Začasna izdaja
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 8. maja 2024(*)
„Državne pomoči – Nemški trg letalskega prevoza – Pomoč za prestrukturiranje, ki jo je Nemčija odobrila letalski družbi – Sprememba pogojev posojil, ki jih je odobrila Nemčija, in delni odpis dolgov – Odločba o nenasprotovanju – Ničnostna tožba – Procesno upravičenje – Dopustnost – Varstvo postopkovnih pravic – Resne težave – Člen 107(3)(c) PDEU – Točka 67 Smernic o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje nefinančnih podjetij v težavah – Porazdelitev bremen“
V zadevi T‑28/22,
Ryanair DAC s sedežem v Swordsu (Irska), ki jo zastopajo E. Vahida, S. Rating in I.-G. Metaxas‑Maranghidis, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo I. Barcew, V. Bottka in J. Ringborg, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Zvezne republike Nemčije, ki jo zastopajo J. Möller, P.‑L. Krüger in J. Buhl, agenti,
ter
Condor Flugdienst GmbH s sedežem v Neu‑Isenburgu (Nemčija), ki jo zastopajo A. Rosenfeld, S. Lünenbürger, A. Birnstiel in S. Blazek, odvetniki,
intervenientki,
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi A. Kornezov (poročevalec), predsednik, G. De Baere in K. Kecsmár, sodnika,
sodna tajnica: S. Spyropoulos, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 22. septembra 2023
izreka naslednjo
Sodbo(1)
1 Tožeča stranka, družba Ryanair DAC, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2021) 5729 final z dne 26. julija 2021 o državni pomoči SA.63203 (2021/N) – Nemčija – Pomoč za prestrukturiranje za Condor (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Dejansko stanje
[…]
10 Nazadnje, Komisija je z izpodbijanim sklepom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU in Smernic za reševanje in prestrukturiranje odobrila ukrep pomoči za podporo prestrukturiranju in nadaljevanju dejavnosti družbe Condor (v nadaljevanju: zadevni ukrep), ki je sestavljen iz dveh delov. Prvi del vsebuje, na eni strani, spremembo pogojev posojil v okviru pandemije covida‑19 iz leta 2020 in, na drugi strani, delni odpis dolgov, ki izhajajo iz teh posojil, v višini 90 milijonov EUR. Drugi del zajema odpis dolga v višini 20,2 milijona EUR, ki ustreza obrestim, ki jih je morala družba Condor vrniti na podlagi spremenjenega sklepa o pomoči v okviru pandemije covida‑19 iz leta 2020.
Predlogi strank
11 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
12 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
13 Zvezna republika Nemčija in družba Condor predlagata, naj se tožba zavrne in naj se tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
[…]
Utemeljenost
[…]
Šesti indic: Komisija ni dokazala sorazmernosti zadevnega ukrepa
[…]
202 Na drugem mestu, tožeča stranka trdi, da je Komisija kršila točko 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, ker v izpodbijanem sklepu ni preučila, ali zadevni ukrep določa podrobna pravila, ki bi državi zagotavljala razumen delež prihodnjih povečanj vrednosti družbe Condor. Navaja, da bi morala Komisija opraviti tako preučitev, ker je zadevni ukrep izboljšal finančni položaj lastniškega kapitala družbe Condor v smislu navedene točke.
203 Komisija v bistvu trdi, da ji v izpodbijanem sklepu ni bilo treba preučiti, ali je Zvezna republika Nemčija upravičena do razumnega deleža prihodnjih povečanj vrednosti družbe Condor v smislu točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, saj se po njenem mnenju ta zahteva uporablja le takrat, kadar, na eni strani, sporni ukrep pomeni kapitalsko injekcijo in, na drugi strani, ima zadevna država članica delež v kapitalu upravičenca, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre.
204 Iz točke 65 smernic za reševanje in prestrukturiranje je razvidno, da kadar se državna podpora dodeli v obliki, ki izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca, na primer, če država zagotovi nepovratna sredstva, kapitalske injekcije ali odpis dolga, so lahko delničarji in podrejeni upniki posledično zaščiteni pred posledicami svoje odločitve o vlaganju v upravičenca, kar lahko ustvari moralno tveganje in omaje tržno disciplino. Zato se sme pomoč za kritje izgub dodeliti samo pod pogoji, ki vključujejo ustrezno porazdelitev bremena med obstoječimi vlagatelji.
205 V skladu s točko 66 smernic za reševanje in prestrukturiranje ustrezna porazdelitev bremena običajno pomeni, da morajo obstoječi delničarji in po potrebi tudi podrejeni upniki v celoti prevzeti izgube. Podrejeni upniki bi morali k prevzemanju izgub prispevati bodisi s pretvorbo v lastniški kapital bodisi v obliki odpisa glavnice ustreznih instrumentov. Zato bi moralo priti do državnega posredovanja šele po tem, ko se izgube v celoti upoštevajo ter pripišejo obstoječim delničarjem in imetnikom podrejenih dolžniških instrumentov.
206 V skladu s točko 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje ustrezna porazdelitev bremena pomeni tudi, da je treba vsako državno pomoč, ki izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca, dodeliti pod pogoji, ki državi zagotavljajo razumen delež prihodnjih povečanj vrednosti upravičenca, ob upoštevanju zneska državne injekcije lastniškega kapitala v primerjavi s preostalim lastniškim kapitalom družbe po upoštevanju izgub.
207 V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da Komisija v izpodbijanem sklepu ni preučila, ali je zadevni ukrep v skladu z zahtevami iz točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje. Na podlagi ničesar v izpodbijanem sklepu namreč ni mogoče sklepati, da je Komisija obravnavala vprašanje, ali je bil zadevni ukrep dodeljen pod pogoji, ki bi Zvezni republiki Nemčiji zagotovili razumen delež prihodnjih povečanj vrednosti družbe Condor.
208 Zato je treba preučiti, ali je lahko Komisija – kot sama trdi – brez dvomov ugotovila, da zadevni ukrep ne spada na področje uporabe točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, tako da ji v izpodbijanem sklepu ni bilo treba preučiti, ali je navedeni ukrep v skladu z zahtevo iz navedene točke.
209 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi kontekst, v katerega je umeščena, ter cilje in namen, ki jim sledi akt, katerega del je (glej sodbo z dne 22. junija 2023, Pankki S, C‑579/21, EU:C:2023:501, točka 38 in navedena sodna praksa).
210 V zvezi s tem je treba, prvič, kar zadeva jezikovno razlago točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, poudariti, da se v skladu z besedilom navedene točke zahteva po določitvi pogojev, ki državi zagotavljajo razumen delež prihodnjih povečanj vrednosti upravičenca, uporablja za „vsako državno pomoč, ki izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca“.
211 V točki 65 smernic za reševanje in prestrukturiranje so navedeni trije primeri državne pomoči „v obliki, ki izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca“, in sicer nepovratna sredstva, kapitalske injekcije in odpisi dolgov.
212 V obravnavani zadevi je zadevni ukrep v obliki, med drugim, delnega odpisa dolgov, tako da ga je treba opredeliti kot „državno pomoč, ki izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca“ v smislu točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje.
213 Tako besedilo uvodnega dela točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje v povezavi z besedilom točke 65 teh smernic kaže na to, da zadevni ukrep spada na področje uporabe točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje.
214 Iz tega sledi, da je razlaga, ki jo zagovarja Komisija in v skladu s katero se točka 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje uporablja le za kapitalske injekcije in samo kadar ima zadevna država delež v kapitalu upravičenca, v nasprotju z besedilom uvodnega dela navedene točke v povezavi s točko 65 smernic za reševanje in prestrukturiranje, iz katere je razvidno, da se zahteva iz točke 67 uporablja tako za kapitalske injekcije kot za odpise dolgov in zato tako takrat, kadar ima država delež v kapitalu upravičenca, kot takrat, kadar je njegov upnik.
215 Ob tem je prav tako res, kot navaja Komisija, da se del stavka „ob upoštevanju zneska državne injekcije lastniškega kapitala v primerjavi s preostalim lastniškim kapitalom družbe po upoštevanju izgub“ iz točke 67 in fine smernic za reševanje in prestrukturiranje nanaša le na primer kapitalske injekcije.
216 Tako se zdi, da obstaja določena nedoslednost v besedilu točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, ker je, na eni strani, v njenem uvodnem delu navedeno, da se uporablja za „vsako državno pomoč, ki izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca“, in sicer za nepovratna sredstva, kapitalske injekcije in odpise dolgov, medtem ko se, na drugi strani, njen končni del nanaša na „državne injekcije lastniškega kapitala“.
217 V zvezi s tem je treba vseeno opozoriti, da ta zadnji del stavka neposredno sledi zahtevi, da se državi zagotovi „razumen delež“ prihodnjih povečanj vrednosti upravičenca. Tako ga je mogoče razumeti kot navedbo tega, kaj bi v kvantitativnem smislu bil „razumen delež“, ki ga je treba določiti na podlagi deleža, ki ga predstavlja znesek, ki ga izplača država, v primerjavi s preostalim lastniškim kapitalom upravičenca po upoštevanju izgub. Ta razlaga naj bi tako omogočala uskladitev uvodnega in končnega dela točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje.
218 Vsekakor je treba ugotoviti, da bi nedoslednost v besedilu točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, ki je navedena v točki 215 zgoraj in ki jo je poleg tega mogoče pripisati Komisiji – avtorici navedenih smernic – pri njej morala vzbuditi dvome glede vprašanja, ali zadevni ukrep spada na področje uporabe točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, in jo pripraviti do tega, da bolj poglobljeno preuči to določbo glede na kontekst, v katerega se umešča, in cilje, ki jih uresničuje, česar pa ni storila.
219 Kadar namreč besedilo določbe prava Unije povzroča težave pri razlagi, jo je treba preučiti glede na cilje akta, katerega del je, in če jo je mogoče razlagati na več načinov, dati prednost tisti razlagi, ki lahko ohrani njen polni učinek (glej v tem smislu sodbi z dne 24. februarja 2000, Komisija/Francija, C‑434/97, EU:C:2000:98, točka 21 in navedena sodna praksa, in z dne 4. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑403/99, EU:C:2001:507, točka 28).
220 Tako je treba, drugič, kar zadeva sistematično razlago točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, ugotoviti, da je ta točka del oddelka 3.5.2.2 teh smernic, naslovljenega „Porazdelitev bremena“. Ta oddelek se začne s točko 65, ki se, kot je navedeno v točki 204 zgoraj, brez kakršnega koli razlikovanja nanaša na nepovratna sredstva, kapitalske injekcije in odpise dolgov kot oblik državne pomoči, ki izboljšajo položaj lastniškega kapitala upravičenca.
221 Prav tako nič v besedilu točke 66 smernic za reševanje in prestrukturiranje, ki je del istega oddelka navedenih smernic in v skladu s katerim bi morala država v bistvu posredovati šele po tem, ko so bile izgube v celoti upoštevane ter pripisane obstoječim delničarjem in imetnikom podrejenih dolžniških instrumentov, ne kaže na to, da bi se to pravilo uporabljalo le za določene oblike državne pomoči, za druge pa ne. Nasprotno, splošno sklicevanje na državno intervencijo („država bi morala posredovati šele“) in neobstoj kakršnega koli drugega pojasnila v nasprotnem smislu kažeta na to, da se točka 66 uporablja ne glede na obliko tega posredovanja.
222 Tako je uvodni del točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje v delu, v katerem se nanaša na „vsako državno pomoč, ki izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca“, v skladu s področjema uporabe točk 65 in 66 navedenih smernic.
223 Poleg tega je treba navesti, da je zahteva iz točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje dodana zahtevam iz točk 65 in 66 navedenih smernic, kar dokazuje pojasnilo, da „[u]strezna porazdelitev bremena pomeni tudi“. Prav tako je pomembno navesti, da države članice in Komisija nimajo nobene diskrecijske pravice glede svoje obveznosti, da izpolnijo zahtevo iz točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, saj navedena točka določa, da „je treba vsako“ državno pomoč, ki izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca, dodeliti pod pogoji, ki državi zagotavljajo razumen delež prihodnjih povečanj vrednosti upravičenca. To razlago potrjuje točka 68 smernic za reševanje in prestrukturiranje, ki določa izjeme od celovitega izvajanja zahtev iz točke 66 teh smernic, ne pa tudi od zahteve iz točke 67. Tako dejstvo, da so v danem primeru izpolnjene zahteve iz točk 65 in 66 smernic za reševanje in prestrukturiranje, držav članic in Komisije ne odvezuje obveznosti, da zagotovijo, da je izpolnjena tudi zahteva iz točke 67 navedenih smernic.
224 Iz tega sledi, da točki 66 in 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje določata dve neodvisni zahtevi, katerih vsebina in časovna uporaba se razlikujeta. Na eni strani, zahteva iz točke 66 se nanaša na prevzemanje izgub upravičenca s strani delničarjev in imetnikov obstoječih podrejenih dolžniških instrumentov, ki jo je treba izvesti pred posredovanjem države. Na drugi strani, točka 67 se nanaša na prihodnji položaj, in sicer na položaj prihodnjih povečanj vrednosti upravičenca, in določa, da mora država s tega vidika pridobiti razumen delež teh povečanj vrednosti.
225 Nič pa ne kaže na to, da bi točke 65, 66 in 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje morale imeti različna področja uporabe glede na obliko državne podpore, pod pogojem, da izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca. Zlasti sistematika zahtev iz točk 66 in 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje ter njihova kumulativna narava kažeta na to, da se ti točki, enako kot točka 65 navedenih smernic, uporabljata za vsako državno pomoč, katere cilj je tako izboljšanje. Obveznost prevzema izgub pred posredovanjem države in potreba po tem, da se ji zagotavlja razumen delež prihodnjih povečanj vrednosti upravičenca, se namreč medsebojno krepita in dopolnjujeta, saj sta upravljanje izgub upravičenca in podpora države nujen pogoj za naknadno zagotovitev ponovne vzpostavitve sposobnosti preživetja upravičenca in s tem njegove dobičkonosnosti. Tako se zdi, da noben legitimni razlog ne more upravičiti izključitve določenih oblik pomoči s področja uporabe obveznosti, določene v točki 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje.
226 Tretjič, kar zadeva teleološko razlago točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, je zlasti iz točk 9, 11, 65, 87 in 90 teh smernic razvidno, da je namen določb o ustrezni porazdelitvi bremena med drugim preprečiti moralno tveganje. Kot je bilo navedeno v točki 204 zgoraj, so tako v skladu s točko 65 teh smernic, kadar se državna podpora dodeli v obliki, ki izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca, na primer, če država zagotovi nepovratna sredstva, kapitalske injekcije ali odpis dolga, lahko delničarji in podrejeni upniki posledično zaščiteni pred posledicami svoje odločitve o vlaganju v upravičenca. To lahko ustvari moralno tveganje in omaje tržno disciplino.
227 Komisija pa ne navaja nobenega elementa, s katerim bi bilo mogoče dokazati, da nevarnost moralnega tveganja obstaja le takrat, kadar država članica vloži kapital v upravičenca, ne pa takrat, kadar odpiše njegove dolgove ali kadar navedenemu upravičencu zagotovi nepovratna sredstva. Dejansko na podlagi nobenega dela besedila iz smernic za reševanje in prestrukturiranje ni mogoče priti do takega sklepa. Nasprotno, v skladu s točko 65 smernic za reševanje in prestrukturiranje taka nevarnost obstaja za vsako državno podporo, ki je v obliki, ki izboljša položaj lastniškega kapitala upravičenca, kot so nepovratna sredstva, kapitalske injekcije in odpisi dolgov.
228 Poleg tega je treba opozoriti, kot je razvidno zlasti iz točke 9 smernic za reševanje in prestrukturiranje, da je nevarnost moralnega tveganja v tem, da lahko podjetja, ki pričakujejo, da bodo najverjetneje rešena in prestrukturirana, ko zaidejo v težave, sprejemajo izredno tvegane in ne trajnostne poslovne strategije. Tako zahteva iz točke 66 smernic za reševanje in prestrukturiranje, ki se nanaša na prevzemanje izgub upravičenca s strani njegovih obstoječih delničarjev in podrejenih upnikov, kot zahteva iz točke 67 navedenih smernic, ki se nanaša na obveznost, da se državi zagotovi delež prihodnjih dobičkov upravičenca, pa prispevata k zmanjšanju spodbud, ki jih ima lahko podjetje za sprejemanje izrednih tveganj, da bi ustvarilo več dobička.
229 Iz tega sledi, da cilja, na katerem temelji točka 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, ne bi bilo mogoče v celoti doseči, če bi bilo treba iz njenega področja uporabe izključiti določene vrste ukrepov pomoči, kot so odpisi dolgov, čeprav izboljšajo položaj lastniškega kapitala upravičenca in ustvarijo enako moralno tveganje, kot je tisto, ki izhaja iz kapitalske injekcije.
230 Poleg tega je treba navesti, da je tako v smernicah za reševanje in prestrukturiranje kot v Sporočilu Komisije COM(2012) 209 final z dne 8. maja 2012 o posodobitvi področja državnih pomoči EU, na katero napotujejo navedene smernice, poudarjen pomen načela uspešnosti oziroma učinkovitosti javne porabe. Poleg tega je v navedenem sporočilu izpostavljen pomen ustrezne uporabe javnih sredstev, najboljše porabe davkoplačevalskega denarja in fiskalne konsolidacije ter potreba po preprečevanju trošenja javnih sredstev. To, da se državi, kadar odobri pomoč za prestrukturiranje, bodisi z nepovratnimi sredstvi, kapitalsko injekcijo ali odpisom dolgov, dodeli razumen delež prihodnjih povečanj vrednosti upravičenca, je v skladu s temi cilji.
231 Poleg tega – v nasprotju s tem, kar je Komisija trdila na obravnavi – ni pravilno trditi, da lahko država „razumni delež prihodnjih povečanj vrednosti upravičenca“, kot je določeno v točki 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, pridobi le takrat, kadar ima delež v njem. Kot pravilno navaja tožeča stranka, bi namreč lahko država, tudi kadar nima deleža v kapitalu upravičenca in je tako le upnik zadnjenavedenega, vseeno imela koristi od prihodnjih povečanj vrednosti ali prihodnjih dobičkov upravičenca, ki bi vsaj deloma nastali zaradi pomoči, tako da bi na primer v primeru delnega odpisa dolgov, kot je ta iz obravnavane zadeve, določila spremenljivo obrestno mero na neodpisani del njene terjatve, ki se povečuje s povečevanjem vrednosti oziroma dobička upravičenca. Drug mehanizem, s katerim bi država, ki je odpisala del svojih terjatev do upravičenca, lahko sodelovala pri prihodnjih povečanjih vrednosti ali prihodnjih dobičkih zadnjenavedenega, je na primer obljuba upravičenca, da bo v primeru izboljšanja svojega položaja poplačal vse svoje odpisane dolgove ali del teh dolgov.
232 Nazadnje, zavrniti je treba trditev družbe Condor, da je mogoče za prihodnje vračilo preostalega dela dolgov, ki izhajajo iz posojil v okviru pandemije covida‑19 iz leta 2020, šteti, da državi zagotavlja „razumni delež prihodnjih povečanj vrednosti“ družbe Condor v smislu točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje. Namreč, na eni strani, zadostuje ugotoviti, da nič v izpodbijanem sklepu ne kaže na to, da bi Komisija štela, da zgolj morebitno povračilo neodpisanega dela dolgov državi zagotavlja „razumni delež prihodnjih povečanj vrednosti“ družbe Condor v smislu točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje. V skladu z ustaljeno sodno prakso pa obrazložitev izpodbijanega sklepa ne more biti dopolnjena med postopkom (glej v tem smislu sodbo z dne 15. decembra 2021, Oltchim/Komisija, T‑565/19, EU:T:2021:904, točka 275 in navedena sodna praksa). Na drugi strani, trditve družbe Condor nikakor ni mogoče sprejeti, saj bi bil sicer lahko zahtevi iz točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje odvzet ves učinek. Delni odpis dolgov namreč že po svoji naravi pomeni vračilo neodpisanega dela teh dolgov. Ta trditev tako de facto izključuje delno razveljavitev dolgov s področja uporabe točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje, kar pa naj bi bilo v nasprotju z jezikovno, sistematično in teleološko razlago te točke.
233 Iz tega sledi, da ob upoštevanju jezikovne, sistematične in teleološke razlage točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje Komisija ni mogla brez dvomov ugotoviti, da zadevni ukrep ne spada na področje uporabe navedene točke, in opustiti preučitve, ali je navedeni ukrep v skladu z zahtevami iz te točke.
234 Zato je treba ugotoviti, da je tožeča stranka pravno zadostno dokazala, da bi morala Komisija dvomiti o tem, ali zadevni ukrep izpolnjuje zahtevo iz točke 67 smernic za reševanje in prestrukturiranje.
[…]
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)
razsodilo:
1. Sklep Komisije C(2021) 5729 final z dne 26. julija 2021 o državni pomoči SA.63203 (2021/N) – Nemčija – Pomoč za prestrukturiranje za Condor se razglasi za ničen.
2. Evropska komisija nosi svoje stroške in stroške družbe Ryanair DAC.
3. Zvezna republika Nemčija in družba Condor Flugdienst GmbH nosita svoje stroške.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 8. maja 2024.
Podpisi