Sprawa T‑372/10
Bolloré
przeciwko
Komisji Europejskiej
Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Rynek papieru samokopiującego – Ustalanie cen – Decyzja stwierdzająca naruszenie art. 101 TFUE – Decyzja wydana po stwierdzeniu nieważności pierwszej decyzji – Przypisanie naruszenia spółce dominującej jako bezpośredniemu sprawcy – Zasada ustawowej określoności czynów zabronionych i kar – Pewność prawa – Indywidualizacja kar – Rzetelny proces sądowy – Równość traktowania – Rozsądny termin – Prawo do obrony – Grzywny – Przedawnienie – Okoliczności łagodzące – Współpraca
Streszczenie wyroku
1. Konkurencja – Zasady Unii – Naruszenia – Przypisanie – Spółka dominująca i spółki zależne – Jednostka gospodarcza – Naruszenie zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar – Brak
(art. 101 TFUE; porozumienie EOG, art. 53)
2. Konkurencja – Zasady Unii – Naruszenia – Przypisanie – Spółka dominująca i spółki zależne – Jednostka gospodarcza – Kryteria oceny – Nieprzewidywalność odpowiedzialności spółek dominujących – Brak – Naruszenie zasady pewności prawa – Brak
(art. 101 TFUE; porozumienie EOG, art. 53)
3. Konkurencja – Zasady Unii – Naruszenia – Przypisanie – Spółka dominująca i spółki zależne – Jednostka gospodarcza – Odpowiedzialność spółki dominującej, która nie może być uznana za odpowiedzialność niezależną od winy – Sankcja nałożona na spółkę dominującą – Naruszenie zasady indywidualizacji kar – Brak
(art. 101 TFUE, 102 TFUE)
4. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Przesłuchania – Przesłuchanie przedsiębiorstwa pod nieobecność członków kolegium Komisji – Naruszenie prawa do rzetelnego procesu – Brak
(art. 101 TFUE, 102 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; rozporządzenie Komisji nr 773/2004, art. 14 ust. 1)
5. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Prawo do rzetelnego procesu – Jednoczesne wykonywanie przez Komisję funkcji w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i wymierzania sankcji – Naruszenie wymogu bezstronności – Brak
(art. 101 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47)
6. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Prawo do rzetelnego procesu – Wydanie, w następstwie stwierdzenia nieważności aktu przez sąd Unii, nowego aktu na podstawie wcześniejszych ważnych aktów przygotowawczych – Zapewnienie Komisji o jej niezłomności w staraniach, by przedsiębiorstwa nie unikały sankcji ze względów proceduralnych – Naruszenie wymogu bezstronności – Brak
(art. 101 TFUE, 102 TFUE)
7. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Przedwczesne okazanie przez Komisję przekonania, że doszło do naruszenia – Wpływ na prawdziwość później dostarczonego dowodu naruszenia – Brak
8. Konkurencja – Grzywny – Ocena w zależności od indywidualnego zachowania przedsiębiorstwa – Wpływ braku zastosowania sankcji wobec innego podmiotu gospodarczego – Brak
(art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23)
9. Prawo Unii – Zasady – Dochowanie rozsądnego terminu – Postępowanie administracyjne – Kryteria oceny – Konkurencja – Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowe – Rozróżnienie w aspekcie oceny dochowania rozsądnego terminu
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47 ust. 2; rozporządzenia Rady: nr 17; nr 1/2003)
10. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Przedawnienie w zakresie grzywien – Wyłączne stosowanie rozporządzeń nr 2988/74 i nr 1/2003 – Brak możliwości zastosowania rozważań związanych z zasadą dochowania rozsądnego terminu
(rozporządzenia Rady: nr 2988/74; nr 1/2003)
11. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Obowiązek Komisji – Dochowanie rozsądnego terminu – Stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej naruszenie z uwagi na przewlekłość postępowania – Przesłanka – Naruszenie prawa do obrony zainteresowanych przedsiębiorstw – Niemożność przeprowadzenia obrony przez spółkę dominującą w następstwie zbycia przez nią spółki zależnej i jej archiwów – Okoliczności, które można przypisać wyłącznie tej spółce
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003)
12. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Poszanowanie prawa do obrony – Dochowanie rozsądnego terminu
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003)
13. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Przedawnienie w zakresie grzywien – Upływ terminu przedawnienia na korzyść spółki zależnej – Brak wpływu na odpowiedzialność spółki dominującej
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 25)
14. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Przedawnienie w zakresie postępowań – Przerwanie biegu – Zakres – Przerwanie biegu w stosunku do wszystkich uczestników naruszenia – Pojęcie przedsiębiorstwa, które uczestniczyło w naruszeniu
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 25 ust. 3, 4)
15. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa – Nieograniczone prawo orzekania sądu Unii – Zakres
(art. 261 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 31)
16. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia – Okoliczności łagodzące – Zła sytuacja finansowa danego sektora – Swobodne uznanie przysługujące Komisji
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23)
17. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Obniżenie kwoty grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Warunki – Konieczność zaistnienia zachowania, które ułatwiło Komisji stwierdzenie wystąpienia naruszenia – Pojęcie
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23; komunikat Komisji 96/C 207/04, tytuł D)
1. Zasada nullum crimen, nulla poena sine lege wymaga, aby prawo jasno określało naruszenia i związane z nimi kary. Warunek ten jest spełniony, jeśli zainteresowany na podstawie treści przepisu i w razie potrzeby na podstawie wykładni dokonanej przez sądy jest w stanie określić, jakie działania i zaniechania grożą pociągnięciem go do odpowiedzialności karnej. W tym względzie termin „prawo” wykorzystany w art. 7 ust. 1 EKPC odpowiada terminowi „ustawa” zawartemu w innych artykułach tej konwencji i obejmuje zarówno prawo pochodzące od ustawodawcy, jak i wynikające z orzecznictwa.
A zatem decyzja Komisji, na mocy której na przedsiębiorstwo nałożono sankcję z uwagi na fakt, że było ono spółką dominującą uczestnika kartelu, z którym tworzyło jednostkę gospodarczą, nie narusza w żaden sposób zasady nullum crimen, nulla poena sine lege, ponieważ podnoszone przez Komisję naruszenie zostało jasno zdefiniowane w art. 101 TFUE i w art. 53 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a przypisanie spółce dominującej naruszenia popełnionego przez spółkę zależną, ze względu na to, że spółki te tworzą jedno przedsiębiorstwo w rozumieniu prawa konkurencji Unii, wobec czego przyjmuje się, że spółka dominująca uczestniczyła w naruszeniu tak samo jak jej spółka zależna, także wynika jasno z prawa Unii, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału i Sądu.
(por. pkt 35–37, 42)
2. W dziedzinie konkurencji przesłanki odpowiedzialności spółek dominujących za zachowania ich spółek zależnych nie charakteryzują się wcale całkowitą nieprzewidywalnością, która kłóciłaby się z zasadą pewności prawa.
Okoliczność, że pojęcie przedsiębiorstwa odnosi się do potencjalnie różnych sposobów prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ w prawie konkurencji Unii pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdy podmiot wykonujący działalność gospodarczą, niezależnie od jego statusu prawnego i sposobu jego finansowania, i ponieważ pojęcie przedsiębiorstwa w tym kontekście należy rozumieć jako oznaczające jednostkę gospodarczą, nawet jeśli z prawnego punktu widzenia jednostka ta składa się z kilku osób fizycznych lub prawnych, nie podważa faktu, że pojęcie przedsiębiorstwa jako jednostki gospodarczej jest w pełni zdefiniowane i przewidywalne, jeśli chodzi o kwestię stosunków między spółkami dominującymi a kontrolowanymi przez nie w 100% spółkami zależnymi.
Poza tym okoliczność, że Komisja może nałożyć sankcję tylko na spółkę zależną lub tylko na spółkę dominującą, czy wreszcie na obie te spółki, nie stoi wcale w sprzeczności z zasadą pewności prawa, która wymaga, aby przepisy były zrozumiałe i precyzyjne, oraz ma na celu zagwarantowanie przewidywalności sytuacji i stosunków prawnych. Możliwość nałożenia przez Komisję sankcji na którykolwiek z podmiotów – spółkę dominującą lub spółkę zależną bądź na oba te podmioty łącznie – tworzących przedsiębiorstwo, które naruszyło art. 101 TFUE lub art. 53 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, wynika jasno z solidarnego charakteru ich odpowiedzialności.
(por. pkt 43, 48–50)
3. W dziedzinie konkurencji podstawą odpowiedzialności spółki dominującej nie jest niezależna od winy odpowiedzialność za czyny innego podmiotu, lecz odpowiedzialność zależna od winy i mająca charakter osobisty.
Prawo konkurencji Unii opiera się bowiem na zasadzie odpowiedzialności osobistej podmiotu gospodarczego, który popełnił naruszenie. Jeśli spółka dominująca jest częścią tego podmiotu gospodarczego, to spółka ta uważana jest za odpowiedzialną solidarnie, wraz z innymi podmiotami prawa tworzącymi daną jednostkę, za naruszenie prawa konkurencji. Nawet jeśli spółka dominująca nie bierze bowiem bezpośredniego udziału w naruszeniu, to w takiej sytuacji wywiera decydujący wpływ na spółkę lub spółki zależne uczestniczące w naruszeniu. W tym kontekście nie można zatem uważać odpowiedzialności spółki dominującej za odpowiedzialność niezależną od winy. We wskazanej sytuacji spółka dominująca skazywana jest za naruszenie, którego miała dopuścić się sama.
W rezultacie sankcja nałożona przez Komisję na spółkę dominującą za udział jej spółki zależnej w kartelu nie narusza zasady indywidualizacji kar, zgodnie z którą każdy ponosi odpowiedzialność jedynie za swe własne czyny.
(por. pkt 51, 52)
4. W ramach postępowania w przedmiocie naruszenia reguł konkurencji Unii prawo przedsiębiorstwa do sprawiedliwego procesu nie jest naruszone z tego względu, że przy przesłuchaniu tego przedsiębiorstwa nie był obecny żaden z członków kolegium Komisji.
Komisja nie jest bowiem sądem w rozumieniu art. 6 EKPC i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Ponadto okoliczność, że żaden z członków kolegium Komisji nie uczestniczył w przesłuchaniu danego przedsiębiorstwa, nie może podważać prawidłowości postępowania administracyjnego przed Komisją. W postępowaniu administracyjnym w dziedzinie konkurencji nic nie stoi na przeszkodzie, aby członkowie Komisji odpowiedzialni za podejmowanie decyzji nakładających grzywny byli informowani o wynikach przesłuchania przez osoby, które Komisja upoważniła do przeprowadzenia przesłuchania. Rozwiązanie to, oparte nie na sądowym, lecz na administracyjnym charakterze postępowania przed Komisją zastosowano w kontekście rozporządzenia nr 773/2004 odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 101 TFUE i 102 TFUE, a ściślej w kontekście jego art. 14 ust. 1.
(por. pkt 56–60)
5. W toku postępowania administracyjnego w dziedzinie konkurencji Komisja jest zobowiązana przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, do których należy prawo do rzetelnego procesu wyrażone w art. 6 EKPC i w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i którego wyrazem jest wymóg bezstronności. Jednakże okoliczność, że Komisja, będąca organem administracyjnym, pełni jednocześnie funkcje w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i wymierzania sankcji za naruszenia art. 101 TFUE, nie stanowi naruszenia rzeczonego wymogu bezstronności, ponieważ jej decyzje podlegają kontroli sądu Unii. Okoliczność, że nowa decyzja została wydana przez Komisję po stwierdzeniu przez sąd Unii nieważności pierwszej decyzji, nie podważa wcale zasadności tej oceny.
(por. pkt 65–67)
6. W ramach postępowania w przedmiocie naruszenia reguł konkurencji Unii nie sposób doszukiwać się stronniczości w okoliczności, że Komisja ponownie podjęła postępowanie w stadium, którego dotyczyła stwierdzona niezgodność z prawem pierwszej decyzji, ponieważ postępowanie mające na celu zastąpienie aktu, którego nieważność stwierdzono, może co do zasady zostać podjęte na nowo dokładnie od tego momentu, w którym wystąpiła niezgodność z prawem.
O stronniczości nie świadczy także twierdzenie Komisji, z którego wynika, że jest ona zdeterminowana w swym dążeniu, aby członkowie wymierzonych przeciwko konkurencji karteli nie unikali ze względów proceduralnych sankcji przewidzianych w prawie Unii, gdyż twierdzenie to stanowi po prostu potwierdzenie istnienia jednoznacznej woli, w pełni zgodnej z realizacją powierzonych Komisji zadań, usunięcia w każdym konkretnym przypadku stwierdzonych uchybień proceduralnych, tak aby skuteczność prawa konkurencji Unii nie uległa osłabieniu.
(por. pkt 73, 74)
7. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 78)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 93)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 103–105, 107, 111)
10. O ile przekroczenie rozsądnego terminu może uzasadniać pod pewnymi warunkami stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej naruszenie reguł konkurencji, o tyle nie ma to miejsca wówczas, gdy kwestionowana jest wysokość grzywien nałożonych na podstawie tej decyzji, ponieważ uprawnienie Komisji do nakładania grzywien określone jest w przepisach, które przewidują w tym względzie termin przedawnienia.
Rozporządzenie nr 2988/74 dotyczące okresów przedawnień w postępowaniach i wykonywaniu sankcji zgodnie z regułami Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej dotyczącymi transportu i konkurencji, a następnie rozporządzenie nr 1/2003, które zastąpiło je w dziedzinie konkurencji, wprowadziły wyczerpujące unormowanie określające szczegółowo terminy, w których Komisja, nie naruszając podstawowego wymogu pewności prawa, może nakładać grzywny na przedsiębiorstwa, przeciwko którym wszczęto postępowania na podstawie reguł konkurencji Unii. Z uwagi na istnienie takiej regulacji należy odrzucić wszelkie rozważania związane z obowiązkiem wykonywania przez Komisję uprawnień do nakładania grzywien w rozsądnym terminie.
(por. pkt 115–117)
11. W przypadku decyzji Komisji stwierdzającej naruszenie prawa konkurencji Unii przekroczenie rozsądnego terminu stanowić podstawę stwierdzenia nieważności jedynie, o ile zostanie wykazane, że pogwałcenie tej zasady naruszyło prawo zainteresowanych przedsiębiorstw do obrony. Z wyjątkiem tej szczególnej sytuacji nieprzestrzeganie obowiązku wydania decyzji w rozsądnym terminie pozostaje bez wpływu na ważność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie rozporządzenia nr 17 i rozporządzenia nr 1/2003.
W tym względzie spółka dominująca jest zobowiązana, przy sprzedaży spółki zależnej, do przechowywania w swoich rejestrach i archiwach, bądź w innej formie – na przykład poprzez zapewnienie sobie prawa dostępu do zbytych archiwów – dokumentów pozwalających na dotarcie do informacji o działalności jej spółki zależnej, w celu posiadania dowodów koniecznych w przypadku postępowań sądowych lub administracyjnych. A zatem w przypadku gdy przedsiębiorstwo twierdzi, że nie miało możliwości obrony przed zarzutami postawionymi mu w drugim postępowaniu administracyjnym jako spółce dominującej, ponieważ zbyła spółkę zależną wraz z jej archiwami, to niemożność ta w żadnym razie nie jest skutkiem upływu czasu od zakończenia naruszenia do wystosowania drugiego pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, ani uchybień Komisji, ale wynika ona jedynie z okoliczności, które można przypisać wyłącznie tej spółce dominującej.
(por. pkt 119, 152, 153)
12. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 142–149)
13. Ewentualność, że spółka zależna danej spółki dominującej nie może już zostać ukarana za naruszenie reguł konkurencji Unii, czy to ze względu na jej zniknięcie z rynku, czy też ze względu na upływ terminu przedawnienia na korzyść tej spółki zależnej, jest bez znaczenia dla kwestii, czy spółka dominująca, którą samą uważa się za sprawcę naruszenia ze względu na fakt, iż tworzy ona ze swą spółką zależną jednostkę gospodarczą, może zostać ukarana. Oczywiście odpowiedzialność spółki dominującej nie powstałaby, gdyby wykazano, że naruszenie nie zaistniało, jednak odpowiedzialność ta nie może zostać wyłączona ze względu na upływ terminu przedawnienia względem spółki zależnej. Przedawnienie przewidziane w art. 25 rozporządzenia nr 1/2003 skutkuje bowiem nie zatarciem naruszenia, a jedynie uniknięciem sankcji przez podmioty, które powołują się na upływ terminu przedawnienia.
(por. pkt 194)
14. Celem art. 25 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 jest zdefiniowanie zakresu działań Komisji, które skutkują przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Przepis ten ogranicza wyraźnie ten zakres do czynności dochodzenia i ścigania podanych do wiadomości (co najmniej) jednemu z przedsiębiorstw, które uczestniczyły w naruszeniu, czyli w istocie przedsiębiorstwu zdefiniowanemu jako takie w decyzji nakładającej sankcje za to naruszenie.
Jeśli chodzi o art. 25 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, to stanowi on, że przerwanie biegu terminu przedawnienia wywiera skutek w stosunku do „wszystkich” przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw, które uczestniczyły w naruszeniu. Celem powyższego przepisu jest zatem zdefiniowanie kategorii przedsiębiorstw, względem których przerwanie biegu terminu przedawnienia wywiera skutek. Określenie „wszystkie”, którym posłużono się w tym przepisie, ma na celu podkreślenie, że znaczenie ma obiektywny udział danego przedsiębiorstwa w naruszeniu, niezależnie od tego więc, w jakim charakterze przedsiębiorstwo to uczestniczyło w naruszeniu, czy przedsiębiorstwo to było znane Komisji przed wystosowaniem pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, czy było ono, czy też nie, adresatem aktu przerywającego bieg terminu przedawnienia przed wystosowaniem pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, czy też wreszcie od tego, czy nieważność pierwszej decyzji Komisji nakładającej na to przedsiębiorstwo sankcje została stwierdzona także w stosunku do tego przedsiębiorstwa.
W rezultacie w sytuacji gdy dane przedsiębiorstwo uczestniczyło w naruszeniu, czyli, w istocie, gdy zostało ono zidentyfikowane jako takie w zaskarżonej decyzji, przerwanie biegu terminu przedawnienia, wynikające z podania do wiadomości aktu dochodzenia lub ścigania co najmniej jednemu przedsiębiorstwu (temu bądź innemu), zidentyfikowanemu również jako przedsiębiorstwo, które uczestniczyło w naruszeniu, wywiera skutek w odniesieniu do tego przedsiębiorstwa.
(por. pkt 198, 199, 201–203, 205)
15. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 220)
16. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 234, 235)
17. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 253, 254, 258–261)