
de los trabajadores de un determinado sector, la afiliación a un fondo sectorial de
pensiones.
Sobre la primera cuestión
- 71.
- Mediante su primera cuestión, que procede examinar en segundo lugar, el órgano
jurisdiccional remitente pide fundamentalmente que se dilucide si un fondo de
pensiones encargado de la gestión de un régimen de pensiones complementarias,
instaurado mediante un convenio colectivo celebrado entre las organizaciones
representativas de los empresarios y de los trabajadores de un sector determinado
y que ha sido declarado por las autoridades públicas de afiliación obligatoria para
todos los trabajadores de ese sector, es una empresa en el sentido de los artículos
85 y siguientes del Tratado.
- 72.
- Según el Fondo y los Gobiernos que han presentado observaciones, un fondo de
esta naturaleza no es una empresa en el sentido de los artículos 85 y siguientes del
Tratado. A este respecto, recuerdan las diversas características del fondo sectorial
de pensiones y del régimen de pensiones complementarias que gestiona.
- 73.
- En primer lugar, la afiliación obligatoria de todos los trabajadores de un sector
determinado a un régimen de pensiones complementarias cumple una función
social esencial en el sistema de pensiones aplicable en los Países Bajos debido al
importe, sumamente reducido, de la pensión legal, calculado sobre la base del
salario mínimo legal. Desde el momento en que un régimen de pensiones
complementarias se ha instaurado mediante convenio colectivo en un marco
determinado por la ley y las autoridades públicas han declarado obligatoria la
afiliación a dicho régimen, éste constituye un elemento del sistema neerlandés de
protección social y debe considerarse que el fondo sectorial de pensiones encargado
de su gestión contribuye a la gestión del servicio público de la Seguridad Social.
- 74.
- En segundo lugar, el fondo sectorial de pensiones no tiene ánimo de lucro. Está
gestionado conjuntamente por los interlocutores sociales, representados
paritariamente en el comité de gestión. El fondo sectorial de pensiones percibe una
cotización media fijada por este comité en función de un equilibrio, en el plano
colectivo, entre el importe de las primas, la cuantía de las prestaciones y la
amplitud de los riesgos. Además, las cotizaciones no pueden ser inferiores a
determinado nivel, para poder constituir reservas adecuadas, y no pueden rebasar
un límite superior, cuya observancia está garantizada por los interlocutores sociales
y por la Cámara de seguros, para preservar la ausencia de fin de lucro. Aunque las
cotizaciones percibidas son invertidas según el sistema de capitalización, estas
inversiones se hacen bajo el control de la Cámara de seguros y de conformidad con
las disposiciones de la PSW y de los estatutos del fondo sectorial de pensiones.
- 75.
- En tercer lugar, el fondo sectorial de pensiones funciona sobre la base del principio
de solidaridad. Esta solidaridad se manifiesta a través de la obligación de aceptar
a todos los trabajadores sin examen médico previo, a través de la continuidad de
la constitución de la pensión con exención del pago de las cotizaciones en caso de
incapacidad laboral, a través de la asunción por parte del fondo de las cotizaciones
patronales atrasadas adeudadas por el empresario en caso de quiebra de éste, así
como a través de la revalorización del importe de las pensiones con el fin de
mantener su poder adquisitivo. El principio de solidaridad se deduce también de
la falta de equivalencia, a nivel individual, entre la cotización pagada, que es una
cotización media e independiente de los riesgos, y los derechos de pensión, para
cuya determinación se tiene en cuenta un salario medio. Esta solidaridad hace
indispensable la afiliación obligatoria al régimen de pensiones complementarias. De
lo contrario, la baja de los asegurados con riesgos «más favorables» tendría un
efecto amplificador negativo que pondría en peligro el equilibrio financiero del
régimen.
- 76.
- A la vista de cuanto antecede, el Fondo y los Gobiernos que han presentado
observaciones estiman que el fondo sectorial de pensiones es una entidad gestora
de un régimen de Seguridad Social, al igual que las entidades de que se trataba en
la sentencia de 17 de febrero de 1993, Poucet y Pistre (asuntos acumulados
C-159/91 y C-160/91, Rec. p. I-637), y a diferencia de la entidad que era objeto de
la sentencia de 16 de noviembre de 1995, Fédération française des sociétés
d'assurance y otros (C-244/94, Rec. p. I-4013), que había sido calificada de empresa
en el sentido de los artículos 85 y siguientes del Tratado.
- 77.
- Es preciso recordar que, en el contexto del Derecho de la competencia, el Tribunal
de Justicia ha manifestado que el concepto de empresa comprende cualquier
entidad que ejerza una actividad económica con independencia del estatuto jurídico
de dicha entidad y de su modo de financiación (véanse, en particular, las sentencias
de 23 de abril de 1991, Höfner y Elser, C-41/90, Rec. p. I-1979, apartado 21;
Poucet y Pistre, antes citada, apartado 17, y Fédération française des sociétés
d'assurance y otros, antes citada, apartado 14).
- 78.
- Además, en la sentencia Poucet y Pistre, antes citada, el Tribunal de Justicia
excluyó de este concepto a las entidades encargadas de la gestión de determinados
regímenes obligatorios de Seguridad Social basados en el principio de solidaridad.
En el régimen de Seguro de Enfermedad y Maternidad del sistema que el Tribunal
de Justicia hubo de examinar, las prestaciones eran, en efecto, idénticas para todos
los beneficiarios, aunque las cotizaciones fueran proporcionales a los rendimientos
obtenidos; en el régimen de Seguro de Vejez, la financiación de las pensiones de
jubilación corría a cargo de los trabajadores en activo; además, los derechos de
pensión, fijados por ley, no eran proporcionales a las cuotas abonadas en el
régimen de Seguro de Vejez; por último, los regímenes excedentarios participaban
en la financiación de los regímenes que atravesaban dificultades financieras
estructurales. Esta solidaridad implicaba necesariamente que los diferentes
regímenes fueran gestionados por una entidad única y que la afiliación a dichos
regímenes tuviera carácter obligatorio.
- 79.
- En cambio, en la sentencia Fédération française des sociétés d'assurance y otros,
antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que una entidad con fines no lucrativos
que gestiona un régimen de Seguro de Vejez destinado a completar el régimen
básico obligatorio, establecido por la ley con carácter voluntario y que funciona
según el principio de capitalización, era una empresa a efectos de los artículos 85
y siguientes del Tratado. La afiliación facultativa, la aplicación del principio de
capitalización y el hecho de que las prestaciones dependieran únicamente del
importe de las cotizaciones abonadas por los beneficiarios, así como de los
resultados financieros de las inversiones efectuadas por la entidad gestora
implicaban que ésta ejercía una actividad económica en competencia con las
compañías de seguros de vida. Ni el hecho de perseguir una finalidad de carácter
social, ni la falta de ánimo de lucro, ni la exigencia de solidaridad, ni las demás
reglas relativas, en particular, a las restricciones a que estaba sujeta la entidad
gestora en la realización de las inversiones privaban a la actividad ejercida por
dicha entidad gestora de su carácter económico.
- 80.
- La cuestión de si en el concepto de empresa, en el sentido de los artículos 85 y
siguientes del Tratado, está comprendida una entidad como el fondo sectorial de
pensiones que es objeto de controversia en el marco del litigio principal debe
apreciarse a la luz de cuanto antecede.
- 81.
- A este respecto, debe señalarse que el Fondo sectorial de pensiones determina por
sí mismo el importe de las cotizaciones y de las prestaciones y que funciona según
el principio de capitalización.
- 82.
- Por lo tanto, a diferencia de las prestaciones servidas por las entidades encargadas
de la gestión de los regímenes obligatorios de la Seguridad Social a que se refiere
la sentencia Poucet y Pistre, antes citada, el importe de las prestaciones servidas
por el Fondo depende de los resultados financieros de las inversiones que realiza
y respecto a las cuales está sujeto, al igual que una compañía de seguros, al control
de la Cámara de seguros.
- 83.
- Además, como se desprende del artículo 5 de la BPW y de los artículos 1 y 5 de
las directrices relativas a la exención de afiliación, un fondo sectorial de pensiones
tiene la obligación de conceder una exención a una empresa cuando ésta procure
a sus trabajadores, seis meses antes de la presentación de la petición que haya
servido de base a la declaración de obligatoriedad de la afiliación al fondo, un
régimen de pensiones que les confiera derechos, al menos, equivalentes a los que
adquirirían en caso de afiliación al fondo. Además, en virtud del artículo 1 de las
directrices antes citadas, este fondo puede conceder también una exención a una
empresa cuando ésta procure a sus trabajadores un régimen de pensiones que les
confiera derechos, al menos, equivalentes a los que derivan del fondo, siempre que,
en caso de que la exención implique la baja en el fondo, se señale una
compensación razonable a juicio de la Cámara de seguros por el eventual perjuicio
padecido por el fondo, desde el punto de vista actuarial, como consecuencia de la
mencionada baja.
- 84.
- De ello se deduce que un fondo sectorial de pensiones como el controvertido en
el procedimiento principal ejerce una actividad económica en competencia con las
compañías de seguros.
- 85.
- Por lo tanto, la falta de ánimo de lucro, al igual que los elementos de solidaridad
alegados por el Fondo y por los Gobiernos que han presentado observaciones, no
bastan para privar al Fondo sectorial de pensiones de su carácter de empresa en
el sentido de las normas sobre la competencia del Tratado.
- 86.
- Bien es verdad que el hecho de perseguir una finalidad social, los elementos de
solidaridad antes mencionados, así como las restricciones o controles relativos a las
inversiones realizadas por el Fondo sectorial de pensiones, podrían dar lugar a que
los servicios prestados por este Fondo fueran menos competitivos que los servicios
semejantes prestados por las compañías de seguros. Aunque estas limitaciones no
impiden considerar como económica la actividad desarrollada por el Fondo, sí
podrían justificar el derecho exclusivo de esta entidad para gestionar un régimen
de pensiones complementarias.
- 87.
- Procede, por lo tanto, responder a la primera cuestión que un fondo de pensiones
encargado de la gestión de un régimen de pensiones complementarias, instaurado
mediante un convenio colectivo celebrado entre las organizaciones representativas
de los empresarios y de los trabajadores de un sector determinado y que ha sido
declarado por las autoridades públicas de afiliación obligatoria para todos los
trabajadores de ese sector, es una empresa en el sentido de los artículos 85 y
siguientes del Tratado.
Sobre la tercera cuestión
- 88.
- Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide
fundamentalmente que se dilucide si los artículos 86 y 90 del Tratado se oponen
a que las autoridades públicas confieran a un fondo de pensiones el derecho
exclusivo de gestionar un régimen de pensiones complementarias en un sector
determinado.
- 89.
- El Gobierno neerlandés alega que el Decreto que hace obligatoria la afiliación
tiene por único efecto obligar a los trabajadores del sector de que se trata a
afiliarse al Fondo. Este Decreto no confiere al Fondo un derecho exclusivo en el
ámbito de las pensiones complementarias. El Fondo no ocupa, por lo tanto, una
posición dominante en el sentido del artículo 86 del Tratado.
- 90.
- Es preciso señalar, en primer lugar, que la decisión de las autoridades públicas de
hacer obligatoria, como en el caso de autos, la afiliación a un fondo sectorial de
pensiones implica necesariamente el reconocimiento en favor de ese fondo del
derecho exclusivo de recaudar y gestionar las cotizaciones abonadas para la
constitución de los derechos a pensión. Un fondo de esta naturaleza debe ser
considerado, por consiguiente, como una empresa a la que las autoridades públicas
han concedido derechos exclusivos, en el sentido del artículo 90, apartado 1, del
Tratado.
- 91.
- Procede recordar seguidamente que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal
de Justicia, puede considerarse que una empresa que disfruta de un monopolio
legal sobre una parte sustancial del mercado común ocupa una posición dominante
en el sentido del artículo 86 del Tratado (véanse las sentencias de 10 de diciembre
de 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C-179/90, Rec. p. I-5889, apartado
14, y de 13 de diciembre de 1991, GB-Inno-BM, C-18/88, Rec. p. I-5941,
apartado 17).
- 92.
- Por lo tanto, puede considerarse que un fondo sectorial de pensiones como el
controvertido en el procedimiento principal, que disfruta de un derecho exclusivo
de gestionar un régimen de pensiones complementarias en un sector industrial de
un Estado miembro y, por consiguiente, en una parte sustancial del mercado
común, ocupa una posición dominante en el sentido del artículo 86 del Tratado.
- 93.
- Es preciso añadir, sin embargo, que el simple hecho de crear una posición
dominante mediante la concesión de derechos exclusivos, en el sentido del artículo
90, apartado 1, del Tratado, no es, como tal, incompatible con el artículo 86 del
Tratado. Un Estado miembro sólo infringe las prohibiciones contenidas en estas
dos disposiciones cuando la empresa de que se trata es inducida, por el simple
ejercicio de los derechos exclusivos que le han sido conferidos, a explotar su
posición dominante de manera abusiva o cuando esos derechos puedan crear una
situación en la que dicha empresa sea inducida a cometer tales abusos (sentencias
Höfner y Elser, antes citada, apartado 29; de 18 de junio de 1991, ERT, C-260/89,
Rec. p. I-2925, apartado 37; Merci convenzionali porto di Genova, antes citada,
apartados 16 y 17; de 5 de octubre de 1994, Centre d'insémination de la Crespelle,
C-323/93, Rec. p. I-5077, apartado 18, y de 12 de febrero de 1998, Raso y otros,
C-163/96, Rec. p. I-533, apartado 27).
- 94.
- Albany alega a este respecto que el sistema de afiliación obligatoria al régimen de
pensiones complementarias gestionado por el Fondo es contrario a las disposiciones
del artículo 86 en relación con las del artículo 90 del Tratado. Las prestaciones de
pensiones ofrecidas por el Fondo no corresponden, o no corresponden ya, a las
necesidades de las empresas. Estas prestaciones son demasiado bajas, no están
vinculadas a los salarios y, por consiguiente, son sistemáticamente inadecuadas. Por
lo tanto, los empresarios deberían tomar otras disposiciones en este ámbito. Pues
bien, el sistema de afiliación obligatoria priva a estos empresarios de la posibilidad
de suscribir con una compañía de seguros una cobertura global en materia de
pensiones. La contratación de varios regímenes de pensiones con diferentes
aseguradoras aumentaría sus gastos administrativos y disminuiría su eficacia.
- 95.
- Es preciso recodar que en la sentencia Höfner y Elser, antes citada, apartado 34,
el Tribunal de Justicia manifestó que un Estado miembro que haya concedido a
una oficina pública de empleo un derecho exclusivo para la colocación de
trabajadores infringe el artículo 90, apartado 1, del Tratado, cuando crea una
situación que induce necesariamente a dicha oficina a infringir el artículo 86 del
Tratado, en particular cuando es patente que no está en condiciones de satisfacer
la demanda de este tipo de servicios que existe en el mercado.
- 96.
- En el presente caso, es necesario destacar que el régimen de pensiones
complementarias propuesto por el Fondo se basa en la norma actual en los Países
Bajos, que consiste en que todo trabajador que haya cotizado durante el período
máximo de afiliación a dicho régimen obtiene una pensión que, incluida la
percibida con arreglo a la AOW, equivale al 70 % de su último salario.
- 97.
- Bien es verdad que algunas empresas del sector querrían procurar a sus
trabajadores un régimen de pensiones que superara al propuesto por el Fondo. No
obstante, la imposibilidad de que estas empresas encomienden la gestión de dicho
régimen de pensiones a un solo asegurador y la restricción de la competencia que
de ello resulta derivan directamente del derecho exclusivo otorgado al Fondo
sectorial de pensiones.
- 98.
- Es preciso examinar, por tanto, si, como sostienen el Fondo, el Gobierno
neerlandés y la Comisión, el derecho exclusivo del Fondo sectorial de pensiones de
gestionar las pensiones complementarias en un determinado sector y la restricción
de la competencia que de ello deriva pueden justificarse con arreglo al artículo 90,
apartado 2, del Tratado como una medida necesaria para el cumplimiento de una
misión social específica de interés general que hubiera sido confiada a ese Fondo.
- 99.
- Albany alega que la afiliación obligatoria al Fondo sectorial de pensiones no es
necesaria para asegurar a los trabajadores un adecuado nivel de las pensiones. Este
objetivo podría lograrse a través de la fijación de niveles mínimos que deberían
alcanzar las pensiones, bien por parte de los interlocutores sociales a iniciativa de
las autoridades públicas, bien directamente por parte de las autoridades públicas.
Los convenios colectivos de trabajo establecen invariablemente la obligación de los
empresarios de asegurar un régimen mínimo de pensiones, dejándoles la libertad
de crear un fondo de pensiones propio de la empresa, de afiliarse a un fondo
sectorial de pensiones o de dirigirse a una compañía de seguros.
- 100.
- Según Albany, el pago de una «prima media» no justifica tampoco la afiliación
obligatoria. Por una parte, ni la BPW ni el Decreto por el que se declara la
afiliación obligatoria exigen un sistema basado en la mencionada prima. Por otra
parte, diferentes fondos sectoriales de pensiones a los que no es obligatorio
afiliarse funcionan perfectamente sobre la base de una «prima media».
- 101.
- En cuanto a la aceptación de todos los trabajadores de un mismo sector de
actividad sin examen médico previo, a fin de evitar el rechazo de los riesgos
«menos favorables», Albany señala que, en la práctica, los contratos de seguro de
pensiones celebrados con las compañías de seguros prevén la obligación del
empresario de dar de alta a todos sus trabajadores, así como la del asegurador de
aceptar, sin examen médico previo, a todos los trabajadores dados de alta.
- 102.
- Es preciso recordar en primer lugar que, a tenor del artículo 90, apartado 2, del
Tratado, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico
general quedarán sometidas a las normas sobre competencia, en la medida en que
la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento
de la misión específica a ellas confiada.
- 103.
- Al permitir, con sujeción a ciertos requisitos, algunas excepciones a las normas
generales del Tratado, el artículo 90, apartado 2, del Tratado pretende conciliar el
interés de los Estados miembros en utilizar determinadas empresas, en particular
del sector público, como instrumento de política económica o social con el interés
de la Comunidad en la observancia de las normas sobre la competencia y en el
mantenimiento de la unidad del mercado común (sentencias de 19 de marzo de
1991, Francia/Comisión, C-202/88, Rec. p. I-1223, apartado 12, y de 23 de octubre
de 1997, Comisión/Países Bajos, C-157/94, Rec. p. I-5699, apartado 39).
- 104.
- Habida cuenta del interés de los Estados miembros así descrito, no puede
prohibirse que, al definir los servicios de interés económico general que
encomiendan a ciertas empresas, dichos Estados tengan en cuenta objetivos propios
de su política nacional e intenten su consecución mediante la imposición de
obligaciones y exigencias a dichas empresas (sentencia Comisión/Países Bajos, antes
citada, apartado 40).
- 105.
- Pues bien, el régimen de pensiones complementarias controvertido en el
procedimiento principal cumple una función social esencial en el sistema de
pensiones de los Países Bajos en razón del reducido importe de la pensión legal,
calculado sobre la base del salario mínimo legal.
- 106.
- Además, la importancia de la función social atribuida a las pensiones
complementarias ha sido recientemente reconocida mediante la adopción, por
parte del legislador comunitario, de la Directiva 98/49/CE del Consejo, de 29 de
junio de 1998, relativa a la protección de los derechos de pensión complementaria
de los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia que se
desplazan dentro de la Comunidad (DO L 209, p. 46).
- 107.
- A continuación es preciso recordar que, para que se cumplan los requisitos de
aplicación del artículo 90, apartado 2, del Tratado, no es necesario que el equilibrio
financiero o la viabilidad económica de la empresa encargada de la gestión de un
servicio de interés económico general estén amenazados. Basta con que, a falta de
los derechos controvertidos, se impida el cumplimiento de las misiones específicas
confiadas a la empresa, tal como están precisadas mediante las obligaciones y
exigencias que recaen en ella (sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada,
apartado 52) o que el mantenimiento de tales derechos sea necesario para permitir
a su titular el cumplimiento, en condiciones económicamente aceptables, de las
misiones de interés económico general que le hayan sido confiadas (sentencias de
19 de mayo de 1993, Corbeau, C-320/91, Rec. p. I-2533, apartados 14 a 16, y
Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 53).
- 108.
- Pues bien, si se suprimiera el derecho exclusivo del Fondo de gestionar el régimen
de pensiones complementarias para todos los trabajadores de un sector
determinado, las empresas que empleasen a personal joven y de buena salud y que
ejerciera actividades que no fueran peligrosas buscarían condiciones de seguro más
ventajosas con aseguradores privados. La baja progresiva de los asegurados con
riesgos «más favorables» dejaría al Fondo sectorial de pensiones la gestión de una
parte cada vez mayor de asegurados con riesgos «menos favorables», provocando
así una elevación del coste de las pensiones de los trabajadores y, en particular, de
aquellos de las pequeñas y medianas empresas con personal de más edad y que
ejercieran actividades peligrosas, a las cuales el Fondo no podría ya proponer
pensiones a un coste aceptable.
- 109.
- Esto sucederá con mayor razón aún si el régimen de pensiones complementarias
gestionado exclusivamente por el Fondo se caracteriza, como en el asunto principal,
por un elevado grado de solidaridad debido, en especial, a la independencia de las
cotizaciones en relación con el riesgo, a la obligación de aceptar a todos los
trabajadores sin examen médico previo, a la continuidad de la constitución de la
pensión con exención del pago de las cotizaciones en caso de incapacidad laboral,
a la asunción por parte del Fondo de las cotizaciones patronales atrasadas en caso
de quiebra del empresario, así como a la revalorización del importe de las
pensiones con el fin de mantener su poder adquisitivo.
- 110.
- En efecto, estas obligaciones, que hacen que el servicio prestado por el Fondo sea
menos competitivo que un servicio comparable prestado por las compañías de
seguros, contribuyen a justificar el derecho exclusivo de este Fondo para gestionar
el régimen de pensiones complementarias.
- 111.
- De cuanto antecede se desprende que la supresión del derecho exclusivo atribuido
al Fondo podría desembocar en la imposibilidad de que éste cumpliera las misiones
de interés económico general que le han sido encomendadas en condiciones
económicamente aceptables y podría poner en peligro su equilibrio financiero.
- 112.
- Remitiéndose a la sentencia GB-Inno-BM, antes citada, Albany considera, sin
embargo, que el hecho de que el Fondo acumulara su condición de gestor del
régimen de pensiones y de autoridad encargada de conceder las exenciones podría
dar lugar a un ejercicio injusto de esta última facultad.
- 113.
- Procede recordar que, en la sentencia GB-Inno-BM, antes citada, apartado 28, el
Tribunal de Justicia declaró que los artículos 3, letra g), 86 y 90 del Tratado se
oponen a que un Estado miembro confiera a la sociedad explotadora de la red
pública de telecomunicaciones la facultad de adoptar normas relativas a los
aparatos telefónicos y de verificar su cumplimiento por parte de los operadores
económicos, cuando compite con dichos operadores en el mercado de los referidos
aparatos.
- 114.
- En el apartado 25 de esa sentencia, el Tribunal de Justicia estimó, en efecto, que
la acumulación en una misma sociedad, por una parte, de la facultad de autorizar
o denegar la conexión de aparatos telefónicos a la red y, por otra, la de precisar
las normas técnicas que deben cumplir estos aparatos y verificar si los aparatos no
producidos por ella se ajustan a las normas que había adoptado, suponía conferirle
la facultad de determinar a su arbitrio qué aparatos terminales podrían ser
conectados a la red pública y concederle así una ventaja evidente sobre sus
competidores.
- 115.
- Ahora bien, la situación de los asuntos controvertidos en el procedimiento principal
presenta diferencias en relación con la que fue objeto de la sentencia GB-Inno-BM,
antes citada.
- 116.
- En efecto, es preciso destacar, en primer lugar, que, en virtud del artículo 5,
apartado 1, de las directrices relativas a la exención de afiliación, un fondo sectorial
de pensiones tiene la obligación de conceder una exención a una empresa cuando
ésta procure a sus trabajadores, seis meses antes de la presentación de la petición
que haya servido de base a la declaración de obligatoriedad de la afiliación al
fondo, un régimen de pensiones que les confiera derechos, al menos, equivalentes
a los que adquirirían en caso de afiliación al fondo.
- 117.
- Puesto que la disposición antes citada vincula al fondo sectorial de pensiones en
cuanto al ejercicio de su facultad de exención, no cabe considerar que pueda dar
lugar a que el fondo abuse de esa facultad. En efecto, en tal caso el fondo se limita
a verificar que se reúnen los requisitos establecidos por el Ministro competente
(véase, en ese sentido, la sentencia de 27 de octubre de 1993, Lagauche y otros,
asuntos acumulados C-46/90 y C-93/91, Rec. p. I-5267, apartado 49).
- 118.
- Seguidamente, es preciso señalar que, en virtud del artículo 1 de las directrices
relativas a la exención de afiliación, un fondo sectorial de pensiones puede
conceder también una exención a una empresa cuando ésta procure a sus
trabajadores un régimen de pensiones que les confiera derechos, al menos,
equivalentes a los que derivan del fondo, siempre que, en caso de que la exención
implique la baja en el fondo, se señale una compensación razonable a juicio de la
Cámara de seguros por el eventual perjuicio padecido por el fondo, desde el punto
de vista actuarial, como consecuencia de la mencionada baja.
- 119.
- La disposición antes citada permite así que un fondo sectorial de pensiones declare
exenta de la obligación de afiliación a una empresa que procure a sus trabajadores
un régimen de pensiones equivalente al que gestiona, siempre que dicha exención
no ponga en peligro su equilibrio financiero. El ejercicio de esta facultad de
exención supone una evaluación compleja de datos relativos a los regímenes de
pensiones de que se trata y al equilibrio financiero del fondo, que implica
necesariamente un amplio margen de apreciación.
- 120.
- Habida cuenta de la complejidad de dicha evaluación, así como del riesgo que
supone la concesión de exenciones para el equilibrio financiero del fondo sectorial
de pensiones y, por ende, para el cumplimiento de la misión social que le ha sido
confiada, un Estado miembro puede estimar que la facultad de exención no debe
atribuirse a una entidad diferente.
- 121.
- No obstante, es necesario destacar que los órganos jurisdiccionales nacionales que
han de pronunciarse, como en el presente asunto, sobre la oposición a la exigencia
de abonar las cotizaciones, deben ejercer un control sobre la decisión del Fondo
por la que se niega una exención de afiliación que les permita al menos verificar
que el Fondo no haya hecho un uso arbitrario de su facultad de conceder una
exención y que se ha respetado el principio de no discriminación, así como las
demás condiciones relativas a la legalidad de dicha decisión.
- 122.
- Finalmente, por lo que atañe al argumento de Albany de que podría lograrse un
adecuado nivel de las pensiones de los trabajadores a través de la fijación de
niveles mínimos que deberían alcanzar las pensiones ofrecidas por las compañías
de seguros, es preciso recalcar que, dada la función social de los regímenes de
pensiones complementarias y el margen de apreciación de que disponen los
Estados miembros, según reiterada jurisprudencia, para ordenar sus sistemas de
Seguridad Social (sentencias de 7 de febrero de 1984, Duphar y otros, 238/82, Rec.
p. 523, apartado 16; Poucet y Pistre, antes citada, apartado 6, y de 17 de junio de
1997, Sodemare y otros, C-70/95, Rec. p. I-3395, apartado 27), corresponde a cada
Estado miembro examinar si, habida cuenta de las particularidades de su sistema
nacional de pensiones, la fijación de exigencias mínimas le permitiría ofrecer el
nivel de pensiones que pretende garantizar en un sector mediante la afiliación
obligatoria a un fondo de pensiones.
- 123.
- Procede, pues, responder a la tercera cuestión que los artículos 86 y 90 del Tratado
no se oponen a que las autoridades públicas confieran a un fondo de pensiones el
derecho exclusivo de gestionar un régimen de pensiones complementarias en un
sector determinado.
Costas
- 124.
- Los gastos efectuados por los Gobiernos neerlandés, alemán, francés y sueco, así
como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado
observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso.
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter
de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a
éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Kantongerecht te Arnhem
mediante resolución de 4 de marzo de 1996, declara:
1) Los artículos 3, letra g), del Tratado CE [actualmente artículo 3 CE,
apartado 1, letra g), tras su modificación], 5 y 85 del Tratado CE
(actualmente, artículos 10 CE y 81 CE) no se oponen a la decisión de las
autoridades públicas de hacer obligatoria, a petición de las organizaciones
representativas de los empresarios y de los trabajadores de un determinado
sector, la afiliación a un fondo sectorial de pensiones.
2) Un fondo de pensiones encargado de la gestión de un régimen de pensiones
complementarias, instaurado mediante un convenio colectivo celebrado
entre las organizaciones representativas de los empresarios y de los
trabajadores de un sector determinado y que ha sido declarado por las
autoridades públicas de afiliación obligatoria para todos los trabajadores
de ese sector, es una empresa en el sentido de los artículos 85 y siguientes
del Tratado.
3) Los artículos 86 y 90 del Tratado CE (actualmente, artículos 82 CE y
86 CE) no se oponen a que las autoridades públicas confieran a un fondo
de pensiones el derecho exclusivo de gestionar un régimen de pensiones
complementarias en un sector determinado.
Rodríguez IglesiasPuissochet
Hirsch
Jann Moitinho de Almeida
Gulmann
Murray Edward
Ragnemalm
Sevón Wathelet
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de septiembre de 1999.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias