KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 7. aprillil 2022(1)
Kohtuasi C‑19/21
I,
S
versus
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagi esimese astme kohus, Haarlemi kohtumaja, Madalmaad))
Eelotsusetaotlus – Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumid ja mehhanismid – Määrus (EL) nr 604/2013 (Dublini III määrus) – Artikli 8 lõige 2 – Saatjata alaealine, kes väidab, et tema sugulane viibib seaduslikult teise liikmesriigi territooriumil – Artikkel 27 – Selle teise liikmesriigi pädevate asutuste keeldumine taotleja vastuvõtmisest – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikkel 47 – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile
I. Sissejuhatus
1. 2015. aasta nn pagulaskriisi ajal taotles rahvusvahelist kaitset enam kui 95 000 saatjata alaealist, mis moodustab 7% kõigist Euroopa Liidus esitatud rahvusvahelise kaitse taotlustest.(2) Saatjata alaealiste saabumine on pidev nähtus, mida tuntakse kõige enam Kreekas, kes võttis 2020. aastal Euroopa Liidus vastu üle 20% kõigist saatjata alaealisteks loetavatest varjupaigataotlejatest ning kelle vastavad näitajaid on kõigist liidu liikmesriikidest suurimad.(3)
2. Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagi esimese astme kohus, Haarlemi kohtumaja, Madalmaad) on esitanud Euroopa Kohtule küsimused selle kohta, kuidas tõlgendada Dublini III määruse(4) artikli 27 lõiget 1, mis annab varjupaigataotlejatele õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile liikmesriikide tehtud „üleandmisotsuste“ vastu, ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 47 esimest lõiku, mis annab „igaühele, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse“, õiguse sellisele õiguskaitsevahendile kohtus.
3. Põhikohtuasi puudutab varjupaigataotlejat I (edaspidi „taotleja“), kes oli ajal, mil ta esitas oma rahvusvahelise kaitse taotluse Kreekas, saatjata alaealine. Dublini III määruse artikli 8 lõikes 2 on sätestatud, et kui alaealisel on sugulane, kes saab tema eest hoolitseda ja kes viibib seaduslikult teises liikmesriigis, vastutab see teine liikmesriik alaealise rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, tingimusel et see on alaealise parimates huvides.
4. Käesolevas asjas väidab taotleja, et tal on selline sugulane, nimelt tema väidetav onu S, kes elab Madalmaades. Sellest tulenevalt on Kreeka ametiasutused pöördunud Staatssecretaris van Justitie en Veiligheidi (justiits- ja julgeolekuküsimuste riigisekretär, Madalmaad; edaspidi „justiitsminister“) poole palvega võtta varjupaigataotleja vastu, et tema rahvusvahelise kaitse taotlus vaadataks läbi Madalmaades ja ta saaks läbivaatamise ajal elada koos S‑iga. Varjupaigataotleja ja S on esitanud eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse justiitsministri keeldumise peale see palve rahuldada.
5. Selles kontekstis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas ja millisel õiguslikul alusel (Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 või harta artikli 47 esimene lõik eraldi või koos) tuleks taotlejale ja S‑ile võimaldada õiguskaitsevahend justiitsministri keeldumise vastu.
6. Käesolev kohtuasi seab taas kord(5) fookusse hapra tasakaalu, mis valitseb Dublini III määruse kahe eesmärgi vahel, milleks on esiteks kiire menetlus rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest vastutuse jagamiseks liikmesriikide vahel ning teiseks asjaomaste isikute põhiõiguste kaitse tagamine, eriti kui tegemist on saatjata alaealistega, keda peetakse varjupaigataotlejate eriti haavatavaks rühmaks.
7. Nagu ma allpool selgitan, arvan ma, et kuigi Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 ei hõlma käesolevat olukorda, nõuab harta artikli 47 esimene lõik, et saatjata alaealisele antaks võimalus vaidlustada õiguslikult ja faktiliselt liikmesriigi kohtutes selle liikmesriigi ametiasutuste keeldumine teda selle määruse artikli 8 lõike 2 alusel vastu võtta.
II. Õiguslik raamistik
8. Dublini III määruse põhjendustes 13, 14, 16, 19 ja 39 on märgitud:
„(13) Vastavalt 1989. aasta ÜRO lapse õiguste konventsioonile ja [hartale] peaksid liikmesriigid käesoleva määruse kohaldamisel esmatähtsaks pidama lapse parimaid huvisid. Lapse parimate huvide hindamisel peaksid liikmesriigid võtma eelkõige nõuetekohaselt arvesse alaealise heaolu ning sotsiaalset arengut, turvalisuse ja julgeoleku kaalutlusi ning alaealise arvamust vastavalt tema vanusele ja küpsusele, sealhulgas ka tema päritolu. Lisaks tuleks saatjata alaealiste jaoks sätestada konkreetsed menetluslikud tagatised nende eriti haavatava olukorra tõttu.
(14) Vastavalt Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonile ning [hartale] peaksid liikmesriigid käesoleva määruse kohaldamisel pidama esmatähtsaks austust pereelu vastu.
[…]
(16) Selleks et tagada perekonna ühtsuse ning lapse parimate huvide esikohale seadmise põhimõtte täielik austamine, peaks sõltuvussuhe taotleja ja tema lapse, õe-venna või vanema vahel taotleja raseduse, emaduse, tervisliku seisundi või vanaduse tõttu olema siduv vastutava liikmesriigi määramise kriteerium. Kui taotleja on saatjata alaealine, peaks mõnes muus liikmesriigis viibiva ja sellise taotleja eest hoolitseda võiva pereliikme või sugulase olemasolu olema samuti siduv vastutava liikmesriigi määramise kriteerium.
[…]
(19) Selleks et tagada asjaomaste isikute õiguste tõhus kaitse, tuleks vastutavale liikmesriigile üleandmise otsustega seoses ette näha õiguslikud tagatised ja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, kooskõlas eelkõige [harta] artikliga 47. […]
[…]
(39) Käesolevas määruses austatakse põhiõigusi ning järgitakse eeskätt [hartas] tunnustatud põhimõtteid. Eelkõige püütakse käesoleva määrusega tagada harta artikliga 18 tagatud varjupaigaõiguse ja artiklites 1, 4, 7, 24 ja 47 tunnustatud õiguste täielik täitmine. Käesolevat määrust tuleks seetõttu vastavalt kohaldada.“
9. Määruse artikli 8 „Alaealised“ lõige 2 on sõnastatud järgmiselt:
„Kui taotleja on saatjata alaealine,(6) kelle sugulane(7) viibib seaduslikult mõnes muus liikmesriigis, ja kui individuaalse hindamise teel on kindlaks tehtud, et sugulane saab tema eest hoolitseda, viib see liikmesriik alaealise tema sugulasega kokku ning on vastutav liikmesriik, tingimusel et see on alaealise parimates huvides.“
10. Dublini III määruse VI peatüki II jagu „Vastuvõtmispalve menetlemine“ sisaldab artikleid 21 ja 22, milles on sätestatud liikmesriikide kohustused vastuvõtmispalve esitamisel ja sellele vastamisel. Artikli 21 lõike 1 asjakohastes osades on sätestatud:
„Kui liikmesriik, kellele on esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus, leiab, et taotluse läbivaatamise eest vastutab mõni muu liikmesriik, võib ta võimalikult kiiresti ja igal juhul kolme kuu jooksul pärast taotluse esitamist […] paluda sellisel muul liikmesriigil taotleja vastu võtta.
[…]“.
11. Artikli 22 lõikes 1 on sätestatud, et „palve saajaks olev liikmesriik kontrollib kõiki asjaolusid vastavalt vajadusele ja teeb taotleja vastuvõtmiseks esitatud palve suhtes otsuse kahe kuu jooksul palve saamisest“.
12. Dublini III määruse VI peatüki IV jagu „Menetluslikud tagatised“ sisaldab artiklit 27, mille esimeses lõigus on sätestatud:
„Taotlejal […] on õigus tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamise või läbivaatamise kaudu kohtus.“
III. Faktilised asjaolud, riigisisene menetlus ja eelotsuse küsimused
13. Taotleja on Egiptuse kodanik, kes on sündinud 2002. aastal. 23. detsembril 2019, kui ta oli ikka veel alla 18aastane, esitas ta Kreekas rahvusvahelise kaitse taotluse.
14. Menetluses, mille Kreeka ametiasutused viisid läbi selleks, et määrata Dublini III määruses sätestatud kriteeriumide alusel tema taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik (edaspidi „Dublini menetlus“), teatas taotleja Kreeka ametiasutustele, et ta soovib ühineda S-iga, kes on tema väitel tema onu ja elab Madalmaades.
15. Kreeka ametiasutused esitasid 10. märtsil 2020 Dublini III määruse artikli 21 alusel Madalmaade pädevale asutusele, nimelt justiitsministrile vastuvõtmispalve. Palve põhines määruse artikli 8 lõikes 2 sätestatud vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumil.
16. Justiitsminister lükkas 8. mai 2020. aasta kirjaga vastuvõtmispalve tagasi põhjendusel, et taotleja ja S-i vahelist perekondlikku sidet ei ole võimalik tuvastada.
17. Kreeka ametiasutused palusid 28. mail 2020 justiitsministril vastavalt määruse (EÜ) nr 1560/2003(8) (edaspidi „rakendusmäärus“) artikli 5 lõikele 2 oma otsus uuesti läbi vaadata.
18. Justiitsminister kinnitas 11. juuni 2020. aasta kirjas veel kord oma järeldust, et puuduvad piisavad tõendid hageja ja S-i vahelise perekondliku seose kohta, ning lükkas uuesti läbivaatamise palve tagasi.
19. Taotleja ja S esitasid 24. juunil 2020 vastuvõtmispalve tagasilükkamise peale vaide. Justiitsminister jättis vaide 26. juuni 2020. aasta kirjaga ilmselge vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata ning märkis sellega seoses, et Dublini III määrus ei sisalda ühtegi sätet, mis võimaldaks rahvusvahelise kaitse taotlejatel vaidlustada vastuvõtmispalve tagasilükkamine.
20. Samal kuupäeval vaidlustasid taotleja ja S selles kirjas sisalduva otsuse eelotsusetaotluse esitanud kohtus.(9)
21. Taotleja väidab(10) selles kohtus, et teda vastu võtmast keeldudes ei võtnud justiitsminister arvesse tema parimaid huve, rikkudes sellega Dublini III määruse artikli 8 lõiget 2. Määruse artikli 27 lõige 1 ja harta artikli 47 esimene lõik nõuavad seetõttu, et talle oleks tagatud tõhus õiguskaitsevahend justiitsministri keeldumise vastu.
22. Taotleja väidab samuti, et tulenevalt Euroopa Kohtu otsustest Ghezelbash(11) ja Karimtugevdati(12) on varjupaigataotlejate õiguste kaitset liidus tugevdatud, mistõttu peaks sellistel isikutel üldiselt olema võimalik vaidlustada Dublini III määruse III peatükis nende rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumide ebaõige kohaldamine.
23. Justiitsminister on seisukohal, et taotlejal ei ole õigust vaidlustada tema vastu võtmata jätmist kohtus. Justiitsminister väidab sellega seoses, et Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 näeb õiguskaitsevahendi ette vaid juhul, kui on vastu võetud „üleandmisotsus“ selle sätte tähenduses. Justiitsminister juhib tähelepanu sellele, et vastutava liikmesriigi määramise menetlus toimub üksnes liikmesriikide pädevate asutuste tasandil ega anna varjupaigataotlejatele mingit õigust vaidlustada liikmesriigi pädevate asutuste keeldumist neid vastu võtta.(13)
24. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et tema käsutuses oleva teabe kohaselt on Kreeka ametiasutused otsustanud jätta taotleja rahvusvahelise kaitse taotluse läbi vaatamata seni, kuni põhikohtuasi on pooleli.
25. Samuti märgib ta, et kõik liikmesriigid (ja täpsemalt Saksamaa, Austria, Rootsi ja varem Ühendkuningriik) on väga erinevalt käsitlenud küsimust, kas õiguskaitsevahend tuleks ette näha juhul, kui varjupaigataotleja soovib vaidlustada liikmesriigi keeldumise teda vastu võtta.
26. Lisaks leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Dublini III määruse artikli 27 lõikes 1 kasutatud mõistet „üleandmisotsus“ tuleb tõlgendada laialt, olenemata sellest, kas seda tõlgendatakse koostoimes harta artikli 47 esimese lõiguga või mitte. Määruse artikli 27 lõike 1 kitsendav tõlgendamine oleks tema arvates meelevaldne ja põhjendamatu. Lisaks, kuna „lepitusmenetluse“ Dublini III määruse artikli 37 lõike 2 tähenduses saavad algatada ainult liikmesriikide pädevad asutused, ei ole võimalik järeldada, et juba see säte annab varjupaigataotlejatele tõhusa õiguskaitsevahendi harta artikli 47 esimese lõigu tähenduses.
27. Lõpuks kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, kas saatjata alaealise „sugulasel“ on omaette õigus vaidlustada Dublini III määruse artikli 8 lõike 2 alusel tema seadusliku elukoha liikmesriigi keeldumine võtta selline alaealine vastu.
28. Neil asjaoludel otsustas Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Haagi esimese astme kohus, Haarlemi kohtumaja) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas Dublini III määruse artiklit 27 tuleb – vajaduse korral – koosmõjus harta artikliga 47 tõlgendada nii, et palve saajaks olev liikmesriik on vastuvõtmispalve tagasilükkamise korral kohustatud andma palve esitajaks olevas liikmesriigis viibivale ja Dublini määruse artikli 8 (või artiklite 9 või 10) alusel üleandmist taotlevale taotlejale või tema pereliikmele Dublini määruse artiklite 8, 9 või 10 tähenduses õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus?
2. Kas juhul, kui esimesele küsimusele vastatakse eitavalt ja Dublini III määruse artiklist 27 ei tulene õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, tuleb harta artiklit 47 – koosmõjus põhiõigusega perekonna ühtsusele ja lapse parimate huvidega (nagu on sätestatud Dublini määruse artiklites 8–10 ja põhjenduses 19) tõlgendada nii, et palve saajaks olev liikmesriik on vastuvõtmispalve tagasilükkamise korral kohustatud andma palve esitajaks olevas liikmesriigis viibivale ja Dublini määruse artiklite 8–10 alusel üleandmist taotlevale taotlejale või tema pereliikmele Dublini määruse artiklite 8–10 tähenduses õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus?
3. Juhul kui esimesele küsimusele või teisele küsimusele […] vastatakse jaatavalt: milline liikmesriik peab taotlejale või tema [sugulasele] teatama palve saajaks oleva liikmesriigi otsusest lükata vastuvõtmispalve tagasi ja õigusest see otsus vaidlustada ning millisel viisil tuleb seda teha?“
29. 12. jaanuari 2021. aasta eelotsusetaotlus registreeriti 13. jaanuaril 2021. Taotleja ja S ning Kreeka, Prantsusmaa, Madalmaade ja Šveitsi valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad. Kohtuistungil, mis toimus 11. jaanuaril 2021, olid esindatud taotleja ja S. ning Kreeka, Madalmaade ja Belgia valitsus ning komisjon.
IV. Hinnang
30. Dublini III määrusega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle kindlaksmääramiseks, milline liikmesriik vastutab Euroopa Liidus kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest. Nagu nähtub määruse artikli 3 lõikest 1, on määruse eesmärk tagada, et iga taoline taotlus vaadatakse läbi, kuid ühtlasi ka, et see kohtustus lasub ainult ühel liikmesriigil (vastavalt Dublini III määruse III peatükis sätestatud kriteeriumidele). Kui liikmesriik, kus rahvusvahelise kaitse taotlus on esitatud, leiab nende kriteeriumide alusel, et taotluse läbivaatamise eest vastutab mõni teine liikmesriik, palub esimene liikmesriik (edaspidi „palve esitajaks olev liikmesriik“) teisel liikmesriigil (edaspidi „palve saajaks olev liikmesriik“) varjupaigataotleja vastu võtta (esitades „vastuvõtmispalve“).(14)
31. Käesoleval juhul saatsid Kreeka ametiasutused Madalmaade ametiasutustele sellise palve. Palve põhines Dublini III määruse artikli 8 lõikel 2, mis sisaldab „siduvat vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumi“,(15) mille eesmärk on kaitsta saatjata alaealisi nende „sugulastega“ taasühendamise teel.(16) Justiitsminister lükkas palve tagasi põhjendusel, et taotleja ja tema väidetava onu S-i vahelist perekondlikku sidet ei ole võimalik tõendada. Nad mõlemad soovivad selle keeldumise vaidlustada Madalmaade kohtutes, lootes, et taotleja viiakse üle sellesse liikmesriiki ja ta taasühendatakse S-iga.
32. Neil asjaoludel on eelotsusetaotluse esitanud kohus esitanud Euroopa Kohtule kolm küsimust. Kaks esimest küsimust puudutavad selle keeldumise vastu tõhusa õiguskaitsevahendi olemasolu ja sellise õiguskaitsevahendi õiguslikku alust. Kolmas küsimus, mis sõltub vastusest kahele esimesele küsimusele, puudutab selle kasutamise praktilisi tingimusi.
33. Järgnevates jagudes käsitlen ma neid küsimusi järgemööda. Esiteks selgitan, miks minu arvates ei saa Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 kohaldamisala laiendada nii, et see hõlmaks õiguskaitsevahendit olukorras, kus varjupaigataotleja vaidlustab palve saajaks oleva liikmesriigi (käesoleval juhul Madalmaade) keeldumise tema vastuvõtmisest (A). Seejärel järeldan, et kui keeldumine puudutab vastuvõtmispalvet, mis põhineb selle määruse artikli 8 lõikel 2, on see liikmesriik siiski vastavalt harta artikli 47 esimesele lõigule koostoimes harta artikliga 7 ja artikli 24 lõikega 2 (vastavalt õigus era‑ ja perekonnaelu austamisele ja lapse „huvide“ kaitsele) kohustatud tagama saatjata alaealisele tõhusa õiguskaitsevahendi (B). Lõpuks analüüsin selle kohustuse praktilisi tagajärgi, pidades silmas Dublini III määruse üldist ülesehitust (C).
A. Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 (esimene küsimus)
34. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas Dublini III määruse artikli 27 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriiki, kellele on selle määruse artikli 8 lõike 2 alusel esitatud vastuvõtmispalve ja kes selle palve tagasi lükkab, tagama asjaomasele saatjata alaealisele ja/või tema väidetavale sugulasele tõhusa õiguskaitsevahendi kohtus.
35. Sarnaselt kõigile menetlusse astunud pooltele ning vastupidi taotlejale ja S-ile leian ma, et Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 ei pane sellele liikmesriigile taolist kohustust.
36. Märgin, et selles sättes on ette nähtud, et „taotlejal“ või „muul artikli 18 lõike 1 punktis c või d nimetatud isikul“ (st sisuliselt ka rahvusvahelise kaitse taotlejal) on õigus tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamise või läbivaatamise kaudu kohtus.
37. Sellest sõnastusest tuleneb esiteks, et rahvusvahelise kaitse taotleja sugulane ei kuulu selle sätte adressaatide hulka; ainult rahvusvahelise kaitse taotlejal endal on selline õigus.
38. Teiseks peetakse Dublini III määruse artikli 27 lõikes 1 silmas spetsiifilist olukorda. Mõiste „üleandmisotsus“ selle sätte tähenduses, tõlgendatuna koostoimes Dublini III määruse artikli 26 lõikega 1 ja artikli 29 lõikega 1,(17) viitab esiteks otsusele, mille on teinud liikmesriik, kus varjupaigataotleja viibib, ja teiseks otsusele, mille eesmärk on see isik „üle anda“ liikmesriigile, kes selles määruses sisalduvate kriteeriumide kohaselt vastutab tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest.(18) Selline otsus võetakse vastu pärast seda, kui esimese (palve esitajaks oleva liikmesriigi) ametiasutused on saatnud vastuvõtmispalve (või vajaduse korral tagasivõtmispalve)(19) oma partneritele teises (palve saajaks olevas) liikmesriigis ja selle riigi asutused on taolise palve heaks kiitnud.(20)
39. Sellest järeldub, et Dublini III määruse artikli 27 lõiget 1 ei saa tõlgendada nii, et see näeb ette õiguskaitsevahendi palve saajaks oleva liikmesriigi (käesoleval juhul Madalmaade) kohtus selle liikmesriigi ametiasutuste otsuse peale vastuvõtmispalve tagasi lükata, mille tagajärjel ei anta taotlejat üle teisele liikmesriigile. Olukorrad, kus varjupaigataotleja väidab, et ta tuleks üle anda teatavale liikmesriigile, kuid see liikmesriik keeldub teda vastu võtmast (või tagasi võtmast), ei kuulu lihtsalt selle sätte kohaldamisalasse.
40. Kuigi Euroopa Kohus on lähtunud Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 laiast tõlgendusest(21) ja isegi kui seda sätet tuleb lugeda harta artikli 47 esimese lõigu valguses,(22) on minu arvates selge, et Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 tõlgendamine nii, et palve saajaks oleva liikmesriigi keeldumist sellise alaealise nagu taotleja vastuvõtmisest on võimalik kohtulikult kontrollida, tähendaks selle sätte kohaldamisala laiendamist kaugemale sellest, mida sätte sõnastus lubab.(23)
41. Minu seisukohta selles küsimuses kinnitab asjaolu, et püüdes Dublini III määrust reformida, tegi komisjon ettepaneku lisada uus säte, mis näeb ette tõhusa õiguskaitsevahendi kohtus juhuks, kui taotlejat üle ei anta ja taotleja väidab, et tal on „pereliige“ või saatjata alaealiste puhul „sugulane“ teises liikmesriigis.(24)
42. See ettepanek on nüüdseks tagasi võetud.(25) Siiski näitas see minu arvates, et Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 selle praegusel kujul ei sisalda niisugusel juhul otseselt ega kaudselt õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.(26)
43. Asun nüüd käsitlema küsimust, kas selline õigus võib tuleneda üksnes harta artikli 47 esimesest lõigust koostoimes selle artikliga 7 ja artikli 24 lõikega 2.
B. Harta artikli 47 esimene lõik (teine küsimus)
44. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas harta artikli 47 esimest lõiku koostoimes harta artikliga 7 ja artikli 24 lõikega 2 tuleb tõlgendada nii, et see paneb liikmesriigile, kellele on Dublini III määruse artikli 8 lõike 2 alusel esitatud vastuvõtmispalve, kohustuse tagada saatjata alaealisest varjupaigataotlejale ja/või tema väidetavale sugulasele tõhus õiguskaitsevahend kohtus tema keeldumise vastu sellise palve rahuldamisest.
45. Kõigepealt tuleb meenutada, et harta artikliga 47 „Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele“ kodifitseeriti Euroopa Kohtu poolt varem kehtestatud tõhusa õiguskaitse üldpõhimõte.(27) Selle sätte esimeses lõigus tagatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile vastab Roomas 4. novembril 1950 alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklis 13 ette nähtud õigusele.(28)
46. Harta artikli 47 esimese lõigu kohaselt on igaühel, kelle „liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, […] õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus“. Nagu nähtub Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, piisab üksnes harta artiklist 47, et tugineda õigusele tõhusale õiguskaitsevahendile, ilma et selle sätte sisu oleks vaja täpsustada liidu õiguse muude sätetega või iga liikmesriigi riigisisese õiguse sätetega.(29)
47. Samas eeldab see, kas taoline õigus on olemas või mitte, konkreetsel juhul, nagu nähtub harta artikli 47 esimesest lõigust, et sellele tuginev isik viitab ühele või mitmele „liidu õigusega tagatud õigusele või vabadusele“.(30) See tähendab, et asjaomane olukord mitte ainult ei pea kuuluma liidu õiguse kohaldamisalasse – vastasel juhul ei oleks harta tervikuna üldse kohaldatav –,(31) vaid esinema peab olema ka konkreetne õigus või vabadus, mis on kaitstud liidu õigusega ja millest saab kasu konkreetne pool.(32)
48. Asudes nüüd harta artikli 47 esimese lõigu kohaldamise juurde sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, selgitan kõigepealt, et kui liikmesriik keeldub rahuldamast talle Dublini III määruse artikli 8 lõike 2 alusel esitatud vastuvõtmispalvet, ei kuulu see keeldumine ilmselgelt mitte pelgalt liidu õiguse kohaldamisalasse, kuna palve saajaks oleva liikmesriigi ametiasutused kohaldavad sellise otsuse tegemisel Dublini III määruse sätteid,(33) vaid mõjutab (ja võib tegelikult rikkuda) ka teatavaid konkreetseid asjaomase saatjata alaealise huvides „liidu õigusega tagatud õigusi“. Seega peab alaealisel (kuid mitte tema väidetaval sugulasel) olema vastavalt harta artikli 47 esimesele lõigule tõhus õiguskaitsevahend selle keeldumise vastu palve saajaks oleva liikmesriigi kohtutes (1). Seejärel täpsustan põhjuseid, miks ma leian, et Dublini III määrus tervikuna ei ole sellise õiguskaitsevahendi tunnustamisega vastuolus(34) ning selle määruse ja harta artikli 47 esimese lõigu vahel ei ole vastuolu (2). Lõpuks selgitan, miks vastupidi Euroopa Kohtus menetlusse astujate väljendatud muredele ma leian, et selline tõlgendus ei too kaasa Dublini süsteemi revideerimist (3).
1. „Liidu õigusega tagatud õigused“, mis nõuavad tõhusat õiguskaitsevahendit
49. Nagu ma eespool punktis 31 märkisin, kehtestab Dublini III määruse artikli 8 lõige 2 „siduva vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumi“, mille eesmärk on määrata kindlaks, milline liikmesriik vaatab läbi rahvusvahelise kaitse taotluse, mille on esitanud saatjata alaealine, kelle täisealine sugulane elab seaduslikult Euroopa Liidus. See kriteerium on esimuslik kõigi teiste selles määruses sisalduvate kriteeriumide suhtes.(35) Kui artikli 8 lõikes 2 loetletud nõuded on täidetud, toob see säte kaasa kaks selget, täpset ja tingimusteta kohustust liikmesriigile, kus ta elab, nimelt „viib see liikmesriik alaealise tema sugulasega kokku“ ning „on vastutav“ alaealise varjupaigataotluse läbivaatamise eest.(36)
50. Minu arvates on need kaks kohustust seotud teatavate „liidu õigusega tagatud õigustega“ harta artikli 47 esimese lõigu tähenduses, mis on antud saatjata alaealistele, kes taotlevad liidus rahvusvahelist kaitset.
1) Millised on „liidu õigusega tagatud õigused“?
51. Dublini III määrusele on olemuslikult omane mõte, et varjupaigataotlejatel on teatavad individuaalsed materiaalõiguslikud õigused. Eelkõige on selle määruse eesmärk tagada teatavate eriti oluliste hartaga tagatud õiguste „täielik täitmine“.(37) Neid õigusi kaitsevad erinevad menetluslikud tagatised,(38) mille eesmärk on tagada varjupaigataotlejate kaasamine nende varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise protsessi.(39) Need kajastuvad ka selles, kuidas liidu seadusandja on (vähemalt mõned) kõnealuse õigusakti normid kujundanud.(40)
52. Selles kontekstis võeti Dublini III määruse artikli 8 lõige 2 vastu sõnaselge eesmärgiga „tagada perekonna ühtsuse ning lapse parimate huvide esikohale seadmise põhimõtte täielik austamine“(41) ning seega rakendada harta artiklis 7 ja artikli 24 lõikes 2 sätestatud põhiõigusi, mida liikmesriigid peaksid Dublini III määruses sätestatud eeskirjade kohaldamisel „esmatähtsaks pidama“.(42)
53. Meenutan sellega seoses esiteks, et harta artikkel 7 tagab põhiõiguse „perekonnaelu austamisele“. See õigus vastab EIÕK artikli 8 lõikes 1 sätestatud õigusele. Järelikult tuleb seda tõlgendada Euroopa Inimõiguste Kohtu (edaspidi „EIK“) asjaomast kohtupraktikat arvestades.(43) Selle kohtupraktika kohaselt on „perekonnaelu“ olemasolu faktiküsimus. See mõiste põhineb tuumikpere (või lähimate pereliikmete) kaitsmisel. Siiski on tunnistatud, et „lähisugulased“ väljaspool seda tuuma võivad samuti perekonnaelule kaasa aidata.(44) Seda arvesse võttes võib mõiste „perekonnaelu“ hõlmata lapse ja tema „sugulase“ vahelist suhet (näiteks lapse ja tema onu suhe), mis on aluseks Dublini III määruse artikli 8 lõikes 2 sätestatud vastutuse kriteeriumile.
54. Teiseks on harta artikli 24 lõikes 2 sätestatud, et kõikides lastega seotud toimingutes, mida teevad avalik-õiguslikud asutused või eraõiguslikud institutsioonid, tuleb esikohale seada lapse huvid. Seda teist põhiõigust tuleb tõlgendada koos esimesena nimetatud põhiõigusega.(45) Euroopa Kohus on nimelt otsustanud, et Dublini III määruse põhjendustest 14–16 ning eelkõige artikli 6 lõike 3 punktist a(46)ja lõikest 4(47) ning samuti artikli 8 lõikest 2 tuleneb, et perekonnaelu austamine ja täpsemalt perekonna ühtsuse säilitamine on üldjuhul lapse huvides.(48) Teisisõnu nõuab lapse „parimate huvide“ põhimõte sageli seda, et liikmesriigid peavad tagama täiel määral alaealise õiguse perekonnaelule, säilitades tema perekonna ühtsuse ja teatavatel asjaoludel taasühendades ta pereliikmete või sugulastega.
55. Mulle näib, et võttes vastu Dublini III määruse artikli 8 lõike 2 on liidu seadusandja kooskõlas Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikaga tunnistanud,(49) et saatjata alaealised on eriti haavatavad isikud,(50) kelle heaolu sõltub täiskasvanute vajalikust kaitsest ja hoolitsusest ning sobivatest vastuvõtutingimustest. Hoolimata vastuvõtudirektiivis ette nähtud tagatistest(51) on selge, et saatjata alaealiste vajadused on üldiselt kõige paremini rahuldatud ning nende „sotsiaalne areng“, „turvalisus“ ja „julgeolek“(52) kaitstud, kui neid hooldab liidu territooriumil „pereliikme“ puudumisel(53) täisealine „sugulane“,(54) selle asemel et jätta nad ajavahemikul, mil nende rahvusvahelise kaitse taotlus läbi vaadatakse, kasuperekonda või (mis veelgi halvem) majutuskeskusesse, mis asub muus liikmesriigis kui see, kus selline „sugulane“ elab.
56. Sellest järeldub, et vastupidi sellele, mida väidavad komisjon ja käesolevas menetluses osalenud liikmesriikide valitsused, ei ole Dublini III määruse artikli 8 lõige 2 pelgalt liikmesriikide vahel vastutuse jaotust reguleeriv korralduslik norm. Sellega liikmesriikidele pandud kohustuse – ühendada saatjata alaealised oma sugulastega – eesmärgiks on tagada nende alaealiste põhiõiguste – õiguse „perekonnaelule“ (harta artikkel 7) ja õiguse „parimate huvide“ kaitsele (harta artikli 24 lõige 2) – täielik austamine. Tulenevalt selles sättes loetletud tingimuste täpsusest korrespondeerivad neile kohustustele minu arvates nende isikute konkreetsed õigused.
57. Täielikkuse huvides lisan, et mind ei veena esiteks komisjoni ning Belgia ja Madalmaade valitsuse argument, et kuna liidu seadusandja on juba ette näinud perekonna ühtsuse teistes liidu õigusaktides, nagu perekonna taasühinemise direktiiv,(55) ei olnul tema tahe edendada Dublini III määrusega saatjata alaealiste ja nende sugulaste perekondlikku taasühinemist. Nimetatud menetlusosaliste arvates on selle määruse eesmärk eelkõige tagada rahvusvahelise kaitse taotluste kiire menetlemine, mitte perekonna taasühinemine. Lisaks ja igal juhul, kui saatjata alaealise taotlus rahuldatakse ja ta saab „pagulase“ staatuse, oleks tal kvalifitseerimisdirektiivi(56)alusel vabadus asuda elama teistesse liikmesriikidesse ja seega ühineda oma sugulastega.
58. Pean tunnistama, et ma ei mõista, miks asjaolu, et saatjata alaealisele tulenevad teatavad õigused vastavalt perekonna taasühinemise direktiivist ja kvalifitseerimisdirektiivist, takistaks tal Dublini III määruse kohaldamisel tugineda oma hartast tulenevatele õigustele – õigusele „perekonnaelule“ ja õigusele „parimate huvide“ kaitsele.
59. Need erinevad aktid on kohaldatavad eri aegadel. Põhikohtuasjas võib taotleja tugineda kvalifitseerimisdirektiivile või perekonna taasühinemise direktiivile, et ühineda oma onuga Madalmaades või lasta oma pereliikmetel (näiteks emal või isal)(57) temaga Kreekas ühineda pärast seda (ja juhul), kui ta on saanud pagulasseisundi. Ent ajal, mil Kreeka ametiasutused tema rahvusvahelise kaitse taotlust läbi vaatavad, ei oleks neist kahest direktiivist talle siiski abi ja üksnes Dublini III määruse artikli 8 lõige 2 võiks tagada, et ta ei jääks tema parimate huvide vastaselt lahku sugulasest, kes saab tema eest hoolitseda.(58)
60. Sellega seoses tahaksin rõhutada, et tähelepanuta ei või jätta negatiivset mõju, mida avaldab saatjata alaealisele tema „pereliikmetest“ või „sugulastest“ lahusolek tema taotluse läbivaatamise ajal. Minu teada võib see läbivaatamine teoreetiliselt kesta kuni kuus kuud taotluse esitamisest(59) ja praktikas mõnikord palju kauem.(60) Alaealise seisukohast võib see sõltuvalt tema vanusest tunduda väga pikk ja isegi lõputu olukord.(61)
61. Teiseks ei suuda ma mõista, kuidas see tõlgendus annaks saatjata alaealistele õiguse nõuda nende taotluste läbivaatamist nende valitud liikmesriigis – see oleks vastuolus Dublini III määruse üldise loogikaga ja soodustaks meelepärase kohtualluvuse valimist. Taoline tõlgendus tähendab üksnes seda, et kui see on lapse huvides,(62)siis on tal liidu seadusandja kehtestatud normi kohaselt õigus olla ühendatud sugulasega, kes saab tema eest hoolitseda teises liikmesriigis, ja lasta oma varjupaigataotluse läbi vaadata seal, et tagada tema heaolu parimal võimalikul viisil.
62. Kolmandaks ei veena mind argument, et Dublini III määruse artikli 8 lõikest 2 ei saa tuletada mingeid sisulisi õigusi saatjata alaealistele, kuna selle määruse artikli 17 lõige 1 (nn suveräänsuse klausel) annab igal juhul liikmesriigile, kus rahvusvahelise kaitse taotlus esitatakse, võimaluse teha erand selles määruses sätestatud kriteeriumidest ja tunnistada end vastutavaks taotluse läbivaatamise eest.
63. On tõsi, et „suveräänsuse klausel“ jätab liikmesriikidele Dublini III määruse sätete kohaldamisel teatava kaalutlusruumi. Siiski, nagu on täpsustatud selle määruse põhjenduses 17, tuleks seda klauslit kasutada peamiselt humaansetel põhjustel ja kaitsemeetmena taotlejate põhiõiguste võimaliku rikkumise vastu, näiteks selleks, et perekonnaliikmeid ühendada, mitte neid üksteisest lahutada.
64. Igal juhul on selle teiseses õigusaktis sisalduva klausli kasutamine tingimata piiratud hartaga tagatud põhiõigustega.(63) (Hüpoteetilised) huvid, millele liikmesriik võib (erandkorras) tugineda erandi tegemiseks Dublini III määruse artikli 8 lõikest 2, ei saa seega üles kaaluda saatjata alaealise parimaid huve, et ta ühendataks selle sätte alusel oma sugulasega.(64)Sellest järeldub, et kuigi Euroopa Kohus on otsustanud, et lapse „parimate huvide“ põhimõte ei pruugi kohustada liikmesriike kasutama „suveräänsuse klauslit“,(65)võib see paljudel juhtudel neid vägagi takistada seda tegemast.(66)
65. Lõpuks märgin veel, et minu arvates on põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras tegemist veel ühe liidu õigusega tagatud õigusega harta artikli 47 esimese lõigu tähenduses, nimelt saatjata alaealise õigusega, et teda puudutavat vastuvõtmispalvet menetletakse nõuetekohaselt, erapooletult ja õiglaselt.
66. Paneb ju Dublini III määrus (ja rakendusmäärus) liikmesriikide ametiasutustele teatavad kohustused, sealhulgas konkreetselt seoses esimesena nimetatud määruse artikli 8 lõike 2 kohaldamisega. Eelkõige peab liikmesriik, kes saab selle sätte alusel vastuvõtmispalve, seda palvet enne sellele vastamist „kontrollima“. Nimetatud liikmesriik „uurib […] põhjalikult ja erapooletult ja kogu talle otseselt või kaudselt kättesaadava teabe alusel“,(67)kas selle sätte nõuded on täidetud,(68) ning peab seejuures järgima muid mõlemas õigusaktis sätestatud materiaal-,(69) menetlus-(70)ja tõendamisnorme.(71)
67. Minu arvates ei nõua need kohustused koos harta artiklist 7 (õigus perekonnaelule) ja artikli 24 lõikest 2 (lapse parimad huvid) tulenevate kohustustega mitte ainult seda, et palve saajaks oleva liikmesriigi pädevad asutused, kes tegelevad saatjata alaealisega, teeksid omal algatusel kindlaks tema parimad huvid ja uuriksid, kas Dublini III määruse artikli 8 lõike 2 nõuded on täidetud või mitte, vaid need korrespondeeruvad ka taolise alaealise vastava õigusega sellele, et vastuvõtmispalvet käsitletaks erapooletult ja õiglaselt kooskõlas selliste parimate huvidega.(72)
2) Vajadus tõhusa õiguskaitsevahendi järele kohtus
68. Eelmises jaos esitatud selgitusest nähtub, et kui liikmesriik keeldub mis tahes põhjusel Dublini III määruse artikli 8 lõike 2 alusel esitatud vastuvõtmispalvet rahuldamast, võib ta – kui see keeldumine on põhjendamata, põhjendamatu või üldisemalt ebaseaduslik – kahjustada saatjata alaealise õigusi, mis on liidu õigusega kaitstud. Taolise otsuse konkreetne tagajärg on see, et taotlejat ei anta üle ega seega taasühendata tema sugulasega. Järelikult peab sel alaealisel vastavalt harta artikli 47 esimesele lõigule olema taolise otsuse vaidlustamiseks tõhus õiguskaitsevahend kohtus.(73)
69. Seevastu saatjata alaealise väidetavale onule ei teki minu arvates Dublini III määruse artikli 8 lõike 2 kohaldamisel mingeid õigusi. See säte on suunatud saatjata alaealisele ja tema „parimate huvide“ (harta artikli 24 lõige 2) ja „pereelu“ (harta artikkel 7) kaitsele. See ei ole suunatud ega anna õigust tema „pereliikmetele“ ega „sugulastele“.
70. Rõhutan, et kui sellises olukorras nagu põhikohtuasjas ei oleks saatjata alaealisel lubatud vaidlustada palve saajaks oleva liikmesriigi ametiasutuste keeldumist teda vastu võtta, ei oleks tal mingit võimalust kaitsta oma õigusi kohtus, kuna palve esitajaks oleva liikmesriigi ametiasutused ei tee igal juhul mingit „üleandmisotsust“ Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 tähenduses.(74)
71. Lisaks näib mulle selge, et taolise õiguskaitsevahendi peab võimaldama palve saajaks olev liikmesriik (käesoleval juhul Madalmaad) selle liikmesriigi kohtus (nagu seda on eelotsusetaotluse esitanud kohus). Palve esitajaks oleva liikmesriigi enda kohtutes ei ole see võimalik. Kuigi Dublini süsteem põhineb vastastikusel usaldusel,(75)ei ole see praegu täielikult integreeritud süsteem, kus liikmesriigi A kohtud saaksid kontrollida liikmesriigi B haldusorgani otsust ja teha taolise organi suhtes siduvaid kohtuotsuseid.
2. Harta artikli 47 esimese lõigu ja Dublini III määruse vahelise vastuolu puudumine
72. Olles tuvastanud, et sellises olukorras nagu põhikohtuasjas on rahvusvahelise kaitse taotlejal vastavalt harta artikli 47 esimesele lõigule koostoimes artikliga 7 ja artikli 24 lõikega 2 õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, analüüsin nüüd, kas Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 sõnastus ning selle määruse üldine süsteem ja eesmärgid on taolise õiguskaitsevahendi võimaldamisega vastuolus.
73. Kui see nii oleks, tekiks Dublini III määruse ja harta artikli 47 esimese lõigu vahel vastuolu. Esimesena nimetatud akt piiraks teisena nimetatuga tagatud õigust.(76) See piirang oleks lubatav ainult siis, kui ta oleks kooskõlas harta artikli 52 lõikes 1 loetletud rangete nõuetega, milleks on esiteks see, et taoline piirang on kehtestatud „seadusega“, teiseks, et ta austab vastava õiguse „olemust“, ja kolmandaks, et ta austab proportsionaalsuse põhimõtet. Minu arvates rikuks taolises olukorras nagu põhikohtuasjas oleva saatjata alaealise täielik ilmajätmine tõhusast õiguskaitsevahendist talle antud õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile „olemust“. Euroopa Kohtul ei oleks muud valikut kui tunnistada Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 (või vajaduse korral kogu määrus) kehtetuks.
74. On siiski mitu põhjust, miks ma lükkan nii drastilise tulemuse tagasi ja järeldan, et Dublini III määruse ja harta artikli 47 esimese lõigu vahel ei ole tegelikult mingit vastuolu.
75. Esiteks ei viita Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 sõnastuses minu arvates miski sellele, et kuivõrd see säte näeb ette üksnes „üleandmisotsuste“ vaidlustamise võimaluse,(77) siis välistab see käesolevas asjas tõhusa õiguskaitsevahendi võimaldamise. Liidu seadusandja võttis nimetatud sätte sõnaselgelt vastu eesmärgiga tugevdada varjupaigataotlejate kohtulikku kaitset,(78) mitte selleks, et seda saaks kasutada „trumbina“ nende ilmajätmiseks võimalusest kasutada tõhusat õiguskaitsevahendit muudel juhtudel, mis ei kuulu selle sätte kohaldamisalasse. Isegi kui asuda seisukohale, et artikli 27 lõike 1 sõnastus on selles küsimuses mitmeti mõistetav, ei ole minu arvates võimalik seda sätet tõlgendada nii ammendavana. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb juhul, kui liidu teisese õiguse sätet on võimalik tõlgendada mitmeti, eelistada tõlgendust, mis viib vastava sätte kooskõlla esmase õigusega (sealhulgas hartast tulenevate õiguste ja vabadustega), mitte tõlgendust, mis toob kaasa selles sätte vastuolu liidu õigusega.(79)
76. Teiseks, pöördudes nüüd Dublini III määruse üldise süsteemi ja eesmärkide juurde, märgin, et enamik komisjoni ja liikmesriikide valitsuste poolt kohtuistungil ja kirjalikes seisukohtades esitatud argumente põhinesid (minu arvates vääral) eeldusel, et õiguskaitsevahendi võimaldamine oleks vastuolus selle määruse olemusliku eesmärgiga tagada „rahvusvahelise kaitse taotluste kiire menetlemine“ ja „kiiresti määrata vastutav liikmesriik“ ning selleks ette nähtud rangete tähtaegadega. Eelkõige väidab Prantsuse valitsus, et õiguskaitsevahendi kasutamine oleks praktikas võimatu, arvestades, et nende tähtaegade kulgemine jätkub ja see kulgemine võib avaldada mõju taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi kindlaksmääramisele.(80)
77. Minu arvates jätab see arutluskäik tähelepanuta asjaolu, et liidu seadusandja kehtestas need tähtajad eelkõige selleks, et „tagada tegelik juurdepääs rahvusvahelise kaitse andmise menetlusele“(81) ja kaitsta taotleja liidu varjupaigaõigustikus ning hartas varjupaigataotlejate sätestatud õigusi.(82)
78. Kui nõustuda, nagu Euroopa Kohus tegi kohtuotsuses Shiri,(83) et Dublini III määruses sätestatud tähtajad on selgelt mõeldud varjupaigataotlejate kaitseks, siis tuleb ka tunnistada, et nendele tähtaegadele ei või varjupaigataotlejate vastu tugineda, et takistada neil tõhusa õiguskaitsevahendi kasutamist, eriti juhul, kui väidetavalt on rikutud nende (muid) hartast tulenevaid õigusi (käesoleval juhul õigust „perekonnaelule“ ja õigust alaealiste „parimate huvide“ kaitsele vastavalt harta artiklile 7 ja artikli 24 lõikele 2).
79. Vastupidine järeldus viiks üsna absurdse olukorrani, kus varjupaigataotlejale ei võimaldata tõhusat õiguskaitsevahendit, kuna oletatavasti on tema enda huvides, et Dublini III määruses ette nähtud menetlused viidaks läbi kiiresti ja et selle tõttu on liikmesriikide pädevatel asutustel selles osas piiramatu kaalutlusõigus. Kindlasti oleks siin parem lähenemine arvestada asjaolu, et kui varjupaigataotleja otsustab kasutada oma õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, siis just seetõttu, et ta leiab, et tema õiguste ja huvide kohtulik kaitse on olulisem kui tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi kiire määramine.(84)
80. Kohus on Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 tõlgendamisel möönnud, et viivitused vastutava liikmesriigi määramisel on liikmesriikidele pandud tõhusa õiguskaitsevahendi võimaldamise kohustuse vältimatu tagajärg.(85) See ei takistanud tal järeldada, et liidu seadusandja ei soovinud selle määruse vastuvõtmisel „ohverdada varjupaigataotlejate kohtulikku kaitset varjupaigataotluste kiirele menetlemisele“.(86) Ma ei näe, miks ei peaks käesoleval juhul olema võimalik kasutada samasugust tõlgendust.(87)
81. Lisaks täheldan, et rakendusmääruse artikli 12 lõikes 2 on sätestatud, et vastuvõtmispalvele vastamisele või saatjata alaealise üleandmisele kohaldatavate tähtaegade järgimata jätmine ei pruugi tingimata takistada menetluse jätkamist või üleandmist. Nagu ma sellest aru saan, kinnitab see säte, et saatjata alaealiste puhul on Dublini III määruse sätetes või rakendusmääruses sätestatud rangetest tähtaegadest kinnipidamise eesmärk vähem oluline kui eesmärk tagada nendes õigusaktides sisalduvate eeskirjade nõuetekohane kohaldamine ja asjaomaste isikute piisav kaitse. Lühidalt öeldes ei saa neile tähtaegadele niisama lihtsalt tugineda selleks, et takistada saatjata alaealist vaidlustamast palve saajaks oleva liikmesriigi ametiasutuste keeldumist teda vastu võtta pärast seda, kui palve esitajaks olev liikmesriik on järeldanud, et Dublini III määruse artikli 8 lõikes 2 sätestatud „vastutava liikmesriigi määramise kriteerium“ määrab palve saajaks oleva liikmesriigi vastutavaks liikmesriigiks.
82. Igal juhul on probleemile, et kohtumenetlus venitab vastutava liikmesriigi määramist, lihtne lahendus. Minu arvates eeldab Dublini III määrusele olemuslik taotluste kiire menetlemise eesmärk nii saatjata alaealiste kui ka selle määrusega kehtestatud süsteemi üldise toimimise huvides, et sellistele saatjata alaealistele harta artikli 47 esimese lõigu alusel tagatud õiguskaitsevahend ise oleks kiire.(88)
83. Sellega seoses on minu arvates samuti ilmne, et selle õiguskaitsevahendi kasutamisel peab olema vastutava liikmesriigi määramise menetlusele peatav toime. Kui palve saajaks oleva liikmesriigi kohtud peaksid lõpuks otsustama, et selle riigi pädevad asutused keeldusid sellist saatjata alaealist nagu taotleja ekslikult vastu võtmast, siis nende otsus tühistatakse (kui seda ei muudeta) ja need asutused peaksid seejärel andma uue vastuse määratud tähtaja jooksul, mis kehtiks de novo.(89) Seega säiliksid täielikult tagajärjed, mis kaasnevad nende tähtaegade järgimata jätmisega.
84. Kolmandaks leian, et liikmesriikide kohustus tagada käesolevas asjas tõhus õiguskaitsevahend on kooskõlas liidu seadusandja eesmärgiga kaasata saatjata alaealised nende taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise menetlusse. Seda eesmärki kajastavad ehk kõige paremini Dublini III määruse artikli 6 lõige 2 ja rakendusmääruse artikli 12 lõige 3 ning selles sätestatud liikmesriikide konkreetsed kohustused.(90)
85. Minu arvates võivad samad kohustused aidata tagada, et käesolevas asjas on saatjata alaealise õiguskaitsevahend tõhus, mitte üksnes illusoorne. Näiteks on täiesti võimalik järeldada, et kuivõrd need sätted on sõnastatud piisavalt üldiselt ja laialt, sisaldavad nad palve esitajaks oleva liikmesriigi konkreetset ja täpset kohustust teavitada saatjata alaealise esindajat sellest, et tema asutused on esitanud selle määruse artikli 8 lõike 2 alusel teisele liikmesriigile (palve saajaks olevale liikmesriigile) vastuvõtmispalve, ja seejärel sellest, et selle teise liikmesriigi asutused on palve tagasi lükanud. Selline kohustus võimaldaks saatjata alaealisel saada teavet palve saajaks oleva liikmesriigi otsuse sisu kohta ja soovi korral selle edasi kaevata.
86. Neljandaks ja kõige olulisem on see, et liikmesriikide kohustus teha käesolevas asjas kättesaadavaks tõhus õiguskaitsevahend võib tegelikult aidata kaasa Dublini III määruses ja rakendusmääruses sisalduvate eeskirjade nõuetekohasele ja tõhusale kohaldamisele. On selge, et mõlemas õigusaktis saatjata alaealiste kaitseks sätestatud „vastutuskriteeriumid“ ja kõik muud materiaal-, menetlus- ja tõendamisnormid(91) muutuksid teataval määral mõttetuks ja/või kaotaksid oma kasuliku mõju, kui liikmesriikide ametiasutustel oleks vastuvõtmispalvete hindamisel piiramatu kaalutlusõigus nende eeskirjade kohaldamisel ja neil oleks võimalik vältida kohtulikku kontrolli kõikidel juhtudel, peale selle, kui alaealise üleviimise kohta teise liikmesriiki tehakse üleandmisotsus (juhud, mis on hõlmatud Dublini III määruse artikli 27 lõikega 1). Kokkuvõttes võib sattuda ohtu eesmärk, et vastutav liikmesriik määratakse „erapooletutel ja õiglastel alustel“;(92) nende eeskirjade ja kriteeriumide erinev kohaldamine võib ohustada halduskoostöö,(93) solidaarsuse(94) ja vastastikuse usalduse põhimõttel põhineva Dublini III määruse sujuvat toimimist,(95) ning liikmesriikidevahelised põhimõttelised erimeelsused, mida selle määruse artikli 37 lõikes 2 sätestatud lepitusmenetluses ei pruugi olla võimalik lahendada, võivad põhjustada isegi ummikseisu.(96) Spektri teises äärmuses võib liikmesriik soovi korral süstemaatiliselt keelduda talle adresseeritud vastuvõtmispalvest.(97)
87. arvesse võttes kahtlen, kas ikka on mõttekas jääda eristama olukorda, kus on tehtud saatjata alaealise üleandmisotsus (ja on võimalik kasutada Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 kohast õiguskaitsevahendit), ja olukorda, kus palve saajaks olev liikmesriik keeldub teda määruse artikli 8 lõike 2 alusel vastu võtmast, mistõttu ta jääb palve esitajaks olevasse liikmesriiki (ja menetlusse astujate sõnul ei oleks tal mingit õiguskaitsevahendit). On lihtne ette kujutada olukorda, kus saatjata alaealine saabub Kreekasse ja seejärel õnnestub tal jõuda Madalmaadesse, kus elab tema väidetav onu. Taolise alaealise puhul oleks tegemist just nimelt sellega, mida määrusega püütakse piirata, nimelt „edasiliikumisega“ (mille puhul esitatakse järjestikusi rahvusvahelise kaitse taotlusi eri liikmesriikides). Kui aga Madalmaad esitaksid Kreekale tagasivõtmispalve ja võtaksid lõpuks vastu otsuse saatjata alaealise Kreekasse üleandmise kohta, kuuluks selline otsus Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 kohaldamisalasse ja alaealine saaks end kaitsta Madalmaade kohtutes. Nende sõnul ei oleks samal alaealisel sellist õiguskaitsevahendit, kui ta – nagu taotleja seda tegi – järgiks eeskirju ja jääks Kreekasse, kusjuures Madalmaad lihtsalt keelduksid teda vastu võtmast.(98)
88. Esiteks tooks selline lähenemine minu arvates tegelikult kasu neile, kes eeskirjade vastaselt edasi liiguvad ning tekitaks saatjata alaealistele täiendava „stiimuli“ reisida ebaseaduslikult – oma turvalisust, julgeolekut ja heaolu ohtu seades – liikmesriiki, kus elab nende „pereliige“ või „sugulane“.
89. Käesoleva jao kokkuvõtteks tahaksin rõhutada, et see ei oleks esimene kord, kui Euroopa Kohus otsustab, et harta artikli 47 esimene lõik kohustab liikmesriike võimaldama tõhusat õiguskaitsevahendit olukorras, kus seda ei ole kohaldatavates liidu õigusaktides sõnaselgelt ette nähtud. Ühe näitena tegi ta just seda hiljuti kohtuotsuses Minister van Buitenlandse Zaken,(99)mis puudutas viisaeeskirja tõlgendamist.
3. Kas Dublini süsteemi oleks vaja revideerida?
90. Suur osa liikmesriikide valitsuste poolt käesoleva menetluse käigus väljendatud muredest näib minu arvates vähemalt osaliselt tingitud seisukohast, et kui Euroopa Kohus peaks jõudma järeldusele, et käesolevas asjas tuleb tagada tõhus õiguskaitsevahend, peaks ta tegema sama ka paljudes teistes kohtuasjades, mis võib lõpuks viia Dublini süsteemi revideerimiseni.
91. Minu arvates ei viiks minu pakutud lahendus siiski sellise tulemuseni kolmel peamisel põhjusel.
92. Esiteks ei tohi unustada, et märkimisväärne, kui mitte suurem osa tagasivõtmispalvetest või vastuvõtmispalvetest on tegelikult seotud varjupaigataotlejatega, kes viibivad füüsiliselt liikmesriigis, kus nad soovivad oma rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamist, ja kes püüavad vältida üleandmist teisele liikmesriigile (Dublini III määruse artikli 13 või artikli 18 lõike 1 punktide c–d alusel). Selliste olukordade puhul näeb selle määruse artikli 27 lõige 1 juba ette õiguskaitsevahendi ja käsitleb ammendavalt küsimust, kas ja millal tuleks selline õiguskaitsevahend võimaldada.(100) Samuti rõhutas Euroopa Kohus kohtuotsuses M.A. jt,(101) et niikaua kui mingil etapil Dublini menetluse ajal on olemas tõhus õiguskaitsevahend, on see piisav, et kaitsta rahvusvahelise kaitse taotleja isiklikke õigusi.
93. Teiseks piirdub minu pakutud lahendus teatud stsenaariumidega. See puudutab Dublini III määruse väga spetsiifilise sätte kohaldamist (artikli 8 lõige 2), mis käsitleb konkreetset varjupaigataotlejate kategooriat (saatjata alaealised) ning mille eesmärk on tagada teatavate põhiõiguste (harta artikkel 7 ja artikli 24 lõige 2) täielik austamine. Sellist õiguskaitsevahendit ei tuleks anda kõigile varjupaigataotlejatele seoses kõigi nimetatud määruses sätestatud kriteeriumidega.
94. On tõsi, et järeldused, millest tulenevalt olen asunud seisukohale, et käesolevas asjas tuleb tagada tõhus õiguskaitsevahend, võivad minu arvates kehtida ka juhul, kui saatjata alaealine, kes soovib üleandmist Dublini III määruse artikli 8 lõike 2 alusel, väidab, et tema põhiõigusi (harta artikkel 7 ja artikli 24 lõige 2) ei mõjuta mitte palve saajaks oleva liikmesriigi (käesoleval juhul Madalmaade) otsus, vaid taotleja viibimiskoha liikmesriigi (käesoleval juhul Kreeka) ametiasutuste tegevus või tegevusetus.(102)
95. On selge, et saatjata alaealisel võivad selliseks vaidlustamiseks olla erinevad põhjused: ta võib väita, et selle liikmesriigi ametiasutused ei ole esitanud Dublini III määruse artikli 8 lõike 2 alusel vastuvõtmispalvet või ei ole kinni pidanud tähtaegadest (kas siis palve esitamiseks või alaealise üleandmiseks) või et nad on selle määruse artikli 17 lõikes 1 sätestatud suveräänsuse klauslit vääralt kohaldanud. Olenemata põhjusest, peab see liikmesriik lõpuks vastutama alaealise taotluse läbivaatamise eest. Sellisel otsusel on taotleja jaoks loomulikult sisuline tagajärg, kuna teda ei anta üle teise liikmesriiki, vaid ta peab jääma oma viibimisriiki ajaks, mil tema rahvusvahelise kaitse taotlust menetletakse ja läbi vaadatakse.
96. Kolmandaks on aga selge, et isegi kui õigust tõhusale õiguskaitsevahendile tuleb tunnustada nii sellisel juhul kui ka käesolevas asjas, ei muutu ükskõik kumma liikmesriigi, olgu siis palve saajaks oleva või palve esitajaks oleva liikmesriigi otsus vaidlustatavaks, välja arvatud siis ja juhul, kui see on lõplik.
97. Sellega seoses on selge, et palve esitajaks olev liikmesriik võib järjestikuseid vastuvõtmispalveid esitada üksnes seni, kuni ei ole ületatud Dublini III määruse artikli 21 lõikes 1 selleks ette nähtud kohustuslikku tähtaega.(103) Pärast selle tähtaja möödumist muutub selle liikmesriigi võimalik vastuvõtmispalve esitamata jätmine Dublini III määruse artikli 8 lõike 2 alusel lõplikuks ja seega võib selle minu arvates edasi kaevata. Enne seda aga ei saaks olla vaidlustamine võimalik. Samuti, kui palve esitajaks oleva liikmesriigi poolt esitatud lõplikule vastuvõtmispalvele vastamise tähtaeg lõpeb(104) (või pärast uuesti läbivaatamise palvele vastamise kahenädalase tähtaja möödumist),(105)muutub palve saajaks oleva liikmesriigi keeldumine samuti lõplikuks ja seega saab selle peale esitada kaebuse kohtusse. Siiski ei tohiks enne seda tähtaega teatatud keeldumine olla vaidlustatav, kui keeldumine muutub selliseks lõplikuks otsuseks.
98. Neid kaalutlusi arvestades arvan, et kui Euroopa Kohus järgiks minu pakutud lahendust ja leiaks, et käesolevas asjas tuleb harta artikli 47 esimese lõigu kohaselt tagada tõhus õiguskaitsevahend, ei põhjusta see liikmesriikide valitsuste kardetavat kogu määruse põhjalikku revideerimist.
C. Mõned kaalutlused õiguskaitsevahendi kasutamise praktilise korra kohta (kolmas küsimus)
99. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, millised on selle õiguskaitsevahendi kasutamise praktilised tingimused, mis minu arvates tuleb harta artikli 47 esimese lõigu kohaselt võimaldada sellisele varjupaigataotlejale nagu taotleja. Täpsemalt soovib ta teada, millisel viisil ja millises liikmesriigis tuleks teha sellisele isikule teatavaks palve saajaks oleva liikmesriigi otsus ja õigus see edasi kaevata. Minu märkused sellele küsimusele vastamiseks on üsna lühikesed, kuna olen juba märkinud, et 1) seda õiguskaitsevahendit tuleb kasutada palve saajaks oleva liikmesriigi kohtutes ja 2) see liikmesriik peab tagama, et varjupaigataotlejale tehakse õiguskaitsevahend kättesaadavaks kiiresti.(106)
100. Lisan, et selgelt väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on riigisiseste menetluseeskirjade ühtlustamata jätmise korral kaebeõiguse andmise täpsem kord menetlusautonoomia põhimõtte kohaselt iga liikmesriigi õiguskorra küsimus, mille suhtes kehtib üksnes nõue, et need normid ei oleks vähem soodsad kui riigisiseseid olukordi reguleerivad eeskirjad (võrdväärsuse põhimõte) ega – mis veelgi olulisem – muudaks liidu õigusega antud õiguste teostamist tegelikult võimatuks või ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte).(107)
101. Võrdväärsuse ja tõhususe nõuded väljendavad liikmesriikide üldist kohustust tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kohtulik kaitse. Need nõuded kehtivad nii sellele õigusele tuginevate hagide läbivaatamiseks pädevate kohtute kui ka menetlusnormide määratlemise osas.(108)
102. Minu arvates on selge, et käesoleval juhul peab eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes on ainsana pädev tõlgendama oma riigisisest õigust, kindlaks tegema, kas ja mil määral vastab Madalmaade kohtuliku kontrolli süsteem nendele nõuetele ning kas ta on pädev kontrollima justiitsministri otsust vastuvõtmispalve tagasi lükata.(109) Seda arvestades tahaksin rõhutada asjaolu, et tõeliselt tõhusa õiguskaitsevahendi tagamiseks peab pädev kohus minu arvates läbi viima sellise otsuse täieliku õigusliku ja faktilise kontrolli, et hinnata, kas taotleja õigusi(110) on rikutud või mitte, ning vajaduse korral vaidlusaluse otsuse tühistama või seda muutma.
103. Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et selleks, et tema õiguskaitsevahend oleks tõhus (vastavalt harta artikli 47 esimesele lõigule), peab huvitatud isikul olema võimalik tutvuda tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega, lugedes kas otsust ennast või saades oma sellekohase taotluse põhjal teada selle põhjendused.(111)
104. Selles osas usun, et ainsana saatjata alaealisega suhtlevad palve esitajaks oleva liikmesriigi pädevad asutused (käesoleval juhul Kreeka ametiasutused) on need, kes peavad teavitama teda palve saajaks oleva liikmesriigi ametiasutuste keeldumisest ja tema õigusest esitada selle otsuse peale vaie või kaebus kohtusse.(112)
105. Minu arvates peab see nii olema kahel põhjusel. Esiteks rõhutas liidu seadusandja Dublini III määruse vastuvõtmisel halduskoostöö tähtsust(113) ja näib, et ta pooldas nn ühe akna süsteemi loomist, mis võimaldab varjupaigataotlejatel suhelda ainult ühe liikmesriigi ametiasutusega ja täita kõik haldusformaalsused ühes kohas. Teiseks näib mulle, et käesoleval juhul säästaks see kohustus sellise saatjata alaealise taotleja tülikast asjaajamisest nii palve esitajaks oleva kui ka palve saajaks oleva liikmesriigi pädevate asutustega (kes mõlemad tegutsevad erinevate eeskirjade alusel) vähemalt seni, kuni ta otsustab kasutada oma õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. Kokkuvõttes oleks ta seega kooskõlas Dublini süsteemi eesmärkidega paremini kaitstud.(114)
106. Lisaks eeldab halduskoostöö põhimõte minu arvates tingimata ka seda, et kui taoline saatjata alaealine nagu taotleja esitab palve saajaks oleva liikmesriigi (käesoleval juhul Madalmaade) kohtutele kaebuse selle liikmesriigi pädevate asutuste tehtud vastuvõtmispalvest keeldumise otsuse peale, peavad need asutused teatama palve esitajaks oleva liikmesriigi (käesoleval juhul Kreeka) ametiasutustele, et selline kaebus on esitatud.(115)
107. Minu arvates tuleb seda teha selleks, et võimaldada palve esitajaks oleva liikmesriigi ametiasutustel peatada vastutava liikmesriigi määramise menetlus kaebuse menetlemise ajaks(116) – selline peatav toime on vajalik selleks, et need asutused ei järeldaks, et nad vastutavad saatjata alaealise rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest ega asuks sellest tulenevalt uurima tema varjupaigataotluse põhjendatust.
V. Ettepanek
108. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlemi (Haagi esimese astme kohus, Haarlemi kohtumaja, Madalmaad) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, artikli 27 lõiget 1 ei saa koostoimes artikli 8 lõikega 2 tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike nägema ette tõhusa õiguskaitsevahendi juhuks, kui nende pädevad asutused lükkavad tagasi vastuvõtmispalve selle määruse artikli 22 lõike 1 tähenduses.
2. Sellises olukorras nõuab aga Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 esimene lõik koostoimes harta artikliga 7 ja artikli 24 lõikega 2, et liikmesriigid, kelle pädevad asutused on vastuvõtmispalve tagasi lükanud, võimaldavad asjaomasele saatjata alaealisele (kuid mitte tema väidetavale sugulasele) selle liikmesriigi kohtutes sellise tõhusa õiguskaitsevahendi.
3. Sellise õiguskaitsevahendi kasutamise praktilise korra üksikasjalikud eeskirjad peab menetlusautonoomia põhimõtte kohaselt kindlaks määrama iga liikmesriik oma õiguskorras, võttes seejuures arvesse tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtteid ning vastuvõtmispalve esitajaks oleva liikmesriigi ametiasutuste kohustust 1) teavitada asjaomast saatjata alaealist vastusest, mille nende partnerid palve saajaks olevas liikmesriigis on andnud, ja 2) peatada alaealise rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise menetlus tema kaebuse läbivaatamise ajaks.