Predmet T‑245/13
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske
protiv
Europske komisije
„EFSJP – Komponenta za jamstva – EFJP i EPFRR – Troškovi isključeni iz financiranja – Program jedinstvenih plaćanja – Ključne kontrole – Sekundarne kontrole – Članci 51., 53., 73. i 73.a Uredbe (EZ) br. 796/2004“
Sažetak – Presuda Općeg suda (drugo vijeće) od 4. rujna 2015.
1. Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Financiranje putem EFSJP‑a, EFJP‑a i EPFRR‑a – Poravnavanje računa – Odbijanje plaćanja troškova koji proizlaze iz nepravilnosti u primjeni propisa Unije – Pobijanje od strane predmetne države članice – Teret dokazivanja – Raspodjela između Komisije i države članice
(Uredba Vijeća br. 1290/2005, čl. 31. st. 1.)
2. Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Programi izravne potpore – Zajednička pravila – Program jedinstvenih plaćanja – Neopravdano dodjeljivanje određenih prava na plaćanje koje je utjecalo na ukupnu vrijednost dodijeljenih prava – Posljedice – Komisijina obveza ponovne retrospektivne procjene jedinične vrijednosti tih prava – Nepostojanje
(Uredba vijeća br. 73/2009; Uredba Komisije br. 796/2004, čl. 73. i 73.a, i Uredba Komisije br. 239/2005, uvodna izjava 15.)
3. Pravo Europske unije – Tumačenje – Metode – Doslovno, sustavno i teleološko tumačenje
4. Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Programi izravne potpore – Zajednička pravila – Program jedinstvenih plaćanja – Neopravdano dodjeljivanje potpora na temelju neopravdano dodijeljenih prava na plaćanje zbog pogrešaka u pogledu prihvatljive površine – Posljedice – Obveza da se u potpunosti naknadi iznos plaćenih potpora – Pretpostavke
(Uredbe Vijeća br. 729/70, br. 1258/1999. i br. 1290/2005 te Uredba Vijeća br. 73/2009, čl. 34. st. 1.; Uredba Komisije br. 796/2004, čl. 73. st. 73.)
5. Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Integrirani administrativni i kontrolni sustav za određene programe potpora – Umanjenja i isključenja u slučaju prekoračenja prijava – Površina prijavljena u zahtjevu za potporu koja prelazi površinu utvrđenu tijekom kontrole – Sankcija – Izračun na temelju prava na plaćanje koja je poljoprivrednik prijavio –Obveza uzimanja u obzir prethodne ponovne procjene jedinične vrijednosti prava na plaćanje u slučaju neopravdanog dodjeljivanja takvih prava – Nepostojanje
(Uredba Komisije br. 796/2004, čl. 2. t. 22., čl. 50. st. 2. i 3. i čl. 51. st. 1.)
6. Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Integrirani administrativni i kontrolni sustav za određene programe potpora – Umanjenja i isključenja u slučaju prekoračenja prijava – Neprimjena u slučaju kada je u zahtjevu za potpore prijavljena površina veća od prijavljenih prava na plaćanje, ali koja ispunjava ostale kriterije prihvatljivosti – Uzimanje u obzir prava na plaćanje kako su ponovno procijenjena nakon utvrđivanja neosnovanosti dodjele tih prava – Isključenje
(Uredba Komisije br. 796/2004, čl. 50. t. 2., čl. 51. st. 2. i 3. i čl. 73. st.1.)
7. Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Integrirani administrativni i kontrolni sustav za određene programe potpora – Umanjenja i isključenja u slučaju prekoračenja prijava – Mjere koje čine upravnu mjeru – Mogućnost retroaktivne primjene pravila iz Uredbe br. 1122/2009 kao blažih kazni – Nepostojanje – Navedena pravila koja nemaju obilježje sankcije
(Uredba Vijeća br. 2988/95, čl. 2. st. 2.; Uredba Komisije br. 796/2004, čl. 51, i Uredba Komisije br. 1122/2009, čl. 57. st. 2., druga alineja)
8. Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Financiranje putem EFSJP‑a, EFJP‑a i EPFRR‑a – Poravnavanje računa – Odbijanje plaćanja troškova koji proizlaze iz nepravilnosti u primjeni propisa Unije – Paušalni financijski ispravak koji je Komisija naložila sukladno internim smjernicama usvojenima u tom području – Primjena od strane Komisije tih internih smjernica u okviru poravnanja računa fondova različitih od EFSJP‑a – Dopuštenost
(Uredba Vijeća br. 1290/2005, čl. 31. st. 1.)
1. Vidjeti tekst odluke.
(t. 64.‑67., 173., 183.)
2. Nijedna odredba Uredbe br. 73/2009 o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike izričito ne predviđa mogućnost izmjene prava na plaćanje poljoprivrednika koji je primio previsoka prava na plaćanje tijekom prvotnog dodjeljivanja. Suprotno tome, članak 73.a Uredbe br. 796/2004 o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih Uredbom br. 1782/2003 predviđa pravila o povratu neopravdano dodijeljenih prava i iz tih pravila proizlazi da se u okolnostima koje su u njima navedene prava na plaćanje mogu ponovno izračunati. Ta je odredba, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 15. Uredbe br. 239/2005, kojom je uvedena u Uredbu br. 796/2004, izraz volje da se utvrde pravila za slučaj u kojem je poljoprivrednik neopravdano primio određenu količinu prava na plaćanje ili za slučaj u kojem je vrijednost svakog prava na plaćanje utvrđena na netočnoj razini.
U slučaju da su neopravdano dodijeljena određena prava za plaćanje utjecala kako na jediničnu vrijednost tako i na ukupnu vrijednost prava na plaćanje dodijeljenih poljoprivredniku, na način da je jedinična vrijednost određena prenisko a ukupna vrijednost određena previsoko, članak 73.a Uredbe br. 796/2004 ne propisuje nikakvu retrospektivnu ponovnu procjenu jedinične vrijednosti prava na plaćanje.
Što se tiče tumačenja članka 73.a stavka 1. Uredbe br. 796/2004, valja istaknuti da tekst te odredbe ne predviđa niti izričito isključuje retrospektivnu ponovnu procjenu jedinične vrijednosti prava na plaćanje nakon povrata neopravdano dodijeljenih prava. U tom pogledu ukazivanje, u članku 73.a stavku 1. trećem podstavku te uredbe, prema kojem se neopravdano dodijeljena prava smatraju nedodijeljenima ab initio ne treba tumačiti na način da se njime određuje obveza takve ponovne procjene. Suprotno tome, to pojašnjenje treba tumačiti u vezi s člankom 73.a stavkom 4. navedene uredbe na način da mu je jedini cilj navesti da su potpore, ako je primjenjivo, dodijeljene na temelju neopravdano dodijeljenih prava i same neopravdane, tako da ih u skladu s odredbama članka 73. Uredbe br. 796/2004 treba vratiti.
Takva ponovna procjena na višu vrijednost ne proizlazi iz članka 73.a stavka 2. Uredbe br. 796/2004. Naime, ta odredba predviđa ponovnu procjenu prava na plaćanje, samo na nižu vrijednost, i ne može se tumačiti na način da propisuje retrospektivnu ponovnu procjenu jedinične vrijednosti prava na plaćanje na višu vrijednost ako je u slučaju neopravdanog dodjeljivanja određenih prava na plaćanje i preniske procjene jedinične vrijednosti dodijeljenih prava ukupna vrijednost prava dodijeljenih poljoprivredniku previsoko procijenjena.
(t. 82., 83., 87., 88., 93., 95.‑97.)
3. Vidjeti tekst odluke.
(t. 85.)
4. Kada zakonodavac Unije utvrdi uvjete za prihvatljivost dodjele potpore, isključenje do kojeg je došlo zbog neispunjenja jednog od tih uvjeta ne predstavlja kaznu nego samo posljedicu nepoštovanja navedenih zakonom predviđenih uvjeta. Stoga primjena članka 73. stavka 1. Uredbe br. 796/2004 o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih Uredbom br. 1782/2003 bez prethodne ponovne procjene prava na plaćanje dovodi do povrata iznosa većih od stvarnog rizika za Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i stoga ne predstavlja kaznu za poljoprivrednika. Naime, s jedne strane, u skladu s člankom 34. stavkom 1. Uredbe br. 73/2009 o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike potpora se dodjeljuje za aktivirana prava na plaćanje, odnosno za prava na plaćanje kojima je pridružen odgovarajući broj prihvatljivih hektara. Slijedom toga, pogreška u pogledu prihvatljive površine u svakom slučaju utječe na iznos cijele isplaćene potpore. S druge strane, potpora dodijeljena na temelju neopravdano dodijeljenih prava na plaćanje, s obzirom na odredbe članka 73.a stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 796/2004 u vezi s člankom 73.a stavkom 4. iste uredbe, predstavlja neopravdanu potporu koju treba vratiti u skladu s člankom 73. navedene uredbe.
Nadalje, treba smatrati da je, u nedostatku ikakve odredbe kojom se u slučaju neopravdanog dodjeljivanja određenih prava na plaćanje koje je utjecalo na ukupnu vrijednost prava na plaćanje predviđa retrospektivna ponovna procjena naviše njihove jedinične vrijednosti, tumačenje prema kojem bi trebalo izvršiti ponovnu procjenu prije primjene članka 73. Uredbe br. 796/2004 neusklađeno sa zahtjevom za strogim tumačenjem uvjeta podmirenja troškova u okviru Uredbe Vijeća (EEZ) br. 729/70 o financiranju zajedničke poljoprivredne politike, zamijenjene Uredbom Vijeća (EZ) br. 1258/1999, koja je zamijenjena Uredbom br. 1290/2005. Uostalom, u svakom slučaju, članak 73. stavak 4. prvi podstavak Uredbe br. 796/2004 predviđa da se obveza povrata u skladu sa stavkom 1. te odredbe ne primjenjuje ako je plaćanje izvršeno pogreškom nadležnog tijela ili drugog tijela uprave, a nije se razumno moglo očekivati da bi poljoprivrednik mogao otkriti pogrešku. Iz toga slijedi da je poljoprivrednik koji postupa u dobroj vjeri zaštićen od povrata neopravdane potpore ako su za pogrešku koja je utjecala na prihvatljivu površinu odnosno na dodjeljivanje prava na plaćanje odgovorna tijela uprave i ako se nije moglo razumno očekivati da poljoprivrednik otkrije pogrešku.
(t. 105., 110.‑112., 115., 119.)
5. Iz teksta članka 51. stavka 1. Uredbe br. 796/2004 o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih Uredbom br. 1782/2003, ni iz njegova tumačenja u vezi s definicijom, iz članka 2. točke 22. te uredbe, pojma određene površine ne proizlazi da kaznu u slučaju uvećanog prikazivanja zemljišta, predviđenu u navedenom članku 51. stavku 1. Uredbe br. 796/2004, treba utvrditi na temelju retrospektivno izračunanih prava na plaćanje. Naime, iz teksta članka 51. stavka 1. te uredbe proizlazi da se umanjenja i isključenja predviđena u tom stavku primjenjuju ako je površina koju je poljoprivrednik prijavio veća od površine utvrđene osobito u skladu s člankom 50. stavkom 3. iste uredbe i ako je razlika između tih dviju površina veća od granica navedenih u toj odredbi.
Međutim, iako iz te odredbe proizlazi da se prekoračenje u prijavi u uvjetima koji su ondje navedeni kažnjava umanjenjem utvrđene površine na temelju koje se izračunava potpora, ipak valja utvrditi da, s obzirom na sam tekst te odredbe, njegova primjena ni na koji način ne podliježe prethodnoj ponovnoj procjeni jedinične vrijednosti prava na plaćanje u slučaju neopravdanog dodjeljivanja takvih prava. Međutim, čak i pod pretpostavkom da navedeni članak 2. točka 22. Uredbe br. 796/2004 definira određenu površinu u odnosu na površinu kojoj je stvarno pridružen broj prava na plaćanje kojima poljoprivrednik stvarno raspolaže i da je ta definicija relevantna u okviru članka 51. navedene uredbe, tom definicijom ne propisuje se izračun primjenjive kazne na temelju članka 51. stavka 1. Uredbe br. 796/2004 na temelju ponovno izračunane vrijednosti prava na plaćanje. Naime, članak 2. točka 22. navedene uredbe ne sadržava nikakvu naznaku u pogledu vrijednosti prava na plaćanje koju bi, ako je primjenjivo, trebalo uzeti u obzir.
To tumačenje članka 51. stavka 1. Uredbe br. 796/2004 još se više nameće, najprije, s obzirom na odredbe članka 50. iste uredbe i konkretno stavka 2. potonjeg članka. Iz članka 50. stavka 2. Uredbe br. 796/2004, kojim se utvrđuje osnova za izračun potpore, proizlazi da, ako postoji odstupanje između prijavljenih prava za plaćanja i prijavljene površine, izračun potpore temelji se na manjoj veličini. Drugim riječima, iz te odredbe proizlazi da se, u nedostatku bilo kakve suprotne naznake, potpora izračunava na temelju prava na plaćanje koja je prijavio poljoprivrednik a da ne treba uzeti u obzir moguću ponovnu procjenu naviše njihove jedinične vrijednosti.
(t. 134.‑136., 138., 139.)
6. S obzirom na opću strukturu članka 51. Uredbe br. 796/2004 o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih Uredbom br. 1782/2003 koji odražava borbu protiv nepravilnosti i prijevara, uvođenje stavka 2.a u tu odredbu temelji se na razmatranju prema kojem, iako postoji odstupanje između prijavljene površine i prijavljenih prava na plaćanje, u načelu ne postoji nikakav rizik od nepravilnosti ili prijevare pod uvjetom da prijavljena površina ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost. Naime, u slučaju takvog odstupanja između prijavljene površine i broja prijavljenih prava, iznos potpore u svakom se slučaju utvrđuje, u skladu s člankom 50. stavkom 2. navedene uredbe, na temelju manje veličine, tako da je u svakom slučaju isključeno da se potpora isplaćuje na temelju neutvrđene površine. Iz toga slijedi da u takvom slučaju u načelu nema nikakvog rizika od neosnovanog plaćanja dodijeljenog na temelju neutvrđene površine.
Kada je riječ o umanjenjima i isključenjima primjenjivima kod prekoračenja u prijavi poljoprivredne površine, samo pod pretpostavkom da prijavljena površina premašuje broj prijavljenih prava na plaćanje i da navedena površina ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost, u skladu s člankom 51. stavkom 2.a prvim podstavkom Uredbe br. 796/2004, ne primjenjuju se umanjenja i isključenja uvedena u stavku 1. te odredbe. U tom pogledu, usporedba prijavljene površine i prijavljenih prava na plaćanje provodi se u okviru članka 51. stavka 2.a Uredbe br. 796/2004 bez obzira na broj prava na plaćanje kojima poljoprivrednik stvarno raspolaže, ako je primjenjivo, nakon povrata neopravdano dodijeljenih prava na temelju članka 73.a Uredbe br. 796/2004.
(t. 144., 145., 151.)
7. Članak 57. stavak 2. druga alineja Uredbe br. 1122/2009 o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbi br. 73/2009 i 1234/2007 ne čini novo pravilo koje se odnosi na primjenu umanjenja i isključenja kod prekoračenja u prijavi poljoprivredne površine pa se to pravilo, s obzirom na to da je manje strogo od pravila iz članka 51. Uredbe br. 796/2004, treba retroaktivno primjenjivati. Naime, iako umanjenja i isključenja potpora, kakva su predviđena u članku 51. Uredbe br. 796/2004, predstavljaju upravnu kaznu u smislu članka 2. stavka 2. Uredbe br. 2988/95 o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, tomu nije tako kada je riječ o odredbama koje se odnose na utvrđivanje osnove za izračun, poput članka 57. stavka 2. Druge alineje Uredbe br. 1122/2009.
Štoviše, člankom 57. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe br. 1122/2009 ni na koji se način ne mijenjaju pravila koja se odnose na umanjenja i isključenja kakva proizlaze iz članka 58. te uredbe. Potonji članak uostalom preuzima pravila iz članka 51. stavka 1. Uredbe br. 796/2004, pri čemu valja, međutim, pojasniti da odredbe članka 51. stavka 2.a Uredbe br. 796/2004, koje su predstavljale iznimku od umanjenja i isključenja iz članka 51. stavka 1. iste uredbe, nisu preuzete u članku 58. Uredbe br. 1122/2009.
(t. 160., 162.‑166.)
8. Iako je Dokument br. VI/5330/97 o smjernicama Komisije za primjenu financijskih ispravaka donijela Komisija u okviru Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) te sadržava, kao što se navodi u njegovu nazivu, smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a, Komisiji ničime nije zabranjeno da primijeni taj dokument i na izvršavanje ovlasti koje su joj člankom 31. stavkom 1. Uredbe br. 1290/2005 o financiranju zajedničke poljoprivredne politike dodijeljene radi poravnanja računa Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP).
(t. 189.)