SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 4. maja 2012(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Mnenje pravne službe Sveta glede priporočila Komisije za pridobitev dovoljenja za začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma – Delna zavrnitev dostopa – Izjema, ki se nanaša na varstvo javnega interesa na področju mednarodnih odnosov – Izjema, ki se nanaša na varstvo pravnih mnenj – Konkreten in predvidljiv poseg v zadevni interes – Višji javni interes“
V zadevi T‑529/09,
Sophie in ’t Veld, stanujoča v Bruslju (Belgija), ki jo zastopata O. Brouwer in J. Blockx, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije, ki so ga sprva zastopali M. Bauer, C. Fekete in O. Petersen, nato M. Bauer in C. Fekete, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropske komisije, ki jo zastopata C. O’Reilly in P. Costa de Oliveira, zastopnici,
intervenientka,
zaradi tožbe za razglasitev ničnosti odločbe Sveta z dne 29. oktobra 2009, s katero je bil zavrnjen popoln dostop do dokumenta št. 11897/09 z dne 9. julija 2009, ki vsebuje mnenje pravne službe Sveta, naslovljeno „Priporočilo Komisije Svetu za dovolitev začetka pogajanj med Evropsko unijo in Združenimi državami Amerike za sklenitev mednarodnega sporazuma o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah ministrstvu za finance Združenih držav za preprečevanje terorizma oziroma njegovega financiranja in boja proti njemu – pravna podlaga“,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi S. Papasavvas, predsednik, V. Vadapalas (poročevalec) in K. O’Higgins, sodnika,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. septembra 2011
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, Sophie in ’t Veld, je poslanka Evropskega parlamenta.
2 28. julija 2009 je zaprosila, da se ji na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) omogoči dostop do mnenja pravne službe Sveta, ki se nanaša na priporočilo Komisije Svetu za dovolitev začetka pogajanj med Evropsko unijo in Združenimi državami Amerike za sklenitev mednarodnega sporazuma o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah ministrstvu za finance Združenih držav za preprečevanje terorizma oziroma njegovega financiranja in boja proti njemu (v nadaljevanju: dokument št. 11897/09).
3 Svet Evropske unije je 8. septembra 2009 zavrnil dostop do dokumenta št. 11897/09, pri čemer je navedel razloge iz člena 4(1)(a), tretja alinea, in člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001.
4 Tožeča stranka je 28. septembra 2009 na Svet naslovila potrdilno prošnjo, naj ponovno preuči svoje stališče.
5 Svet je z odločbo z dne 23. oktobra 2009, ki je bila tožeči stranki sporočena z dopisom z dne 29. oktobra 2009, dovolil delni dostop do dokumenta št. 11897/09, pri tem pa ob navajanju izjem iz člena 4(1)(a), tretja alinea, in člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 vztrajal pri svojem zavrnilnem odgovoru glede popolnega dostopa do navedenega dokumenta (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
6 Svet je v izpodbijani odločbi po eni strani navedel, da „bi razkritje dokumenta [št. 11897/09] javnosti razkrilo informacije glede nekaterih določb predvidenega sporazuma […] in bi zato negativno vplivalo na pogajalski položaj [Unije] ter bi prav tako škodilo vzdušju zaupanja pri pogajanjih v teku“. Svet je dodal, da „bi razkritje dokumenta drugi stranki razkrilo […] elemente v zvezi s stališčem, ki ga mora [Unija] sprejeti v pogajanjih, ki bi – za primer, če bi bilo pravno mnenje grajajoče – se lahko izkoristili tako, da bi se oslabil pogajalski položaj [Unije]“ (točka 6 izpodbijane odločbe).
7 Po drugi strani je Svet navedel, da je dokument št. 11897/09 vseboval „pravno mnenje v zvezi s pravno podlago in ustreznimi pristojnostmi [Unije] in Evropske skupnosti za sklenitev sporazuma“ in da je bila ta „občutljiva tema, ki ima učinek na pristojnosti Evropskega parlamenta pri sklenitvi sporazuma, predmet različnih stališč med institucijami“. V teh okoliščinah „bi razkritje vsebine zaprošenega dokumenta oviralo varstvo pravnih mnenj, ker bi povzročilo javnost notranjega mnenja pravne službe, namenjenega le članom Sveta v okviru predhodnih pogovorov znotraj Sveta o predvidenem sporazumu“ (točka 10 izpodbijane odločbe). Poleg tega je Svet „sklenil, da varstvo notranjega pravnega mnenja o osnutku mednarodnega sporazuma […] prevladuje nad javnim interesom za razkritje“ (točka 15 izpodbijane odločbe).
8 Nazadnje, Svet je ob uporabi člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 podelil „delni dostop […] do uvoda na strani 1, do točk od 1 do 4 ter do prvega stavka točke 5 dokumenta, ki [naj] ne [bi] spada[li] med izjeme iz Uredbe [št.] 1049/2001“ (točka 16 izpodbijane odločbe).
Postopek in predlogi strank
9 Tožeča stranka je 31. decembra 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
10 Evropska komisija je z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 17. maja 2010, predlagala, naj se ji dovoli intervencija v podporo predlogom Sveta. S sklepom predsednika šestega senata Splošnega sodišča z dne 7. julija 2010 je bilo temu predlogu ugodeno.
11 Ker je bila sestava senatov Splošnega sodišča spremenjena, je bil sodnik poročevalec razporejen v peti senat, zato je bila ta zadeva dodeljena petemu senatu.
12 V okviru pripravljalnih ukrepov iz člena 65 Poslovnika Splošnega sodišča je to sodišče s sklepom z dne 7. julija 2011 naložilo Svetu, naj predloži dokument št. 11897/09, ne da bi bil ta posredovan tožeči stranki ali Komisiji. Svet je ta pripravljalni ukrep izpolnil v predpisanem roku.
13 Splošno sodišče je 13. julija 2011 strankama v okviru ukrepov procesnega vodstva postavilo pisna vprašanja, na katera sta v predpisanem roku odgovorili.
14 Stranki sta na obravnavi 7. septembra 2011 ustno podali stališča in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.
15 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Svetu naloži plačilo stroškov, vključno s stroški morebitnih intervenientov.
16 Svet in Komisija Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov, vključno s stroški Komisije.
Pravo
17 V uvodu je treba spomniti, da je cilj Uredbe št. 1049/2001, kot je razvidno iz člena 1 v povezavi z uvodno izjavo 4 te uredbe, javnosti podeliti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij.
18 Ker pa izjeme iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 odstopajo od tega načela, jih je treba razlagati in uporabljati ozko (glej sodbo Sodišča z dne 21. julija 2011 v zadevi Švedska proti MyTravel in Komisiji, C‑506/08 P, v ZOdl., str. I‑6237, točka 75 in navedena sodna praksa).
19 Tako mora zadevna institucija, kadar odloči, da se zavrne dostop do dokumenta, katerega posredovanje se je od nje zahtevalo, načeloma podati pojasnila v zvezi s tem, kako bi lahko dostop do tega dokumenta konkretno in dejansko škodil interesu, ki je varovan z izjemo iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, na katero se sklicuje ta institucija (glej zgoraj v točki 18 navedeno sodbo Švedska proti MyTravel in Komisiji, točka 76 in navedena sodna praksa).
20 V zvezi s tem po eni strani zgolj okoliščina, da se dokument nanaša na interes, ki je zavarovan z izjemo, ne more upravičiti njene uporabe. Taka uporaba je načeloma lahko upravičena le, prvič, če je institucija predhodno presodila, ali bi dostop do dokumenta lahko konkretno in dejansko škodil varovanemu interesu, in drugič, v primerih iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001, če ni prevladal javni interes za razkritje tega dokumenta. Po drugi strani mora biti nevarnost ogrozitve varovanega interesa razumno predvidljiva, in ne le hipotetična (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 12. septembra 2007 v zadevi API proti Komisiji, T‑36/04, ZOdl., str. II‑3201, točka 54 in navedena sodna praksa).
21 Dejstvo, da je dokument označen s stopnjo tajnosti „RESTREINT UE“ v skladu s Sklepom Sveta z dne 19. marca 2001 o sprejetju predpisov Sveta o varovanju tajnosti (2001/264/ES) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 263) – kljub temu, da lahko kaže na občutljivo vsebino tako opredeljenega dokumenta – ne zadošča za upravičitev uporabe izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 26. aprila 2005 v združenih zadevah Sison proti Svetu, T‑110/03, T‑150/03 in T‑405/03, ZOdl., str. II‑1429, točka 73).
22 Tožeča stranka v podporo tožbe navaja štiri razloge, pri čemer se prvi tožbeni razlog nanaša na kršitev člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, drugi na kršitev člena 4(2), druga alinea, navedene uredbe, tretji na kršitev člena 4(6) te uredbe in četrti na kršitev obveznosti obrazložitve.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001
23 V skladu s členom 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose.
24 Treba je opozoriti, da je narava odločbe, ki jo mora sprejeti institucija ob uporabi te določbe, zahtevna in kočljiva, glede nje pa se zahteva prav posebna previdnost, zlasti glede na posebej občutljiv in bistven značaj varovanega interesa.
25 Ker taka odločba zahteva široko polje proste presoje, mora nadzor, ki ga Splošno sodišče izvaja nad zakonitostjo te odločbe, obsegati samo preverjanje, ali so bila upoštevana postopkovna pravila in obveznost obrazložitve, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali ne gre za očitno napako pri presoji in zlorabo pooblastil (sodba Sodišča z dne 1. februarja 2007 v zadevi Sison proti Svetu, C‑266/05 P, ZOdl., str. I‑1233, točka 34).
26 V obravnavanem primeru je iz izpodbijane odločbe razvidno, da dokument št. 11897/09, za dostop do katerega je zaprosila tožeča stranka, vsebuje mnenje pravne službe Sveta, izdano zaradi sprejetja odločbe Sveta o dovolitvi začetka pogajanj v imenu Unije za sklenitev mednarodnega sporazuma med Unijo in Združenimi državami Amerike, da bi se ministrstvu za finance Združenih držav v okviru preprečevanja terorizma oziroma njegovega financiranja in boja proti njemu posredovali podatki o finančnih transakcijah. Poleg tega ni sporno, da se mnenje v bistvu nanaša na pravno podlago te odločbe in s tem na pristojnosti Unije oziroma Skupnosti (točki 5 in 10 izpodbijane odločbe).
27 Tožeča stranka zatrjuje, da zadevni dokument glede na predmet ne more spadati na področje uporabe izjeme v zvezi z varstvom javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose. Po mnenju tožeče stranke je pravna podlaga odločbe o dovolitvi začetka pogajanj vprašanje notranjega prava Unije, ki ne more vplivati na vsebino pogajanj in zato tudi ne na mednarodne odnose Unije.
28 Treba je poudariti, da v nasprotju s trditvijo tožeče stranke za dokument št. 11897/09 glede na njegovo vsebino in okoliščine, v katerih je bil sestavljen, lahko velja zadevna izjema.
29 Ta dokument je bil namreč napisan posebej za začetek pogajanj, ki so morala privesti do sklenitve mednarodnega sporazuma. Tako je analiza, ki jo je opravila pravna služba Sveta, čeprav obravnava vprašanje pravne podlage, ki je vprašanje notranjega prava Unije, nujno povezana s specifičnimi okoliščinami predvidenega mednarodnega sporazuma.
30 V teh okoliščinah je treba preučiti, ali je Svet dokazal, da bi dostop do nerazkritih elementov dokumenta št. 11897/09 lahko konkretno in dejansko škodil zadevnemu javnemu interesu.
31 Svet navaja, da bi razkritje dokumenta št. 11897/09 škodilo javnemu interesu na področju mednarodnih odnosov, ker naj bi to razkritje po eni strani javnosti razkrilo informacije v zvezi z nekaterimi določbami predvidenega sporazuma, kar bi škodilo vzdušju zaupanja pri pogajanjih v teku, po drugi strani pa bi drugi stranki razkrilo elemente v zvezi s stališčem, ki ga mora Unija sprejeti v navedenih pogajanjih, ki bi se lahko izkoristili tako, da bi bil oslabljen njen pogajalski položaj (točka 6 izpodbijane odločbe).
32 Tako je treba preučitev uporabe zadevne izjeme razlikovati glede na dva razloga, ki ju je Svet navedel v izpodbijani odločbi.
33 Prvič, tožeča stranka glede nevarnosti razkritja informacij v zvezi z nekaterimi določbami predvidenega sporazuma javnosti zatrjuje, da čeprav je zadevni dokument vseboval take informacije, lahko te sestojijo le iz objektivnega opisa dejanskega stanja, njihova vsebina pa verjetno ne presega informacij, ki so bile že razkrite v javnih dokumentih. Po mnenju tožeče stranke naj bi vsekakor analiza strateških ciljev, ki jim sledi Unija pri zadevnih pogajanjih, verjetno predstavljala le majhen del dokumenta, preostali dokument pa bi moral biti razkrit.
34 Svet navaja, da dokument vsebuje informacije o vsebini predvidenega sporazuma, katerega razkritje bi lahko razkrilo nekatere vidike strateških ciljev, ki jim sledi Unija.
35 V zvezi s tem je treba poudariti, da je Splošno sodišče, ki se je v okviru pripravljalnih ukrepov seznanilo z zadevnim dokumentom, lahko ugotovilo, da je pravna analiza, opravljena v tem dokumentu, vsebovala nekatere odlomke, ki so povezani s cilji, ki jim sledi Unija pri pogajanjih, zlasti s tem, da obravnava specifično vsebino predvidenega sporazuma.
36 Kot pravilno navaja Svet v točki 6 izpodbijane odločbe (glej točko 6 zgoraj), bi razkritje teh elementov škodilo vzdušju zaupanja pri pogajanjih, ki so potekala v času sprejetja izpodbijane odločbe.
37 V zvezi s tem se tožeča stranka ne more veljavno sklicevati na dejstvo, navedeno na obravnavi, da je bilo neko število informacij v zvezi z vsebino predvidenega sporazuma dano v javnost, tako s strani Sveta kot v okviru pogovorov znotraj Parlamenta.
38 Nevarnost ogrozitve, na katero se sklicuje Svet, namreč izhaja iz razkritja posebne presoje, ki jo je glede teh elementov opravila njegova pravna služba, zato zgolj dejstvo, da so bili ti elementi javnosti znani, ne omaja te ugotovitve.
39 Zato je treba ugotoviti, da se je Svet za zavrnitev odlomkov iz zaprošenega dokumenta, ki so vsebovali analizo specifične vsebine predvidenega sporazuma in ki bi lahko razkrili strateške cilje, ki jim sledi Unija pri pogajanjih, smel veljavno sklicevati na nevarnost ogrozitve interesa, varovanega v okviru izjeme iz člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
40 Drugič, treba je preučiti razlog, ki se nanaša na nevarnost razkritja „drugi stranki v pogajanjih […] elementov v zvezi s stališčem, ki ga mora [Unija] sprejeti v pogajanjih, ki bi – za primer, če bi bilo pravno mnenje grajajoče – se lahko izkoristili tako, da bi se oslabil pogajalski položaj [Unije]“ (točka 6 izpodbijane odločbe).
41 Svet meni, da se zadevni razlog navezuje na nevarnost razkritja elementov analize v zvezi s pravno podlago prihodnjega sporazuma, čeprav je treba ugotoviti, da ta ugotovitev ni izrecno razvidna iz točke 6 izpodbijane odločbe.
42 Svet je v svojih pisanjih in na glavni obravnavi navedel, da se je pri tem razlogu skliceval na dejstvo, da je mnenje njegove pravne službe vsebovalo analizo pravne podlage prihodnjega sporazuma in s tem ukrepa, ki ga mora Svet oblikovati za podpis sporazuma. Po mnenju Sveta bi vsako razkritje informacij v zvezi s tem – neodvisno od tega, ali je bila pravna podlaga, ki je bila izbrana za pogajanja, pravilna – vplivalo na pogajalski položaj Unije in bi lahko imelo negativen učinek na vsebino pogajanj. Svet navaja, da čeprav se vsi odlomki zaprošenega dokumenta ne uvrščajo pod razlog, ki se nanaša na nevarnost razkritja informacij o predvidenem sporazumu, so vsi nerazkriti deli dokumenta zajeti s tem drugim razlogom.
43 Tožeča stranka navaja, da je težko presoditi način, na katerega bi razprava o pravni podlagi nekega sporazuma lahko oslabila mednarodne odnose Unije. V zvezi s tem trdi, da bi preglednost glede pravne podlage prispevala k podelitvi večje legitimnosti Sveta kot partnerja v pogajanju. Po njenem mnenju naj bi na dolgi rok ravno nepreglednost škodila mednarodnim odnosom, toliko bolj, ker je Svet v obravnavanem primeru priznal, da ima obravnavana tema „učinek na pristojnosti Evropskega parlamenta pri sklenitvi sporazuma“ in je bila „predmet razhajajočih se stališč med institucijami“ (točka 10 izpodbijane odločbe).
44 Svet navaja, da bi v zvezi s pogajanji, ki so potekala, razkritje morebitne „polemike“ o pravni podlagi bodočega sporazuma lahko povzročilo zmedo glede pristojnosti Unije in tako oslabilo njen položaj pri mednarodnih pogajanjih. Pojasnjuje, da bi v primeru, če bi pravna služba Sveta podala negativno mnenje o nekaterih točkah pogajalskega izhodišča, druga stranka v pogajanjih to lahko izrabila.
45 Komisija trdi, da kadar so v okviru mednarodnih odnosov javno izraženi dvomi glede pravne podlage pogajanj, to ne vodi k podelitvi večje legitimnosti institucijam, temveč – nasprotno – ustvarja nevarnost, da bo ta legitimnost v očeh mednarodnega partnerja oslabljena, in to v škodo zadevnih pogajanj.
46 Treba je poudariti, da v nasprotju s trditvami Sveta in Komisije nevarnost razkritja stališč, sprejetih v institucijah glede pravne podlage za sklenitev prihodnjega sporazuma, sama po sebi ne dokazuje obstoja škode za interes Unije na področju mednarodnih odnosov.
47 V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da je izbira ustrezne pravne podlage tako za notranji kot za mednarodni ukrep Unije ustavnopravnega pomena. Unija mora namreč, ker ima le dodeljene pristojnosti, akt, ki ga želi sprejeti, nujno navezati na določbo Pogodbe, ki jo pooblašča za odobritev takega akta (sodba Sodišča z dne 1. oktobra 2009 v zadevi Komisija proti Svetu, C‑370/07, ZOdl., str. I‑8917, točka 47).
48 Poleg tega izbira pravne podlage akta, vključno s tem, ki je sprejet za sklenitev mednarodnega sporazuma, ne izhaja zgolj iz prepričanja njegovega avtorja, ampak mora temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora, kot sta zlasti cilj in vsebina akta (glej mnenje Sodišča 2/00 z dne 6. decembra 2001, Recueil, str. I‑9713, točka 22 in navedena sodna praksa).
49 Iz tega sledi, da kadar izbira pravne podlage temelji na objektivnih elementih in ne spada v polje proste presoje institucije, se morebitnega razhajanja v mnenjih o tem vprašanju ne sme enačiti z razhajanjem institucij glede elementov v zvezi z vsebino sporazuma.
50 Zato zgolj bojazen, da bo razkrito, da v institucijah obstaja različno stališče glede pravne podlage odločbe o dovolitvi začetka pogajanj v imenu Unije, ne zadostuje za sklepanje o nevarnosti ogrozitve varovanega javnega interesa na področju mednarodnih odnosov.
51 Komisija dalje s sklicevanjem na sodbo Sodišča z dne 30. maja 2006 v združenih zadevah Parlament proti Svetu in Komisiji (C‑317/04 in C‑318/04, ZOdl., str. I‑4721, točke od 67 do 70) opozarja na nevarnost za verodostojnost Unije pri pogajanjih, ki izvira iz razkritja dokumenta, ki izkazuje obstoj dvoma glede izbire pravne podlage. Opozarja, da lahko izbira napačne pravne podlage povzroči neveljavnost samega akta o sklenitvi in s tem razveljavi privolitev Unije, da jo sporazum zavezuje.
52 Kljub temu je treba poudariti, da o tej nevarnosti ni mogoče sklepati na podlagi obstoja pravne razprave o obsegu institucionalnih pristojnosti v zvezi z mednarodnimi ukrepi Unije.
53 Zmeda glede narave pristojnosti Unije, ki lahko Unijo oslabi pri zagovarjanju svojega stališča na mednarodnih pogajanjih in ki lahko izvira iz nenavedbe pravne podlage (glej v tem smislu zgoraj v točki 47 navedeno sodbo Komisija proti Svetu, točka 49), se ob odsotnosti predhodne in objektivne razprave med zadevnimi institucijami o pravni podlagi predvidenega ukrepa lahko le še poslabša.
54 Poleg tega pravo Unije pozna postopek, ki je bil v času dejanskega stanja urejen s členom 300(6) ES, katerega namen je ravno preprečiti zaplete tako na ravni Unije kot v mednarodnem pravnem redu, do katerih bi lahko prišlo zaradi napačne izbire pravne podlage (glej mnenje Sodišča 1/75 z dne 11. novembra 1975, Recueil, str. 1355, 1360 in 1361).
55 Te ugotovitve so še toliko bolj upravičene v obravnavanem primeru, ker so bila razhajanja glede pravne podlage predvidenega sporazuma v trenutku sprejetja izpodbijane odločbe javna.
56 Zlasti je bil obstoj različnih mnenj v institucijah ugotovljen v Resoluciji Parlamenta z dne 17. septembra 2009 o predvidenem mednarodnem sporazumu o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah Ministrstvu za finance Združenih držav za preprečevanje terorizma oziroma njegovega financiranja in boj proti njemu.
57 Poleg tega je treba poudariti – ker se Svet z navajanjem zadevnega razloga sklicuje tudi na dejstvo, da njegova pravna služba v tem mnenju obravnava nekatere točke osnutka pogajalskih smernic, katerih poznavanje bi druga stranka v pogajanjih lahko izrabila – da ta ugotovitev, ki sicer zadostuje za ugotovitev nevarnosti ogrozitve interesa Unije na področju mednarodnih odnosov, zadeva le tiste elemente zaprošenega dokumenta, ki se nanašajo na vsebino pogajalskih smernic.
58 Iz teh ugotovitev izhaja, da Svet z izjemo elementov zaprošenega dokumenta, ki se nanašajo na specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic, ki lahko razkrijejo strateške cilje, ki jim sledi Unija pri pogajanjih, ni dokazal, kako bi lahko širši dostop do tega dokumenta konkretno in dejansko škodil javnemu interesu na področju mednarodnih odnosov.
59 Glede na vse te ugotovitve je prvi tožbeni razlog delno utemeljen, saj Svet v zvezi z nerazkritimi deli zaprošenega dokumenta o pravni podlagi prihodnjega sporazuma ni dokazal nevarnosti ogrozitve javnega interesa na področju mednarodnih odnosov, temveč je to nevarnost dokazal samo za elemente, ki se nanašajo na specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic, ki lahko razkrijejo strateške cilje, ki jim sledi Unija pri pogajanjih.
60 Izpodbijano odločbo je treba zato razglasiti za nično v delu, v katerem je zavrnjen dostop do nerazkritih delov zaprošenega dokumenta, ki niso tisti, ki se nanašajo na specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic, ki lahko razkrijejo strateške cilje, ki jim sledi Unija pri pogajanjih.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001
61 Glede na zaključek, sprejet po preučitvi prvega tožbenega razloga, je treba preučitev tega tožbenega razloga omejiti na nerazkrite dele zaprošenega dokumenta, razen tistih, ki se nanašajo na specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic, za katere se lahko veljavno uporabi izjema v zvezi z varstvom javnega interesa na področju mednarodnih odnosov.
62 Člen 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 določa, da institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo pravnih mnenj, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
63 Svet mora, če se ima namen sklicevati na določbe člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, opraviti preučitev v treh stopnjah, ki ustrezajo trem merilom iz navedenih določb.
64 Najprej mora Svet preveriti, ali se dokument, katerega razkritje se zahteva, zares nanaša na pravno mnenje, in če se, ugotoviti, na katere njegove dele se to nanaša in ali lahko torej spadajo na področje uporabe navedene izjeme. Nato mora Svet preučiti, ali bi razkritje delov zadevnega dokumenta, za katere je bilo ugotovljeno, da se nanašajo na pravna mnenja, oslabilo varstvo teh mnenj. Nazadnje mora Svet, če meni, da bi razkritje oslabilo varstvo pravnih mnenj, preveriti, ali ne obstaja javni interes, ki prevlada nad tem razkritjem in ga utemelji, ne glede na poseg v njegovo možnost zahtevati pravna mnenja in prejeti odkrita, objektivna in popolna mnenja (sodba Sodišča z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu, C‑39/05 P in C‑52/05 P, ZOdl., str. I‑4723, točke od 37 do 44).
65 V obravnavanem primeru v zvezi z, najprej, prvim merilom ni sporno, da je dokument št. 11897/09 zares pravno mnenje, ki se nanaša na pravno podlago v pravu Unije za predviden mednarodni ukrep, kot je razvidno iz njegovega naslova, in da lahko njegov celoten nerazkrit del spada na področje uporabe zadevne izjeme.
66 Dalje, Svet v zvezi z nevarnostjo ogrozitve interesa institucije, da zahteva pravna mnenja in prejme odkrita, objektivna in popolna mnenja, navaja, prvič, da bi zaprošeno razkritje povzročilo javnost „notranjega mnenja pravne službe, namenjenega le članom Sveta v okviru njegovih [notranjih] predhodnih razprav o predvidenem sporazumu“, kar bi lahko „Svet odvrnilo od tega, da svojo pravno službo zaprosi za oblikovanje pisnega mnenja“ (točka 10 izpodbijane odločbe). Drugič, Svet poudarja nevarnost, da se njegova pravna služba „[vzdrži] tega, da bi pisno podala mnenja, ki bi v prihodnosti predstavljala tveganje za Svet[, kar] bi vplivalo na [njihovo] vsebino“ (točka 11 izpodbijane odločbe). Tretjič, Svet navaja, da „bi razkritje notranjega mnenja pravne službe […] resno oslabilo zmožnost [navedene] službe, da v sodnih postopkih predstavlja in brani […] stališče Sveta, stališče, ki bi bilo lahko drugačno od tistega, ki ga je predhodno predlagala pravna služba“ (točka 12 izpodbijane odločbe).
67 Tožeča stranka v bistvu navaja, da te ugotovitve ne zadoščajo za utemeljitev nevarnosti ogrozitve interesa v zvezi z varstvom pravnih mnenj.
68 Svet ob podpori Komisije navaja, da je za zavrnitev dostopa javnosti do zaprošenega dokumenta pravilno uporabil člen 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, pri čemer je zlasti pojasnil, da je bilo vprašanje, analizirano v dokumentu, občutljivo in da ni mogel predložiti dodatnih dokazov o tem, kako bi razkritje dokumenta št. 11897/09 pomenilo posamično in konkretno nevarnost za oslabitev varstva pravnih mnenj, ne da bi razkril vsebino dokumenta in s tem izjemi odvzel njen bistven namen.
69 Treba je opozoriti, da mora biti nevarnost, da lahko razkritje dokumenta konkretno in dejansko ogrozi interes institucije, da zahteva pravna mnenja in prejme odkrita, objektivna in popolna mnenja, razumno predvidljiva, in ne le hipotetična (zgoraj v točki 64 navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, točke 40, 42 in 43).
70 Vendar razlogi, ki jih je Svet navedel za zavrnitev dostopa do dokumenta št. 11897/09, ne omogočajo, da bi bila takšna nevarnost izkazana z dejanskimi dokazi. Razlogi iz izpodbijane odločbe, v skladu s katerimi bi bila lahko Svet in njegova pravna služba odvrnjena od tega, da bi zaprosila oziroma podala pisna mnenja glede občutljivih vprašanj, namreč niso podprti z nobenim konkretnim in dejanskim dokazom, ki bi omogočal ugotovitev obstoja razumno predvidljive – in ne le hipotetične – nevarnosti za interes Sveta, da prejme odkrita, objektivna in popolna mnenja.
71 Poleg tega, ker je možnost posega v javni interes na področju mednarodnih odnosov predvidena s posebno izjemo, določeno v členu 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, zgolj dejstvo, da se pravno mnenje, vsebovano v dokumentu št. 11897/09, nanaša na področje mednarodnih odnosov Unije, samo po sebi ne zadostuje za uporabo izjeme iz člena 4(2), druga alinea, iste uredbe.
72 Svet je sicer na obravnavi opozoril, da so pogajanja v zvezi s predvidenim sporazumom v trenutku, ko je izdal izpodbijano odločbo, še potekala.
73 Kljub temu – čeprav bi bilo mogoče pritrditi, da bi se v tem položaju dokumentom institucij lahko podelilo večje varstvo, da bi se izognilo kakršnemu koli posegu v interes Unije pri poteku mednarodnih pogajanj – je ta okoliščina že upoštevana s priznanjem širokega polja proste presoje, ki ga imajo institucije pri uporabi izjeme iz člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
74 Vendar naj se Svet v zvezi z izjemo, določeno v členu 4(2), druga alinea, iste uredbe, ne bi mogel veljavno sklicevati na splošno ugotovitev, da se poseg v varovan javni interes lahko domneva na občutljivem področju, zlasti v zvezi s pravnimi mnenji, danimi v okviru postopka pogajanj o mednarodnem sporazumu.
75 Konkreten in dejanski poseg v zadevni interes naj ravno tako ne bi bil izkazan zgolj z bojaznijo, da bodo državljanom razkrita razhajanja med institucijami v mnenjih glede pravne podlage za mednarodni ukrep Unije in da bo s tem povzročen dvom o zakonitosti tega ukrepa.
76 Ugotovitev, v skladu s katero nevarnost, da lahko razkritje pravnih mnenj v zvezi s postopkom odločanja povzroči dvome o zakonitosti sprejetih aktov, ne more zadostovati za opredelitev oslabitve varstva pravnih mnenj (zgoraj v točki 64 navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, točka 60, in zgoraj v točki 18 navedena sodba Švedska proti MyTravel in Komisiji, točka 113), je načeloma mogoče prenesti na področje mednarodnih ukrepov Unije, pri čemer postopek odločanja na tem področju ni izključen iz uporabe načela preglednosti. V zvezi s tem zadostuje opozoriti, da člen 2(3) Uredbe št. 1049/2001 določa, da se ta uredba uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Unije.
77 Vendar Svet ne navaja nobene konkretne trditve, ki bi upravičevala, da bi se v obravnavanem primeru odstopilo od te ugotovitve.
78 Glede trditve Sveta, ki se nanaša na nevarnost oslabitve sposobnosti njegove pravne službe, da v sodnih postopkih brani stališče, o katerem je izdala negativno mnenje, je treba opozoriti, kot je Sodišče že večkrat navedlo, da tako splošna trditev ne more upravičiti izjeme od preglednosti, določene z Uredbo št. 1049/2001 (glej v tem smislu zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Švedska in Turco proti Svetu, točka 65, in zgoraj v točki 18 navedeno sodbo Švedska proti MyTravel in Komisiji, točka 116).
79 Iz tega izhaja, da razlogi, navedeni v izpodbijani odločbi, glede na njihovo splošnost in hipotetičnost ne zadoščajo za dokaz nevarnosti ogrozitve javnega interesa v zvezi z varstvom pravnih mnenj.
80 Poleg tega splošnost zadevnih razlogov v nasprotju s trditvami Sveta ni utemeljena z nezmožnostjo predložitve dodatnih dokazov zaradi občutljivosti vsebine zaprošenega dokumenta. Poleg tega, da obstoj nevarnosti ogrozitve navedenega interesa ne izhaja ne iz konteksta, v katerem je bil dokument št. 11897/09 sprejet, ne iz obravnavanih tem, Svet namreč ni predložil nobenega dokazila o dodatnih dokazih, ki bi jih lahko predložil z opiranjem na vsebino dokumenta.
81 Nazadnje mora Svet v zvezi s tretjim merilom preučitve iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 uravnotežiti poseben interes, ki ga je treba varovati z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in morebiten javni interes, ki prevlada nad tem razkritjem in ga upravičuje.
82 Upoštevati je treba namreč javni interes, da se omogoči dostop do dokumenta ob upoštevanju prednosti, ki izhajajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001, iz povečane preglednosti, to je tesnejšega sodelovanja državljanov v postopku odločanja in večje zakonitosti v upravi ter njenega učinkovitejšega in odgovornejšega ravnanja v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu (zgoraj v točki 64 navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, točka 45).
83 Te ugotovitve so seveda ustrezne zlasti, kadar Svet deluje v svoji zakonodajni funkciji, kar izhaja iz uvodne izjave 6 Uredbe št. 1049/2001, v skladu s katero se prav v takem primeru zagotovi širši dostop do dokumentov (zgoraj v točki 64 navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, točka 46).
84 V zvezi s tem stranki ne soglašata o vprašanju, ali je Svet v postopku sprejetja mednarodnega sporazuma, ki se nanaša na zakonodajno področje Unije, v vlogi zakonodajalca.
85 Tožeča stranka zatrjuje, da je sporazum, na katerega se nanaša dokument št. 11897/09, zakonodajne narave, v smislu zlasti člena 12(2) Uredbe št. 1049/2001, ker naj bi za države članice imel zavezujoče učinke glede posredovanja podatkov o finančnih transakcijah organom tretjih držav.
86 Svet odgovarja, da ni deloval v vlogi zakonodajnega organa. V zvezi s tem navaja člen 7 svojega Sklepa 2006/683/ES, Euratom, z dne 15. septembra 2006 o sprejetju poslovnika Sveta (UL L 285, str. 47). V tej določbi so našteti primeri, v katerih Svet odloča kot zakonodajni organ v smislu člena 207(3), drugi pododstavek, ES in iz katerih so izključene razprave, namenjene sprejetju aktov, ki se nanašajo na mednarodne odnose.
87 Treba je poudariti, da so navedene določbe, s katerimi se želijo v bistvu opredeliti primeri, v katerih morajo biti dokumenti načeloma neposredno dostopni javnosti, za namene uporabe izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 le vodilo za določitev, ali je Svet deloval kot zakonodajni organ ali ne.
88 Treba je ugotoviti, da sta pobuda za pogajanja in vodenje teh pogajanj za sprejetje mednarodnega sporazuma načeloma v domeni izvršilne oblasti. Poleg tega je sodelovanje javnosti v postopku v zvezi s pogajanji in sklenitvijo mednarodnega sporazuma glede na legitimni interes nerazkritja strateških elementov pogajanj nujno omejeno. Zato je treba v tem postopku ugotoviti, da Svet ni deloval kot zakonodajni organ.
89 Kljub temu uporabe ugotovitev v zvezi z načelom preglednosti postopka odločanja, navedenih zgoraj v točki 82, ni mogoče izključiti glede mednarodnih ukrepov, zlasti kadar se odločba o dovolitvi začetka pogajanj nanaša na mednarodni sporazum, ki lahko vpliva na področje zakonodajne dejavnosti Unije.
90 V obravnavanem primeru je predvideni sporazum med Unijo in Združenimi državami Amerike sporazum, ki v bistvu zadeva področje obdelave in izmenjave podatkov v okviru policijskega sodelovanja in ki lahko vpliva tudi na varstvo osebnih podatkov.
91 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je varstvo osebnih podatkov temeljna pravica, ki je določena v členu 8 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL 2007, C 303, str. 1) in se uporablja zlasti na podlagi Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 95/46/ES z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 15, str. 355) in Uredbe (ES) št. 45/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2000 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 26, str. 102).
92 Tako je bil Svet dolžan upoštevati področje, ki ga pokriva zadevni sporazum, in pri tem skladno z načelom čim širšega dostopa javnosti do dokumentov preveriti, ali je splošni interes, povezan s povečano preglednostjo v zadevnem postopku, upravičeval popolno ali širše razkritje zaprošenega dokumenta kljub nevarnosti oslabitve varstva pravnih mnenj.
93 V zvezi s tem obstaja, kot navaja tožeča stranka, prevladujoč javni interes za razkritje dokumenta št. 11897/09, ker naj bi to prispevalo k podelitvi večje legitimnosti institucijam in zviševalo zaupanje evropskih državljanov v institucije, tako da bi omogočalo javne razprave o vprašanjih, glede katerih obstajajo različna mnenja o – med drugim – dokumentu, ki obravnava pravno podlago za sporazum, ki bo imel po sprejetju vpliv na temeljno pravico do varstva osebnih podatkov.
94 Svet v točki 15 izpodbijane odločbe ugotavlja, potem ko je „skrbno uravnotežil interes Sveta do varstva notranjega pravnega mnenja, ki ga je podala njegova pravna služba, in javni interes do razkritja dokumenta“, da „varstvo notranjega pravnega mnenja v zvezi z osnutkom mednarodnega sporazuma, o katerem trenutno potekajo pogajanja, pretehta nad javnim interesom do razkritja“. Svet v zvezi s tem zavrača trditev tožeče stranke, ki se nanaša na dejstvo, da „morebitna vsebina predvidenega sporazuma in mnenje o pravni podlagi in pristojnosti Skupnosti za sklenitev tega mednarodnega sporazuma, ki bo zavezoval Skupnost in bo vplival na evropske državljane“, lahko predstavljata prevladujoč javni interes, ki ga je treba upoštevati.
95 Treba je ugotoviti, da ker je Svet iz teh razlogov izključil vsako možnost, da bi za ugotovitev, ali je v tistem primeru obstajal prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje zaprošenega dokumenta, upošteval področje, ki ga predvideni sporazum zadeva, pri uporabi izjeme iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 ni uravnotežil konkurirajočih si interesov.
96 Te ugotovitve ne omaja trditev Sveta, da je javni interes, povezan z varstvom pravnih mnenj v okviru mednarodnih pogajanj v teku, podoben javnemu interesu, ki je povezan z varstvom pravnih mnenj, ki spadajo med popolnoma upravne naloge Komisije, kakršen je naveden v sodbi Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2008 v zadevi MyTravel proti Komisiji (T‑403/05, ZOdl., str. II‑2027, točke 49, 125 in 126).
97 Prvič, Sodišče je namreč z zgoraj v točki 18 navedeno sodbo Švedska proti MyTravel in Komisiji razveljavilo sodbo Splošnega sodišča, ki jo navaja Svet. Drugič, prav preglednost na področju pravnih mnenj s tem, da omogoča odprto razpravo o različnih stališčih, prispeva k temu, da imajo institucije v očeh državljanov Unije večjo legitimnost, in povečuje zaupanje v njih. V bistvu lahko predvsem neobstoj informacij in razprav pri državljanih ustvari dvome ne le o zakonitosti posameznega akta, ampak tudi o legitimnosti postopka odločanja v celoti (zgoraj v točki 18 navedena sodba Švedska proti MyTravel in Komisiji, točka 113).
98 Komisija je na obravnavi razložila, v čem naj bi bila po njenem mnenju zgoraj v točki 18 navedena sodba Švedska proti MyTravel in Komisiji drugačna od obravnavanega primera in se zato nanjo ne bi bilo mogoče veljavno sklicevati. Po njenem mnenju, prvič, je bila v obravnavani zadevi navedena kogentna izjema, in sicer ta, ki se nanaša na varovan javni interes na področju mednarodnih odnosov, za kar pa v navedeni sodbi ne gre. Drugič, pravno mnenje, vsebovano v dokumentu št. 11897/09, se nanaša na občutljivo področje mednarodnih odnosov in, tretjič, postopek za sklenitev mednarodnega sporazuma je še vedno potekal, ko je Svet zavrnil razkritje dokumenta št. 11897/09, medtem ko je bil postopek oblikovanja zadevne odločbe v zgoraj v točki 18 navedeni sodbi Švedska proti MyTravel in Komisiji že zaključen.
99 Te trditve niso prepričljive. Po eni strani namreč dejstvo, da se zadevni dokument nanaša na področje, ki bi lahko bilo zajeto z izjemo iz člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom javnega interesa na področju mednarodnih odnosov, ni upoštevno glede presoje uporabe drugačne izjeme v zvezi z varstvom pravnih mnenj iz člena 4(2), druga alinea, navedene uredbe.
100 Po drugi strani je sicer res, da se je na dejstvo, da je postopek za sklenitev mednarodnega sporazuma v trenutku sprejetja izpodbijane odločbe še potekal, mogoče sklicevati v okviru preučitve nevarnosti ogrozitve javnega interesa v zvezi z varstvom pravnih mnenj. Kljub temu pa ta trditev ni odločilna pri preveritvi, ali kljub tej nevarnosti ogrozitve morebiti obstaja prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje.
101 Javni interes v zvezi s preglednostjo postopka odločanja bi bil namreč brez pomena, če bi bilo njegovo upoštevanje, kot predlaga Komisija, omejeno na primere, v katerih se je postopek odločanja zaključil.
102 Iz vsega navedenega izhaja, da dokazi, navedeni v izpodbijani odločbi, ne dopuščajo ugotovitve, da bi razkritje zadevnega dokumenta ogrozilo varstvo pravnih mnenj, in vsekakor, da Svet ni preveril, ali obstaja javni interes, ki prevlada nad širšim razkritjem dokumenta št. 11897/09 in ga upravičuje, s čimer je kršil člen 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001.
103 Zato je treba drugemu tožbenemu razlogu ugoditi.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001
104 Člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001 določa, da če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo.
105 V skladu s sodno prakso Sodišča mora biti preučitev delnega dostopa do dokumenta institucij Unije opravljena glede na načelo sorazmernosti (sodba Sodišča z dne 6. decembra 2001 v zadevi Svet proti Hautala, C‑353/99 P, Recueil, str. I‑9565, točki 27 in 28).
106 Že iz samega besedila člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 izhaja, da je institucija dolžna preučiti, ali je mogoče dovoliti delni dostop do dokumentov, na katere se nanaša prošnja za dostop, in zavrniti dostop samo do podatkov, na katere se nanašajo izjeme iz navedenega člena. Institucija mora tak delni dostop dovoliti, če se lahko cilj, ki ga uresničuje, ko dostop do dokumenta zavrne, doseže tako, da se prikrijejo deli dokumenta, ki lahko oslabijo varstvo javnega interesa (sodba Splošnega sodišča z dne 25. aprila 2007 v zadevi WWF European Policy Programme proti Svetu, T‑264/04, ZOdl., str. II‑911, točka 50; glej v tem smislu zgoraj v točki 105 navedeno sodbo Svet proti Hautala, točka 29).
107 V obravnavanem primeru je iz točke 16 izpodbijane odločbe razvidno, da je Svet preučil možnost podelitve delnega dostopa do zaprošenega dokumenta tožeči stranki, pri čemer je odločil, da se nekateri deli dokumenta razkrijejo, in sicer uvod na strani 1, točke od 1 do 4 in prvi stavek točke 5 analize, vsebovane v pravnem mnenju.
108 Treba je poudariti, kot navaja tožeča stranka, da je delni dostop zelo omejen, tako da je razkrita različica dokumenta v bistvu omejena na njegov uvodni del.
109 Kljub temu je treba preučiti, ali je omejenost delnega dostopa, ki je bil podeljen v obravnavanem primeru, glede na načelo sorazmernosti upravičena z vidika navedenih izjem.
110 V zvezi s tem je treba po eni strani, kar zadeva izjemo iz člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, poudariti, da ima Svet široko polje proste presoje pri ugotavljanju, ali lahko razkritje nekega dokumenta ogrozi javni interes na področju mednarodnih odnosov, ob upoštevanju občutljivega in bistvenega značaja varovanega interesa (glej točko 25 zgoraj).
111 V obravnavanem primeru je iz preučitve prvega tožbenega razloga razvidno, da Svet ni dokazal nevarnosti ogrozitve javnega interesa na področju mednarodnih odnosov, temveč je to nevarnost dokazal samo za elemente, ki se nanašajo na specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic, ki lahko razkrijejo strateške cilje, ki jim sledi Unija pri pogajanjih (glej točko 59 zgoraj).
112 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se ta zadnji tožbeni razlog nanaša le na del prikritih odlomkov zadevnega dokumenta. Ti odlomki vsebujejo namreč pravne ugotovitve v zvezi z upoštevnimi pravili prava Unije ali na splošno obravnavajo uporabo teh pravil na področju, ki ga zadeva predvideni sporazum, ki jih ni mogoče samodejno obravnavati, kot da se nanašajo na specifično vsebino sporazuma ali pogajalskih smernic.
113 V teh okoliščinah vodi napaka, ugotovljena pri uporabi člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, k nezakonitosti analize, opravljene v izpodbijani odločbi glede obsega delnega dostopa.
114 Po drugi strani je v zvezi z izjemo iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 iz preučitve drugega tožbenega razloga zgoraj razvidno, da Svet ni dokazal obstoja ogrozitve zadevnega javnega interesa, zato sklicevanje na ta interes ne more upravičiti omejitve razkritja v izpodbijani odločbi.
115 Iz vseh teh ugotovitev izhaja, da Svet v okviru delnega dostopa do dokumenta ni izpolnil svoje obveznosti, da zavrnitev omeji le na informacije, zajete z navedenimi izjemami.
116 Preučitev tretjega tožbenega razloga torej vodi k razglasitvi ničnosti izpodbijane odločbe v delu, v katerem je zavrnjen dostop do nerazkritih delov zaprošenega dokumenta, ki niso tisti, ki se nanašajo na specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic, ki lahko razkrijejo strateške cilje, ki jim sledi Unija pri pogajanjih.
Četrti tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
117 Glede na zaključke, sprejete po preučitvi prvih treh tožbenih razlogov, je treba preučiti še, ali je Svet izpolnil svojo obveznost obrazložitve, kar zadeva zavrnitev razkritja delov zaprošenega dokumenta, povezanih s specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic in glede katerih se je veljavno skliceval na izjemo v zvezi z varstvom javnega interesa na področju mednarodnih odnosov.
118 Institucija, ki je zavrnila dostop do dokumenta, je dolžna podati obrazložitev, na podlagi katere je mogoče razumeti in preveriti, ali zahtevani dokument dejansko spada na področje uporabe navedene izjeme in ali je varstvo v zvezi s to izjemo zares potrebno (zgoraj v točki 21 navedena sodba Sison proti Svetu z dne 26. aprila 2005, točka 61).
119 Svet v točki 5 izpodbijane odločbe opozarja, da so mednarodna pogajanja glede podpisa zadevnega sporazuma med Unijo in Združenimi državami Amerike v trenutku, ko je bil dokument št. 11897/09 sestavljen, še potekala. V točki 6 navedene odločbe navaja, da zaprošeni dokument „obravnava pravne vidike osnutka pogajalskih smernic za sklenitev mednarodnega sporazuma med Evropsko unijo in Združenimi državami glede občutljive teme, ki zadeva preprečevanje terorizma in boj proti njemu ter financiranje terorizma“. Dodaja, da „[ta] dokument vsebuje analizo pravne podlage predlaganega sporazuma, pri čemer pravna služba obravnava vsebino predvidenega sporazuma, kot jo je predlagala Komisija“, in da bi njegovo razkritje „javnosti razkrilo informacije glede nekaterih določb predvidenega sporazuma […] in bi zato negativno vplivalo na pogajalski položaj [Unije] ter bi prav tako škodilo vzdušju zaupanja pri pogajanjih v teku“.
120 Treba je poudariti, da je Svet s temi razlogi posredoval jasno in skladno obrazložitev glede zavrnitve delov zaprošenega dokumenta, povezanih s specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic.
121 Poleg tega je splošnost te obrazložitve, ki je v tem, da Svet ne opredeli občutljive vsebine, ki bi lahko bila razkrita z razkritjem, utemeljena z bojaznijo, da se ne bi razkrile informacije, ki jih varuje navedena izjema, ki se nanaša na varstvo javnega interesa na področju mednarodnih odnosov (glej v tem smislu zgoraj v točki 25 navedeno sodbo Sison proti Svetu z dne 1. februarja 2007, točka 82).
122 Zato je treba ugotoviti, da je Svet pravno zadostno obrazložil svojo odločbo glede dela, v katerem je zavrnil dostop do delov zaprošenega dokumenta, povezanih s specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic.
123 Glede na vse navedeno je treba izpodbijano odločbo delno razveljaviti, in sicer v delu, v katerem je ob kršitvi določb člena 4(1)(a), tretja alinea, člena 4(2), druga alinea, in člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 zavrnjen dostop do nerazkritih delov zaprošenega dokumenta, ki niso tisti, ki se nanašajo na specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic, ki lahko razkrijejo strateške cilje, ki jim sledi Unija pri pogajanjih.
124 V zvezi s tem je treba poudariti, da čeprav ugotovljena nezakonitost ne vpliva na zakonitost presoje Sveta glede zadnjenavedenih delov zaprošenega dokumenta, Splošno sodišče ni pristojno, da bi nadomeščalo Svet in navedlo elemente, do katerih bi moral biti odobren dostop, ker mora institucija ob izvršitvi te sodbe upoštevati v njej navedene tozadevne razloge (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 6. julija 2006 v združenih zadevah Franchet in Byk proti Komisiji, T‑391/03 in T‑70/04, ZOdl., str. II‑2023, točka 133).
125 Iz tega izhaja, da bo moral Svet ob upoštevanju ugotovitev iz te sodbe presoditi, v kolikšni meri lahko dostop do nerazkritih elementov dokumenta št. 11897/09 konkretno in dejansko škodi interesom, varovanim z izjemami iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001.
Stroški
126 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Vendar pa lahko Splošno sodišče v skladu z odstavkom 3 istega člena odloči, da če vsaka stranka uspe samo deloma, se stroški delijo ali vsaka stranka nosi svoje stroške. Poleg tega institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, v skladu s členom 87(4), prvi pododstavek, tega poslovnika nosijo svoje stroške.
127 Ker sta tožeča stranka in Svet samo delno uspela s svojimi predlogi, je treba odločiti, da vsak od njiju nosi svoje stroške. Komisija nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1. Odločba Sveta z dne 29. oktobra 2009 se v delu, v katerem je zavrnjen dostop do nerazkritih delov dokumenta št. 11897/09, ki niso tisti, ki se nanašajo na specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic, razglasi za nično.
2. V preostalem se tožba zavrne.
3. Vsaka stranka nosi svoje stroške.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 4. maja 2012.
Podpisi