Asia T-402/21
UniCredit Bank AG
vastaan
yhteinen kriisinratkaisuneuvosto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kahdeksas jaosto) 17.7.2024
Talous- ja rahaliitto – Pankkiunioni – Luottolaitosten ja tiettyjen sijoituspalveluyritysten yhteinen kriisinratkaisumekanismi – Yhteinen kriisinratkaisurahasto – Vuoden 2021 ennakollisten vakausmaksujen laskemista koskeva kriisinratkaisuneuvoston päätös – Perusteluvelvollisuus – Oikeus tulla kuulluksi – Oikeusvarmuus – Tehokas oikeussuoja – Lainvastaisuusväite – Tuomion ajallisten vaikutusten rajoittaminen
1. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Velvollisuus – Ulottuvuus – Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB) päätös yhteiseen kriisinratkaisurahastoon suoritettavien ennakollisten vakausmaksujen vahvistamisesta – Riski-indikaattoreiden ja alariski-indikaattoreiden huomiotta jättäminen näiden vakausmaksujen laskennassa – Hyväksyttävyys
(komission delegoidun asetuksen 2015/63 20 artiklan 1 kohta)
(ks. 97, 98 ja 100 kohta)
2. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Luottolaitosten ja tiettyjen sijoituspalveluyritysten yhteinen kriisinratkaisumekanismi – Yhteiseen kriisinratkaisurahastoon suoritettavat ennakolliset vakausmaksut – Riski-indikaattoreiden ja alariski-indikaattoreiden huomiotta jättäminen näiden vakausmaksujen laskennassa – Edellytykset
(komission täytäntöönpanoasetus N:o 680/2014; komission delegoidun asetuksen 2015/63 6, 7 ja 14 artikla sekä 20 artiklan 1 kohta; komission täytäntöönpanoasetus 2021/451; komission täytäntöönpanoasetus 2021/763; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/59)
(ks. 254–258, 263, 264, 269, 271, 275–278, 283 ja 285 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu kumoamiskanne, jonka se hyväksyy, kumoaa kantajana olevaa UniCredit Bankia koskevilta osin yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB, jäljempänä kriisinratkaisuneuvosto) päätöksen, joka koskee yhteiseen kriisinratkaisurahastoon vuodelta 2021 suoritettavien ennakollisten vakausmaksujen vahvistamista, koska kriisinratkaisuneuvosto on laiminlyönyt vuotuisen tavoitetason määrittämistä koskevaa perusteluvelvollisuuttaan.
Unionin yleinen tuomioistuin lausuu tuomiossaan siitä, miten laaja velvollisuus kriisinratkaisuneuvostolla on esittää syyt, joiden vuoksi unionin tietoihin ja kansalliseen laitoskantaan perustuneessa ennakollisten vakausmaksujen laskennassa ei sovellettu riski-indikaattoreita ”pysyvän varainhankinnan vaatimus” (jäljempänä NSFR-indikaattori) ja ”omat varat ja hyväksyttävät velat, jotka laitoksella on omien varojen ja hyväksyttävien velkojen vähimmäisvaatimuksen lisäksi” (jäljempänä MREL-indikaattori ja MREL), eikä alariski-indikaattoreita ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet”.(1) Unionin yleinen tuomioistuin ratkaisee lisäksi ensimmäistä kertaa kysymyksen siitä, onko näiden riski-indikaattoreiden ja alariski-indikaattoreiden soveltamatta jättäminen sopusoinnussa delegoidun asetuksen 2015/63(2) 6, 7 ja 20 artiklan kanssa.
Kantaja on luottolaitos, jonka kotipaikka on Saksassa. Kriisinratkaisuneuvosto teki 14.4.2021 päätöksen, jossa se vahvisti(3) yhteiseen kriisinratkaisurahastoon vuodelta 2021 suoritettavat rahoituslaitosten, myös kantajan, ennakolliset vakausmaksut (jäljempänä riidanalainen päätös).(4)
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Tarkasteltaessa sen perustelemista, ettei kriisinratkaisuneuvosto soveltanut NSFR- ja MREL-indikaattoreita eikä delegoidussa asetuksessa 2015/63 tarkoitettuja alariski-indikaattoreita ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet”(5) vakausmaksukaudelta 2021 suoritettavien ennakollisten vakausmaksujen laskennassa, unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensimmäiseksi, että delegoidun asetuksen 2015/63 20 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos tiettyyn kyseisen asetuksen liitteessä II tarkoitettuun indikaattoriin tarvittavat tiedot eivät sisälly asetuksen 14 artiklassa tarkoitettuun, viitevuotta koskevaan valvontatietojen raportointivaatimukseen, kyseistä riski-indikaattoria ei sovelleta ennen kuin valvontatietojen raportointivaatimusta aletaan soveltaa.
Käsiteltävässä asiassa kriisinratkaisuneuvosto totesi riidanalaisessa päätöksessä, ettei se soveltanut NSFR- ja MREL-indikaattoreita eikä alariski-indikaattoreita ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet”, koska niihin tarvittavat tiedot eivät olleet kyseisen päätöksen tekohetkellä käytettävissä kaikkien laitosten osalta yhdenmukaisessa muodossa.
Erityisesti NSFR-indikaattorista kriisinratkaisuneuvosto totesi, ettei unionissa ole mitään NSFR-vaatimusta koskevaa sitovaa yhdenmukaistettua normia, minkä vuoksi se ei pysty määrittämään indikaattoreita kansallisella tasolla. MREL-indikaattorista kriisinratkaisuneuvosto täsmensi, että koska MREL-vaatimukset on kokonaisuudessaan pantu täytäntöön asteittain, sillä ei ole käytössään tietoja, jotka mahdollistaisivat tämän indikaattorin soveltamisen jokaisen yhteiseen kriisinratkaisurahastoon osallistuvan laitoksen tasolla. Alariski-indikaattoreista ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet” kriisinratkaisuneuvosto totesi, että näihin alariski-indikaattoreihin tarvittavat tiedot eivät olleet viitevuodelta 2019 käytettävissä osallistuvien jäsenvaltioiden kaikkien laitosten osalta yhdenmukaisessa muodossa.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo näin ollen, että kantaja pystyy tämän perustelun ansiosta ymmärtämään, miksi kriisinratkaisuneuvosto ei soveltanut kyseisiä riski-indikaattoreita ja alariski-indikaattoreita ja täyttää näin oikeuskäytännössä asetut vaatimukset.
Tarkasteltaessa syitä, joiden vuoksi kriisinratkaisuneuvosto ei soveltanut NSFR- ja MREL-indikaattoreita kansallisen laitoskannan perusteella määritetyn ennakollisen vakausmaksun prosenttiosuuden laskennassa, unionin tuomioistuin katsoo, että kriisinratkaisuneuvosto on esittänyt riittävät perustelut sille, ettei kyseisten indikaattoreiden soveltamiseen tarvittavia tietoja ollut saatavilla kansallisella tasolla. Ensinnäkin NSFR-indikaattorista kriisinratkaisuneuvosto totesi, ettei se pystynyt määrittämään indikaattoreita kansallisella tasolla, koska se piti kyseiseen indikaattoriin liittyviä valvontatietojen raportointivaatimuksia riittämättöminä. Toiseksi MREL-indikaattorin osalta riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, ettei kriisinratkaisuneuvostolla ollut kansallisella tasolla kerättyjä tietoja, joiden perusteella se olisi voinut soveltaa kyseistä indikaattoria, koska kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset panevat tätä indikaattoria koskevat vaatimukset täytäntöön asteittain.
Syistä, joiden vuoksi alariski-indikaattoreita ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet” ei sovellettu kansallisen laitoskannan perusteella määritetyn ennakollisen vakausmaksun prosenttiosuuden laskennassa, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että asiantuntevana talouden toimijana kantaja saattoi riidanalaisen päätöksen sanamuodon ja asiayhteyden perusteella ymmärtää, että koska kriisinratkaisusuunnitelmia ei ollut laadittu kaikkia saksalaisia laitoksia varten, kriisinratkaisuneuvostolla ei ollut kansallisella tasolla kerättyjä riittäviä tietoja alariski-indikaattoreiden ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet” soveltamiseksi.
Tarkasteltaessa toiseksi sitä, onko kyseisten riski- ja alariski-indikaattoreiden soveltamatta jättäminen sopusoinnussa delegoidun asetuksen 2015/63 säännösten kanssa, unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, että kyseisessä delegoidussa asetuksessa riski-indikaattorin soveltamatta jättämisen mahdollisuudelle asetetaan kaksi edellytystä. Yhtäältä tällaiseen indikaattoriin tarvittavat tiedot eivät saa kuulua kyseisen delegoidun asetuksen 14 artiklassa mainittuihin valvontatietojen raportointivaatimuksiin, ja toisaalta tämä indikaattori pitää olla mainittu kyseisen delegoidun asetuksen liitteessä II, jonka otsikko on ”Kriisinratkaisuviranomaisille toimitettavat tiedot”.
Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa ensimmäisestä edellytyksestä, että selvittäessään, kuuluvatko tiettyyn indikaattoriin tarvittavat tiedot(6) valvontatietojen raportointivaatimuksiin, kriisinratkaisuneuvoston on tarkistettava, olivatko laitokset velvollisia ilmoittamaan nämä tiedot kyseiseltä viitevuodelta toimivaltaiselle viranomaiselle vakavaraisuusvalvontaa varten täytäntöönpanoasetuksen N:o 680/2014(7) tai kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tämä viitevuosi on(8) se vuosi, jota vakausmaksukautta edeltävän vuoden joulukuun 31. päivänä saatavissa ollut vahvistettu tilinpäätös koskee, eli käsiteltävässä asiassa vuosi 2019 (jäljempänä merkityksellinen viitevuosi).
Toisesta edellytyksestä unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, että delegoidun asetuksen 2015/63 20 artiklan 1 kohtaa sovelletaan paitsi silloin, kun asetuksen liitteessä II mainitut tiedot ovat itsessään riski-indikaattoreita, mutta myös silloin, kun kyseisessä liitteessä viitataan tietoihin, jotka eivät itsessään ole riski-indikaattoreita mutta jotka ovat kuitenkin ratkaisevia tällaisten kyseisessä liitteessä mainitsemattomien riski-indikaattoreiden laskennan kannalta. Riski-indikaattoria ei siis voida soveltaa, jos sen laskennan kannalta välttämättömät tiedot mainitaan liitteessä II.
Unionin yleinen tuomioistuin palauttaa tältä osin mieleen, että unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on, sekä sen tehokas vaikutus. Kyseisessä säännöksessä otetaan huomioon, että vakavaraisuusvaatimusten ja niihin liittyvien raportointivaatimusten täytäntöönpanomenettely toteutetaan vaiheittain pitemmän ajanjakson kuluessa. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että delegoidun asetuksen 2015/63 antamisajankohtana näitä vaatimuksia ei ollut vielä vahvistettu lopullisesti tai niitä vielä mukautettiin. Tästä seuraa, että tällaiset joidenkin näiden riski-indikaattoreiden laskennassa tarpeelliset tiedot eivät mahdollisesti olleet kaikkien asianomaisten laitosten tai ainakaan kaikkien laitosten, joilla on kotipaikka jäsenvaltiossa, saatavilla ainakaan koko alkuvaiheen ajan, koska näitä tietoja ei unionin tai mahdollisesti kansallisen oikeuden mukaan voitu ilmoittaa vakavaraisuusraportoinnissa.
Tässä yhteydessä delegoidun asetuksen 2015/63 20 artiklan 1 kohdalla pyritään estämään se, että laitoksille aiheutuu ennakollisten vakausmaksujen laskennasta mahdollisesti kohtuuttomia tai syrjiviä rasitteita nimenomaan tämän vakavaraisuusvaatimusten ja niihin liittyvien raportointivaatimusten vaiheittaisen täytäntöönpanon vuoksi. Tällainen riski ei ole olemassa ainoastaan silloin, kun kyseiset tiedot ovat itsessään riski-indikaattoreita, vaan myös silloin, kun nämä tiedot eivät ole tällaisia indikaattoreita mutta ovat kuitenkin välttämättömiä niiden laskennassa.
Seuraavaksi unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee näiden toteamusten perusteella sitä, saattoiko kriisinratkaisuneuvosto delegoidun asetuksen 2015/63 säännöksiä rikkomatta jättää soveltamatta vakausmaksukaudelta 2021 suoritettavia ennakollisia vakausmaksuja laskiessaan kahta riski-indikaattoria, nimittäin MREL- ja NSFR-indikaattoreita, sekä kahta alariski-indikaattoria, nimittäin alariski-indikaattoreita ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet”.
NSFR-indikaattorista on yhtäältä todettava, että täytäntöönpanoasetuksesta 2021/451(9) ilmenee, että laitokset olivat velvollisia ilmoittamaan toimivaltaiselle viranomaiselle yhdenmukaisella tavalla kyseistä indikaattoria koskevat tiedot vakavaraisuusvalvontaa varten vasta 28.6.2021 alkaen eli merkityksellisen viitevuoden jälkeen. Ilman että on tarpeen lausua siitä, oliko kriisinratkaisuneuvosto kansallisessa oikeudessa mahdollisesti säädetyn NSFR-indikaattoria varten vaadittavien tietojen ilmoittamista vakavaraisuusraportoinnissa koskevan velvollisuuden vuoksi velvollinen ottamaan ne huomioon tämän indikaattorin määrittämisessä tai ainakin kansalliseen laitoskantaan perustuvassa ennakollisen vakausmaksun laskennassa, kriisinratkaisuneuvosto selitti lisäksi, ettei ainakaan jäsenvaltion, jossa kantajalla on kotipaikka, oikeudesta johtunut tällaista velvollisuutta merkityksellisen viitevuoden osalta. Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, ettei mikään asiakirja-aineistoon sisältyvä seikka siis osoita, että jäsenvaltion oikeuden mukaan NSFR-indikaattoria koskevat tiedot kuuluivat merkityksellisen viitevuoden osalta valvontatietojen raportointivaatimuksiin. Toiseksi NSFR-indikaattori kuuluu delegoidun asetuksen 2015/63 liitteessä II nimenomaisesti lueteltuihin tietoihin. Unionin yleinen tuomioistuin päättelee tästä, ettei kriisinratkaisuneuvosto siten rikkonut delegoidun asetuksen 2015/63 säännöksiä, kun se ei ottanut NSFR-indikaattoria huomioon vakausmaksukaudelta 2021 suoritettavien ennakollisten vakausmaksujen laskennassa.
MREL-indikaattorista unionin yleinen tuomioistuin toteaa, ettei missään täytäntöönpanoasetuksen N:o 680/2014 säännöksessä edellytetä, että laitokset toimittavat vakavaraisuusraportoinnissa toimivaltaiselle viranomaiselle merkityksellisen viitevuoden osalta tietoja hyväksyttävistä veloistaan. Tällainen velvoite otettiin käyttöön vasta 28.6.2021 täytäntöönpanoasetuksella 2021/763.(10) Tätä toteamusta ei voida kyseenalaistaa direktiivin 2014/59(11) 45 artiklan 1 kohdalla, koska siinä ei velvoiteta ilmoittamaan hyväksyttäviä velkoja vakavaraisuusraportoinnissa merkityksellisen viitevuoden aikana. Ilman että on tarpeen lausua siitä, oliko kriisinratkaisuneuvosto kansallisessa oikeudessa mahdollisesti säädetyn hyväksyttävien velkojen ilmoittamista vakavaraisuusraportoinnissa koskevan velvollisuuden vuoksi velvollinen ottamaan ne huomioon MREL-indikaattorin määrittämisessä tai ainakin kansalliseen laitoskantaan perustuvassa ennakollisen vakausmaksun laskennassa, kriisinratkaisuneuvosto selitti lisäksi, ettei ainakaan jäsenvaltion oikeudesta johtunut tällaista velvollisuutta merkityksellisen viitevuoden osalta. Mikään unionin yleisen tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvä seikka ei siis osoita, että Saksan oikeuden nojalla MREL-indikaattoria koskevat tiedot kuuluivat valvontatietojen raportointivaatimuksiin merkityksellisen viitevuoden aikana. MREL-indikaattoria ei mainita sellaisenaan delegoidun asetuksen 2015/63 liitteessä II, mutta kyseisessä liitteessä mainitaan ”hyväksyttävät velat” kriisinratkaisuviranomaisille toimitettavina tietoina. Nämä velat ovat lisäksi ratkaisevia tietoja laskettaessa kyseistä riski-indikaattoria, joka perustuu muun muassa sellaisiin tietoihin kuin omat varat, hyväksyttävät velat ja MREL-vähimmäisvaatimukset, jolloin kriisinratkaisuneuvoston on tätä indikaattoria laskiessaan määritettävä omien varojen ja hyväksyttävien velkojen ylijäämä suhteessa MREL-vähimmäisvaatimuksiin.
Näin ollen kriisinratkaisuneuvosto saattoi jättää soveltamatta MREL-indikaattoria rikkomatta delegoitua asetusta 2015/63.
Alariski-indikaattoreiden ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet” osalta delegoidusta asetuksesta 2015/63(12) ilmenee, että vahvistaessaan alariski-indikaattorin ”monitahoisuus” kriisinratkaisuneuvoston on otettava huomioon, missä määrin asianomaisen laitoksen liiketoimintamalli ja organisaatiorakenne katsotaan monitahoisiksi.(13) Samoin vahvistaessaan alariski-indikaattorin ”purkamismahdollisuudet” kriisinratkaisuneuvoston on otettava huomioon, missä määrin kyseisen laitoksen kriisinratkaisu voidaan toteuttaa nopeasti ja ilman oikeudellisia esteitä. Direktiivin 2014/59(14) mukaan kriisinratkaisuviranomaisen on suoritettava laitoksen purkamismahdollisuuksien arviointi samanaikaisesti kriisinratkaisusuunnitelman laatimisen ja päivittämisen kanssa ja niitä varten. Laitoksen purkamismahdollisuuksien arvioinnissa on otettava huomioon myös sen monitahoisuus ja rakenne. Tässä tilanteessa monitahoisuutta on arvioitava myös kriisinratkaisusuunnitelman laadinnassa, joka on siis edellytyksenä sille, että kriisinratkaisuneuvosto voi määrittää alariski-indikaattorit ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet”. Lisäksi kriisinratkaisuviranomaisen on otettava laitosten kriisinratkaisusuunnitelman laadinnassa huomioon ainakin kyseisessä direktiivissä säädetyt seikat.(15) Näitä huomioon otettavia seikkoja ovat laitoksen alentamiskelpoisten velkojen määrä ja laji. Nämä velat vastaavat delegoidussa asetuksessa 2015/63 tarkoitettuja ”hyväksyttäviä velkoja”, jotka ovat välttämätön tieto, jotta kriisinratkaisuneuvosto voi vahvistaa alariski-indikaattorit ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet”.
Tältä osin käy ilmi yhtäältä, etteivät laitokset olleet täytäntöönpanoasetuksen N:o 680/2014 nojalla velvollisia ilmoittamaan merkityksellisen viitevuoden osalta hyväksyttäviä velkoja toimivaltaiselle viranomaiselle vakavaraisuusvalvontaa varten. Ilman että on tarpeen lausua siitä, oliko kriisinratkaisuneuvosto tällaisen mahdollisen hyväksyttävien velkojen ilmoittamisvelvollisuuden vuoksi velvollinen ottamaan ne huomioon alariski-indikaattoreiden ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet” määrittämisessä tai ainakin kansalliseen laitoskantaan perustuvassa ennakollisen vakausmaksun laskennassa, mikään unionin yleisen tuomioistuimen käytettävissä oleva seikka ei toisaalta osoita, että kansallisessa oikeudessa säädettiin tällaisesta velvoitteesta.
Näin ollen delegoidun asetuksen 2015/63 20 artiklan 1 kohdassa säädetty ensimmäinen edellytys täyttyy kyseisten alariski-indikaattoreiden osalta. Samassa artiklassa säädetystä toisesta edellytyksestä on todettava, ettei näitä alariski-indikaattoreita mainita sellaisinaan delegoidun asetuksen 2015/63 liitteessä II, mutta hyväksyttävät velat, jotka ovat niiden määrittämisen kannalta välttämätön tieto, mainitaan siinä nimenomaisesti.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, ettei kriisinratkaisuneuvosto näin ollen rikkonut delegoidun asetuksen 2015/63 6, 7 ja 20 artiklaa, kun se ei ottanut alariski-indikaattoreita ”monitahoisuus” ja ”purkamismahdollisuudet” huomioon vakausmaksukautena 2021.