Sprawa T‑341/12

Evonik Degussa GmbH

przeciwko

Komisji Europejskiej

Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Europejski rynek nadtlenku wodoru i nadboranu sodu – Publikacja decyzji stwierdzającej naruszenie art. 81 WE – Oddalenie wniosku o zachowanie poufności informacji dostarczonych Komisji na podstawie komunikatu w sprawie współpracy – Obowiązek uzasadnienia – Poufność – Tajemnica zawodowa – Uzasadnione oczekiwania

Streszczenie – wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 28 stycznia 2015 r.

1.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Tajemnica zawodowa – Decyzja urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające dotycząca ujawnienia decyzji nakładającej karę za naruszenie reguł konkurencji – Obowiązki urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające – Zakres i ograniczenia

(art. 81 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 28 ust. 2; decyzja Komisji 2011/695, art. 8)

2.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające o oddaleniu, w ramach postępowania na podstawie reguł konkurencji, wniosku o zachowanie poufności informacji

(art. 81 WE; art. 296 TFUE; decyzja Komisji 2011/695, art. 8)

3.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Tajemnica zawodowa – Ustalenie informacji chronionych tajemnicą zawodową – Informacje historyczne – Wykluczenie – Informacje, które nie mogą zostać uznane za tajne lub poufne

(art. 81 WE; art. 339 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 30 ust. 2)

4.      Akty instytucji – Jawność – Poszanowanie zasady otwartości – Zakres – Uprawnienie do publikowania aktów w braku wyraźnego obowiązku w tym względzie

(art. 1 akapit drugi TUE; art. 15 TFUE)

5.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Tajemnica zawodowa – Ustalenie informacji chronionych tajemnicą zawodową – Kryteria

(art. 81 WE; art. 339 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 28, 30)

6.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Tajemnica zawodowa – Zakres – Odmienne traktowanie uprawnionych z prawa do bycia wysłuchanym i całej opinii publicznej

(art. 81 WE; art. 339 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 27 ust. 2, art. 28 ust. 2)

7.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Tajemnica zawodowa – Ustalenie informacji chronionych tajemnicą zawodową – Kryteria – Ujawnienie mogące wyrządzić poważną szkodę – Informacje składające się z opisu okoliczności stanowiących naruszenie reguł konkurencji – Publikacja tych informacji pozwalająca na łatwiejsze wykazanie odpowiedzialności cywilnej danych przedsiębiorstw

(art. 81 WE; art. 339 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 28, 30)

8.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Spółki – Ustalenie informacji chronionych tajemnicą zawodową – Kryteria – Zasługujące na ochronę interesy, które mogą zostać naruszone wskutek ujawnienia informacji – Wyważenie ogólnego interesu w zachowaniu przejrzystości działania Unii ze słusznymi interesami sprzeciwiającymi się ujawnieniu –Interes przedsiębiorstwa w nieujawnianiu pewnych informacji dotyczących jego zachowania – Interes niezasługujący na jakąkolwiek szczególną ochronę, jeżeli chodzi o przedsiębiorstwa uczestniczące w naruszeniu reguł konkurencji Unii

(art. 81 WE; art. 339 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 28, 30)

9.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Spółki – Ustalenie informacji chronionych tajemnicą zawodową – Wyważenie ogólnego interesu w zachowaniu przejrzystości działania Unii ze słusznymi interesami sprzeciwiającymi się ujawnieniu – Publikacja informacji przedstawionych dobrowolnie Komisji celem skorzystania z programu łagodzenia sankcji – Wyważenie interesów przemawiających za ujawnieniem tych informacji i za ich ochroną

(art. 81 WE; art. 339 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 30 ust. 2; komunikat Komisji 2002/C 45/03)

10.    Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja Komisji stwierdzająca naruszenie – Publikacja informacji przedstawionych dobrowolnie Komisji przez przedsiębiorstwo uczestniczące w naruszeniu celem skorzystania z programu łagodzenia sankcji – Naruszenie prawa do ochrony życia prywatnego tego przedsiębiorstwa – Brak

(art. 81 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23, 30)

11.    Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja Komisji stwierdzająca naruszenie – Publikacja informacji przedstawionych dobrowolnie Komisji przez przedsiębiorstwo uczestniczące w naruszeniu celem skorzystania z programu łagodzenia sankcji – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Komunikat w sprawie współpracy – Samodzielne ograniczenie przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych – Zakres – Zakaz publicznego ujawniania informacji zawartych we wnioskach o złagodzenie sankcji – Brak

(art. 81 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 30; komunikaty Komisji: 2002/C 45/03; 2006/C 298/11)

12.    Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja Komisji stwierdzająca naruszenie – Publikacja informacji przedstawionych dobrowolnie Komisji przez przedsiębiorstwo uczestniczące w naruszeniu celem skorzystania z programu łagodzenia sankcji – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Zakres – Zmiana wcześniejszej praktyki – Naruszenie zasady uzasadnionych oczekiwań – Brak

(art. 81 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 30 ust. 2)

13.    Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja Komisji stwierdzająca naruszenie – Publikacja wersji jawnej informacji przedstawionych dobrowolnie Komisji celem skorzystania z programu łagodzenia sankcji – Naruszenie zasady celowości wpisanej w art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 – Brak

(art. 81 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23, art. 28 ust. 1, art. 30)

1.      Artykuł 8 decyzji 2011/695 w sprawie funkcji i zakresu uprawnień urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające w niektórych postępowaniach z zakresu konkurencji ma na celu urzeczywistnienie, na płaszczyźnie proceduralnej, ochrony przewidzianej w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003, który stanowi, że bez uszczerbku dla współpracy pomiędzy Komisją i organami ochrony konkurencji państw członkowskich oraz dla możliwości przysługującej stronom, do których skierowano pisemne zgłoszenie zastrzeżeń wglądu do akt dochodzenia, Komisja i wskazane organy, ich urzędnicy, funkcjonariusze i inne osoby pracujące pod nadzorem tych organów, jak również urzędnicy i funkcjonariusze innych organów państw członkowskich są zobowiązani do nieujawniania informacji zebranych lub wymienionych przez nich zgodnie z niniejszym rozporządzeniem oraz objętych obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej.

W związku z tym art. 8 dokonuje tego samego rozróżnienia pomiędzy ochroną poufności informacji względem osób trzecich korzystających z prawa do bycia wysłuchanym w ramach postępowania w sprawie z zakresu konkurencji, a szerszą ochroną, jaką należy zapewnić przy planowanej publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

W konsekwencji, w sytuacji, gdy urzędnik przeprowadzający spotkanie wyjaśniające podejmuje decyzję dotyczącą ujawnienia, poprzez publikację w Dzienniku Urzędowym, decyzji nakładającej karę za naruszenie art. 81 WE, jest on zobowiązany do zbadania nie tylko czy przedstawiona mu wersja decyzji zawiera tajemnice handlowe lub inne poufne informacje korzystające z podobnej ochrony, ale musi on również zbadać, czy ta wersja zawiera inne informacje, które nie mogą zostać ujawnione publicznie bądź ze względu na przepisy prawa Unii przyznające im szczególną ochronę, bądź ze względu na to, że dotyczą one informacji, które z uwagi na swój charakter są objęte tajemnicą zawodową.

Jednakże zasady uzasadnionych oczekiwań i równości traktowania nie stanowią przepisów mających na celu w szczególności ochronę przed publicznym ujawnieniem informacji dobrowolnie przekazanych Komisji w celu skorzystania z programu łagodzenia sankcji. Zasady te bowiem – odmiennie niż w przypadku przepisów zawartych w rozporządzeniu nr 45/2001 o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych lub też w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji – nie mają na celu w szczególności ochrony poufności informacji lub dokumentów. Wobec tego, że zasady te jako takie nie są związane z przewidzianą w prawie Unii ochroną informacji, które Komisja uzyskała w ramach postępowań w sprawach z zakresu konkurencji, wykraczają one poza ramy kompetencji urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające udzielonych mu na podstawie art. 8 decyzji 2011/695.

(por. pkt 33, 41–43)

2.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 54–67)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 84, 86, 162)

4.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 89)

5.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 90, 94)

6.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 96–98)

7.      Aby informacje zostały ze względu na ich charakter objęte tajemnicą zawodową i skorzystały w związku z tym z ochrony przed publicznym ujawnieniem, ujawnienie tych informacji powinno zwłaszcza móc wyrządzić poważną szkodę osobie, która ich dostarczyła, lub osobie trzeciej.

Jeżeli chodzi o informacje składające się z opisu okoliczności stanowiących naruszenie art. 81 WE, ujawnienie tego rodzaju informacji może prowadzić do wyrządzenia poważnej szkody przedsiębiorstwu, które uczestniczyło w tym naruszeniu, ponieważ, po pierwsze, ujawnienie to może naruszyć jego wizerunek i wpłynąć na jego pozycję w stosunkach handlowych, ukazując jego istotną rolę przy powstaniu i w czasie trwania naruszenia art. 81 WE oraz po drugie informacje mogą ułatwić wykazanie przez osoby fizyczne lub prawne, które uważają się za poszkodowane poprzez naruszenie, odpowiedzialności cywilnej tego przedsiębiorstwa.

(por. pkt 101–103, 105)

8.      Aby informacje zostały ze względu na ich charakter objęte tajemnicą zawodową i skorzystały w związku z tym z ochrony przed publicznym ujawnieniem, interesy, które mogą zostać naruszone wskutek ujawnienia informacji muszą obiektywnie zasługiwać na ochronę. Warunek ten oznacza, iż ocena poufnego charakteru informacji wymaga wyważenia uzasadnionych interesów, które sprzeciwiają się ich ujawnieniu, oraz interesu ogólnego, który wymaga, by działania instytucji miały miejsce z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości.

W tym względzie interes przedsiębiorstwa, na które Komisja nałożyła grzywnę w związku z naruszeniem prawa konkurencji, leżący w nieujawnieniu publicznie szczegółów zachowania stanowiącego zarzucane mu naruszenie, nie zasługuje na jakąkolwiek szczególną ochronę, z uwagi z jednej strony na interes opinii publicznej w jak najpełniejszym poznaniu powodów, jakimi kierowała się Komisja, interes podmiotów gospodarczych w posiadaniu wiedzy na temat zachowań, które mogą je narazić na sankcje, oraz interes osób poszkodowanych na skutek naruszenia w poznaniu szczegółów, aby móc dochodzić w razie potrzeby swych praw wobec ukaranych przedsiębiorstw, oraz z drugiej strony na możliwość – jaką dysponuje to przedsiębiorstwo – poddania takiej decyzji kontroli sądowej. Podobnie interes spółki uczestniczącej w naruszeniu art. 81 WE, polegający na uniknięciu powództw o odszkodowanie, nie stanowi interesu godnego ochrony z uwagi na prawo każdego do ubiegania się przed sądami krajowymi o odszkodowanie za szkody spowodowane przez zachowanie mogące prowadzić do ograniczenia lub zakłócenia konkurencji. Z powyższego wynika również, że zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia zasady bezstronności ustanowionej w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasady równości broni w ramach postępowań krajowych nie są zasadne i powinny zostać odrzucone.

(por. pkt 106, 107, 110, 111)

Skuteczność programów łagodzenia sankcji może zostać zmniejszona w wyniku ujawnienia dokumentów dotyczących postępowania w sprawie łagodzenia sankcji osobom zamierzającym wystąpić z powództwem odszkodowawczym, nawet jeśli krajowe władze do spraw ochrony konkurencji lub Komisja przyznają osobie wnioskującej o złagodzenie sankcji całkowite bądź częściowe zwolnienie z grzywny, jaką mogłyby na taką osobę nałożyć. Osoba uczestnicząca w naruszeniu prawa konkurencji w obliczu możliwości takiego ujawnienia może bowiem zostać zniechęcona do skorzystania z oferty tego rodzaju programów łagodzenia sankcji, zwłaszcza że dokumenty przekazane Komisji lub złożone jej w tym zakresie oświadczenia mogą mieć charakter samoobciążający.

Niemniej jednak prawo do żądania naprawienia szkody, jaka została jej wyrządzona w wyniku porozumienia lub zachowania mogącego ograniczyć lub zakłócić konkurencję, może przyczyniać się do zachowania skutecznej konkurencji w Unii i uczestniczy w ten sposób w realizacji celu interesu publicznego.

W zastosowaniu tych zasad Trybunał, do którego wpłynęły wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w ramach sporów dotyczących wniosków przedsiębiorstw uważających się za poszkodowane poprzez naruszenia prawa konkurencji o dostęp do akt dochodzenia będących w posiadaniu krajowych organów ochrony konkurencji, wskazał sądom krajowym, przed którymi zawisły owe spory, aby wyważyły interesy przemawiające za ujawnieniem informacji przekazanych dobrowolnie przez wnioskodawców o złagodzenie sankcji oraz za ochroną informacji.

Tymczasem w sprawie, która nie dotyczy zakwestionowania odmowy dostępu do dokumentów procedury z dziedziny konkurencji, lecz zamierzonej przez Komisję publikacji niektórych informacji zawartych w dokumentach lub oświadczeniach, które zostały jej przedstawione dobrowolnie przez przedsiębiorstwo uczestniczące w naruszeniu prawa konkurencji celem skorzystania z programu łagodzenia sankcji i w której podniesiono, że publikacja informacji, które dobrowolnie przekazano w toku dochodzenia, licząc na skorzystanie z programu łagodzenia sankcji, zagrażałaby celowi dochodzenia Komisji, to ostatnie oświadczenie nie ukazuje przepisu prawa, który Komisja miałaby naruszyć jedynie w związku z tym, że zamierzona publikacja informacji przedstawionych w ramach łagodzenia sankcji mogłaby mieć wpływ na wykonanie owego programu w zakresie przyszłych dochodzeń.

Ponadto ten szczególny argument dotyczy interesu publicznego w poznaniu w możliwie najszerszym zakresie przyczyn wszelkich działań Komisji, interesu podmiotów gospodarczych w pozyskaniu informacji o zachowaniach, które mogą prowadzić do obciążenia ich sankcjami, i wreszcie interesu Komisji leżącego w zachowaniu skuteczności jej programu łagodzenia sankcji. Tymczasem te szczególne interesy nie są właściwe jedynie dla danego przedsiębiorstwa, w związku z czym to do Komisji należy wyważenie skuteczności programu łagodzenia sankcji z jednej strony oraz interesu publicznego i podmiotów gospodarczych leżącego w pozyskaniu wiedzy o treści jej decyzji i w ochronie ich praw z drugiej strony.

Wniosek ten nie może zostać podważony argumentem, wedle którego zasadniczo informacje, w odniesieniu do których przedsiębiorstwo wniosło o zachowanie poufności, nie są istotne dla zrozumienia dyspozycji decyzji Komisji stwierdzającej naruszenie prawa konkurencji Unii i nie są w konsekwencji objęte obowiązkiem publikacji, który ciąży na Komisji zgodnie z art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003. Przepis ten bowiem nie ma na celu ograniczenia swobody Komisji w publikowaniu według własnej woli bardziej kompletnej wersji decyzji aniżeli niezbędne minimum oraz zawarcia w tej decyzji również informacji, których publikacja nie jest wymagana, pod warunkiem że ujawnienie tych informacji nie jest niezgodne z ochroną tajemnicy zawodowej.

(por. pkt 113–115, 117–120)

10.    Chociaż Komisja jest również zasadniczo zobowiązana do poszanowania postanowień art. 8 europejskiej konwencji praw człowieka, gdy pozyskuje ona informacje od przedsiębiorstw w ramach dochodzenia dotyczącego naruszenia prawa Unii w dziedzinie karteli, to jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nikt nie może powołać się na wyżej wspomniany art. 8, aby podnieść naruszenie swej reputacji, które wynika w sposób przewidywalny z jego własnych działań, takich jak czyn karalny.

Z powyższego wynika, że prawo do ochrony życia prywatnego zagwarantowane we wspomnianej konwencji nie może stanowić przeszkody dla ujawnienia informacji przedstawionych dobrowolnie Komisji celem skorzystania z programu łagodzenia sankcji, które dotyczą udziału przedsiębiorstwa w naruszeniu prawa Unii w dziedzinie karteli, stwierdzonego w decyzji Komisji przyjętej na podstawie art. 23 rozporządzenia nr 1/2003 i podlegającej publikacji zgodnie z art. 30 owego rozporządzenia.

(por. pkt 125, 126)

11.    Stanowiąc normy postępowania tego rodzaju co normy zawarte w komunikatach w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych i podając do publicznej wiadomości poprzez publikację, że będzie ona je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama wyznacza sobie granice swobodnego uznania i nie może bez uzasadnienia odejść od tych norm, w przeciwnym razie narażając się w danym przypadku na sankcję za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Z komunikatów tych jednak nie wynika zakaz publicznego ujawniania przez Komisję w każdych okolicznościach informacji zawartych we wnioskach o złagodzenie sankcji lub oświadczeniach złożonych w ramach programu łagodzenia sankcji. Różne zobowiązania figurujące bowiem w tych komunikatach dotyczą jedynie ujawniania dokumentów, które zostały jej przekazane dobrowolnie przez przedsiębiorstwa zmierzające skorzystać z programu łagodzenia sankcji i oświadczeń złożonych przez te przedsiębiorstwa w tych ramach.

(por. pkt 134, 136, 138)

12.    Chociaż poszanowanie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań należy do podstawowych zasad prawa Unii, to jednak podmioty gospodarcze nie są uprawnione do pokładania uzasadnionych oczekiwań w tym, że utrzymana zostanie wcześniejsza sytuacja, która może ulec zmianie w ramach swobodnego uznania instytucji Unii.

W tym względzie dane przedsiębiorstwo uczestniczące w naruszeniu reguł konkurencji Unii nie może nabyć żadnych uzasadnionych oczekiwań co do utrzymania poprzedniej praktyki Komisji, polegającej na nieujawnianiu informacji, które zostały jej przekazane dobrowolnie przez przedsiębiorstwa w ramach wniosków o złagodzenie sankcji, w odniesieniu do których owe przedsiębiorstwa wniosły o zachowanie poufności.

Komisja dysponuje bowiem szerokim zakresem swobodnego uznania przy decydowaniu o publikowaniu tego rodzaju informacji. Artykuł 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 ogranicza spoczywający na Komisji obowiązek publikacji do wymienienia zainteresowanych stron i podania istotnej treści decyzji wskazanych w art. 30 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ułatwienia zadania Komisji polegającego na informowaniu opinii publicznej o istnieniu i treści tych decyzji, między innymi ze względu na wymogi językowe związane z publikacją w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Natomiast przepis ten nie ogranicza uprawnienia Komisji do publikowania całego tekstu jej decyzji lub przynajmniej jej bardzo szczegółowej wersji, jeśli uważa ona to za wskazane i jeśli pozwalają na to jej zasoby, z zastrzeżeniem poszanowania tajemnicy zawodowej i innych poufnych informacji.

Nawet jeśli na Komisji ciąży zatem ogólny obowiązek publikowania jej decyzji jedynie w wersji jawnej, nie jest konieczne – dla zapewnienia dotrzymania tego obowiązku – interpretowanie art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 w ten sposób, że przyznaje on szczególne prawo adresatom decyzji wydanych na podstawie art. 7–10, 23 i 24 tego rozporządzenia, pozwalając im na sprzeciwianie się opublikowaniu przez Komisję w Dzienniku Urzędowym i w razie potrzeby także na stronie internetowej tej instytucji informacji, które – choć nie poufne – nie są istotne dla zrozumienia dyspozycji tych decyzji. Wobec tego art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 nie ma na celu ograniczenia swobody Komisji w publikowaniu wedle uznania bardziej kompletnej wersji jej decyzji aniżeli niezbędne minimum oraz zawarcia w niej również informacji, których publikacja nie jest wymagana, pod warunkiem że ujawnienie tych informacji nie jest niezgodne z ochroną tajemnicy zawodowej.

(por. pkt 153, 155–157)

13.    Publikacja decyzji wydanych przez Komisję w zastosowaniu art. 23 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi zasadniczo, jak potwierdza art. 30 owego rozporządzenia, ostatni etap postępowania administracyjnego, w którym Komisja stwierdza naruszenia art. 81 WE i nakłada za nie kary. Z powyższego wynika, że bez uszczerbku dla ochrony, jakiej należy udzielić informacjom poufnym zawartym w aktach dochodzenia Komisji, publikacja przez nią wersji jawnej tego rodzaju decyzji, zawierającej informacje, które zostały jej przedstawione dobrowolnie przez przedsiębiorstwa celem skorzystania z programu łagodzenia sankcji, nie może zostać zakwalifikowana jako niezgodna z celem, dla którego owe informacje były zbierane w rozumieniu art. 28 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia.

(por. pkt 170, 172, 173)