Zaak C‑137/14

Europese Commissie

tegen

Bondsrepubliek Duitsland

„Niet-nakoming – Richtlijn 2011/92/EU – Milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten – Artikel 11 – Richtlijn 2010/75/EU – Industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) – Artikel 25 – Toegang tot de rechter – Procedurele regeling die daarmee niet in overeenstemming is”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 15 oktober 2015

1.        Gerechtelijke procedure – Verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling – Verzoek om opmerkingen te mogen indienen over in de conclusie van de advocaat-generaal aan de orde gestelde rechtsvragen – Voorwaarden voor heropening

(Art. 252, tweede alinea, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 23; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 83)

2.        Milieu – Milieueffectbeoordeling van bepaalde projecten – Richtlijn 2011/92 – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2010/75 – Beroepsrecht van de leden van het betrokken publiek – Nationale regeling die voor nietigverklaring van onrechtmatige bestuurshandelingen de voorwaarde stelt dat een subjectief recht van de verzoeker is geschonden – Verenigbaarheid

(Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2010/75, art. 25, lid 1, en 2011/92, art. 11, lid 1)

3.        Milieu – Milieueffectbeoordeling van bepaalde projecten – Richtlijn 2011/92 – Beroepsrecht van de leden van het betrokken publiek – Nationale regeling die dit recht beperkt tot betwistingen van het verzuim om een milieueffectbeoordeling te verrichten en dit recht uitsluit wanneer een beoordeling wel is verricht maar op onregelmatige wijze – Niet-nakoming

(Richtlijn 2011/92 van het Europees Parlement en de Raad, art. 11, lid 1)

4.        Milieu – Milieueffectbeoordeling van bepaalde projecten – Richtlijn 2011/92 – Beroepsrecht van de leden van het betrokken publiek – Voorwaarden voor ontvankelijkheid – Inbreuk op een recht – Nationale regeling die eist dat er een causaal verband bestaat tussen de aangevoerde procedurefout en de inhoud van het aangevochten definitieve besluit – Beperking van de rechterlijke toetsing ten gronde – Niet-nakoming

(Richtlijn 2011/92 van het Europees Parlement en de Raad, art. 11, lid 1)

5.        Milieu – Milieueffectbeoordeling van bepaalde projecten – Richtlijn 2011/92 – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2010/75 – Beroepsrecht van de leden van het betrokken publiek – Nationale regelingen die de procesbevoegdheid en de omvang van de rechterlijke toetsing beperken tot bezwaren die al zijn aangevoerd binnen de bezwaartermijn in de bestuurlijke procedure – Niet-nakoming

(Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2010/75, art. 25, leden 1 en 4, en 2011/92, art. 11, leden 1 en 4)

6.        Milieu – Milieueffectbeoordeling van bepaalde projecten – Richtlijn 2011/92 – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2010/75 – Beroepsrecht van niet‑gouvernementele milieuorganisaties – Omvang – Nationale regeling die dat recht niet toekent aan die organisaties ter zake van schending van regels die louter de belangen van de gemeenschap beschermen – Ontoelaatbaarheid – Rechtstreekse werking van de bepalingen van die richtlijn waarin dat recht is vervat

(Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2010/75, art. 25, lid 3, en 2011/92, art. 11, lid 3)

7.        Milieu – Milieueffectbeoordeling van bepaalde projecten – Richtlijn 2011/92 – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2010/75 – Beroepsrecht van niet‑gouvernementele milieuorganisaties – Toepassing ratione temporis – Onmiddellijke toepassing op vergunningen die zijn afgegeven na het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2003/35 in nationaal recht – Nationale regeling die de procesbevoegdheid en de omvang van de rechtelijke toetsing in na die datum ingeleide procedures beperkt – Niet-nakoming

(Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2010/75, art. 25, en 2011/92, art. 11)

1.        Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 21‑23)

2.        Daar volgens artikel 11 van richtlijn 2011/92 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten en artikel 25 van richtlijn 2010/75 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) de leden van het betrokken publiek beroep bij de rechter moeten kunnen instellen om de materiële of formele rechtmatigheid van enig onder deze richtlijnen vallend besluit, handelen of nalaten aan te vechten, kan een nationaal voorschrift van een lidstaat dat voor nietigverklaring van een bestuurshandeling eist dat de door de rechter geconstateerde onrechtmatigheid tevens schending van een subjectief recht van de verzoeker impliceert, niet worden beschouwd onverenigbaar te zijn met die bepalingen van de richtlijnen.

Indien de lidstaten krachtens bovengenoemde bepalingen van de richtlijnen 2011/92 en 2010/75 bevoegd zijn om voor de ontvankelijkheid van beroepen die door particulieren worden ingesteld tegen enig binnen de werkingssfeer daarvan vallend besluit, handelen of nalaten, voorwaarden te stellen, zoals het vereiste dat inbreuk is gemaakt op een subjectief recht, mogen zij immers tevens bepalen dat voor de nietigverklaring van een overheidsbesluit door de bevoegde rechterlijke instantie vereist is een subjectief recht van de verzoeker is geschonden. In dit verband staat het de nationale wetgever met name vrij de rechten waarvan schending door een particulier kan worden aangevoerd in het kader van een beroep in rechte tegen enig besluit, handelen of nalaten als bedoeld in artikel 11 van richtlijn 2011/92, te beperken tot subjectieve rechten. Een dergelijke beperking kan echter niet zonder meer worden toegepast op milieuorganisaties.

(cf. punten 28, 29, 32‑34, 63‑65)

3.        Artikel 11 van richtlijn 2011/92 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten staat eraan in de weg dat de lidstaten de toepasselijkheid van de bepalingen ter omzetting van dat artikel in nationaal recht beperken tot het geval waarin de rechtmatigheid van een besluit wordt aangevochten op grond dat geen milieueffectbeoordeling is verricht, en de toepasselijkheid van die bepalingen niet uitbreiden tot het geval waarin een dergelijke beoordeling wel is verricht, maar middels een gebrekkige procedure. Bijgevolg moet een nationaal omzettingsvoorschrift volgens hetwelk een bestuurlijke goedkeuring alleen nietig kan worden verklaard indien zij niet is verleend op basis van een regelmatige beoordeling of een regelmatig vooronderzoek van de milieueffecten, als onverenigbaar met genoemd artikel 11 worden beschouwd.

In dit verband kan de omstandigheid dat volgens een andere nationale bepaling wel beroep bij de rechter kan worden ingesteld in het geval waarin er een beoordeling of een vooronderzoek van de milieueffecten is verricht, doch daarbij een procedurefout is begaan, maar die bepaling zelf beperkingen stelt aan de instelling van beroepen als bedoeld in artikel 11 van richtlijn 2011/92, die onverenigbaarheid niet wegnemen. De lidstaat waartoe deze bepalingen behoren, voldoet immers niet aan zijn verplichting om de bepalingen van de richtlijn uit te voeren met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid.

(cf. punten 36, 49‑52)

4.        Een lidstaat die de nietigverklaring van besluiten wegens procedurefouten beperkt tot gevallen waarin de beoordeling of het vooronderzoek van de milieueffecten ontbreekt en tot gevallen waarin de verzoeker aantoont dat de procedurefout een causaal verband vertoont met de uitkomst van het besluit, komt de verplichtingen niet na die op hem rusten krachtens artikel 11 van richtlijn 2011/92 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten. Een dergelijke beperking maakt de uitoefening van het beroepsrecht als bedoeld in artikel 11 van die richtlijn uiterst moeilijk en doet afbreuk aan het doel van deze richtlijn, te weten de leden van het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen. Met de weigering om een overheidsbesluit dat met schending van een procedurevoorschrift is vastgesteld, nietig te verklaren, louter omdat de verzoeker er niet in slaagt de invloed van die fout op de gegrondheid van dat besluit te bewijzen, wordt aan die bepaling van het Unierecht immers elke nuttige werking ontnomen, met name gelet op de complexiteit van de betrokken procedures of het technische karakter van een milieueffectbeoordeling.

Een inbreuk op een recht in de zin van artikel 11 van richtlijn 2011/92 kan dus slechts worden uitgesloten wanneer de rechterlijke instantie of het orgaan als bedoeld in die bepaling, zonder de bewijslast ter zake van het causale verband tussen de procedurefout en de uitkomst van het overheidsbesluit naar de verzoeker te verleggen, maar in voorkomend geval op basis van het door de opdrachtgever of de bevoegde autoriteiten verstrekte bewijsmateriaal en meer algemeen op basis van alle stukken in het overgelegde dossier, tot de vaststelling kan komen dat dit besluit zonder de door de verzoeker aangevoerde procedurefout niet anders had geluid.

Ten slotte blijven deze overwegingen, hoewel zij betrekking hebben op een van de voorwaarden voor ontvankelijkheid van het beroep bij de rechter, relevant voor een door de nationale wetgever gestelde voorwaarde die tot gevolg heeft dat de rechterlijke toetsing ten gronde wordt beperkt.

(cf. punten 56, 57, 59‑61, 104, dictum 1)

5.        Artikel 11 van 2011/92 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten en artikel 25 van richtlijn 2010/75 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) verzetten zich ertegen dat de procesbevoegdheid en de omvang van de rechterlijke toetsing krachtens een bepaling van nationaal recht worden beperkt tot bezwaren die al zijn aangevoerd binnen de bezwaartermijn in de bestuurlijke procedure die heeft geleid tot de vaststelling van het besluit dat het voorwerp van het beroep vormt.

Weliswaar sluit noch artikel 11, lid 4, van richtlijn 2011/92 noch artikel 25, lid 4, van richtlijn 2010/75 uit dat aan een beroep bij de rechter een beroep bij een bestuurlijke autoriteit voorafgaat, en beletten die artikelen niet dat het nationale recht de verzoeker verplicht om alle bestuurlijke beroepswegen uit te putten alvorens beroep bij de rechter in te stellen, doch deze bepalingen van het Unierecht staan niet toe dat de middelen die door die verzoeker tot staving van zijn beroep bij de rechter kunnen worden aangevoerd, worden beperkt.

Voorts kan een dergelijke aan de verzoeker opgelegde beperking ten aanzien van de aard van de middelen die hij mag aanvoeren voor de met het onderzoek van de rechtmatigheid van het hem betreffende overheidsbesluit belaste rechterlijke instantie, niet worden gerechtvaardigd door overwegingen die zijn gebaseerd op de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel. Het is immers geenszins aangetoond dat een volledige rechterlijke toetsing van de gegrondheid van dat besluit afbreuk zou doen aan dat beginsel.

Wat de doeltreffendheid van bestuurlijke procedures betreft, kan bovendien het feit dat een middel voor het eerst in het kader van een beroep bij de rechter wordt aangevoerd, weliswaar in bepaalde gevallen het goede verloop van die procedure belemmeren, doch het doel dat met artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75 wordt nagestreefd, bestaat er niet alleen in een zo ruim mogelijke toegang tot rechterlijke toetsing te waarborgen, maar tevens om het mogelijk te maken dat deze toetsing betrekking heeft op de materiële of formele rechtmatigheid van het aangevochten besluit in zijn geheel.

Overigens staat het de nationale wetgever niettemin vrij om specifieke procedurevoorschriften vast te stellen, zoals de regel dat een argument niet-ontvankelijk is wanneer het is ingediend op een manier die misbruik vormt of kwade trouw oplevert. Die voorschriften vormen passende mechanismen om de doeltreffendheid van de gerechtelijke procedure te waarborgen.

(cf. punten 76, 79‑81, 104, dictum 1)

6.        Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 90‑92)

7.        Artikel 11 van richtlijn 2011/92 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten moet in die zin worden uitgelegd dat de door de nationale wetgevers ter omzetting ervan in het nationale recht vastgestelde bepalingen ook moeten gelden voor vergunningsprocedures die zijn ingeleid vóór 25 juni 2005 – datum waarop richtlijn 2003/35 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu, in nationaal recht moest zijn omgezet – indien de vergunning in die procedures na deze datum is afgegeven. Voor zover milieuorganisaties ingevolge artikel 11, lid 3, van richtlijn 2011/92 en artikel 25, lid 3, van richtlijn 2010/75 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) moeten worden geacht hetzij een voldoende belang te hebben, hetzij rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt, komt een lidstaat die in procedures die na 25 juni 2005 zijn ingeleid en vóór 12 mei 2011 zijn afgesloten, de procesbevoegdheid van die organisaties en de omvang van de rechterlijke toetsing in beroepen van die organisaties beperkt tot rechtsvoorschriften die rechten verlenen aan particulieren, de krachtens genoemde bepalingen op hem rustende verplichtingen niet na. Dit geldt ook voor de bepalingen tot omzetting van die richtlijnen in nationaal recht die bestuurlijke procedures die vóór 25 juni 2005 zijn ingeleid, uitsluiten van de werkingssfeer ervan.

Niettegenstaande het belang van het beginsel van het gezag van gewijsde, zowel in de rechtsorde van de Unie als in de nationale rechtsorden, kan die lidstaat zich in dit verband niet op de eerbiediging van dat beginsel beroepen wanneer deze grenzen aan de toepassing in de tijd betrekking hebben op uitvoerbaar geworden overheidsbesluiten.

Bovendien moet het argument van die lidstaat dat deze beperkingen in de tijd noodzakelijk waren teneinde het beginsel van het gezag van gewijsde in acht te nemen ten aanzien van definitief beëindigde bestuurlijke procedures, worden afgewezen, wanneer deze beperkingen erop neerkomen dat het hem wordt toegestaan om zichzelf een nieuwe termijn voor omzetting in nationaal recht toe te kennen.

(cf. punten 90, 95‑99, 104, dictum 1)