SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
de 12 de febrero de 2014 (*)
«Dumping – Importaciones de elementos de sujeción de acero inoxidable originarios de China y de Taiwán – Solicitud de devolución de los derechos percibidos – Artículo 11, apartado 8, párrafo segundo, del Reglamento (CE) nº 1225/2009 – Seguridad jurídica»
En el asunto T‑81/12,
Beco Metallteile-Handels GmbH, con domicilio social en Spaichingen (Alemania), representada por el Sr. T. Pfeiffer, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. H. van Vliet y T. Maxian Rusche, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión C(2011) 9112 final de la Comisión, de 13 de diciembre de 2011, relativa a una solicitud de devolución de derechos antidumping pagados por las importaciones de elementos de sujeción de acero inoxidable originarios de la República Popular de China y de Taiwán,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por el Sr. N.J. Forwood, Presidente, y los Sres. F. Dehousse y J. Schwarcz (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. K. Andová, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 5 de junio de 2013;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La demandante, Beco Metallteile-Handels GmbH, importó en Alemania, entre
el 8 de septiembre de 2000 y el 5 de mayo de 2003, elementos de sujeción de acero inoxidable, considerados por el Hauptzollamt Karlsruhe [oficina aduanera principal de Karlsruhe (Alemania); en lo sucesivo, «Hauptzollamt»] originarias de China y de Taiwán.
2 En aplicación del Reglamento (CE) nº 393/98 del Consejo, de 16 de febrero
de 1998, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de elementos de sujeción de acero inoxidable y sus partes originarias de la República Popular de China, India, Malasia, la República de Corea, Taiwán y Tailandia (DO L 50, p. 1), el Hauptzollamt practicó, el 17 de agosto de 2005, una liquidación tributaria por la que se notificó a la demandante que debía la cantidad de 815.754,32 euros en concepto de derechos antidumping aplicados a las importaciones reseñadas (en lo sucesivo, «liquidación tributaria de 2005»).
3 El 22 de agosto de 2005, la demandante interpuso un recurso contra la liquidación tributaria de 2005 ante el Hauptzollamt y solicitó la suspensión de la ejecución de dicha liquidación.
4 Mediante resolución de 2 de septiembre de 2005, el Hauptzollamt suspendió la ejecución de la liquidación tributaria de 2005 a la espera de la resolución sobre el fondo.
5 Mediante liquidación rectificativa de 14 de abril de 2010 (en lo sucesivo, «primera liquidación tributaria rectificativa de 2010»), el Hauptzollamt redujo los derechos antidumping debidos por la demandante a un importe de 633.475,99 euros y le obligó a pagarlos a más tardar el 30 de abril de 2010. En el momento en que se interpuso el presente recurso, dicha liquidación tributaria rectificativa era objeto de un recurso ante el Finanzgericht Baden-Württemberg (Tribunal de Finanzas de Baden-Württemberg, Alemania).
6 El 19 de abril de 2010, la demandante presentó, con arreglo al artículo 11, apartado 8, del Reglamento (CE) nº 1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO L 343, p. 51, corrección de errores DO 2010, L 7, p. 22; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), una solicitud de devolución de los derechos antidumping determinados en la liquidación tributaria de 2005, es decir, un importe de 815.754,32 euros. En respuesta a una cuestión formulada por el Tribunal, la demandante precisó, sin que lo refutara la Comisión Europea, las razones por las que dicha solicitud de devolución se refería a la cantidad indicada en la liquidación tributaria de 2005 y no en la indicada en la primera liquidación rectificativa de 2010. En efecto, en la medida en que el abogado de la demandante no recibió esa última liquidación hasta el 19 de abril de 2010, no fue tomada en consideración en la citada solicitud de devolución enviada el mismo día, toda vez que el abogado de la demandante no pudo tener conocimiento de la misma antes de dicho envío.
7 En su solicitud de devolución, la demandante sostuvo que el margen de dumping en el que se basaba la liquidación tributaria de 2005 había sido eliminado, incluso reducido a un valor inferior al tipo del derecho antidumping aplicado. Al considerar que dicha solicitud de devolución presuponía que los derechos antidumping en cuestión ya habían sido abonados, la demandante, basándose en la nota 6 de la Comunicación de la Comisión relativa a la devolución de derechos antidumping (DO 2002, C 127, p. 10; en lo sucesivo, «comunicación interpretativa»), solicitó también la suspensión de la investigación hasta que se determinaran con carácter definitivo los citados derechos.
8 El 28 de abril de 2010, el Hauptzollamt elaboró una segunda liquidación tributaria rectificativa (en lo sucesivo, «segunda liquidación tributaria rectificativa de 2010»), en la que reclamaba a la demandante, a posteriori, un importe de 101.356,15 euros en concepto de impuesto sobre el volumen de negocios a la importación, debido a que a ésta se le había aplicado una exoneración incorrecta.
9 Los días 30 de abril y 14 de mayo de 2010, la demandante abonó respectivamente el importe de 633.475,99 euros en ejecución de la primera liquidación tributaria rectificativa de 2010 y el importe de 101.356, 15 euros en ejecución de la segunda liquidación tributaria rectificativa de 2010.
10 Mediante escrito de 15 de noviembre de 2010, la Comisión informó a la demandante de que la solicitud de devolución iba a considerarse inadmisible en virtud del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base y de la comunicación interpretativa.
11 Mediante escrito de 15 de diciembre de 2010, la demandante respondió que, en aplicación del punto 2.1 de la comunicación interpretativa, el plazo para presentar una solicitud de devolución de derechos antidumping no empieza a computar hasta que no se han abonado dichos derechos. En su opinión, con arreglo a la nota 6, incluida en el punto 2.1 de la comunicación interpretativa, podía presentar su solicitud de devolución antes de haber abonado los derechos antidumping, pero no estaba obligada a hacerlo. Afirma que, ya que no abonó los derechos antidumping en cuestión hasta el 30 de abril de 2010, la solicitud de devolución de que se trata debería considerarse presentada dentro del plazo reglamentario de seis meses, y por tanto, admisible.
12 Mediante escrito de 2 de agosto de 2011, la Comisión informó a la demandante de los hechos y consideraciones sobre cuya base debía desestimarse la solicitud de devolución de que se trata.
13 En su respuesta de 15 de septiembre de 2011, la demandante mantuvo su interpretación de la comunicación interpretativa, como se resume en el apartado 11 anterior. También alegó que, al desestimar la solicitud de devolución de que se trata, la Comisión no actuaba de buena fe, vulneraba el principio de seguridad jurídica y menoscababa las expectativas legítimas que se desprenden del tenor de la comunicación interpretativa.
14 Mediante su Decisión C(2011) 9112 final, de 13 de diciembre de 2011, relativa a una solicitud de devolución de derechos antidumping pagados por las importaciones de elementos de sujeción de acero inoxidable originarios de la República Popular de China y de Taiwán (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión desestimó la solicitud de devolución de que se trata.
15 En el considerando 5 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó que
el plazo de seis meses para presentar la solicitud de devolución de que se trata había empezado a computar a partir del momento en el que el importe de los derechos antidumping había sido efectivamente determinado, es decir, el 17 de agosto de 2005. En su opinión, en consecuencia el citado plazo había vencido
el 17 de febrero de 2006. Como la demandante no presentó su solicitud de devolución hasta el 19 de abril de 2010, ésta no pudo ser tramitada por ser manifiestamente inadmisible.
16 Para refutar la alegación formulada por la demandante durante el procedimiento administrativo, la Comisión señaló, en primer lugar, en los considerandos 8, 9 y 15 de la Decisión impugnada, que era el artículo 11, apartado 8, párrafo segundo, del Reglamento de base el que trataba específicamente de los plazos dentro de los cuales debía presentarse una solicitud de devolución. A su juicio, dicha disposición establecía que era el momento en que se determinaba efectivamente el importe de los derechos antidumping debidos, a saber, el 17 de agosto de 2005, y no el momento de su pago, el que marcaba el comienzo del plazo para presentar una solicitud de devolución. El hecho de que el Hauptzollamt suspendiera la ejecución de la liquidación tributaria de 2005 no afecta a dicha conclusión.
17 A continuación, en los considerandos 10, 11 y 15 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que el tenor del punto 2.1, letra b), de la comunicación interpretativa debía leerse en su totalidad, lo que significaba que había de tenerse en cuenta a la vez el texto de dicha disposición y el de la nota 6 incluida en la misma. En esta última, precisó que, cuando un importador impugne la validez de la aplicación de un derecho antidumping a su transacción, si así lo desea, deberá presentar una solicitud de devolución de derechos antidumping en el plazo de seis meses, junto con una solicitud de que la Comisión suspenda la investigación hasta que se haya determinado finalmente la responsabilidad respecto a los derechos. Afirmó que las expresiones «deberá» y «si así lo desea», utilizados en la citada nota, se referían al hecho de que un importador podía decidir presentar o no dicha solicitud dentro del plazo de seis meses previsto en el artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base, pero no significaba sin embargo que el importador podía solicitar válidamente la devolución incluso después del vencimiento de ese plazo. En el punto 15 de la Decisión impugnada, la Comisión alegó que el punto 3.1.3 de la comunicación interpretativa confirmaba dicha postura, aun cuando la aplicación del Reglamento que instituye los derechos en cuestión se impugnara ante los órganos jurisdiccionales y administrativos nacionales.
18 En consecuencia, la Comisión llegó a la conclusión en el considerando 17 de la Decisión impugnada de que la comunicación interpretativa no se contradecía con el artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base y que no podía crear expectativas legítimas en el caso de que los derechos no hubieran sido pagados.
19 En el considerando 16 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló también que el comportamiento de la demandante parecía contradictorio con respecto a la alegación formulada de que una solicitud de devolución de los derechos antidumping sólo es admisible si los derechos ya han sido abonados. En efecto, la demandante presentó su solicitud de devolución el 19 de abril del 2010, mientras que no pagó los derechos antidumping en cuestión hasta el 30 de abril siguiente.
20 Por último, por lo que respecta a las distintas sentencias citadas por la demandante para sostener que, al desestimar su solicitud de devolución, la Comisión no actuaba de buena fe, vulneraba el principio de seguridad jurídica y menoscababa las expectativas legítimas que se desprendían del texto de la comunicación interpretativa, aquélla consideró, en los puntos 19 a 21 de la Decisión impugnada, que dichas sentencias no servían para fundamentar la solicitud de la demandante.
Procedimiento y pretensiones de las partes
21 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 15 de febrero
de 2012 la demandante interpuso el presente recurso.
22 En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, el Tribunal (Sala Segunda) instó a las partes a que presentaran determinados documentos y a que respondieran a algunas preguntas. Las partes dieron respuesta a estos requerimientos en el plazo impartido.
23 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Segunda) decidió iniciar la fase oral.
24 Las partes no presentaron ninguna observación en relación con el informe para la vista.
25 En la vista celebrada el 5 de junio de 2013, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal.
26 La demandante solicita al Tribunal que:
— Anule la Decisión impugnada.
— Condene en costas a la Comisión.
27 La Comisión solicita al Tribunal que:
— Desestime el recurso.
— Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
28 La demandante invoca, en esencia, dos motivos en apoyo de su recurso. El primero se basa en infracciones del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base y de la comunicación interpretativa. El segundo motivo se basa en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima, de buena fe y de seguridad jurídica.
Sobre el primer motivo, basado en infracciones del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base y de la comunicación interpretativa
29 El primer motivo se subdivide en dos partes. El primero se basa en una infracción del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base y, el segundo, en una infracción de la comunicación interpretativa.
Sobre la primera imputación, basada en la infracción del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base
30 La demandante considera, remitiéndose al artículo 11, apartado 8, párrafo primero, del Reglamento de base, con arreglo al cual «un importador podrá solicitar la devolución de los derechos percibidos cuando se demuestre que el margen de dumping sobre cuya base se pagaron los derechos ha sido eliminado o reducido hasta un nivel inferior al nivel del derecho vigente», que una solicitud de devolución de ese tipo sólo es admisible tras el pago de los derechos antidumping en cuestión.
31 La Comisión considera, por el contrario, que el artículo 11, apartado 8, párrafo primero, del Reglamento de base sólo establece los requisitos materiales para que los derechos antidumping abonados por un importador interesado puedan ser reembolsados y que es el segundo párrafo de dicho apartado el que establece normas generales en materia de procedimiento.
32 Según la Comisión, el importe del derecho antidumping está, por otra parte, efectivamente determinado con la comunicación de la deuda aduanera con arreglo al artículo 221, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302, p. 1; en lo sucesivo, «Código aduanero comunitario»), puesto que es a partir de ese momento cuando el deudor toma conocimiento de la misma. No existe ninguna razón sistémica que obligue a esperar al resultado de un recurso de anulación a nivel nacional para presentar una solicitud de devolución en virtud del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base, en cuanto que no son las autoridades nacionales, sino únicamente la Comisión, quien puede constatar en el caso concreto del importador en cuestión la reducción o la supresión del margen de dumping sobre cuya base se calcularon los derechos antidumping.
33 A este respecto, si el artículo 11, apartado 8, párrafo primero, del Reglamento de base establece que, «no obstante lo dispuesto en el apartado 2, un importador podrá solicitar la devolución de los derechos percibidos cuando se demuestre que el margen de dumping sobre cuya base se pagaron los derechos ha sido eliminado o reducido hasta un nivel inferior al nivel del derecho vigente», las expresiones «derechos percibidos» y «se pagaron los derechos», que figuran en dicha disposición, precisan únicamente que sólo pueden ser objeto de devolución las cantidades que ya han sido abonadas. De ese modo, la citada disposición define únicamente el principio y los requisitos materiales para una devolución.
34 Por lo que respecta al procedimiento que debe seguirse, el artículo 11, apartado 8, párrafo segundo, del Reglamento de base constituye la disposición pertinente. El tenor de dicha disposición hace referencia a los derechos antidumping «que debían aplicarse». Por tanto, no indica que el pago de los citados derechos sea un requisito para que una solicitud de devolución sea admisible.
35 En consecuencia, el punto de partida del plazo de seis meses previsto en el artículo 11, apartado 8, párrafo segundo, del Reglamento de base no está en modo alguno supeditado a un requisito de pago previo de los derechos antidumping.
36 No obstante, a raíz de una cuestión planteada por el Tribunal, la demandante alega que el artículo 11, apartado 8, párrafo tercero, del Reglamento de base tiene una incidencia indirecta en la determinación del punto de partida del plazo previsto en el párrafo segundo de ese mismo apartado.
37 El artículo 11, apartado 8, párrafo tercero, del Reglamento de base establece que una «solicitud de devolución sólo se considerará convenientemente basada en pruebas cuando incluya información precisa sobre el importe de la devolución de derechos antidumping solicitada y toda la documentación aduanera relativa al cálculo y al pago de dicho importe», que «también deberá incluir pruebas, referentes a un período representativo, sobre los valores normales y los precios de exportación a la Unión para el exportador o el productor al que se aplique el derecho», que, «en los casos en que el importador no esté vinculado al exportador o al productor afectado y de que dicha información no esté inmediatamente disponible, o que el exportador o productor se niegue a facilitarla al importador, la solicitud deberá incluir una declaración del exportador o del productor en el sentido de que el margen de dumping ha sido reducido o eliminado, tal como se especifica en el presente artículo, y de que las pruebas pertinentes serán facilitadas a la Comisión» y que, «cuando dichas pruebas no sean remitidas por el exportador o el productor en un plazo razonable, la solicitud será rechazada.»
38 La demandante sostiene que, en la medida en que el artículo 11, apartado 8, párrafo tercero, del Reglamento de base establece en su primera frase que, para estar «convenientemente basada en pruebas» la solicitud de devolución debe incluir toda la documentación aduanera relativa al cálculo y al pago del importe de los derechos antidumping en cuestión, dicho pago es por tanto un requisito para la admisibilidad de la solicitud de devolución.
39 A este respecto, como sostuvo la Comisión, el artículo 11, apartado 8, párrafo tercero, del Reglamento de base sólo influye en la determinación del punto de partida del plazo contemplado en el artículo 11, apartado 8, párrafo cuarto, segunda frase, del mismo Reglamento. En efecto, dicha frase establece que «las devoluciones de los derechos [antidumping] se efectuarán normalmente en un plazo de doce meses pero en ningún caso después de [18] meses tras la fecha en que la solicitud de devolución, debidamente justificada mediante pruebas, hubiese sido realizada por un importador del producto sometido al derecho antidumping».
40 Además, ningún elemento del tenor del artículo 11, apartado 8, párrafo segundo, del Reglamento de base permite considerar que las solicitudes de devolución deben estar convenientemente basadas en pruebas, en el sentido del párrafo tercero del mismo apartado, desde su presentación. Éstas pueden ir completándose durante el procedimiento. Si fuera de otro modo, el legislador habría indicado, en el artículo 11, apartado 8, párrafo cuarto, segunda frase, que el citado plazo de 12, incluso de 18, meses empezaba a computar a partir de la presentación de la solicitud de devolución y no a partir del momento en que dicha solicitud estaba «convenientemente basada en pruebas».
41 De ello se desprende que la alegación basada en el artículo 11, apartado 8, párrafo tercero, del Reglamento de base no obsta a las conclusiones a las que se llega en los apartados 34 y 35 anteriores.
42 En su réplica, la demandante sostiene también que, para poder considerar que unos derechos antidumping están efectivamente determinados, es necesario que se haya calculado correctamente su importe. Aduce que, ahora bien, en la medida en que la primera liquidación tributaria rectificativa de 2010 redujo sustancialmente el importe de los derechos antidumping que debían abonarse, no puede considerarse que el importe de los derechos antidumping definitivos que debían percibirse estuviera «efectivamente» determinado por la liquidación tributaria de 2005. Por tanto, su solicitud de devolución no puede considerarse extemporánea.
43 En el presente asunto, basta constatar, como señaló acertadamente la
Comisión, que la alegación en cuestión se basa en la adopción por parte de las autoridades nacionales de la primera liquidación tributaria rectificativa
de 2010, cuya existencia ignoraba la Comisión en el momento en que adoptó la Decisión impugnada.
44 Pues bien, según reiterada jurisprudencia, la legalidad de un acto impugnado debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en el momento en que se adoptó (sentencias del Tribunal de Justicia de 7 de febrero
de 1979, Francia/Comisión, 15/76 y 16/76, Rec. p. 321, apartado 7, y de 5 de julio de 1984, Société d’initiatives et de coopération agricoles y Société interprofessionnelle des producteurs et expéditeurs de fruits, légumes, bulbes et fleurs d’Ille-et-Vilaine/Comisión, 114/83, Rec. p. 2589, apartado 22; sentencias del Tribunal General de 22 de octubre de 1996, SNCF y British Railways/Comisión, T‑79/95 y T‑80/95, Rec. p. II‑1491, apartado 48, y de 22 de enero de 2013, Grecia/Comisión, T‑46/09, apartado 149). En particular, las apreciaciones hechas por la Comisión deben examinarse únicamente en función de los elementos de que ésta disponía en el momento en que las efectuó (sentencia del Tribunal General de 11 de mayo de 2005, Saxonia Edelmetalle y ZEMAG/Comisión, T‑111/01 y T‑133/01, Rec. p. II‑1579, apartado 67).
45 No obstante, la demandante alega en esencia que la no presentación o la no mención de la primera liquidación tributaria rectificativa durante el procedimiento administrativo es completamente imputable a la falta de diligencia de la Comisión. Sostiene que, a diferencia de lo que se establece en el punto 3.2.1, letra b), de la comunicación interpretativa, la Comisión no le pidió otra información, en particular por lo que respecta a la base de cálculo y el importe exacto de los derechos antidumping percibidos.
46 Si bien es cierto que el punto 3.2.1 de la comunicación interpretativa establece que la Comisión notificará al solicitante la información que deberá presentar, especificando un plazo razonable dentro del cual deberán presentarse las pruebas exigidas, y que dicha información comprende los documentos aduaneros que identifiquen las transacciones de importación respecto de las cuales se solicita
una devolución, particularmente la base para determinar el importe de los derechos que deberán percibirse, así como el importe exacto de los derechos antidumping percibidos, la Comisión sostiene acertadamente que no está obligada a examinar de oficio y por suposición qué elementos podrían habérsele presentado. En efecto, dicha disposición sólo puede entenderse en el sentido de que obliga a la Comisión a comunicar a la demandante los tipos o las categorías de información o de documentos que se le deben presentar para poder tramitar una solicitud de devolución.
47 En consecuencia, la alegación de la demandante de que el importe de los derechos antidumping definitivos que debían percibirse no fue «efectivamente» determinado por la liquidación tributaria de 2005 no puede prosperar.
48 Procede, por tanto, desestimar la imputación basada en la infracción del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base.
Sobre la segunda imputación, basada en una infracción de la comunicación interpretativa
49 La demandante sostiene que la Decisión impugnada infringe el punto 1, el punto 2.1, letra b), y la nota 6 incluida en la misma, y el punto 2.2, letra a), de la comunicación interpretativa.
50 A este respecto, basta señalar que según reiterada jurisprudencia un acto interpretativo que, como la comunicación interpretativa, que, con arreglo a su preámbulo, define las directrices para la aplicación del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base, no puede modificar las disposiciones imperativas contenidas en un Reglamento (sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de enero de 1992, Soba, C‑266/90, Rec. p. I‑287, apartado 19, y sentencia del Tribunal General
de 22 de abril de 1993, Peugeot/Comisión, T‑9/92, Rec. p. II‑493, apartado 44).
51 En efecto, según reiterada jurisprudencia, la Comisión está vinculada por
las directrices y las comunicaciones que adopta, pero únicamente en la medida
en que no se aparten de las normas de superior rango jerárquico (véase, en
ese sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de diciembre de 2010, Holland Malt/Comisión, C‑464/09 P, Rec. p. I‑12443, apartado 47, y la jurisprudencia citada).
52 De ese modo, en caso de conflicto y de incompatibilidad con una norma de ese tipo, el que debe ceder es el acto interpretativo (véase, en ese sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión, C‑110/03, Rec. p. I‑2801, apartado 33).
53 De ello se desprende que una eventual infracción de determinadas disposiciones de la comunicación interpretativa por parte de la Decisión impugnada no puede tener consecuencias sobre el carácter correcto de la aplicación por parte de la Comisión del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base, que es el fundamento jurídico de la Decisión impugnada. Como, mediante sus alegaciones, la demandante invoca de hecho la vulneración del principio de seguridad jurídica, se confunden con las alegaciones desarrolladas en el marco del segundo motivo y, en consecuencia, serán examinadas en los apartados 55 y siguientes.
54 Por consiguiente, procede desestimar la segunda imputación y, en consecuencia, el primer motivo en su conjunto.
Sobre el segundo motivo, basado en vulneraciones de los principios de protección de la confianza legítima, de buena fe y de seguridad jurídica
55 El Tribunal considera que procede apreciar en primer lugar la imputación basada en una vulneración del principio de seguridad jurídica.
56 La demandante alega que el principio de seguridad jurídica exige que una normativa sea clara y precisa, con el fin de que las personas afectadas puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones. Pues bien, en esencia, cuando el punto 1, el punto 2.1, letra b), y el punto 2.2, letra a), de la comunicación interpretativa se refieren respectivamente a los «derechos antidumping ya pagados», a las «transacciones por las cuales se han pagado completamente los derechos antidumping» y a «cualquier importador que pueda demostrar que ha pagado derechos antidumping […] por una importación concreta», dicho principio prohíbe desestimar la solicitud de devolución de la demandante basándose en que ésta debería haberla presentado antes incluso del pago de los derechos antidumping.
57 Del mismo modo, sostiene que el modelo de solicitud de reembolso, adjunto a la comunicación interpretativa, establece, entre la «información mínima obligatoria» que debe facilitarse, una declaración de que los derechos antidumping de los cuales solicita el reembolso han sido totalmente pagados.
58 Por otra parte, aduce que la nota 6 de la comunicación interpretativa, incluida en el punto 2.1, letra b), de dicha comunicación, precisa que, «cuando un importador impugne la validez de la aplicación de un derecho antidumping a su transacción o transacciones (independientemente de que esta medida suspenda el pago de los derechos), o cuando la autoridad nacional haya constituido una fianza de cara a la responsabilidad potencial respecto del derecho antidumping, el importador, no obstante (si así lo desea), deberá presentar una solicitud de devolución de derechos antidumping en el plazo de seis meses, junto con una solicitud de que la Comisión suspenda la investigación hasta que se haya determinado finalmente la responsabilidad respecto a los derechos». Las expresiones «deberá» y «si así lo desea» que figuran en dicha nota indican que, si se impugna el importe de los derechos que deben abonarse, el plazo de seis meses no corre.
59 Asevera que de la nota 6 de la comunicación interpretativa se desprende que, mientras no se hayan abonado los derechos antidumping en cuestión, el importador interesado puede, sin estar obligado a ello, presentar una solicitud de devolución. A diferencia de lo que afirma la Comisión, la citada nota no se aplica únicamente a los supuestos en que se suscribe una garantía.
60 Pues bien, la demandante afirma haber cumplido las disposiciones aplicables al presentar, el 19 de abril de 2010, su solicitud de devolución de los derechos antidumping, determinados en la liquidación tributaria de 2005, y acompañándola con una petición de suspensión de la investigación, en la medida en que dichos derechos aún no habían sido abonados.
61 Por esa razón, la demandante alega que el plazo previsto en el artículo 11, apartado 8, párrafo segundo, del Reglamento de base no puede vencer antes de que aquélla haya podido presentar una solicitud de devolución.
62 La Comisión considera que la comunicación interpretativa ha previsto claramente que el plazo para presentar la solicitud de devolución sea de seis meses a contar desde el momento en que el importe del derecho antidumping que debe abonarse ha quedado efectivamente determinado.
63 Sostiene que el tenor del punto 2.1, letra b), de la comunicación interpretativa debe leerse en su totalidad, a saber, junto con la nota 6 de la citada comunicación incluida en la misma. De ello se desprende que, cuando un importador impugna la aplicación de un derecho antidumping a su transacción, deberá en todo caso presentar una solicitud de devolución de derechos antidumping en el plazo de seis meses, junto con una solicitud de que la Comisión suspenda la investigación hasta que se haya determinado finalmente la responsabilidad respecto a los derechos.
64 Aduce que, en efecto, el punto 2.1, letra b), de la comunicación interpretativa se refiere en esencia a la situación en que el importe del derecho antidumping aún no ha sido efectivamente determinado y el importador constituye una garantía hasta que se determine dicho importe. La nota 6 de dicha comunicación contempla un supuesto de hecho para el cual el propio Código aduanero comunitario prescribe la constitución de una garantía.
65 Arguye que se trata de la situación en que el importador ha interpuesto, en virtud del artículo 243 del Código aduanero comunitario, un recurso ante las autoridades nacionales contra la determinación en debida forma del derecho antidumping. El artículo 244 del mismo Código establece que, si las autoridades nacionales ordenan excepcionalmente la suspensión de la ejecución, ésta se supeditará a la constitución de una garantía. La nota 6 de la comunicación interpretativa indica que es posible, en ese segundo supuesto, presentar una solicitud de devolución. Ello resulta del hecho de que, a diferencia del primer supuesto, que también se regula en el punto 2.1, letra b), de la citada comunicación, el derecho antidumping ya ha sido efectivamente determinado. La Comisión sostiene que, al emplear las expresiones «deberá» y «si así lo desea», pretendió subrayar que, por un lado, la presentación de una solicitud de devolución no era un requisito previo para el ejercicio de un recurso ante las autoridades nacionales y, por otro lado, correspondía al importador decidir si presentaba dicha solicitud. De esas expresiones no cabe deducir que el importador puede solicitar una devolución incluso tras el vencimiento del plazo.
66 Asevera que al igual que el artículo 11, apartado 8, párrafo primero, del Reglamento de base, el punto 1, el punto 2.1, letra b), y el punto 2.2, letra a), de la comunicación interpretativa, en los que se basa la demandante, se limitan a enunciar requisitos materiales de devolución. En efecto, resulta normal que una cantidad deba pagarse antes de que pueda ser reembolsada. Por el contrario, las normas relativas al procedimiento que debe seguirse están por su parte previstas en el punto 2.6, letra a), y en el punto 3.1.3, letra a), párrafo segundo, de la comunicación interpretativa, titulados respectivamente «¿Cuáles son los plazos?» y «Plazo de seis meses». Al enunciar que «las solicitudes efectuadas de conformidad con el apartado 8 del artículo 11 del Reglamento de base deberán presentarse […] en un plazo de seis meses a partir de la fecha de determinación de los derechos antidumping devengados por esas mercancías» y que «en relación con el plazo de seis meses para la presentación de una solicitud, debe tenerse en cuenta que, incluso en caso de que se esté recurriendo contra un reglamento por el que se establece el derecho en cuestión ante el Tribunal […] o de que se esté recurriendo contra la aplicación del reglamento ante los organismos administrativos o judiciales nacionales, deberá respetarse dicho plazo de seis meses», confirman el carácter jurídicamente vinculante del plazo de seis meses a contar desde el momento en que el importe de los derechos antidumping definitivos ha sido efectivamente determinado.
67 Considera que, pues bien, según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión, deben tenerse en cuenta no sólo sus términos, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, Rec. p. 3781, apartado 12). Por tanto, a su juicio procede considerar el punto 1, el punto 2.1, letra b), y el punto 2.2, letra a), de la comunicación interpretativa no de modo aislado, sino en el contexto de las demás disposiciones de dicha recomendación y del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base.
68 A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que el principio de seguridad jurídica constituye un principio fundamental de Derecho de la Unión que exige, en particular, que la normativa sea clara y precisa, a fin de que los justiciables puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar en consecuencia las medidas oportunas. Sin embargo, dado que es inherente a la norma jurídica un cierto grado de incertidumbre sobre su sentido y alcance, procede examinar si la norma jurídica de que se trate adolece de una ambigüedad tal que impide que los justiciables disipen con suficiente certeza sus eventuales dudas sobre el alcance o el sentido de dicha norma (sentencia del Tribunal de 22 de mayo de 2007, Mebrom/Comisión, T‑216/05, Rec. p. II‑1507, apartado 108).
69 Con carácter previo, procede recordar que, como se concluyó en el marco del análisis de la primera imputación del primer motivo, debe rechazarse la interpretación del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base propuesta por la demandante. No obstante, procede señalar también que dicha disposición, que constituye la base jurídica de la Decisión impugnada, tiene un cierto grado de ambigüedad en cuanto al sentido y al alcance de la norma jurídica de que se trata. Ese grado de incertidumbre tiene su origen en la utilización simultánea, en la misma disposición, de los términos «derechos pagados» o «derechos percibidos», en oposición a los términos «derechos definitivos que debían aplicarse» cuyo importe ha sido «determinado efectivamente».
70 Cabe recordar que las directrices contenidas en las comunicaciones o en las comunicaciones interpretativas de la Comisión se adoptan en el interés de garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación llevada a cabo por la Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de mayo de 2013, Comisión/Suecia, C‑270/11, apartado 41).
71 De la sentencia Mebrom/Comisión, citada en el apartado 68 supra (apartado 109), se desprende también que una comunicación interpretativa puede, en determinadas circunstancias, impedir que los justiciables disipen con suficiente certeza sus eventuales dudas sobre el alcance o el sentido de la norma interpretada.
72 En el presente asunto, del preámbulo de la comunicación interpretativa se deduce que ésta tiene como objetivo establecer las directrices relativas a la aplicación del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base y, por tanto, aclarar para las diversas partes implicadas en un procedimiento de devolución los requisitos que debe cumplir una solicitud. En consecuencia, fue adoptada en el interés de reforzar la seguridad jurídica del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base en beneficio de las citadas partes.
73 En la medida en que la comunicación interpretativa está destinada a los operadores económicos que no están obligados a recurrir sistemáticamente a la asistencia jurídica para sus operaciones habituales, resulta primordial que su interpretación del artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base se haga con los términos más claros y unívocos. Por el objetivo y la naturaleza de dicha comunicación, la lectura de sus disposiciones debe permitir a un operador económico diligente y perspicaz conocer sin ambigüedad sus derechos y sus obligaciones, incluso disipar eventuales dudas acerca del alcance o el sentido de las citadas normas.
74 Pues bien, la comunicación interpretativa no cumple tales requisitos, ya que emite señales contradictorias por lo que atañe a los requisitos para la presentación de una solicitud de devolución de los derechos antidumping.
75 En el presente asunto, el punto 2.6, letra a), de la comunicación interpretativa establece en esencia que las solicitudes efectuadas de conformidad con el apartado 8 del artículo 11 del Reglamento de base deberán presentarse en un plazo de seis meses a partir de la fecha de determinación de los derechos antidumping devengados por esas mercancías.
76 El punto 1 de la comunicación interpretativa indica únicamente, al igual que el artículo 11, apartado 8, párrafo primero, del Reglamento de base, que sólo las cantidades ya pagadas pueden ser objeto de devolución (véase el apartado 33 anterior). Esa disposición se limita así a definir el principio y los requisitos materiales para una devolución.
77 No obstante, como el punto 2.1, letra b), y el punto 2.2, letra a), de la comunicación interpretativa establecen, por un lado, que únicamente las transacciones por las cuales se han pagado completamente los derechos antidumping pueden ser objeto de solicitud de devolución, y, por otro lado, que puede solicitar la devolución de los derechos antidumping un importador que ha demostrado haberlos abonado, dichas disposiciones se oponen al punto 2.6, letra a), de la comunicación interpretativa.
78 La postura de la demandante encuentra también apoyo en el anexo a la comunicación interpretativa que contiene un modelo y un memorándum para la solicitud de reembolso, en la medida en que prevé, en la rúbrica «Información mínima obligatoria», que el solicitante declare que los derechos de los cuales solicita el reembolso han sido totalmente pagados.
79 Por lo que respecta a la nota 6 de la comunicación interpretativa, en la que la demandante basó específicamente sus pretensiones, y que establece que el importador no obstante si así lo desea «deberá», y no «debe» presentar una solicitud de devolución de derechos antidumping en el plazo de seis meses, junto con una solicitud de que la Comisión suspenda la investigación hasta que se haya determinado finalmente la responsabilidad respecto a los hechos, cuando impugne la validez de la aplicación de un derecho antidumping a su transacción o transacciones, independientemente de que esta medida suspenda el pago de los derechos, no puede entenderse, en cuanto tal, en el sentido de que obliga a un importador, que se encuentra en esa situación, a presentar una solicitud en el plazo de seis meses a partir del momento en que el importe de los derechos antidumping está efectivamente determinado. Por tanto, se opone en cuanto tal al punto 2.6, letra a), de la comunicación interpretativa.
80 No obstante, dado que de la primera frase bajo el título del punto 2 de la comunicación interpretativa se desprende que la totalidad de dicho punto es una rápida guía del procedimiento de devolución pormenorizado en el punto 3 de la citada comunicación, procede interpretar la nota 6 de la comunicación a la luz de su punto 3.1.3, letra a), párrafo segundo, que prevé también una situación en la que se impugna ante las autoridades nacionales el importe de los derechos antidumping que deben abonarse. Esa disposición indica, por su parte, que el plazo de seis meses fijado en el artículo 11, apartado 8, párrafo segundo, del Reglamento de base debe cumplirse incluso en dicho supuesto de hecho.
81 No obstante, en virtud del punto 3.1.3, letra a), párrafo tercero y último, de la comunicación interpretativa, toda solicitud deberá cumplir todos los requisitos establecidos en el punto 3.1.1 de esa misma comunicación, dentro del plazo de seis meses a partir del momento en que se determinó efectivamente el importe de los derechos definitivos que debían aplicarse. Pues bien, en la medida en que el punto 3.1.1, letras i) e ii), indica que el solicitante de devolución debe incluir en su solicitud una declaración de que los derechos antidumping de los cuales solicita el reembolso han sido totalmente pagados, la admisibilidad de dicha solicitud está en realidad supeditada al pago de los derechos antidumping en cuestión en el plazo previsto en el artículo 11, apartado 8, párrafo segundo, del Reglamento de base. Dicha obligación no es conforme con esa última disposición ni con el punto 2.6, letra a), de la comunicación interpretativa y puede por otra parte ser de imposible cumplimiento para un importador que quiere acogerse a una suspensión de la ejecución de la liquidación tributaria, que le han concedido las autoridades nacionales en aplicación del Código aduanero comunitario. Por tanto, para preservar el efecto útil de esa última medida, el plazo para presentar una solicitud de devolución de los derechos antidumping no puede comenzar mientras el interesado no esté obligado a abonar los derechos antidumping en cuestión.
82 De ello se deduce que la nota 6 y el punto 3.1.3, letra a), párrafo tercero, de la comunicación interpretativa, leídos conjuntamente, se oponen al punto 2.6, letra a), de dicha comunicación.
83 En consecuencia, la comunicación interpretativa, que sin embargo está destinada a aportar aclaraciones a los operadores económicos acerca del procedimiento de devolución de los derechos antidumping, y por ende a reforzar su seguridad jurídica, consigue un resultado opuesto (véase, en ese sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 1975, Suiker Unie y otros/Comisión, 40/73 a 48/73, 50/73, 54/73 a 56/73, 111/73, 113/73 y 114/73, Rec. p. 1663, apartados 556 y 557). De ese modo, los operadores económicos como la demandante, que hacen referencia a aquélla en el ejercicio de sus operaciones corrientes, pueden, al leerla, albergar dudas legítimas en cuanto a la correcta interpretación que debe darse al artículo 11, apartado 8, del Reglamento de base.
84 A mayor abundamiento, la conclusión expuesta en el apartado 83 anterior se ve corroborada por las respuestas de la Comisión, a preguntas del Tribunal en la vista acerca de la incoherencia de determinadas disposiciones de la comunicación interpretativa, en las que en esencia admitió que la redacción de ésta podría ser mejor.
85 Por tanto, la imputación basada en la vulneración del principio de seguridad jurídica es fundada.
86 Sin que resulte necesario examinar las demás imputaciones, procede estimar el segundo motivo y, por tanto, anular la Decisión impugnada.
Costas
87 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo
hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la demandante.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:
1) Anular la Decisión C(2011) 9112 final de la Comisión, de 13 de diciembre de 2011, relativa a una solicitud de devolución de derechos antidumping pagados por las importaciones de elementos de sujeción
de acero inoxidable originarios de la República Popular de China y
de Taiwán.
2) Condenar en costas a la Comisión Europea.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de febrero de 2014.
Firmas