Causa T‑372/10
Bolloré
contro
Commissione europea
«Concorrenza — Intese — Mercato della carta autocopiante — Fissazione dei prezzi — Decisione che constata un’infrazione all’articolo 101 TFUE — Decisione adottata a seguito dell’annullamento di una prima decisione — Imputazione dell’infrazione alla società controllante, considerata in qualità di autrice diretta — Legalità dei reati e delle pene — Certezza del diritto — Personalità delle pene — Processo equo — Parità di trattamento — Termine ragionevole — Diritti della difesa — Ammende — Prescrizione — Circostanze attenuanti — Cooperazione»
Massime della sentenza
1. Concorrenza — Disposizioni dell’Unione — Infrazioni — Imputazione — Società controllante e sue controllate — Unità economica — Violazione del principio di legalità dei reati e delle pene — Insussistenza
(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53)
2. Concorrenza — Disposizioni dell’Unione — Infrazioni — Imputazione — Società controllante e sue controllate — Unità economica — Criteri di valutazione — Imprevedibilità della responsabilità delle società controllanti — Insussistenza — Violazione del principio della certezza del diritto — Insussistenza
(Art. 101 TFUE; accordo SEE, art. 53)
3. Concorrenza — Disposizioni dell’Unione — Infrazioni — Imputazione — Società controllante e sue controllate — Unità economica — Responsabilità della società controllante che non può essere considerata responsabilità oggettiva — Sanzione inflitta alla società controllante — Violazione del principio di personalità della pena — Insussistenza
(Artt. 101 TFUE e 102 TFUE)
4. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Audizioni — Audizione di un’impresa in assenza dei membri del collegio della Commissione — Violazione del diritto a un equo processo — Insussistenza
(Artt. 101 TFUE e 102 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; regolamento della Commissione n. 773/2004, art. 14, § 1)
5. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Diritto ad un processo equo — Cumulo, da parte della Commissione, delle funzioni di accertamento e di repressione delle infrazioni —Violazione del principio di imparzialità — Insussistenza
(Art. 101 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)
6. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Diritto ad un processo equo — Adozione, a seguito di un annullamento da parte del giudice dell’Unione, di un nuovo atto sulla base degli atti preparatori anteriori validi — Affermazione, da parte della Commissione, della propria determinazione ad assicurare che le imprese non si sottraggano alle sanzioni per motivi procedurali — Violazione del principio di imparzialità — Insussistenza
(Artt. 101 TFUE e 102 TFUE)
7. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Manifestazione anticipata da parte della Commissione del proprio convincimento circa la sussistenza dell’infrazione — Incidenza sull’efficacia della prova dell’infrazione successivamente fornita — Insussistenza
8. Concorrenza — Ammende — Valutazione in funzione del comportamento individuale dell’impresa — Rilevanza della mancata adozione di sanzioni nei confronti di un altro operatore economico — Insussistenza
(Art. 101, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23)
9. Diritto dell’Unione — Principi — Osservanza di un termine ragionevole — Procedimento amministrativo — Criteri di valutazione — Concorrenza — Procedimento amministrativo e giurisdizionale — Distinzione ai fini della valutazione dell’osservanza di un termine ragionevole
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione euoropea, art. 47, § 2; regolamenti del Consiglio n. 17 e n. 1/2003)
10. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Prescrizione in materia di ammende —Applicazione esclusiva dei regolamenti n. 2988/74 e n. 1/2003 — Inapplicabilità delle considerazioni legate al principio dell’osservanza di un termine ragionevole
(Regolamenti del Consiglio n. 2988/74 e n. 1/2003)
11. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Obbligo della Commissione — Osservanza di un termine ragionevole — Annullamento della decisione che constata un’infrazione a motivo di un’eccessiva durata del procedimento — Presupposto — Violazione dei diritti della difesa delle imprese interessate — Impossibilità per una società controllante di difendersi a seguito della cessione della controllata e dei suoi archivi — Circostanze imputabili esclusivamente a tale società
(Art. 101 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003)
12. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Rispetto dei diritti della difesa — Osservanza di un termine ragionevole
(Art. 101 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003)
13. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Prescrizione in materia di ammende — Prescrizione maturata nei confronti della controllata — Mancata incidenza sulla responsabilità della controllata
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 25)
14. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Prescrizione in materia di azioni — Interruzione — Portata — Termine interrotto nei confronti di tutti i partecipanti all’infrazione — Nozione di impresa che abbia partecipato all’infrazione
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 25, §§ 3 e 4)
15. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Potere discrezionale della Commissione — Sindacato giurisdizionale — Competenza del giudice dell’Unione estesa al merito — Portata
(Art. 261 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 31)
16. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità dell’infrazione — Circostanze attenuanti — Situazione finanziaria sfavorevole del settore di cui trattasi — Margine di discrezionalità della Commissione
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23)
17. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Riduzione dell’importo dell’ammenda come corrispettivo di una cooperazione dell’impresa incriminata — Presupposti — Necessità di un comportamento che abbia agevolato l’accertamento dell’infrazione da parte della Commissione — Nozione
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23; comunicazione della Commissione 96/C 207/04, titolo D)
1. Il principio della legalità dei reati e delle pene implica che la legge definisca chiaramente gli illeciti e le pene che li reprimono. Questa condizione è soddisfatta quando il soggetto di diritto può conoscere, in base al testo della disposizione rilevante e, nel caso, con l’aiuto dell’interpretazione che ne sia stata fatta dai giudici, gli atti e le omissioni che chiamano in causa la sua responsabilità penale. A tal riguardo, la nozione di «diritto» ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della convenzione europea dei diritti dell’uomo corrisponde a quella di «legge» utilizzata in altre disposizioni della medesima convenzione ed include il diritto di origine sia legislativa che giurisprudenziale.
Pertanto, la decisione della Commissione, che impone ad un’impresa una sanzione in quanto società controllante di una partecipante all’intesa con cui essa costituiva un’unità economica, non contravviene affatto al principio di legalità dei reati e delle pene, in quanto l’infrazione rilevata dalla Commissione è chiaramente definita all’articolo 101 TFUE e all’articolo 53 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo e l’imputazione alla controllante dell’infrazione commessa dalla controllata in ragione del fatto che tali società costituiscono un’unica impresa ai sensi del diritto della concorrenza dell’Unione e che si ritiene pertanto che la controllante abbia partecipato all’infrazione allo stesso modo della propria controllata, emerge chiaramente dal diritto dell’Unione, conformemente ad una giurisprudenza risalente della Corte e del Tribunale.
(v. punti 35-37, 42)
2. In materia di concorrenza, le condizioni della responsabilità delle società controllanti per le loro controllate non sono affatto caratterizzate da un’imprevedibilità assoluta, che contravverrebbe al principio della certezza del diritto.
La circostanza che la nozione di impresa si applichi a modalità potenzialmente diverse di esercizio di un’attività economica, dato che, nelle norme dell’Unione in materia di concorrenza l’impresa abbraccia qualsiasi soggetto che eserciti un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico del soggetto stesso e dalle sue modalità di finanziamento, e che la nozione di impresa, nell’ambito di tale contesto, dev’essere intesa nel senso che essa si riferisce a un’unità economica, anche qualora, sotto il profilo giuridico, tale unità economica sia costituita da più persone fisiche o giuridiche, nulla toglie al fatto che la nozione di impresa, in quanto unità economica, è perfettamente identificata e prevedibile con riguardo ai rapporti tra società controllanti e controllate al 100%.
Peraltro, la circostanza che la Commissione possa infliggere la sanzione unicamente alla controllata, o unicamente alla controllante, oppure ad entrambe, non contravviene affatto al principio della certezza del diritto, che esige che le norme giuridiche siano chiare e precise ed è diretto a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici. Infatti, la facoltà della Commissione di infliggere la sanzione all’uno e/o all’altro di tali soggetti, società controllante e controllata, le quali formano un’impresa che ha violato l’articolo 101 TFUE o l’articolo 53 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo deriva chiaramente dalla natura solidale della loro responsabilità.
(v. punti 43, 48-50)
3. In materia di concorrenza, il fondamento della responsabilità della società controllante non è una responsabilità senza colpa per fatto altrui, bensì una responsabilità per colpa e di carattere personale.
Infatti, il diritto dell’Unione in materia di concorrenza si fonda sul principio della responsabilità personale del soggetto economico che ha commesso l’infrazione. Orbene, se la società controllante rientra in tale unità economica, detta società controllante è considerata responsabile in solido dei comportamenti anticoncorrenziali unitamente alle altre persone giuridiche che formano tale unità. Infatti, anche se la società controllante non partecipa direttamente all’infrazione, essa esercita, in tale ipotesi, un’influenza determinante sulla controllata o sulle controllate che hanno partecipato ad essa. In tale contesto ne deriva che la responsabilità della società controllante non può essere considerata una responsabilità oggettiva. In tali circostanze, la società controllante viene condannata per un’infrazione di cui essa stessa è stata ritenuta autrice.
Pertanto, la sanzione che la Commissione infligge ad una società controllante, a causa della partecipazione della sua controllata ad un’intesa, non contrasta con il principio della personalità delle pene, secondo cui ciascuno è punibile solo per le proprie azioni.
(v. punti 51-52)
4. Nell’ambito di un procedimento per infrazione delle norme dell’Unione in materia di concorrenza, il diritto ad un processo equo di un’impresa non è inficiato dalla circostanza che nessun membro del collegio della Commissione abbia assistito all’audizione di detta impresa.
Infatti, la Commissione non è un tribunale ai sensi dell’articolo 6 della convenzione europea dei diritti dell’uomo e dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Inoltre, la circostanza che nessun membro del suo collegio abbia assistito all’audizione dell’impresa interessata non è idonea a viziare il procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione. Nell’ambito del procedimento amministrativo in materia di concorrenza, nulla osta a che i membri della Commissione cui spetta la decisione di infliggere ammende siano informati del risultato dell’audizione da parte di persone alle quali la Commissione abbia conferito il mandato di procedere alla stessa. Tale soluzione, basata sulla natura amministrativa — e non giurisdizionale — del procedimento dinanzi alla Commissione, rimane valida nel contesto del regolamento n. 773/2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE e, più precisamente, del suo articolo 14, paragrafo 1.
(v. punti 56-60)
5. Ne procedimento amministrativo in materia di concorrenza, la Commissione deve rispettare i principi generali di diritto dell’Unione, fra i quali rientra il diritto ad un processo equo, ripreso all’articolo 6 della convenzione europea dei diritti dell’uomo e all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e di cui l’obbligo di imparzialità, asseritamente violato, costituisce una manifestazione. Tuttavia, il fatto che la Commissione, organo amministrativo, eserciti al contempo funzioni di accertamento e di repressione delle infrazioni all’articolo 101 TFUE non costituisce una violazione di tale obbligo di imparzialità, dato che le sue decisioni sono soggette al controllo del giudice dell’Unione. La circostanza che una nuova decisione sia stata adottata dalla Commissione dopo l’annullamento da parte del giudice dell’Unione di una prima decisione non rimette affatto in discussione tale valutazione.
(v. punti 65-67)
6. Nell’ambito di un procedimento per infrazione alle norme dell’Unione in materia di concorrenza, non vi è alcuna parzialità nel fatto che la Commissione riprenda il procedimento dal punto in cui è stata rilevata l’illegittimità che ha viziato una prima decisione, in quanto il procedimento diretto a sostituire l’atto annullato può, in linea di principio, ripartire dal punto preciso in cui l’illegittimità si è verificata.
Nemmeno costituisce manifestazione di parzialità l’affermazione, da parte della Commissione, della propria determinazione ad assicurare che i partecipanti ad intese anticoncorrenziali non si sottraggano per motivi procedurali alle sanzioni previste dal diritto dell’Unione, in quanto essa costituisce semplicemente l’affermazione di una volontà chiara, pienamente conforme al compito affidato alla Commissione, di rimediare, caso per caso, alle irregolarità procedurali constatate, al fine di non indebolire l’efficacia del diritto dell’Unione in materia di concorrenza.
(v. punti 73-74)
7. V. il testo della decisione.
(v. punto 78)
8. V. il testo della decisione.
(v. punto 93)
9. V. il testo della decisione.
(v. punti 103-105, 107, 111)
10. Se è pur vero che il superamento di un termine ragionevole può giustificare, a determinate condizioni, l’annullamento di una decisione di accertamento di una violazione delle norme in materia di concorrenza, tale principio non può essere applicato quando venga contestato l’importo delle ammende inflitte da tale decisione, dal momento che il potere della Commissione di infliggere ammende è disciplinato da un regolamento che prevede, a tal fine, un termine di prescrizione.
Orbene, il regolamento n. 2988/74, relativo alla prescrizione in materia di azioni e di esecuzione nel settore del diritto dei trasporti e della concorrenza della Comunità economica europea, e successivamente il regolamento n. 1/2003, che gli è succeduto nel settore della concorrenza, hanno istituito una normativa completa che disciplina in dettaglio i termini entro i quali la Commissione può legittimamente infliggere, senza violare l’esigenza fondamentale della certezza del diritto, ammende alle imprese oggetto di procedimenti di applicazione delle norme dell’Unione in materia di concorrenza. A fronte di tale disciplina, qualsiasi considerazione connessa all’obbligo della Commissione di esercitare il proprio potere di infliggere ammende entro un termine ragionevole deve essere respinta.
(v. punti 115-117)
11. Il superamento del termine ragionevole può costituire un motivo di annullamento, nel caso di una decisione della Commissione che constati infrazioni del diritto dell’Unione in materia di concorrenza, solo qualora sia stato dimostrato che la violazione di tale principio ha leso i diritti della difesa delle imprese interessate. Al di fuori di questa specifica ipotesi, il mancato rispetto dell’obbligo di statuire entro un termine ragionevole è privo di incidenza sulla validità del procedimento amministrativo ai sensi del regolamento n. 17 e del regolamento n. 1/2003.
A tal proposito, spetta alla società controllante assicurare, in caso di vendita di una controllata, la conservazione nei propri libri od archivi o con qualsiasi altro mezzo, quale ad esempio un diritto di accesso agli archivi trasferiti, elementi che le consentano di documentare l’attività della sua controllata, al fine di disporre delle prove necessarie per potersi difendere nell’eventualità di azioni giudiziarie o amministrative. Pertanto, quando un’impresa sostiene di trovarsi nell’impossibilità di difendersi contro la sua chiamata in causa nel secondo procedimento amministrativo, in qualità di società controllante, in quanto essa ha ceduto la sua controllata con i suoi archivi, tale impossibilità non è affatto determinata dall’intervallo di tempo tra la fine dell’infrazione e la seconda comunicazione degli addebiti o da atti illeciti della Commissione, ma esclusivamente da circostanze imputabili a detta società controllante.
(v. punti 119, 152-153)
12. V. il testo della decisione.
(v. punti 142-149)
13. L’eventuale circostanza che la controllata non possa più essere sanzionata per un’infrazione alle norme dell’Unione in materia di concorrenza, sia a causa del suo scioglimento, sia a motivo della prescrizione maturata nei suoi confronti, non ha alcuna incidenza sulla questione se possa esserlo la società controllante, ritenuta essa stessa autrice dell’infrazione in considerazione dell’unità economica con la sua controllata. È vero che la responsabilità della società controllante non sussisterebbe qualora fosse dimostrato che non vi è stata alcuna infrazione, ma tale responsabilità non può venir meno in ragione del fatto che la sanzione nei confronti della controllata è prescritta. Infatti, la prescrizione di cui all’articolo 25 del regolamento n. 1/2003 non ha l’effetto di cancellare un’infrazione, ma solo quello di sottrarre alle sanzioni coloro che ne beneficiano.
(v. punto 194)
14. Lo scopo dell’articolo 25, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 è quindi definire l’ambito delle azioni della Commissione che determinano l’interruzione della prescrizione. Tale disposizione limita espressamente il proprio ambito di applicazione agli atti diretti all’accertamento o alla repressione dell’infrazione notificati ad (almeno) un’impresa che abbia partecipato all’infrazione, vale a dire, in ultima analisi, ad un’impresa identificata come tale nella decisione che sanziona l’infrazione.
Quanto all’articolo 25, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 esso dispone che l’interruzione della prescrizione vale nei confronti di «tutte» le imprese e le associazioni di imprese che abbiano partecipato all’infrazione. Lo scopo di detto articolo è quindi quello di definire l’ambito delle imprese nei cui confronti opera l’interruzione della prescrizione. Il termine «tutte» utilizzato in tale disposizione è inteso a sottolineare che ciò che rileva è la partecipazione oggettiva dell’impresa interessata all’infrazione, indipendentemente, quindi, dalla questione della qualità in cui tale impresa ha partecipato all’infrazione, o se tale impresa fosse nota alla Commissione prima della comunicazione degli addebiti, oppure se fosse o meno destinataria di un atto interruttivo della prescrizione prima di detta comunicazione, o ancora se essa avesse ottenuto in passato l’annullamento di una prima decisione sanzionatoria adottata dalla Commissione nei suoi confronti.
Pertanto, qualora un’impresa abbia partecipato all’infrazione, vale a dire, in ultima analisi, qualora tale impresa sia stata identificata come tale nella decisione impugnata, nei suoi confronti vale l’interruzione della prescrizione risultante dalla notifica di un atto volto all’accertamento o alla repressione dell’illecito effettuata ad almeno un’impresa (la medesima o un’altra) parimenti identificata come partecipante all’infrazione.
(v. punti 198-199, 201-203, 205)
15. V. il testo della decisione.
(v. punto 220)
16. V. il testo della decisione.
(v. punti 234-235)
17. V. il testo della decisione.
(v. punti 253-254, 258-261)