Esialgne tõlge
ÜLDKOHTU OTSUS (kaheksas koda)
8. mai 2024(*)
Riigiabi – Saksa lennutranspordi turg – Lennuettevõtjale Saksamaa antud ümberkorraldusabi – Saksamaa antud laenude tingimuste muutmine ja võlgade osaline kustutamine – Otsus jätta vastuväited esitamata – Tühistamishagi – Õigus esitada hagi – Vastuvõetavus – Menetluslike õiguste kaitse – Tõsised raskused – ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c – Suuniste raskustes olevate mittefinantsettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta punkt 67 – Koormuse jagamine
Kohtuasjas T‑28/22,
Ryanair DAC, asukoht Swords (Iirimaa), esindajad: advokaadid E. Vahida, S. Rating ja I.-G. Metaxas-Maranghidis,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: I. Barcew, V. Bottka ja J. Ringborg,
kostja,
keda toetavad
Saksamaa Liitvabariik, esindajad: J. Möller, P.-L. Krüger ja J. Buhl,
ja
Condor Flugdienst GmbH, asukoht Neu-Isenburg (Saksamaa), esindajad: advokaadid A. Rosenfeld, S. Lünenbürger, A. Birnstiel ja S. Blazek,
menetlusse astujad,
ÜLDKOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: president A. Kornezov (ettekandja), kohtunikud G. De Baere ja K. Kecsmár,
kohtusekretär: ametnik S. Spyropoulos,
arvestades menetluse kirjalikku osa,
arvestades 22. septembri 2023. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse(1)
1 Hageja Ryanair DAC palub ELTL artikli 263 alusel esitatud hagis tühistada komisjoni 26. juuli 2021. aasta otsus C(2021) 5729 (final) riigiabi SA.63203 (2021/N) kohta – Saksamaa – Ümberkorraldusabi Condorile (edaspidi „vaidlustatud otsus“).
Vaidluse taust
[…]
10 Lõpuks kiitis komisjon vaidlustatud otsusega ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c ja päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste alusel heaks kahest osast koosneva abimeetme, mille eesmärk oli toetada Condori tegevuse ümberkorraldamist ja jätkamist (edaspidi „kõnealune meede“). Esimene osa seisneb ühelt poolt 2020. aasta COVID-19 laenude tingimuste muutmises ja teiselt poolt nendest laenudest tulenevate võlgade osalises kustutamises 90 miljoni euro ulatuses. Teine osa seisneb sellise 20,2 miljoni euro suuruse võla kustutamises, mis vastab intressile, mille Condor pidi tagasi maksma pärast muudetud 2020. aasta otsust COVID-19 abi kohta.
Poolte nõuded
11 Hageja palub Üldkohtul:
– tühistada vaidlustatud otsus ja
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
12 Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejalt.
13 Saksamaa Liitvabariik palub jätta hagi rahuldamata ja mõista kohtukulud välja hagejalt.
Õiguslik käsitlus
[…]
Sisulised küsimused
[…]
Kuues kaudne tõend, et komisjon ei ole tõendanud kõnealuse meetme proportsionaalsust
[…]
202 Teiseks väidab hageja, et komisjon rikkus päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67, kuna ta ei analüüsinud vaidlustatud otsuses, kas kõnealune meede nägi ette tingimused, mis võimaldavad riigile mõistliku osa Condori tulevase kasu väärtusest. Ta märgib, et komisjon oleks pidanud seda analüüsima, kuna kõnealune meede tugevdas selle punkti tähenduses Condorit omakapitalomavahendite osas.
203 Komisjon väidab sisuliselt, et ta ei ole kohustatud vaidlustatud otsuses analüüsima, kas Saksamaa Liitvabariik saab mõistliku osa Condori tulevase kasu väärtusest päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 tähenduses, kuna tema arvates on see nõue kohaldatav esiteks üksnes juhul, kui vaidlusalune meede kujutab endast kapitalisüsti ja teiseks juhul, kui asjaomasel liikmesriigil on osalus abisaaja kapitalis; käesolevas asjas see nii ei ole.
204 Päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktist 65 tuleneb, et kui riigi toetust antakse viisil, mis suurendab abisaaja omakapitali, näiteks kui riik annab toetusi, teeb kapitalisüsti või kustutab võlgu, võib see kaitsta osanikke ja allutatud võlausaldajaid tagajärgede eest, mida tõi kaasa otsus investeerida abisaajasse; see võib tekitada moraaliriski ja kahjustada turudistsipliini. Nii tohiks kahjumi korvamiseks anda abi üksnes tingimustel, mis tagavad kulude õige jaotamise olemasolevate investorite vahel.
205 Päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 66 kohaselt tähendab õige koormuse jagamine tavaliselt seda, et olemasolevad osanikud ja allutatud võlausaldajad peavad täielikult kandma oma kahju. Allutatud võlausaldajad peaksid aitama kahjumit katta kas omakapitaliks üleviimisega või asjaomaste vahendite põhisumma allahindamisega. Riik peaks sekkuma seega alles pärast seda, kui kahjud on täielikult arvesse võetud ja jagatud olemasolevate osanike ja allutatud võlakirjade omanikele.
206 Päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 kohaselt tähendab õige kulude jagamine ka seda, et igasugune riigiabi, mis tugevdab abisaaja omakapitali, tuleks anda tingimusel, mis võimaldaks riigile mõistliku osa abisaaja tulevase kasu väärtusest, arvestades riigi omakapitalisüsti suurust võrdluses äriühingu ülejäänud omakapitali suurusega pärast kahjude katmist.
207 Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et vaidlustatud otsuses jättis komisjon analüüsimata, kas kõnealune meede oli päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 nõuetega kooskõlas. Nimelt ei viita miski vaidlustatud otsuses sellele, et komisjon oleks käsitlenud küsimust, kas kõnealune meede võeti tingimustel, mis võimaldaksid Saksamaa Liitvabariigile mõistliku osa Condori tulevase kasu väärtusest.
208 Seega tuleb analüüsida, kas komisjon võis – nagu ta väidab – ilma et tal oleks kahtlusi, asuda seisukohale, et kõnealune meede ei kuulu päästmis- ja ümberkorraldusabi punkti 67 kohaldamisalasse, mistõttu ta ei olnud kohustatud vaidlustatud otsuses kontrollima, kas see meede oli selles punktis ette nähtud nõudega kooskõlas.
209 Sellega seoses tuleb meeles pidada, et liidu õigusnormi tõlgendamisel ei tule arvesse võtta mitte ainult normi sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see õigusnorm on (vt 22. juuni 2023. aasta kohtuotsus Pankki S, C‑579/21, EU:C:2023:501, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
210 Esiteks, mis puudutab päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 grammatilist tõlgendamist, siis tuleb rõhutada, et selle punkti sõnastuse kohaselt kehtib nõue näha ette tingimused, mis võimaldavad riigile mõistliku osa abisaaja tulevase kasu väärtusest, „igasugusele riigiabile, mis tugevdab abisaaja omakapitali“.
211 Päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktis 65 on toodud kolm näidet selle kohta, mis on „riigiabi, mis tugevdab abisaaja omakapitali“, st toetused, kapitalisüstid ja võlgade kustutamine.
212 Käesoleval juhul seisneb kõnealune meede eelkõige võlgade osalises kustutamises, mistõttu tuleb see kvalifitseerida päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 tähenduses „riigiabiks, mis tugevdab abisaaja omakapitali“.
213 Nii viitab päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 sissejuhatava osa sõnastus koostoimes suuniste punkti 65 sõnastusega sellele, et kõnealune meede kuulub päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 kohaldamisalasse.
214 Sellest tuleneb, et komisjoni pakutud tõlgendus, et päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 kohaldatakse ainult kapitalisüstide suhtes ja üksnes juhul, kui asjaomasel riigil on osalus abisaaja kapitalis, läheb vastuollu selle punkti sissejuhatava osa sõnastusega koostoimes päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktiga 65, millest nähtub, et punktis 67 ette nähtud nõuet kohaldatakse nii kapitalisüstide kui ka võlgade kustutamise suhtes ning seega nii juhul, kui riigile kuulub osalus abisaaja kapitalis, kui ka juhul, kui ta on tema võlausaldaja.
215 Samas vastab tõele ka see, nagu märgib komisjon, et päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 lause lõpuosas „arvestades riigi omakapitalisüsti suurust võrdluses äriühingu ülejäänud omakapitali suurusega pärast kahjude katmist“ on viidatud ainult kapitalisüsti juhule.
216 Nii näib päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 sõnastus olevat teataval määral ebajärjekindel, kuna esiteks on selle sissejuhatavas osas märgitud, et seda kohaldatakse „igasugusele riigiabile, mis tugevdab abisaaja omakapitali“, st toetuste, kapitalisüstide ja võlgade kustutamise korral, samas kui selle lõpuosa viitab „riigi omakapitalisüstile“.
217 Sellega seoses tuleb siiski märkida, et see viimane lauseosa järgneb vahetult nõudele, et riigile tuleb tagada „mõistlik osa“ abisaaja tulevase kasu väärtusest. Seega võib seda mõista viitena sellele, mis on kvantitatiivselt „mõistlik osa“, mis tuleb kindlaks määrata selle põhjal, milline on riigi makstud summa suurus võrdluses abisaaja ülejäänud omakapitali suurusega pärast kahjude katmist. Selline tõlgendus võimaldaks seega kokku sobitada päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 sissejuhatava ja lõpuosa.
218 Igal juhul tuleb tõdeda, et päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 sõnastuses esinev eespool punktis 215 viidatud ebajärjekindlus, mis on pealegi omistatav komisjonile, kes on need suunised koostanud, oleks pidanud tekitama komisjonil kahtlusi küsimuses, kas kõnealune meede kuulub päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 kohaldamisalasse, ja viima selleni, et ta analüüsiks seda sätet põhjalikumalt, võttes arvesse selle sätte konteksti ja sellega taotletavaid eesmärke; komisjon seda aga ei teinud.
219 Nimelt juhul, kui liidu õigusnormi sõnastuse tõlgendamine on keeruline, tuleb seda analüüsida selle akti eesmärke silmas pidades, mille osa õigusnorm on, ja kui seda saab tõlgendada mitut moodi, siis tuleb eelistada tõlgendust, mis tagab sätte soovitava toime (vt selle kohta 24. veebruari 2000. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑434/97, EU:C:2000:98, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 4. oktoobri 2001. aasta kohtuotsus vs. komisjon, C‑403/99, EU:C:2001:507, punkt 28).
220 Seega, mis puudutab teiseks päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 kontekstipõhist tõlgendamist, siis tuleb tõdeda, et see punkt kuulub suuniste jakku 3.5.2.2 „Koormuse jagamine“. See jagu algab punktiga 65, mis – nagu on meenutatud eespool punktis 204 – puudutab ilma igasuguse vahetegemiseta toetusi, kapitalisüste ja võlgade kustutamist kui riigiabi andmise viise, mis suurendavad abisaaja omakapitali.
221 Samuti ei viita miski päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste samasse jakku kuuluva punkti 66 sõnastuses, mille kohaselt peaks riigi sekkumine toimuma sisuliselt alles pärast seda, kui kahjud on täielikult arvesse võetud ja jagatud olemasolevate osanike ja allutatud võlakirjade omanikele, et seda reeglit kohaldatakse üksnes teatud liiki riigiabi suhtes, välistades muu. Vastupidi, üldsõnaline viide riigi sekkumisele („sekkumine peaks […] toimuma alles“) ja mis tahes muu täpsustuse puudumine vastupidises tähenduses viitab sellele, et punkt 66 on kohaldatav sõltumata sekkumise viisist.
222 Päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 sissejuhatav osa, milles viidatakse „igasugusele riigiabile, mis tugevdab abisaaja omakapitali“, langeb kokku suuniste punktide 65 ja 66 kohaldamisalaga.
223 Lisaks tuleb märkida, et päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktis 67 ette nähtud nõue lisandub nende suuniste punktides 65 ja 66 sätestatud nõuetele, nagu näitab täpsustus, et „[õ]ige kulude jagamine tähendab ka“. Sama on oluline märkida, et liikmesriikidel ja komisjonil ei ole mingit kaalutlusruumi seoses kohustusega täita päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktis 67 kehtestatud nõuet, kuna see punkt näeb ette, et „igasugune“ riigiabi, mis tugevdab abisaaja omakapitali, „tuleks“ anda tingimustel, mis võimaldavad riigile mõistliku osa abisaaja tulevase kasu väärtusest. Seda tõlgendust kinnitab päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkt 68 – milles on ette nähtud erandid suuniste punktis 66 ette nähtud nõuete, kuid mitte punkti 67 nõuetest –, täielikust rakendamisest. Seega ei vabasta asjaolu, et konkreetsel juhul on päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktides 65 ja 66 ette nähtud nõuded täidetud, liikmesriike ja komisjoni kohustusest kontrollida, et täidetud on ka suuniste punktis 67 ette nähtud nõuded.
224 Sellest tuleneb, et päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktid 66 ja 67 näevad ette kaks iseseisvat nõuet, mille sisu ja ajaline kohaldamine on erinevad. Ühelt poolt puudutab punkti 66 nõue olemasolevate aktsionäride ja allutatud võlakirjade omanike poolt abisaaja kahjude katmist, mida tuleb teha enne riigi sekkumist. Teiselt poolt on punktis 67 viidatud tulevikus tekkivale olukorrale, nimelt abisaaja tulevase kasu väärtusele, ning selles on ette nähtud, et sel juhul peab riik saama mõistliku osa sellest väärtusest.
225 Miski aga ei viita sellele, et päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktide 65, 66 ja 67 kohaldamisala peab üksteisest erinema sõltuvalt riikliku toetuse vormist, tingimusel et see tugevdab abisaaja omakapitali. Täpsemalt viitavad päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktides 66 ja 67 ette nähtud nõuete ülesehitus ja nende kumulatiivsus sellele, et need on sarnaselt suuniste punktiga 65 kohaldatavad igasugusele riigiabile, mille eesmärk on selline tugevdamine. Kohustus katta kahjud enne riigi sekkumist ja nõue tagada riigile mõistlik osa abisaaja tulevase kasu väärtusest nimelt tugevdavad ja täiendavad teineteist, kuna abisaaja kahjumi haldamine ja riigi toetus on vältimatu tingimus selleks, et tagada abisaaja elujõulisuse taastamine ja seeläbi tema kasumlikkus. Seega näib, et ükski õiguspärane põhjus ei õigusta teatavat liiki abi päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktis 67 ette nähtud kohustuse kohaldamisalast väljajätmist.
226 Kolmandaks, mis puudutab päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 teleoloogilist tõlgendamist, siis nähtub eelkõige suuniste punktidest 9, 11, 65, 87 ja 90, et õige koormuse jagamist käsitlevate sätete eesmärk on eelkõige vältida moraaliriski. Seega, nagu on märgitud eespool punktis 204, võib suuniste punkti 65 kohaselt juhul, kui riigi toetust antakse viisil, mis tugevdab abisaaja omakapitali, näiteks juhul, kui riik annab toetusi, teeb kapitalisüste või kustutab võlgu, kaitsta aktsionäre ja allutatud võlausaldajaid tagajärgede eest, mis on seotud nende valikuga investeerida abisaajasse. See võib tekitada moraaliriski ja kahjustada turudistsipliini.
227 Komisjon ei esita aga ühtegi asjaolu, mis tõendaks, et moraalirisk esineb üksnes siis, kui liikmesriik teeb abisaajale kapitalisüsti, kuid mitte siis, kui ta kustutab abisaaja võlad või kui ta annab abisaajale toetust. Tegelikult ei võimalda päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste ükski lõik sellist järeldust teha. Vastupidi, päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 65 kohaselt esineb selline risk riigi igasuguse toetuse puhul, mida antakse viisil, mis tugevdab abisaaja omakapitali, nagu toetused, kapitalisüstid ja võlgade kustutamine.
228 Lisaks tuleb meenutada, et nagu nähtub eelkõige päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktist 9, seisneb moraalirisk selles, et ettevõtjad, kes eeldavad, et raskuste korral nad tõenäoliselt päästetakse, võivad kasutada ülemäära riskantset ja jätkusuutmatut äristrateegiat. Ent päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktis 66 kehtestatud nõue, mis puudutab abisaaja kahjumi katmist olemasolevate aktsionäride ja allutatud võlausaldajate poolt, kui ka nende suuniste punkti 67 nõue, mis käsitleb kohustust tagada riigile osa abisaaja tulevase kasu väärtusest, aitavad vähendada ettevõtja ajendeid võtta ülemääraseid riske, et saada suuremat kasumit.
229 Sellest järeldub, et päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 aluseks olevat eesmärki ei ole võimalik täielikult saavutada, kui selle kohaldamisalast tuleks välja jätta sellist liiki abimeetmed nagu võlgade kustutamine, isegi kui need tugevdavad abisaaja omakapitali ja tekitavad sama moraaliriski kui see, mis tuleneb kapitalisüstist.
230 Lisaks tuleb märkida, et nii päästmis- ja ümberkorraldusabi suunistes kui ka nendes suunistes viidatud komisjoni 8. mai 2012. aasta teatises COM(2012) 209 (final) liidu riigiabi ajakohastamine rõhutavad avaliku sektori kulutuste tulemuslikkuse või tõhususe põhimõtte tähtsust. Lisaks rõhutatakse selles teatises riigi vahendite aruka kasutamise, maksumaksjate raha parima kasutamise ja eelarve konsolideerimise tähtsust ning vajadust vältida riigi vahendite raiskamist. Nende eesmärkidega on kooskõlas see, kui riigile, kes annab ümberkorraldusabi kas toetuse, kapitalisüsti või võlgade kustutamise kaudu, antakse mõistlik osa abisaaja tulevase kasu väärtusest.
231 Lisaks, vastupidi sellele, mida komisjon kohtuistungil väitis, on ebaõige väita, et riik võib saada „mõistliku osa abisaaja tulevase kasu väärtusest“, nagu on ette nähtud päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktis 67, ainult siis, kui tal on abisaajas osalus. Nagu nimelt hageja õigesti märgib, võib ta isegi juhul, kui riigile ei kuulu abisaaja kapitalis osalust ja ta on seega vaid abisaaja võlausaldaja, saada kasu abisaaja tulevase kasu väärtusest või tulevasest kasumist, mis tekib vähemalt osaliselt tänu abile, nähes näiteks võla osalise kustutamise korral – nagu käesolevas asjas – ette, et kustutamata võlanõude osa suhtes kohaldatakse muutuvat intressimäära, mis suureneb vastavalt sellele, kuidas abisaaja väärtus või kasum suureneb. Teine mehhanism, mille kohaselt riik, kes on kustutanud osa oma võlanõuetest abisaaja vastu, võiks osaleda tulevase kasu väärtuses või viimase tulevases kasumis, on näiteks abisaaja lubadus maksta olukorra paranemisel tagasi kõik või osa oma kustutatud võlast.
232 Lõpuks tuleb tagasi lükata Condori argument, mille kohaselt 2020. aasta COVID‑19 laenudest tulenevate võlgade jäägi tagasimaksmist tulevikus võib pidada selliseks, mis tagab riigile Condoris päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 tähenduses „mõistliku osa […] tulevase kasu väärtusest“. Esiteks piisab, kui märkida, et miski vaidlustatud otsuses ei viita sellele, et komisjon oli seisukohal, et ainuüksi kustutamata võlgade võimalik tagasimaksmine tagab riigile Condoris päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 tähenduses „mõistliku osa […] tulevase kasu väärtusest“. Ent vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale ei saa vaidlustatud otsuse põhistust kohtumenetluse käigus täiendada (vt selle kohta 15. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Oltchim vs. komisjon, T‑565/19, EU:T:2021:904, punkt 275 ja seal viidatud kohtupraktika). Teiseks ei või Condori argumendiga mingil juhul nõustuda, sest vastasel juhul muutub päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktis 67 ette nähtud nõue sisutühjaks. Nimelt eeldab võlgade osaline kustutamine oma olemuselt nende kustutamata osa tagasimaksmist. See argument tähendab seega, et de facto välistatakse võlgade osaline kustutamine päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 kohaldamisalast, mis on aga vastuolus selle punkti grammatilise, kontekstipõhise ja teleoloogilise tõlgendusega.
233 Sellest järeldub, et võttes arvesse päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 grammatilist, kontekstipõhist ja teleoloogilist tõlgendust, ei saanud komisjon ilma kahtlusteta järeldada, et kõnealune meede ei kuulu selle punkti kohaldamisalasse, ning jätta analüüsimata selle, kas see meede oli kooskõlas selles punktis ette nähtud nõuetega.
234 Seega tuleb järeldada, et hageja on õiguslikult piisavalt tõendanud, et komisjonil oleks pidanud tekkima kahtlused seoses küsimusega, kas kõnealune meede vastab päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktis 67 ette nähtud nõudele.
[…]
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kaheksas koda)
otsustab:
1. Tühistada komisjoni 26. juuli 2021. aasta otsus C(2021) 5729 (final) riigiabi SA.63203 (2021/N) kohta – Saksamaa – Ümberkorraldusabi Condorile.
2. Jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda ning mõista temalt välja Ryanair DACi kohtukulud.
3. Jätta Saksamaa Liitvabariigi ja Condor Flugdienst GmbH kohtukulud nende endi kanda.
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 8. mail 2024 Luxembourgis.
Allkirjad