Дело T‑512/12
Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario)
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Външни отношения — Споразумение под формата на размяна на писма между Съюза и Мароко — Реципрочна либерализация по отношение на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти — Прилагане на споразумението в Западна Сахара — Front Polisario — Жалба за отмяна — Процесуална правоспособност — Пряко и лично засягане — Допустимост — Съответствие с международното право — Задължение за мотивиране — Право на защита“
Резюме — Решение на Общия съд (oсми състав) от 10 декември 2015 г.
1. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Процесуална легитимация — Жалба от образувание, което е страна по международен спор относно несамоуправляваща се територия, но което няма правосубектност поради липса на приложимо на тази територия право — Допустимост
(член 263, четвърта алинея ДФЕС)
2. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Понятие за подзаконов акт — Всеки акт с общо приложение, с изключение на законодателните актове — Решение на Съвета относно сключването на споразумение с трета държава — Изключване
(член 218, параграф 6, буква a) ДФЕС, член 263, четвърта алинея ДФЕС и член 289, параграф 2 ДФЕС)
3. Международни споразумения — Споразумения на Съюза — Тълкуване — Компетентност на съда на Съюза — Условия — Споразумения, уредени от международното право — Прилагане на Виенската конвенция за правото на договорите — Решение 2012/497 за сключване на споразумение между Съюза и Мароко относно мерки за либерализация в областта на селското стопанство
(членове 217 ДФЕС и 218 ДФЕС и член 267, първа алинея, буква б) ДФЕС; Решение 2012/497 на Съвета)
4. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които ги засягат пряко и лично — Пряко засягане — Критерии — Решение на Съвета относно сключването на споразумение с трета държава, което поражда последици на спорна територия под контрола на тази държава — Жалба от движение за независимост, участващо в преговорите, водени от Организацията на обединените нации с оглед на определянето на статута на тази територия — Допустимост
(член 263, четвърта алинея ДФЕС; Решение 2012/497 на Съвета)
5. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Актове с общо приложение
(член 296 ДФЕС)
6. Право на Европейския съюз — Принципи — Право на защита — Право на изслушване — Спазване в рамките на законодателни процедури — Условия
(член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
7. Международни споразумения — Споразумения на Съюза — Сключване — Споразумение с трета държава за улесняване на износа на селскостопански продукти, което поражда последици на спорна територия под контрола на тази държава — Задължение да се гарантира, че дейностите по производство на предназначени за износ продукти нямат отрицателни последици за населението на съответната територия — Обхват
(член 6 ДЕС; член 67 ДФЕС; Решение 2012/497 на Съвета)
8. Жалба за отмяна — Основания — Основание — нарушение на член 7 от ДФЕС, свързано със съгласуваността на политиките на Съюза — Негодно основание
(членове 7 ДФЕС и 263 ДФЕС)
9. Международни споразумения — Споразумения на Съюза — Сключване — Право на преценка на институциите на Съюза — Съдебен контрол — Граници
(член 21 ДЕС; член 205 ДФЕС)
10. Право на Европейския съюз — Принципи — Защита на оправданите правни очаквания — Условия — Конкретни уверения, предоставени от администрацията
11. Международни споразумения — Споразумения на Съюза — Последици в Съюза от споразумение, в което липсва изрична разпоредба, която да ги предвижда — Проверка на валидността на акт на Съюза предвид разпоредбите на това споразумение — Компетентност на съда на Съюза — Условия — Преценка на валидността на акт на Съюза предвид Конвенцията по морско право от 1982 г. (Конвенцията от Монтего Бей) — Изключване
(член 216, параграф 2 ДФЕС и член 263 ДФЕС)
12. Съдебно производство — Съдебни разноски — Липса на искане относно съдебните разноски в жалбата — Възможност такива искания да бъдат направени на по-късен етап
(член 134 от Процедурния правилник на Общия съд)
1. В някои особени случаи образувание, което няма правосубектност съгласно правото на държава членка или на трета държава, все пак може да се счете за „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС и да бъде допуснато да подаде жалба за отмяна на основание на тази разпоредба. Такъв по-специално е случаят, когато в актовете или действията си Съюзът и неговите институции разглеждат въпросното образувание като отделен субект, който може да притежава присъщи за него права или да бъде подчинен на задължения или ограничения. Това все пак предполага въпросното образувание да има устав и вътрешна структура, които му осигуряват необходимата самостоятелност да действа като субект, който може да поема задължения в рамките на правоотношения.
Трябва да се приеме за юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС образувание, страна в международен спор за съдбата на несамоуправляваща се територия, което в това си качество е поименно упоменато в свързаните с този спор текстове, в това число в резолюциите на Европейския парламент, и което не може да се регистрира формално като юридическо лице съгласно правото на съответната несамоуправляваща се територия, тъй като такова право все още не съществува. В това отношение действително е било възможно съответното образувание да се регистрира като юридическо лице по правото на трета държава, но от него все пак не може да се изисква да направи това. Предвид тези в значителна степен особени обстоятелства съответното образувание може да подаде жалба за отмяна пред съда на Съюза, тъй като може да има правосубектност единствено съгласно правото на въпросната несамоуправляваща се територия, която обаче не е държава, призната от Съюза и неговите държави членки, и няма собствено право.
(вж. т. 52, 53, 57, 58 и 60)
2. Понятието „подзаконов акт“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС трябва да се приема като обхващащо всеки акт с общо приложение, с изключение на законодателните актове. Разграничаването между законодателен и подзаконов акт съгласно Договора за функционирането на ЕС почива на критерия за процедурата — законодателна или не — довела до неговото приемане.
Що се отнася до решение, прието съгласно процедурата, определена в член 218, параграф 6, буква а) ДФЕС, който предвижда, че Съветът, по предложение на преговарящия приема решението за сключване на международно споразумение след одобрението на Парламента, тази процедура отговаря на критериите, определени в член 289, параграф 2 ДФЕС, и следователно представлява специална законодателна процедура. От това следва, че обжалваното решение е законодателен акт и поради това не представлява подзаконов акт.
(вж. т. 68, 69, 71 и 72)
3. Споразумение с трета държава, сключено от Съвета в съответствие с членове 217 ДФЕС и 218 ДФЕС, представлява, що се отнася до Съюза, акт на институция на Съюза по смисъла на член 267, първа алинея, буква б) ДФЕС. Считано от влизането в сила на такова споразумение, неговите разпоредби са неразделна част от правния ред на Съюза и в рамките на този правен ред юрисдикциите на Съюза могат да се произнасят относно тълкуването на това споразумение. В това отношение, когато дадено споразумение е сключено между два субекта на международното публично право, то се урежда от международното право, и по-конкретно, по отношение на тълкуването му — от международното договорно право. В този контекст се прилагат правилата, съдържащи се във Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г., доколкото тези правила са израз на общото международно обичайно право.
Що се отнася до Решение 2012/497 за сключване на Споразумение под формата на размяна на писма между Европейския съюз и Кралство Мароко за реципрочни мерки за либерализация по отношение на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти, за замяна на протоколи № 1, № 2 и № 3 и приложенията към тях и за изменение на Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна, при тълкуване в съответствие с член 31 от Виенската конвенция следва да се приеме, че споразумението, чието сключване е било одобрено с Решение 2012/497, поставено в неговия контекст, се прилага и на територията на Западна Сахара или, по-конкретно, на по-голямата част от тази територия, контролирана от Кралство Мароко.
(вж. т. 89, 90, 92, 98 и 103)
4. Условието дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от акта — предмет на обжалване по член 263 ДФЕС, изисква съчетанието на два кумулативни критерия, а именно оспорената мярка, на първо място, пряко да поражда последици за правното положение на засегнатото лице, и на второ място, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер. В това отношение, когато жалбата е насочена срещу решение за сключване на международно споразумение, сключено от Съюза и неговите държави членки с трета държава, разпоредбата на такова споразумение трябва да се разглежда като имаща директен ефект, когато предвид нейния текст, както и предвид предмета и същността на споразумението, тя съдържа ясно и точно задължение, чието изпълнение или действие не зависи от издаването на последващ акт.
Що се отнася до жалба срещу Решение 2012/497 за сключване на Споразумение под формата на размяна на писма между Европейския съюз и Кралство Мароко за реципрочни мерки за либерализация по отношение на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти, за замяна на протоколи № 1, № 2 и № 3 и приложенията към тях и за изменение на Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна, налага се изводът, че споразумението, сключено по силата на обжалваното решение, съдържа разпоредби, които предвиждат ясни и точни задължения, чието изпълнение или действие не зависи от издаването на последващи актове. Тези разпоредби пораждат последици за правното положение на цялата територия, на която се прилага споразумението, и следователно на територията на Западна Сахара, контролирана от Кралство Мароко, в смисъл че определят условията, при които селскостопанските и рибните продукти могат да бъдат изнасяни от тази територия към Съюза или внасяни от Съюза към нея.
Тези последици засягат пряко не само Кралство Мароко, но и Front Polisario, движение за освобождение на народа сахрави, доколкото окончателният международен статут на тази територия все още не е определен и това трябва да стане в рамките на процедура на преговори, под егидата на Организацията на обединените нации (ООН), между Кралство Мароко и именно Front Polisario. Поради същата причина Front Polisario трябва да се разглежда като лично засегнат с обжалваното решение. Всъщност тези обстоятелства действително представляват фактическо положение, което разграничава Front Polisario от всички останали лица и му придава особено качество. В това отношение Front Polisario е единственият друг партньор, участник в преговорите под егидата на ООН, които се водят между него и Кралство Мароко с оглед на определянето на окончателния международен статут на Западна Сахара.
(вж. т. 105, 107—111 и 113)
5. Вж. текста на решението.
(вж. т. 121 и 122)
6. Вж. текста на решението.
(вж. т. 132—137)
7. Нито от разпоредбите на член 6 ДЕС и на член 76 ДФЕС, нито от разпоредбите на Хартата на основните права на Европейския съюз произтича абсолютна забрана за Съюза да сключва с трета държава споразумение относно търговски обмен в областта на селскостопанските продукти, преработените селскостопански продукти, рибата и рибните продукти, което да може да бъде прилагано и на територия, контролирана от тази трета държава, без суверенитетът ѝ на тази територия да бъде международно признат. Всъщност сключването между Съюза и трета държава на споразумение, което може да намери приложение на такава територия, при всички случаи не противоречи на правото на Съюза или на международното право, което последният трябва да спазва.
При все това, макар да е вярно, че от Хартата на основните права не произтича такава забрана, също така е вярно, че защитата на основните права на населението на спорна територия е от особено значение и следователно представлява въпрос, който Съветът трябва да разгледа, преди да одобри подобно споразумение. По-специално, що се отнася до споразумение, чиято цел е да улесни по-специално износа към Съюза на различни продукти с произход от въпросната територия, Съветът трябва да провери внимателно и безпристрастно всички относими обстоятелства, за да се увери, че дейностите по производството на предназначените за износ продукти не се провеждат в ущърб на населението на въпросната територия, нито водят до нарушения на основните му права, сред които са по-конкретно правото на човешко достойнство, на живот и на неприкосновеност на личността, забраната на робството и на принудителния труд, свободата при избор на професия, свободата на стопанската инициатива, правото на собственост, правото на справедливи и равни условия на труд, забраната на детския труд и защитата на работещите младежи.
Всъщност, ако Съюзът разрешава износа към своите държави членки на продукти с произход от трета държава, произведени или добити при условия, които не зачитат основните права на населението на територията, с чийто произход са, той рискува непряко да насърчи подобни нарушения или да извлече полза от тях. Това съображение придобива още по-голямо значение, когато става въпрос за територия, която е управлявана от трета държава, без същевременно да е включена в международно признатите граници на тази трета държава. В това отношение при обстоятелства, при които суверенитетът на тази трета държава на управляваната от нея територия не е признат нито от Съюза и неговите държави членки, нито, по-общо, от Организацията на обединените нации, и предвид липсата на какъвто и да е международен мандат, който може да обоснове присъствието на посочената трета държава на въпросната територия, самият Съвет — когато проверява всички относими към конкретния случай обстоятелства, за да упражни широкото си право на преценка дали да сключи или не споразумение с третата държава, което може да се прилага и на спорната територия — трябва да се увери, че не са съществуват улики за експлоатиране на природните ресурси на спорната територия под контрола на третата държава, което да се извършва в ущърб на жителите на тази територия и да накърнява основните им права. Той не може само да приеме, че третата държава следва да се увери в пълната липса на експлоатиране от такова естество.
(вж. т. 146, 220, 227, 228, 231, 232 и 241)
8. Член 7 ДФЕС не може да служи в подкрепа на доводите, че акт на Съюза трябва да бъде отменен, тъй като противоречи на принципа на съгласуваност на политиките на Съюза, предвиден в тази разпоредба. Всъщност всички отделни политики на Съюза произтичат от различни разпоредби на Учредителните договори и на актовете, приети в приложение на тези разпоредби. Твърдяната несъгласуваност на акт с политиката на Съюза в определена област непременно предполага разглежданият акт да противоречи на разпоредба, правило или принцип, който урежда тази политика. Ако бе доказан, само този факт щеше да е достатъчен да доведе до отмяната на разглеждания акт, без да се налага позоваване на член 7 ДФЕС.
В това отношение довод, изведен от приемането от Съюза на ограничителни мерки с оглед на положението в други страни, също не е достатъчен да докаже твърдяна несъгласуваност на политиката на Съюза, доколкото Съветът има право на самостоятелна преценка в тази област. Следователно той не може да бъде упрекван в несъгласуваност поради факта, че е приел ограничителни мерки с оглед на положението в една страна, но не и в друга.
(вж. т. 153 и 156)
9. В областта на външноикономическите отношения институциите на Съюза разполагат с широко право на преценка. В това отношение, по въпроса дали следва да сключват с трета държава споразумение, което ще се прилага на спорна територия, признаването на такова право на институциите на Съюза се оказва още по-обосновано, при положение че нормите и принципите на международното право, приложими в тази област, са сложни и неточни. Следователно съдебният контрол по необходимост трябва да се ограничи до въпроса дали, като е одобрила сключването на споразумение, което ще се прилага на спорната територия, компетентната институция на Съюза, в случая Съветът, е допуснала явни грешки в преценката. С оглед на това — и по-специално в случаите, при които институция на Съюза има широко право на преценка — за да прецени дали е допуснала явна грешка в преценката, съдът на Съюза трябва да провери дали тя е разгледала внимателно и безпристрастно всички относими към конкретния случай данни, които подкрепят изведените от тях заключения.
(вж. т. 164 и 223—225)
10. Вж. текста на решението.
(вж. т. 177)
11. Съгласно принципите на международното право институциите на Съюза, които са компетентни да водят преговори във връзка с международно споразумение и да го сключат, могат да уговорят със съответните трети държави последиците, които разпоредбите на споразумението трябва да пораждат във вътрешния правопорядък на договарящите се страни. Само ако не е уреден в споразумението, този въпрос може да бъде решен от компетентните юрисдикции на Съюза както всеки друг тълкувателен въпрос относно прилагането на споразумението в Съюза.
При все това юрисдикция на Съюза може да пристъпи към разглеждане на въпроса за валидността на акт от правото на Съюза от гледна точка на международен договор само ако естеството и структурата на този договор го допускат. Когато естеството и структурата на въпросния договор позволяват да се упражни контрол за валидност на акт от правото на Съюза от гледна точка на разпоредбите на този договор, необходимо е освен това разпоредбите на договора, които са изтъкнати за целите на преценката на валидността на акта от правото на Съюза, да са безусловни и достатъчно точни по съдържанието си. Това условие е изпълнено, когато изтъкнатата разпоредба предвижда ясно и точно задължение, чието изпълнение или действие не зависи от издаването на последващ акт.
В това отношение, що се отнася до Конвенцията на Обединените нации по морско право от 10 декември 1982 г. (Конвенцията от Монтего Бей), естеството и структурата ѝ не допускат юрисдикциите на Съюза да преценяват действителността на акт на Съюза с оглед на последната.
(вж. т. 181, 184, 185 и 195)
12. Страните могат след подаването на жалбата и дори в съдебното заседание да направят искане по съдебните разноски, при все че не са направили това в жалбата.
(вж. т. 250)