RETTENS DOM (Femte Afdeling)
10. juli 2014 (*)
»EUGFL – Garantisektionen – EGFL og ELFUL – udgifter, der er udelukket fra finansiering – tørrede druer – vin – udgifter afholdt af Grækenland – punktvis finansiel korrektion – beregningsmetode – arten af regnskabsafslutningsproceduren – forbindelse med udgifter, der finansieres af EU«
I sag T-376/12,
Den Hellenske Republik ved I. Chalkias, E. Leftheriotou og S. Papaïoannou, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved D. Triantafyllou og H. Tserepa-Lacombe, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2012/336/EU af 22. juni 2012 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 165, s. 83), for så vidt som den vedrører Den Hellenske Republik med hensyn til sektoren for tørre druer for regnskabsårene 2007, 2008 og 2009, og med hensyn til vinsektoren,
har
RETTEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Dittrich, og dommerne J. Schwarcz (refererende dommer) og V. Tomljenović,
justitssekretær: fuldmægtig S. Spyropoulos,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. januar 2014,
afsagt følgende
Dom (1)
[udelades]
Retsforhandlinger og parternes påstande
22 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 21. august 2012 har Den Hellenske Republik anlagt nærværende sag.
23 Den Hellenske Republik har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den vedrører Den Hellenske Republik.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
24 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
[udelades]
1. 3. Om den korrektion, der er anvendt på udgifterne i vinsektoren
150 Den Hellenske Republik har fremført fire anbringender mod den korrektion, der er anvendt på udgifterne i vinsektoren. Kommissionen har ifølge det tredje anbringende anvendt finansielle korrektioner på udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder tidligere, og den har tilsidesat retssikkerhedsprincippet og indskrænket retten til forsvar og retten til at blive hørt. Det fjerde anbringende vedrører en faktuel fejl, idet legaliseringen af arealer blev gennemført på en måde, der ikke er i overensstemmelse med artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1493/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for vin (EFT L 179, s. 1). Det femte anbringende vedrører den omstændighed, at den anvendte korrektion og dens beregningsmetode er i strid med artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 og med retningslinjerne, og at den fører til uforholdsmæssige resultater. Det sjette anbringende vedrører en faktuel fejl hvad angår fastsættelsen af det samlede legaliserede areal og den gennemsnitlige værdi af plantningsrettighederne, en utilstrækkelig begrundelse og en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
Kommissionens tjenestegrenes holdning efter den administrative procedure
151 Kommissionen pålagde i sin endelige holdning af 12. marts 2012 Den Hellenske Republik en punktvis korrektion på 21 336 120 EUR, idet den nedsatte det beløb, der var blevet foreslået i den formelle meddelelse af 26. august 2010.
152 Hvad angår spørgsmålet, om den punktvise korrektion er begrundet, fremgår det af den sammenfattende rapport, at de hellenske myndigheders legalisering på grundlag af artikel 2, stk. 3, litra a), i forordning nr. 1493/1999 af de vinstokke, der var blevet plantet ulovligt inden den 1. september 1998, ikke er i overensstemmelse med lovgivningen (den sammenfattende rapports punkt 7.2.1). I mangel af en operationel fortegnelse over vindyrkningsarealer kunne ansøgningerne om legalisering af de ulovlige beplantninger ikke behandles på en måde, der sikrer de nødvendige garantier for en undersøgelse og en legalisering, der er i overensstemmelse med artikel 2, stk. 3, litra a), i forordning nr. 1493/1999, idet de hellenske myndigheder ikke har godtgjort, at disse beplantninger svarede til de arealer, som havde været genstand for en rydning foretaget af den producent, der har indgivet ansøgning om legalisering, eller af dennes arvinger, at en tidligere rydning ikke havde givet anledning til en præmie i henhold til EU-lovgivningen eller national lovgivning, eller at de med disse rydninger forbundne plantningsrettigheder ikke var blevet solgt eller overført af de producenter, der havde indgivet ansøgning om legalisering (den sammenfattende rapports punkt 7.2.1).
153 Hvad angår metoden for beregning af korrektionen fremgår det af den sammenfattende rapport, at Kommissionen, bl.a. henset til den omstændighed, at det er umuligt at beregne de fastslåede uregelmæssigheders præcise indvirkning, beregnede et beløb, der svarer til det gebyr, der er fastsat i bestemmelserne i artikel 86, stk. 1, og 2, i Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 af 29. april 2008 om den fælles markedsordning for vin, om ændring af forordning (EF) nr. 1493/1999, (EF) nr. 1782/2003, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 3/2008 og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2392/86 og (EF) nr. 1493/1999 (EUT L 148, s. 1), dvs. et gebyr, der mindst skal være på det dobbelte af den gennemsnitlige værdi af den tilsvarende plantningsrettighed i det pågældende område (den sammenfattende rapports punkt 7.2.3). Kommissionen fandt på grundlag af disse bestemmelser, at regnskabsafslutningsprocedurerne i visse tilfælde erstattede den legalisering, der er fastsat i artikel 86, stk. 1, i forordning nr. 479/2008, bl.a. hvad angår de legaliseringer, som de hellenske myndigheder foretog på grundlag af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999, som Kommissionen ikke fandt var i overensstemmelse med disse bestemmelser (den sammenfattende rapports punkt 7.2.3). Kommissionen var af den opfattelse, at en metode, der er baseret på værdien af plantningsrettighederne som fastsat i artikel 86 i forordning nr. 479/2008, var passende for at beregne en finansiel korrektion, som er begrundet, henset til den permanente risiko for, at fondene foretager ulovlige betalinger som følge af manglende legalisering af arealer (den sammenfattende rapports punkt 7.2.3).
154 Der skal først foretages en gennemgang af det femte anbringende om, at den anvendte korrektion og dens beregningsmetode er i strid med artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 og med retningslinjerne, og at den fører til uforholdsmæssige resultater, idet Den Hellenske Republik har anfægtet det retlige grundlag, i henhold til hvilket den finansielle korrektion er blevet fastsat.
Parternes argumenter
155 Den Hellenske Republik har anført, at Kommissionen ved at beregne den pålagte finansielle korrektion ved hjælp af en analog anvendelse af artikel 86, stk. 1 og 2, i forordning nr. 479/2008 har handlet på en måde, der er vilkårlig, uberettiget og i strid med artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 og med retningslinjerne. Selv om Kommissionen ifølge sidstnævnte bestemmelse vil kunne udelukke beløb fra EU-finansiering, kan legaliseringer, der ikke er i overensstemmelse med artikel 2, stk. 3, litra a), i forordning nr. 1493/1999, ikke anses for udgifter, som er finansieret af fondene under tilsidesættelse af EU-reglerne, og som kan medføre pålæggelse af en korrektion i forbindelse med regnskabsafslutningen. Der kan i henhold til artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 alene anvendes en korrektion, der beregnes ved hjælp af en fast sats, på udgifter, der finansieres af fondene, idet en beregning ved hjælp af en analog anvendelse af artikel 86 i forordning nr. 479/2008 ikke er fastsat i nogen tekster vedrørende regnskabsafslutning eller i sidstnævnte forordning.
156 Den Hellenske Republik har endvidere anført, at korrektionen hverken er forbundet med en undladelse af at foretage en primær eller en sekundær kontrol eller med en udgift, der er finansieret af fondene under tilsidesættelse af EU-regler, eller med en skade, som fondene er påført, som følge af at medlemsstaten har undladt at foretage kontrol. Hertil kommer, at det gebyr, der er fastsat i artikel 86 i forordning nr. 479/2008, tjener til at dække medlemsstatens udgifter i forbindelse med legaliseringen, og det skal ikke modsvare en skade, der er påført fondene som følge af den omstændighed, at de illegale beplantninger er blevet legaliseret på en måde, der ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1493/1999. Den Hellenske Republik har endelig henvist til, at korrektionen er uforholdsmæssig.
157 Kommissionen har medgivet, at metoden for beregning af den pålagte korrektionen ikke er fastsat, men har anført, at regnskabsafslutningsproceduren i overensstemmelse med artikel 86, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 479/2008 kan erstatte ikke gennemførte procedurer for legalisering af ulovlige beplantninger. Det gebyr, der er fastsat i denne artikel, sigter ikke på at dække udgifter eller administrative omkostninger, som medlemsstaten er blevet påført, som følge af at beplantninger er blevet legaliseret for sent, men er forbundet med værdien af plantningsrettigheden, som det fremgår af nævnte artikel.
158 Kommissionen er af den opfattelse, at ikke-legaliserede arealer, som følge af at de er ulovlige, skaber udgifter til skade for den fælles landbrugspolitik på grund af den vedvarende risiko for, at fondene foretager uberettigede udbetalinger, hvilket har økonomiske konsekvenser, som ikke kan beregnes præcist. Den metode til beregning af den finansielle korrektion, som er baseret på værdien af plantningsrettighederne, er passende, og den er hverken vilkårlig eller ubegrundet. Den metode er således støttet på forordning nr. 479/2008, da det faste beløb til kompensation for de tab, som fondene lider, kan udledes af værdien af plantningsrettighederne, som anvendes til beregning af legaliseringsgebyret. Kommissionen har endvidere anført, at idet den ikke havde kendskab til de støttebeløb, der vil blive tildelt i fremtiden, kunne den ikke gennemføre sin faste praksis på området for faste finansielle korrektioner, og den kunne kun basere sig på værdien af plantningsrettighederne. Desuden har anvendelsen af artikel 86 i forordning nr. 479/2008 den fordel, at de omhandlede vinstokke blev legaliseret, på samme måde som hvis legaliseringsgebyret var blevet betalt, og vinproducenterne kunne derefter modtage støtte.
Rettens bemærkninger
159 Der skal indledningsvis henvises til de bestemmelser, der dannede grundlag for, at Kommissionen pålagde Den Hellenske Republik en punktvis finansiel korrektion med den begrundelse, at legaliseringen af de vinstokke, der blev plantet inden den 1. september 1998, på grundlag af artikel 2, stk. 3, litra a), i forordning nr. 1493/1999, var i strid med lovgivningen.
160 Artikel 2, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1493/1999, som ændret ved forordning nr. 479/2008, bestemmer:
»2. Druer fra arealer:
a) der er blevet beplantet med vinstokke inden den 1. september 1998, og
b) hvis produktion i henhold til artikel 6, stk. 3, eller artikel 7, stk. 4, i forordning (EØF) nr. 822/87 kun kunne afsættes til destillation,
må ikke anvendes til fremstilling af vin med henblik på afsætning. Produkter, der er fremstillet af sådanne druer, må kun bringes i omsætning med henblik på destillation. Disse produkter må dog ikke anvendes til fremstilling af alkohol med et virkeligt alkoholindhold på 80% vol. eller derunder.
3. Hvis en medlemsstat har udarbejdet oversigten over vinproduktionskapaciteten i overensstemmelse med artikel 16, kan den fravige stk. 2 i nærværende artikel. En sådan undtagelse skal gives inden den 31. juli 2008 og skal for de pågældende arealer indebære tilladelse til at fremstille vin bestemt til afsætning.
Undtagelsen gives:
a) hvis den pågældende producent tidligere har ryddet andre vinstokke på et tilsvarende areal i renkultur, undtagen i tilfælde hvor denne producent har modtaget en rydningspræmie for de pågældende arealer i henhold til fællesskabslovgivningen eller den nationale lovgivning, og/eller
[…]«
161 Artikel 86, stk. 1 og 2, i forordning nr. 479/2008 bestemmer:
»1. Producenter, der før den 1. september 1998 har plantet vinstokke på arealer, som ikke er omfattet af en plantningsrettighed, skal i givet fald legalisere disse mod betaling af et gebyr senest den 31. december 2009.
Med forbehold af procedurerne i forbindelse med regnskabsafslutning finder første afsnit ikke anvendelse på arealer, som er legaliseret på grundlag af artikel 2, stk. 3, i forordning […] nr. 1493/1999.
2. Det i stk. 1 nævnte gebyr fastsættes af medlemsstaterne. Det skal være på mindst det dobbelte af den gennemsnitlige værdi af den tilsvarende plantningsrettighed i det pågældende område.«
162 Som det fremgår af præmis 158 ovenfor, var Kommissionen af den opfattelse, at den i forbindelse med en regnskabsafslutningsprocedure var berettiget til at pålægge en punktvis finansiel korrektion svarende til det i artikel 86, stk. 1, i forordning nr. 479/2008 fastsatte gebyr, der skal betales, for at producenterne kan legalisere de arealer, der er beplantet med vinstokke, som ikke er omfattet af en plantningsrettighed.
163 Der skal endvidere henvises til følgende retspraksis, hvorefter medlemsstaternes regnskabsafslutning vedrørende udgifter, der er finansieret af fondene, har til formål at konstatere, om udgifterne faktisk er blevet afholdt (jf. Domstolens domme af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321, præmis 28, af 11.1.2001, sag C-247/98, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1, præmis 13, og af 19.9.2002, sag C-377/99, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 7421, præmis 51). Endvidere har Kommissionen ved en efterprøvende regnskabsafslutningsprocedure en forpligtelse til at foretage en finansiel korrektion, hvis de udgifter, som kræves finansieret, ikke er blevet afholdt i overensstemmelse med EU-retten, idet en sådan finansiel korrektion tilsigter at forhindre, at fondene skal afholde beløb, som ikke har tjent til finansiering af et mål, der er forfulgt i henhold til de pågældende EU-retlige bestemmelser (Domstolens dom af 11.1.2001, Grækenland mod Kommissionen, præmis 14, og af 9.9.2004, sag C-332/01, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 7699, præmis 63).
164 I denne henseende fastsætter artikel 31, stk. 1, i forordning nr. 1290/2005, som i det væsentlige har gentaget bestemmelserne i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/99, at Kommissionen ved gennemførelsen af den efterprøvende regnskabsafslutning træffer beslutning om, hvilke beløb der skal udelukkes fra EU-finansiering, hvis den konstaterer, at udgifter som omhandlet i artikel 3, stk. 1, og artikel 4, ikke er afholdt i overensstemmelse med EU-reglerne. Artikel 3, stk. 1, og artikel 4 i forordning nr. 1290/2005 opregner de udgifter, som EGFL henholdsvis ELFUL finansierer med delt forvaltning mellem medlemsstaterne og Unionen.
165 Det bemærkes endvidere, at 24. og 26. betragtning til forordning nr. 1290/2005 lægger vægt på betingelsen om, at de udgifter, som medlemsstaterne afholder, er i overensstemmelse med EU-lovgivningen hvad angår dels Kommissionens kompetence til at træffe afgørelse herom, dels tilbagesøgning af midler udbetalt af EGFL.
166 Endelig afgrænser retningslinjerne Kommissionens skønsbeføjelse vedrørende fastsættelse af finansielle korrektioner. Det fremgår af bilag 2 til retningslinjerne vedrørende de finansielle følger i forbindelse med regnskabsafslutningen, at de forskellige niveauer for en fast korrektion, som de fastsætter, omfatter alle udgifter, der anmeldes af medlemsstaterne.
167 Det følger af præmis 161-166 ovenfor, at regnskabsafslutningsproceduren i artikel 31, stk. 1, i forordning nr. 1290/2005, og de finansielle korrektioner, der følger heraf, udelukkende finder anvendelse i det tilfælde, hvor udgifterne er afholdt af medlemsstaterne, eller hvor de er finansieret af EGFL eller ELFUL.
168 Det er på baggrund af disse betragtninger, at de argumenter, der er blevet fremført til støtte for det femte anbringende, skal undersøges.
169 Den Hellenske Republiks argumentation er koncentreret om den tanke, at den pålagte korrektion er i strid med artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 samt med retningslinjerne i det væsentlige med den begrundelse, at den ikke vedrører udgifter, der er finansieret af fondene i strid med EU-reglerne.
170 Det må fastslås, at den punktvise korrektion, som anvendes af Kommissionen, medfører, at den Hellenske Republik afkræves et beløb, der svarer til det gebyr, som i henhold til bestemmelserne i artikel 86, stk. 1 og 2, i forordning nr. 479/2008 skal betales af producenter, der inden den 31. december 2009 ønsker at legalisere arealer, som er beplantet med vinstokke uden en tilsvarende plantningsret.
171 Retten skal fastslå, at formålet med det gebyr, der er fastsat i artikel 86 i forordning nr. 479/2008, var at gøre det muligt at legalisere parceller, der var ulovligt beplantet, og som kunne medføre ulovlige udgifter for fondene, ved at de berørte vinproducenter betalte et beløb, der mindst skulle være på det dobbelte af værdien af plantningsrettigheden for den legaliserede parcel. Det fremgår på ingen måde af nævnte artikel 86 eller af nogen anden bestemmelse i forordning nr. 479/2008, at dette gebyr skulle bæres af medlemsstaten som en følge af dens forsømmelser eller utilstrækkeligheder ved kontrollen med udgifter, der finansieres af fondene. Kommissionen har desuden på en forespørgsel som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse og under retsmødet anerkendt, at der ikke findes nogen bestemmelse i forordning nr. 479/2008 eller i nogen anden EU-retsakt, der fastsætter den metode for finansiel korrektion, som er anvendt i den foreliggende sag.
172 Det må fastslås, at den finansielle korrektion, der er anvendt i den anfægtede afgørelse, ikke har en tilstrækkelig forbindelse til en udgift, der er genstand for en finansiering gennem fondene, som er foretaget under tilsidesættelse af EU-retten. Denne korrektion er således direkte baseret på et gebyr, som har til formål at gøre det muligt at legalisere ulovlige plantninger af vinstokke, og som er fastsat i artikel 86, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 479/2008, der er uden forbindelse til regnskabsafslutningsproceduren. Det følger heraf, at en sådan korrektion i henhold til retspraksis ikke kan foretages i forbindelse med en regnskabsafslutningsprocedure (jf. punkt 163-167 ovenfor).
173 De forskellige indvendinger, som Kommissionen har fremsat over for den Hellenske Republiks argumentation, kan ikke ændre en sådan konklusion.
174 For det første finder Kommissionen, idet den samtidig medgiver, at metoden for beregning af den pålagte korrektion ikke er fastsat i lovgivningen, at regnskabsafslutningsproceduren i overensstemmelse med artikel 86, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 479/2008 kan erstatte ikke gennemførte procedurer for legalisering af ulovlige beplantninger. Det er Kommissionens opfattelse, at det forbehold, som EU-lovgiver har anvendt i den ovennævnte bestemmelse, skal analyseres således, at det giver Kommissionen mulighed for at anvende bestemmelserne i artikel 86, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 479/2008 under en regnskabsafslutningsprocedure og pålægge betaling af det gebyr, som er fastsat i disse bestemmelser for en medlemsstat, når producenten ikke har legaliseret sine ulovlige beplantninger mod betaling af nævnte gebyr.
175 Det må i denne henseende fastslås, at under afsnit V vedrørende produktionskapacitet i forordning nr. 479/2008 omhandler kapitel I ulovlige beplantninger, hvorved artikel 86 fastsætter en obligatorisk legalisering af ulovlige beplantninger fra før den 1. september 1998, der før var omhandlet i artikel 2, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1493/1999. Artikel 86, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 479/2008 bestemmer, at producenter skal legalisere disse beplantninger mod betaling af et gebyr senest den 31. december 2009. Nævnte forordnings artikel 86, stk. 1, andet afsnit, fastsætter, at med forbehold af procedurerne i forbindelse med regnskabsafslutning finder første afsnit ikke anvendelse på arealer, som er legaliseret på grundlag af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1493/1999, som fandt anvendelse indtil den 31. juli 2008 i henhold til artikel 122 i forordning nr. 479/2008, og artikel 86 i sidstnævnte forordning trådte i kraft den 1. august 2008.
176 Det må i denne sammenhæng lægges til grund, at artikel 86, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 479/2008 har til formål at regulere situationen for arealer, som er blevet legaliseret på grundlag af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999, eftersom den præciserer, at hverken den legalisering eller det gebyr, der er fastsat i artikel 86, stk. 1, første afsnit, finder anvendelse på nævnte arealer, idet disse allerede har været genstand for en legaliseringsprocedure under den tidligere gældende ordning, og at den forbeholder Kommissionen muligheden for at drage konsekvenser af den ikke retmæssige gennemførelse af den undtagelse, der er fastsat i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999, i forbindelse med en regnskabsafslutningsprocedure.
177 Følgelig kan Kommissionens fortolkning, hvorefter regnskabsafslutningsproceduren kan erstatte proceduren for legalisering af ulovlige beplantninger i artikel 86, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 479/2008, ikke tiltrædes, eftersom regnskabsafslutning udelukkende gør det muligt at drage konsekvenser af legaliseringer, der er gennemført uretmæssigt i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999 for udgifter, der er finansieret af fondene (jf. præmis 163-167 ovenfor).
178 I sin besvarelse af foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse har Kommissionen ligeledes gjort gældende, at artikel 86, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 479/2008 bl.a. gjorde det muligt at regulere problemet med anmodninger om legalisering i henhold til forordning nr. 1493/1999, som var blevet afvist, og spørgsmålet om ligebehandling af ansøgninger, der allerede var behandlet, og legaliseringer i henhold til forordning nr. 479/2008. Med hensyn til det første punkt skal det bemærkes, at de ulovligt plantede vinstokke, for hvilke en ansøgning om legalisering var blevet afvist af den Hellenske Republik på grundlag af forordning nr. 1493/1999, fra den 1. august 2008 ikke var omfattet af artikel 86, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 479/2008, men af samme forordnings artikel 86, stk. 1, førte afsnit, eftersom der ikke findes nogen bestemmelse, der forbød en producent at ansøge om legalisering af disse vinstokke ved hjælp af betaling af det gebyr, som er fastsat i dette afsnit. Hvad angår det andet punkt kan det ikke tiltrædes, at ligebehandlingen medfører, at producenter, der har fremsat ansøgninger om legalisering af ulovligt beplantede arealer i henhold til forskellige retsakter, der fastsatte forskellige kriterier for legalisering, behandles identisk, idet sådanne producenter ikke befandt sig i identiske situationer.
179 Endelig bemærkes, at selv om Kommissionen har gjort gældende under retsmødet, at den er stødt på et retligt tomrum hvad angår behandlingen af beplantninger, der er blevet legaliseret uretmæssigt på grundlag af artikel 2, stk. 3, litra a), i forordning nr. 1493/1999, må et sådant argument forkastes, da det helt savner grundlag i de faktiske omstændigheder, eftersom artikel 86, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 479/2008, som Kommissionen i øvrigt har påberåbt sig, netop udgør en bestemmelse, på grundlag af hvilken situationen for sådanne beplantninger blev taget i betragtning med det resultat, at de udgifter, som disse beplantninger medførte, blev udelukket fra finansiering gennem fondene.
180 Kommissionens første indvendig kan derfor ikke tiltrædes.
181 Kommissionen er for det andet af den opfattelse, at ikke-legaliserede beplantninger, som følge af at de er ulovlige, skaber udgifter til skade for den fælles landbrugspolitik på grund af den vedvarende risiko for, at fondene foretager uberettigede udbetalinger, og at de økonomiske konsekvenser er umulige at beregne præcist. Den metode til beregning af den finansielle korrektion, som er baseret på værdien af plantningsrettighederne, er passende, og den er hverken vilkårlig eller ubegrundet. Kommissionen har i det væsentlige anført, at den ikke kunne overskue de udgifter, der opstod som følge af beplantninger, der er blevet legaliseret uretmæssigt på grundlag af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999, og at den metode, som den har anvendt, er passende for at imødegå denne vanskelighed.
182 For det første bemærkes, at Kommissionen i sine bemærkninger ved brev af 18. februar 2009 anførte, at den på grundlag af artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 kunne foreslå, at en del af de udgifter, der var finansieret gennem EGFL, blev udelukket fra EU-finansiering. Ikke desto mindre rettede den på dette stadium af sagen sin fulde opmærksomhed mod problematikken omkring vinstokke, der var blevet plantet ulovligt før den 1. september 1998. I disse bemærkninger beskrev Kommissionen således kort de uregelmæssigheder, som den formodede var opstået under legaliseringsprocessen gennem undtagelserne i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999, uden at knytte yderligere bemærkninger til kontrollen med de udgifter, som de ulovligt plantede vinstokke havde medført og deres mulige indvirkning på EU-finansieringen.
183 For det andet fremgår det af et referat af et bilateralt møde den 14. september 2009, at Kommissionen henviste til et oplysningsmøde, som skulle have fundet sted under forhandlingerne om en reform af den fælles markedsordning for vin, der førte til affattelsen af artikel 86 i forordning nr. 479/2008, og hvor der blev redegjort for Kommissionens tjenestegrenes fremgangsmåde. Det fulgte af det bilaterale møde, at når legaliseringerne på grundlag af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999 af vinstokke, der var blevet plantet ulovligt før den 1. september 1998, ikke er i overensstemmelse med EU-lovgivningen, fastsættes den finansielle korrektion under anvendelse af bestemmelserne i artikel 86 i forordning nr. 479/2008. En sådan fremgangsmåde gør det muligt at legalisere disse beplantninger, »selv om arten af den manglende overensstemmelse har haft vedvarende indvirkninger på vinmarkedet, siden det blev fastslået, at beplantningerne var ulovlige«. Desuden fremgår det ligeledes af dette referat, at Kommissionen medgav, at anvendelsen af en tilbagevendende korrektion kunne føre til obligatorisk rydning af ulovligt plantede vinstokke efter den 31. december 2009, og at den havde forsøgt at opnå enighed med Den Hellenske Republik om den fremgangsmåde, der blev foreslået af dens tjenestegrene med henblik på at »begrænse diskussionen« til bl.a. samling af oplysninger vedrørende omfanget af ulovlige beplantninger og værdien af plantningsrettigheder, der danner grundlag for beregningen af den finaniselle korrektion.
184 Kommissionen foreslog under et bilateralt møde den 4. juni 2009 en fremgangsmåde, som den forelagde Den Hellenske Republik med henblik på at opnå dennes samtykke, og som sigtede mod at drage konsekvenser af uregelmæssighederne ved anvendelsen af undtagelserne i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999, ved at nævnte medlemsstat skulle betale et beløb, der svarer til det gebyr, der er fastsat i artikel 86, stk. 1, i forordning nr. 479/2008 som modydelse for legaliseringen af de ulovligt plantede vinstokke.
185 For det tredje fastholdt Kommissionen i den formelle meddelelse af 26. august 2010 sin opfattelse hvad angår den manglende overholdelse af forbuddet mod plantning af vinstokke uden plantningsrettigheder og den omstændighed, at artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 493/1999 i det foreliggende tilfælde ikke var anvendt i overensstemmelse med EU-lovgivningen. Kommissionen informerede Den Hellenske Republik om, at den i lyset af artikel 86, stk. 1, i forordning nr. 479/2008 havde valgt at foreslå en enkelt finansiel korrektion og ikke en tilbagevendende finansiel korrektion til trods for de vedvarende indvirkninger på vinmarkedet. Derefter foretog Kommissionen en undersøgelse af de uregelmæssigheder, der hang sammen med den manglende overensstemmelse ved gennemførelsen af de undtagelser, der er fastsat i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999. Som følge heraf afstod Kommissionen udtrykkeligt fra at overveje at anvende en finansiel korrektion på udgifter, der var finansieret af fondene, og som var opstået på grund af de anfægtede uregelmæssigheder.
186 For det fjerde fandt Kommissionen i den sammenfattende rapport bl.a. med hensyn til den omstændighed, at det var umuligt at beregne den finansielle indvirkning af de konstaterede uregelmæssigheder ved anvendelsen af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999, at en metode, der er baseret på værdien af plantningsrettighederne som fastsat i artikel 86 i forordning nr. 479/2008, var passende for at beregne en finansiel korrektion, som er begrundet, henset til den permanente risiko for, at fondene foretager ulovlige betalinger som følge af manglende legalisering af vinstokke, idet regnskabsafslutningsprocedurerne i visse tilfælde erstatter den legalisering, der er fastsat i artikel 86, stk. 1, i forordning nr. 479/2008 (jf. punkt 7.2.3 i den sammenfattende rapport).
187 Selv om Kommissionen således har henvist til, at det var umuligt at beregne de konstaterede uregelmæssigheders finansielle indvirkning præcist, må det imidlertid fastslås, at de hellenske myndigheder, inden Kommissionen fremsendte sine bemærkninger ved brev af 18. februar 2009, havde fremsendt oplysninger, som gjorde Kommissionen bekendt med de arealer, som var blevet legaliseret under anvendelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1493/1999 for hvert af de berørte præfekturer. En sådan konstatering relativerer Kommissionens argumentation, eftersom denne i modsætning til det, som den har anført, på grundlag af de således fremsendte oplysninger kunne have anmodet de græske myndigheder om at fastlægge pr. præfekt de parceller, som var blevet uretmæssigt legaliseret, og den støtte, som var blevet udbetalt i forbindelse med den fælles markedsordning for vin for disse parceller, eller i det mindste det samlede støttebeløb pr. præfekt, der var blevet udbetalt i forbindelse med nævnte markedsordning.
188 Det følger af de i præmis 182-187 ovenfor anførte betragtninger, at Kommissionen i forbindelse med afviklingen af regnskabsafslutningsproceduren ikke har forsøgt at evaluere de udgifter, der er finansieret af fondene, og som følger af de fastslåede uregelmæssigheder, selv om de finansielle konsekvenser i modsætning til det af Kommissionen anførte ikke nødvendigvis var umulige at beregne.
189 Følgelig må Kommissionens anden indvending forkastes.
190 For det tredje har Kommissionen anført, at den metode til beregning af den finansielle korrektion, som er baseret på værdien af plantningsrettighederne, er passende, da det faste beløb til kompensation for de tab, som fondene lider, kan udledes af værdien af plantningsrettighederne, som anvendes til beregning af legaliseringsgebyret. Kommissionen har ligeledes anført, at idet den ikke havde kendskab til de støttebeløb, der vil blive tildelt i fremtiden, kunne den ikke gennemføre sin faste praksis på området for faste finansielle korrektioner, og den kunne kun basere sig på værdien af plantningsrettighederne.
191 For det første skal der henvises til præmis 182-187 ovenfor, hvoraf det fremgår, at Kommissionen ikke har forsøgt at fastlægge det tab, som fondene er blevet påført som følge af den uretmæssige legalisering af vinstokkene under anvendelse af artikel 2, stk. 3, litra a), i forordning nr. 1493/1999, selv om den var i besiddelse af oplysninger, der satte den i stand til at vælge denne mulighed i forbindelse med den i artikel 31, stk. 1, i forordning nr. 1290/2005 fastsatte regnskabsafslutningsprocedure. Desuden er argumentet om et manglende kenskab til niveauet for den støtte, der vil kunne tildeles i fremtiden, ikke relevant, eftersom det i overensstemmelse med reglen i artikel 31, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1290/2005 var muligt på grundlag af de af de hellenske myndigheder fremsendte oplysninger at fastlægge de parceller, der uretmæssigt havde modtaget støtte i de 24 måneder, der lå før brevet af 18. februar 2009 med bemærkninger, hvilket Kommissionen i øvrigt har medgivet under retsmødet.
192 For det andet skal det præciseres, at selv om det reelt måtte have været umuligt for Kommissionen at fastlægge den støtte, der uretmæssigt var blevet udbetalt som følge af de vinstokke, der var blevet uretmæssigt legaliseret under anvendelse af artikel 2, stk. 3, litra a), i forordning nr. 1493/1999, præcist, burde den have anvendt de faste korrektioner, der er fastsat i retningslinjerne, ved i hvert præfektur at anvende den støtte, der er blevet udbetalt i forbindelse med den fælles markedsordning for vin til alle producenter som beregningsgrundlag, og ved at anvende en korrektionsprocentsats, som den fandt passende.
193 Kommissionens tredje indvending må herefter forkastes.
194 For det fjerde har Kommissionen påberåbt sig den omstændighed, at anvendelsen af artikel 86 i forordning nr. 479/2008 har den fordel, at de ulovligt plantede vinstokke blev legaliseret, på samme måde som hvis legaliseringsgebyret var blevet betalt, og vinproducenterne kunne derefter modtage støtte.
195 Et sådant argument er retligt ukorrekt i to henseender.
196 Det må indledningsvis fastslås, at på det tidspunkt, hvor den finansielle korrektion blev anvendt, dvs. på tidspunktet for den anfægtede afgørelse, altså den 22. juni 2012, var det ikke længere muligt at legalisere de ulovligt plantede vinstokke på grundlag af artikel 86, stk. 1, i forordning nr. 479/2008, da den i denne bestemmelse fastsatte foranstaltning kun kunne anvendes indtil den 31. december 2009, hvilket Kommissionen udtrykkeligt har medgivet under retsmødet.
197 Dernæst skal det bemærkes, at legaliseringen i medfør af artikel 86, stk. 1, i forordning nr. 479/2008 kun var mulig, hvis producenten betalte det fastsatte gebyr til den berørte medlemsstat. Der er derimod ingen bestemmelse i denne forordning, der fastsætter muligheden for at legalisere ulovligt plantede vinstokke ved, at den omhandlede medlemsstat betaler et beløb, der svarer til det nævnte gebyr, til Kommissionen i forbindelse med regnskabsafslutningen, da det i artikel 86, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 479/2008 indeholdte forbehold ikke kan tillægges en sådan rækkevidde (jf. præmis 175-179 ovenfor).
198 Det kan således ikke retligt korrekt anføres, at en finansiel korrektion, der består i den berørte medlemsstats betaling, efter den 31. december 2009, til Kommissionen af et beløb, der svarer til gebyret i artikel 86 i forordning nr. 479/2008, gør det muligt at legalisere ulovligt plantede vinstokke, da Kommissionen ikke har kunnet godtgøre, at en sådan legaliseringsadgang er tilladt i henhold til nogen EU-retsakt.
199 Det følger heraf, at Kommissionens fjerde indvending må forkastes.
200 Det følger af præmis 159-199 ovenfor, at det femte anbringende er begrundet, idet Kommissionen har anvendt en finansiel korrektion, der ikke har nogen forbindelse til udgifter, der er finansieret af fondene, og at den har anvendt en fremgangsmåde, som er uden retligt grundlag (jf. præmis 175-179 ovenfor), og som er i direkte modstrid med såvel artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 som artikel 86, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 479/2008 (jf. præmis 163-165, 176 og 177 ovenfor).
201 Følgelig annulleres den anfægtede afgørelse, for så vidt som den anvender en punktvis finansiel korrektion i vinsektoren på Den Hellenske Republik, og i øvrigt frifindes Kommissionen, uden at det er fornødent at tage stilling til det tredje, det fjerde og det sjette anbringende.
Sagens omkostninger
[udelades]
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1) Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2012/336/EU af 22. juni 2012 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), annulleres, for så vidt som den anvender en punktvis finansiel korrektion i vinsektoren på Den Hellenske Republik.
2) I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.
3) Hver part bærer sine egne omkostninger.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 10. juli 2014.
Underskrifter