Дело T‑341/12
Evonik Degussa GmbH
срещу
Европейска комисия
„Конкуренция — Административно производство — Европейски пазар на водороден пероксид и на перборат — Публикуване на решение, с което се установява нарушение на член 81 ЕО — Отхвърляне на искането за поверително третиране на информация, предоставена на Комисията в приложение на нейното Известие относно сътрудничеството — Задължение за мотивиране — Поверителност — Професионална тайна — Оправдани правни очаквания“
Резюме — Решение на Общия съд (трети състав) от 28 януари 2015 г.
1. Конкуренция — Административно производство — Професионална тайна — Решение на служителя по изслушването относно оповестяването на решение на Комисията, с което се санкционира нарушение на правилата на конкуренция — Задължения на служителя по изслушването — Действие и предели
(член 81 ЕО; член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003 на Съвета; член 8 от Решение 2011/695 на Комисията)
2. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на служителя по изслушването, с което се отхвърля искане за поверително третиране на сведения в рамките на производство по прилагане на правилата на конкуренция
(член 81 ЕО; член 296 ДФЕС; член 8 от Решение 2011/695 на Комисията)
3. Конкуренция — Административно производство — Професионална тайна — Определяне на информацията, обхваната от професионалната тайна — Исторически сведения — Изключване — Сведения, които не могат да се считат за секретни или поверителни
(член ЕО; член 339 ДФЕС; член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
4. Актове на институциите — Реклама — Спазване на принципа на откритост — Обхват — Право на избор относно публикуването на актове при липсата на изрично задължение в този смисъл
(член 1, втора алинея ДЕС; член 15 ДФЕС)
5. Конкуренция — Административно производство — Професионална тайна — Определяне на информацията, обхваната от професионалната тайна — Критерии
(член 81 ЕО; член 339 ДФЕС; членове 28 и 30 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
6. Конкуренция — Административно производство — Професионална тайна — Обхват — Диференцирано третиране на носителите на правото на изслушване и на обществеността изобщо
(член 81 ЕО; член 339 ДФЕС; член 27, параграф 2 и член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
7. Конкуренция — Административно производство — Професионална тайна — Определяне на информацията, обхваната от професионалната тайна — Критерии — Оповестяване, което може да причини сериозна вреда — Сведения, състоящи се в описание на съставните елементи на нарушение на правилата на конкуренция — Публикуване на тези сведения, позволяващи по-лесното доказване на гражданската отговорност на съответните предприятия
(член 81 ЕО; член 339 ДФЕС; членове 28 и 30 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
8. Конкуренция — Административно производство — Професионална тайна — Определяне на информацията, обхваната от професионалната тайна — Критерии — Интереси, които могат да бъдат увредени от оповестяването на сведения, достойни за защита — Претегляне на общия интерес от прозрачност на дейностите на Съюза и легитимните интереси, противопоставящи се на оповестяването — Интерес на предприятие от неразкриване на определена информация, свързана с поведението му — Интерес, който не заслужава особена защита, що се отнася до предприятия, които са участвали в нарушение на правилата на конкуренция в Съюза
(член 81 ЕО; член 339 ДФЕС; член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз; членове 28 и 30 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
9. Конкуренция — Административно производство — Професионална тайна — Определяне на информацията, обхваната от професионалната тайна — Претегляне на общия интерес от прозрачност на дейностите на Съюза и легитимните интереси, противопоставящи се на оповестяването — Публикуване на неповерителен вариант, съдържащ сведения, предоставени доброволно на Комисията с цел възползване от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер — Претегляне на интересите, обосноваващи съобщаването на тези сведения и тяхната защита
(член 81 ЕО; член 339 ДФЕС; член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003 на Съвета; Известие 2002/C 45/03 на Комисията)
10. Конкуренция — Административно производство — Решение на Комисията за установяване на нарушение — Публикуване на сведения, предоставени доброволно на Комисията от предприятие, което е участвало в нарушение, с цел възползване от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер — Нарушение на правото на защита на личния живот на посоченото предприятие — Липса
(член 81 ЕО; членове 23 и 30 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
11. Конкуренция — Административно производство — Решение на Комисията за установяване на нарушение — Публикуване на сведения, предоставени доброволно на Комисията от предприятие, което е участвало в нарушение, с цел възползване от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер — Право на преценка на Комисията — Известия относно сътрудничеството — Самоограничаване на правото ѝ на преценка — Обхват — Забрана за публично оповестяване на сведения, съдържащи се в заявленията за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер — Липса
(член 81 ЕО; член 30 от Регламент № 1/2003 на Съвета; Известие 2002/C 45/03 и 2006/С 298/11)
12. Конкуренция — Административно производство — Решение на Комисията за установяване на нарушение — Публикуване на сведения, предоставени доброволно на Комисията от предприятие, което е участвало в нарушение, с цел възползване от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер — Право на преценка на Комисията — Обхват — Промяна на по-ранната практика — Нарушение на принципа на оправданите правни очаквания — Липса
(член 81 ЕО; член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
13. Конкуренция — Административно производство — Решение на Комисията за установяване на нарушение — Публикуване на неповерителен вариант, съдържащ сведения, предоставени доброволно на Комисията с цел възползване от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер — Нарушение на принципа за целта, уреден в член 28 от Регламент № 1/2003 — Липса
(член 81 ЕО; член 23, член 28, параграф 1 и член 30 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
1. Член 8 от Решение 2011/695 относно функциите и мандата на служителя по изслушването в някои производства по конкуренция цели в действителност да приложи в процесуален план защитата, която предоставя член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003, уточнявайки, че без да се засяга сътрудничеството между Комисията и органите по конкуренция на държавите членки, както и предоставената на лицата, на които са връчени съобщения за подадени жалби, възможност да се запознаят с преписката по разследването, Комисията и посочените органи, техните длъжностни лица, служители и други лица, работещи под контрола на тези органи, както и длъжностни лица и държавни служители на други органи на държавите членки са длъжни да не разгласяват информация, придобита или обменена от тях по реда на този регламент и от естеството, обхванато от задължението за опазване на служебната тайна.
Така, посоченият член 8 прави разграничение между закрилата на поверителността на сведенията по отношение на трети лица, ползващи се с право на изслушване в производство за прилагане правилата на конкуренцията, и тази, по-широка, която следва да се съблюдава, когато се предвижда публикуване в Официален вестник на Европейския съюз.
Вследствие на това, когато служителят по изслушването взема решение относно оповестяването, чрез публикуване в Официален вестник, на решение, с което се санкционира нарушение на член 81 ЕО, той е длъжен не само да прецени дали вариантът на оспореното пред него съдържа търговска тайна или други поверителни сведения, които се ползват със сходна защита, но също и да провери дали този вариант съдържа други поверителни сведения, които не могат да бъдат оповестявани публично било поради съображения, свързани с правилата на правото на Съюза, които им предоставят специфична закрила, било поради факта че тези сведения поради естеството си са обхванати от професионалната тайна.
Все пак принципите на оправданите правни очаквания и на равно третиране не представляват правила, насочени към специфична закрила срещу публичното оповестяване на сведения като тези, които са били предоставени на Комисията с цел да бъде признато от нея освобождаване от глоби и намаляване на техния размер. Действително, противно на правилата, съдържащи се в Регламент № 45/2001, що се отнася до защитата на физическите лица по отношение на третирането на лични данни от общностните институции и органи и до свободното движение на тези данни, или още в член 4 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, що се отнася до изключенията от правото на достъп до документи, тези принципи нямат за специфична цел защитата на поверителността на сведения или документи. Тъй като тези принципи сами по себе си следователно не са обхванати от закрилата, предвидена от правото на Съюза по отношение на сведенията, с които Комисия се е запознала в производствата по прилагане на правилата на конкуренцията, те надхвърлят рамките на мисията, възложена на служителя по изслушването съгласно член 8 от Решение 2011/695.
(вж. точки 33 и 41—43)
2. Вж. текста на решението.
(вж. точки 54—67)
3. Вж. текста на решението.
(вж. точки 84, 86 и 162)
4. Вж. текста на решението.
(вж. точка 89)
5. Вж. текста на решението.
(вж. точки 90 и 94)
6. Вж. текста на решението.
(вж. точки 96—98)
7. За да могат тези сведения да попадат, поради естеството им, в обхвата на професионалната тайна и да се ползват по този начин от защита срещу публичното оповестяване, тяхното разкриване трябва да може да причини сериозна вреда на лицето, което ги е предоставило, или на трети лица.
Що се отнася до сведенията, които в основната си част се състоят от описания на съставните елементи на нарушението на член 81 ЕО, оповестяването на такива сведения може да причини сериозна вреда на предприятие, което е участвало в това нарушение, доколкото, от една страна, това оповестяване ще може да накърни репутацията му и да засегне положението му в търговските отношения, изтъквайки важната му роля в зараждането и извършването на нарушението на член 81 ЕО, и от друга страна, сведенията ще могат да улеснят физическите или юридическите лица, които се считат за увредени от нарушението, да докажат гражданската отговорност на предприятието.
(вж. точки 101—103 и 105)
8. За да могат тези сведения да попадат, поради естеството им, в обхвата на професионалната тайна и да се ползват по този начин от защита срещу публичното оповестяване, интересите, които могат да бъдат увредени с разкриването на такива сведения, обективно да заслужават защита. Това условие, изисква преценката на поверителния характер на информацията да налага претеглянето на легитимните интереси, които се противопоставят на нейното оповестяване, и общия интерес, който изисква дейностите на институциите да се развиват при възможно най-стриктно спазване на принципа на откритост.
В това отношение интересът на дадено предприятие, на което Комисията е наложила глоба поради нарушаване на конкурентното право, да не се разкриват пред обществеността подробностите относно укоримото му противоправно поведение, не заслужава по принцип никаква особена защита, като се има предвид интересът на обществеността да се запознае възможно най-обширно с мотивите на всяко действие на Комисията, интересът на икономическите оператори да знаят какъв вид поведение може да бъде санкционирано и интересът на увредените от нарушението лица да се запознаят с подробностите за него, за да могат, ако са налице условията за това, да предявят правата си срещу санкционираните предприятия, и като се има предвид възможността на санкционираното предприятие да подложи подобно решение на съдебен контрол. По същия начин интересът на дадено дружество, участвало в нарушение по член 81 ЕО, да избегне такива искове не представлява обаче защитим интерес, предвид по-специално на правото на всяко лице да иска обезщетяване на вредите, които са му били причинени от поведение, което може да ограничи или да наруши конкуренцията. От това следва също, че оплакванията на жалбоподателя, изведени от евентуално нарушаване на принципа на безпристрастност, съдържащ се в член 41 от Хартата на основните права, както и на принципа на равнопоставеност на страните в националните производства, са неоснователни и трябва да бъдат отхвърлени.
(вж. точки 106, 107, 110 и 111)
9. Ефикасността на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер би могла да намалее поради оповестяването пред лицата, които искат да предявят иск за обезщетение за вреди, на документи, свързани с производство за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, въпреки че националните органи по конкуренция или Комисията освобождават кандидата изцяло или отчасти от глобата, която биха могли да му наложат. Всъщност лице, участвало в нарушение на конкурентното право, изправено пред възможността за такова оповестяване, би могло да бъде разубедено да се възползва от възможностите на тези програми за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, предвид по-специално факта, че предоставените на Комисията документи или декларациите, направени пред нея на това основание, могат да имат самоуличаващ характер.
Все пак правото на обезщетение за вредите, причинени от споразумение или поведение, което може да ограничи или наруши конкуренцията, може съществено да допринесе за поддържането на ефективна конкуренция в Съюза и участва по този начин в постигането на цел от обществен интерес.
Именно в приложение на тези принципи Съдът, по повод преюдициално запитване във връзка със спорове относно искания на предприятия, които се считат за увредени от нарушения на правилата на конкуренцията, за достъп до тези преписки във връзка с разследването, притежавани от националните органи по конкуренция, е поканил националните юрисдикции, сезирани с тези спорове, да извършат претегляне на интересите, обосноваващи оповестяването на сведения, предоставени доброволно от лицата, подали заявления за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер и за тяхната защита.
Все пак по дело, което не се отнася не до оспорването на отказ на достъп до документи, свързани с производство в областта на конкуренцията, а до предвижданото от Комисията публикуване на някои сведения, съдържащи се в документи или декларации, които са ѝ били предоставени доброволно от предприятие, което е участвало в нарушение на конкурентното право, с цел да се възползва от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и при което е било поддържано, че публикуването на сведенията, които е предоставил доброволно в хода на разследването с надеждата да се възползва от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, щяло да накърни целта на дейностите по разследване на Комисията, последното твърдение не разкрива съществуването на правна норма, която Комисията е нарушила само поради факта че предвижданото публикуване на сведения, предоставени в рамките на освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, би могло да има отражение върху прилагането на тази програма с оглед на бъдещите разследвания.
Освен това този специфичен довод предполага интереса на обществеността да се запознае възможно най-обширно с мотивите на всяко действие на Комисията, този на икономическите оператори да се информират за поведението, което може да бъде санкционирано, и най-сетне, този на Комисията да запази полезния ефект на своята програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер. Тези специфични интереси обаче не принадлежат на съответното предприятие, въпреки че единствено Комисията е призвана да извърши претегляне на ефикасността на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, от една страна, и интереса на обществеността и на икономическите оператори да се информират за съдържанието на решението ѝ и да предприемат действия за защита на правата си, от друга страна.
Този извод не може да бъде поставен под въпрос от довода, че по същество сведенията, по отношение на които предприятието е поискало поверително третиране, не са от голямо значение за разбиране на диспозитива на решението ВПП и следователно не са обхванати от възложеното на Комисията задължение по силата на член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003. Действително тази разпоредба не цели да ограничи свободата на Комисията по свое усмотрение да публикува вариант на решението си, по-пълен от необходимото минимално съдържание, и да включи в него информация, за която не се изисква публикуване, доколкото разкриването ѝ не е несъвместимо със защитата на професионалната тайна.
(вж. точки 113—115 и 117—120)
10. Макар спазването на член 8 от Европейската конвенция за защита правата на човека да е наложено на Комисията по принцип, когато събира сведения от предприятията в хода на разследване относно нарушение на правото на Съюза в областта на картелите, дадено лице не може, съобразно трайно установената практика на Европейския съд по правата на човека, да се позове на споменатия член 8, за да се оплаче от накърняване на репутацията му, произтичащо предвидимо от собствените му действия, каквото е престъплението.
От това следва, че правото на защита на личния живот, гарантирано от член 8 от посочената конвенция, не може да представлява пречка за оповестяването на сведения, които, както и тези, чието публикуване се предвижда, са свързани с участието на дадено предприятие в нарушение на правото на Съюза в областта на картелите, констатирано в решение на Комисията, прието на основание член 23 от Регламент № 1/2003 и предназначено за публикуване в съответствие с член 30 от същия регламент.
(вж. точки 125 и 126)
11. Приемайки правила за поведение като съдържащите се в известията относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер по делата за картели и обявявайки посредством публикуването им, че ще ги прилага занапред към съответните случаи, Комисията се самоограничава в упражняването на своето право на преценка и не би могла да се отклонява от тези норми без основание, тъй като това би означавало да бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи принципи на правото като принципите на равно третиране, на правна сигурност или на защита на оправданите правни очаквания. Все пак от тези известия не следва забрана Комисията да направи публично достояние при всякакви обстоятелства сведенията, съдържащи се в заявленията за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер. Всъщност различните ангажименти се отнасят единствено до оповестяването на документи, които са ѝ били предоставени доброволно от предприятията, искащи да се възползват от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и на декларациите, направени от тези предприятия на това основание.
(вж. точки 134, 136 и 138)
12. Макар спазването на принципа на оправданите правни очаквания да е част от основните принципи на правото на Съюза, икономическите оператори нямат основание да възлагат оправданите си правни очаквания на запазването на съществуващо положение, което може да бъде променено в рамките на правото на преценка на институциите на Съюза.
В това отношение предприятие, което е участвало в нарушение на правилата на конкуренцията на Съюза, не може да придобие никакви обосновани правни очаквания с оглед на запазването на предходната практика на Комисията, която се е състояла в това да не се оповестяват сведенията, които са ѝ били съобщени доброволно от предприятията във връзка със заявленията им за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и по отношение на които те са поискали поверително третиране.
В действителност обаче Комисията разполага с широка свобода на преценка, за да реши дали да публикува такива сведения. Член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003 ограничава възложеното на Комисията задължение за публикуване единствено до посочване на заинтересованите страни и на основното съдържание на решенията, посочени в първия параграф на тази разпоредба, с цел да се улесни задачата на Комисията да информира обществото за съществуването и за съдържанието на последните, като се имат предвид именно лингвистичните ограничения, свързани с публикуването в Официален вестник на Европейския съюз. За сметка на това тази разпоредба не ограничава възможността на Комисията, ако тя счита за подходящо и ако ресурсите ѝ позволяват, да публикува пълния текст или най-малкото по-подробен вариант на решенията си, при спазване на защитата, дължима по отношение на търговската тайна и други поверителни сведения.
Въпреки че Комисията следователно е обвързана от общото задължение да публикува само неконфиденциални варианти на решенията си, за да се гарантира спазването му, не е необходимо член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003 да се тълкува в смисъл, че предоставял специфично право на адресатите на решенията, приети на основание членове 7—10, 23 и 24 от посочения регламент, позволяващи им да се противопоставят на публикуването от Комисията в Официален вестник и, в случай че е необходимо, на интернет сайта на тази институция на сведения, които, макар и неповерителни, не са от съществено значение за разбирането на диспозитива на тези решения. Следователно член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003 не цели да ограничи свободата на Комисията по свое усмотрение да публикува вариант на решението си, по-пълен от необходимото минимално съдържание, и да включи в него информация, за която не се изисква публикуване, доколкото разкриването ѝ не е несъвместимо със защитата на професионалната тайна.
(вж. точки 153 и 155—157)
13. Всъщност публикуването на решенията, взети от Комисията в приложение на член 23 от Регламент № 1/2003, представлява по принцип, както потвърждава член 30 от посочения регламент, последният етап от административното производство, в което Комисията констатира и наказва нарушенията на член 81 ЕО. От това следва, че без да се засяга защитата, която трябва да бъде предоставена на поверителните сведения, съдържащи се в преписките по разследванията на Комисията, публикуването от последната на неконфиденциален вариант на такива решения, съдържащ сведения, които са ѝ били предоставени доброволно от предприятията с цел да се възползват от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, не може да бъде квалифицирано като чуждо на мотива, заради който тези сведения са били събрани, по смисъла на член 28, параграф 1 от цитирания по-горе регламент.
(вж. точки 170, 172 и 173)