Edizzjoni Provviżorja
KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
ippreżentati fit‑30 ta’ April 2024 (1)
Kawża C‑683/22
Adusbef – Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari
vs
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili,
DIPE – Dipartimento programmazione e coordinamento della politica economica,
Autorità di regolazione dei trasporti,
Corte dei Conti,
Avvocatura dello Stato,
bl-intervent ta’:
Mundys S.p.A., li kienet Atlantia S.p.A.,
Autostrade per l’Italia S.p.A.,
Holding Reti Autostradali S.p.A.
(Talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mit-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lazio, l-Italja))
“Proċedura għal deċiżjoni preliminari – Konċessjoni ta’ ġestjoni tal-awtostrada – Nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju ta’ manutenzjoni u konservazzjoni – Direttiva 2014/23/UE – Artikolu 43 – Modifika tal-konċessjoni – Kontinwazzjoni tal-konċessjonarju preċedenti – Evalwazzjoni tal-ħtieġa li tiġi organizzata proċedura ġdid ta’ sejħa għall-offerti – Motivazzjoni tad-deċiżjoni – Natura sostanzjali tal-modifiki – Evalwazzjoni tal-affidabbiltà tal-konċessjonarju fil-proċess tal-modifika tal-konċessjoni – Artikolu 44 – Terminazzjoni tal-konċessjoni – Assenza ta’ sejħa għall-offerti – Nuqqas ta’ affidabbiltà tal-konċessjonarju”
1. Fl‑14 ta’ Awwissu 2018 iġġarraf l-hekk imsejjaħ “pont Morandi”, vjadott Polcevera tal-awtostrada A10, qrib Genova, l-Italja. Dak iż-żmien, il-konċessjonarju tal-awtostrada kien Autostrade per l’Italia S.p.A. (iktar ’il quddiem, “ASPI”).
2. L-awtoritajiet nazzjonali fetħu proċedura sabiex tiġi ddeterminata r-responsabbiltà ta’ ASPI għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju tagħha ta’ konservazzjoni u manutenzjoni tan-network tal-awtostradi taħt ir-responsabbiltà tagħha.
3. Din il-proċedura wasslet għal accordo transattivo (iktar ’il quddiem, “ftehim ta’ soluzzjoni”) bejn ASPI u l-awtoritajiet Taljani, segwit minn III atto Aggiuntivo (iktar ’il quddiem, it-“tielet att addizzjonali”) konkluż mill-istess partijiet u inkluż fil-Ftehim ta’ konċessjoni inizjali. Skont dawn, il-klawżoli ta’ konċessjoni ġew emendati mingħajr proċedura ġdida ta’ sejħa għall-offerti.
4. Assoċjazzjoni tal-konsumaturi kkontestat dawn il-ftehimiet, kif ukoll atti relatati oħra, quddiem qorti Taljana, u din ressqet quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja d-dubji tagħha dwar l-interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni Ewropea dwar il-modifika (u eventwalment ix-xoljiment) tal-kuntratti ta’ konċessjoni, irregolati mid-Direttiva 2014/23/UE (2).
I. Il‑kuntest ġuridiku
A. Id‑dritt tal‑Unjoni. Id‑Direttiva 2014/23
5. L-Artikolu 3 (“Prinċipju ta’ trattament ugwali, nondiskriminazzjoni u trasparenza”) jistabbilixxi li:
“1. L-awtoritajiet kontraenti u l-entitajiet kontraenti għandhom jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi bl-istess mod u mingħajr diskriminazzjoni u għandhom jaġixxu b’mod trasparenti u proporzjonat.
[…]
2. L-awtoritajiet kontraenti u l-entitajiet kontraenti għandhom jimmiraw li jiżguraw trasparenza fil-proċedura tal-għoti u fit-twettiq tal-kuntratt […]”.
6. Skont l-Artikolu 38 (“Selezzjoni u valutazzjoni kwalitattiva tal-kandidati”):
“[…]
7. L-awtoritajiet kontraenti jew l-entitajiet kontraenti jistgħu jeskludu jew jistgħu jintalbu minn Stat Membru biex jeskludu mill-parteċipazzjoni fl-għoti ta’ konċessjoni kwalunkwe operatur ekonomiku jekk tkun sodisfatta waħda mill-kondizzjonijiet li ġejjin:
[…]
c) fejn l-awtorità kontraenti tista’ turi bi kwalunkwe mezz adatt li l-operatur ekonomiku jkun ħati ta’ miskondotta professjonali serja, li titfa’ dubji fuq l-integrazzjoni tiegħu;
[…]
f) fejn l-operatur ekonomiku jkun wera nuqqasijiet sinifikanti jew persistenti fil-prestazzjoni ta’ rekwiżit sostantiv taħt konċessjoni preċedenti jew kuntratt preċedenti ma’ awtorità kontraenti jew ma’ entità kontraenti kif definit f’din id-Direttiva jew fid-Direttiva 2014/25/UE li wassal għat-terminazzjoni antiċipata ta’ dan il-kuntratt preċedenti, penali jew sanzjonijiet komparabbli;
[…]”.
7. Skont l-Artikolu 43 (“Modifika tal-kuntratti matul it-terminu tagħhom”):
“1. Il-konċessjonijiet jistgħu jiġu modifikati mingħajr proċedura ġdida tal-għoti ta’ konċessjoni f’konformità ma’ din id-Direttiva fi kwalunkwe wieħed mill-każijiet li ġejjin:
a) fejn il-modifiki, irrispettivament mill-valur monetarju tagħhom, ikunu ġew previsti fid-dokumenti tal-konċessjoni inizjali bi klawżoli ċari, preċiżi u inekwivoċi, li jistgħu jinkludu klawżoli ta’ reviżjoni tal-valur, jew għażliet. Dawn il-klawżoli għandhom jiddikkjaraw l-ambitu u n-natura ta’ modifiki jew għażliet possibbli kif ukoll il-kondizzjonijiet kif dawn jistgħu jintużaw. Huma m’għandhomx jipprevedu modifiki jew għażliet li jibdlu n-natura globali tal-konċessjoni;
[…]
c) fejn jiġu sodisfatti l-kondizzjonijiet kollha li ġejjin:
i) il-ħtieġa għal modifika seħħet minħabba ċirkostanzi li awtorità kontraenti jew entità kontraenti diliġenti ma setgħetx tbassar;
ii) il-modifika ma tibdilx in-natura inġenerali tal-konċessjoni;
iii) fil-każ ta’ konċessjonijiet mogħtija minn awtorità kontraenti, għall-finijiet li titkompla attività li mhix waħda minn dawk imsemmija fl-Anness II, kwalunkwe żieda fil-valur ma tistax tkun ta’ aktar minn 50 % tal-valur tal-konċessjoni oriġinali. Fejn isiru diversi modifiki suċċessivi, din il-limitazzjoni għandha tapplika għall-valur ta’ kull modifika. Tali modifiki konsekuttivi ma għandomx ikunu mmirati lejn iċ-ċirkomvenzjoni ta’ din id-Direttiva;
d) fejn konċessjonarju ġdid jibdel lill-konċessjonarju li l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti tkun inizjalment tat il-konċessjoni bħala konsegwenza ta’:
i) klawżola ta’ reviżjoni jew għażla inekwivoka f’konformità mal-punt (a);
ii) suċċessjoni universali jew parzjali fil-pożizzjoni tal-konċessjonarju inizjali, wara ristrutturar korporattiv, inkluż teħid ta’ pussess, amalgamazzjoni u akkwist jew insolvenza, ta’ operatur ekonomiku ieħor li jissodisfa l-kriterji ta’ selezzjoni kwalitattiva stabbiliti inizjalment, dment li dan ma jwassalx għal modifiki sostanzjali oħra għall-kuntratt u ma jkunx immirat lejn iċ-ċirkomvenzjoni tal-applikazzjoni ta’ din id-Direttiva; jew
iii) fil-każ li l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti nnifisha tassumi l-obbligi tal-konċessjonarju prinċipali fir-rigward tas-subkuntratturi tiegħu fejn din il-possibbiltà tkun prevista fil-leġislazzjoni nazzjonali;
e) fejn il-modifiki, irrispettivament mill-valur tagħhom, ma jkunux sostanzjali fis-sens tal-paragrafu 4.
L-awtoritajiet kontraenti jew l-entitajiet kontraenti li jkunu mmodifikaw konċessjoni fil-każijiet stabbiliti taħt punti (b) u (c) ta’ dan il-paragrafu għandhom jippubblikaw avviż għal dak l-effett f’Il-Ġurnal Uffiċjali tal-Unjoni Ewropea. Tali avviż għandu jkun fih l-informazzjoni stabbilita fl-Anness XI u għandu jiġi ppubblikat f’konformità mal-Artikolu 33.
2. Barra minn hekk, u mingħajr ma jkun meħtieġ li jiġi vverifikat jekk il-kondizzjonijiet stabbiliti taħt il-punti (a) sa (d) tal-paragrafu 4 jkunux sodisfatti, il-konċessjonijiet jistgħu wkoll jiġu mmodifikati mingħajr il-ħtieġa ta’ proċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni f’konformità ma’ din id-Direttiva fejn il-valur tal-modifika jkun inqas mill-valuri li ġejjin:
i) il-limitu stabbilit fl-Artikolu 8; u
ii) 10 % tal-valur tal-konċessjoni inizjali.
Madankollu, il-modifika ma tibdilx in-natura globali tal-konċessjoni. Fejn isiru diversi modifiki suċċessivi, il-valur għandu jiġi vvalutat fuq il-bażi tal-valur kumulattiv nett tal-modifiki suċċessivi.
[…]
4. Modifika ta’ konċessjoni matul it-terminu tagħha għandha titqies li hija sostanzjali skont it-tifsira ta’ punt (e) tal-paragrafu 1, fejn din trendi l-konċessjoni materjalment differenti fil-karattru minn dik inizjalment konkluża. Fi kwalunkwe eventwalità, mingħajr preġudizzju għall-paragrafi 1 u 2, modifika għandha titqies li hija sostanzjali fejn tkun sodisfatta waħda jew aktar mill-kondizzjonijiet li ġejjin:
a) il-modifika tintroduċi kondizzjonijiet li, kieku kienu parti mill-proċedura tal-għoti ta’ konċessjoni inizjali, kienu jippermettu l-ammissjoni ta’ applikanti oħra minbarra dawk inizjalment magħżula, jew għall-aċċettazzjoni ta’ offerta minbarra dik aċċettata oriġinarjament jew kienu jattiraw parteċipanti addizzjonali fil-proċedura tal-għoti ta’ konċessjoni;
b) il-modifika tibdel il-bilanċ ekonomiku tal-konċessjoni favur il-konċessjonarju b’tali mod li ma kienx previst fil-konċessjoni inizjali;
c) il-modifika testendi l-ambitu tal-konċessjoni b’mod konsiderevoli;
d) fejn konċessjonarju ġdid jibdel lill-konċessjonarju li l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti kienet inizjalment tat il-konċessjoni f’każijiet oħra minbarra dawk previsti taħt punt (d) tal-paragrafu 1.
5. Proċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni f’konformità ma’ din id-Direttiva għandha tintalab għal modifiki oħra tad-dispożizzjonijiet ta’ konċessjoni matul it-terminu tagħha minbarra dawk previsti fil-paragrafi 1 u 2”.
8. L-Artikolu 44 (“Terminazzjoni ta’ konċessjonijiet”) jipprovdi li:
“L-Istati Membri għandhom jiżguraw li l-awtoritajiet kontraenti u l-entitajiet kontraenti jkollhom il-possibbiltà skont il-kondizzjonijiet determinati mid-dritt nazzjonali applikabbli, li jitterminaw konċessjoni matul it-terminu tagħha, fejn tiġi sodisfatta waħda jew aktar mill-kondizzjonijiet li ġejjin:
a) tkun saret modifika tal-konċessjoni li tkun teħtieġ proċedura ġdida ta’ għoti ta’ konċessjoni skont l-Artikolu 43;
b) il-konċessjonarju kien, fil-ħin tal-għoti tal-konċessjoni, f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fl-Artikolu 38(4) u għalhekk kellu jiġi eskluż mill-proċedura tal-għoti tal-konċessjoni;
c) fi proċedura skont l-Artikolu 258 tat-TFUE, il-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea ssib li Stat Membru naqas milli jwettaq l-obbligi tiegħu skont it-Trattati minħabba l-fatt li awtorità kontraenti jew entità kontraenti li tappartjeni għal dak l-Istat Membru tkun tat il-konċessjoni inkwistjoni mingħajr ma kkonformat mal-obbligi tagħha skont it-Trattati u din id-Direttiva”.
B. Id‑dritt Taljan
1. Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201. Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (3)
9. Skont l-Artikolu 43(1), l-aġġornamenti jew reviżjonijiet tal-ftehimiet tal-awtostradi fis-seħħ fid-data tad-dħul fis-seħħ tagħhom, meta dawn jinvolvu modifiki jew emendi tal-pjan ta’ investiment jew għall-aspetti regolatorji intiżi sabiex jipproteġu l-finanzi pubbliċi, huma suġġetti għall-opinjoni ta’ ċerti korpi u approvati mill-awtoritajiet speċifikati fih.
2. Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Codice dei contratti pubblici (4)
10. L-Artikolu 80(5) jinkludi bħala raġunijiet fakultattivi għall-esklużjoni tal-offerenti, rispettivament, fis-subparagrafi (c) u (cb), il-kondotta professjonali ħażina u n-nuqqas tal-eżekuzzjoni ta’ konċessjoni preċedenti.
11. Fit-tielet parti tad-digriet leġiżlattiv, iddedikata għall-kuntratti ta’ konċessjoni, hemm preżenti:
– L-Artikolu 175 dwar il-modifiki tal-kuntratti matul il-perijodu ta’ effettività tagħhom. Dan jirriproduċi, bi ftit varjanti, l-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23.
– L-Artikolu 176 dwar it-terminazzjoni, ir-revoka ex officio, ix-xoljiment minħabba nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu u s-sostituzzjoni tal-konċessjonarju.
II. Il‑fatti, il‑kawża u d‑domandi preliminari
12. Fit‑12 ta’ Ottubru 2007, ASPI u l-Azienda Nazionale Autonoma delle Strade (impriża nazzjonali awtonoma tat-toroq, l-Italja) (5) ikkonkludew “Convenzione unica” (iktar ’il quddiem, “Ftehim Uniku”) (6) li jagħti lil ASPI l-konċessjoni ta’ numru ta’ partijiet ta’ awtostradi Taljani ta’ iktar minn 2 800 kilometru (7).
13. Il-konċessjoni tiskadi fil‑31 ta’ Diċembru 2038.
14. Fl‑14 ta’ Awwissu 2018, qrib Genova, parti mill-vjadott ta’ Polcevera tal-awtostrada A10 (il-“pont Morandi”) li taqa’ taħt il-konċessjoni ta’ ASPI, ċediet u kkawżat il-mewt ta’ 43 persuna.
15. Fis‑16 ta’ Awwissu 2018, id-direttorat ġenerali tas-sorveljanza tal-konċessjonarji tal-awtostradi beda proċedura kontra ASPI minħabba n-nuqqas serju ta’ twettiq tal-obbligi ta’ manutenzjoni u ta’ konservazzjoni tan-network tal-awtostradi.
16. Mill‑10 ta’ Lulju 2019, saru diversi laqgħat bejn il-konċessjonarju u l-awtoritajiet, li wasslu għall-preżentazzjoni ta’ proposta minn ASPI, fil‑11 ta’ Lulju 2020 (8).
17. Abbażi ta’ din il-proposta ta’ “soluzzjoni ta’ negozjati”, tfassal ftehim ta’ soluzzjoni, ikkomunikat lil ASPI permezz ta’ ittra konġunta ta’ diversi ministeri Taljani u tal-Presidenza tal-Kunsill tal-Ministri tat‑23 ta’ Settembru 2020.
18. Il-ftehim ta’ soluzzjoni kien jistabbilixxi l-miżuri imposti fuq il-konċessjonarju u l-obbligi l-oħra assunti minnu għas-soluzzjoni nnegozjata tal-proċedura ta’ nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu. Fih ġie propost in-“negozjar mill-ġdid tal-Ftehim Uniku” tat‑12 ta’ Ottubru 2007.
19. Fil‑15 ta’ Lulju 2021, ASPI bagħtet abbozz ta’ att addizzjonali għall-Ftehim Uniku u l-annessi tiegħu.
20. Fl‑14 ta’ Ottubru 2021, il-Ministeru għall-Infrastruttura u ASPI ffirmaw il-ftehim ta’ soluzzjoni, li huwa kkorroborat bid-Digriet Nru 37, tat‑22 ta’ Frar 2022, tal-Ministeru għall-Infrastruttura, bi qbil ma’ dak tal-Ministero dell’economia e delle Finanze (Ministeru għall-Ekonomija u għall-Finanzi, l-Italja) (9).
21. Fil‑21 ta’ Marzu 2022, il-Ministeru għall-Infrastruttura u ASPI ffirmaw it-tielet att addizzjonali għall-Ftehim Uniku, fejn inkludew ċerti emendi għall-klawżoli ta’ konċessjoni.
22. Permezz ta’ appell irreġistrat bin-numru 6020 tas-sena 2022, diversi assoċjazzjonijiet (li minnhom, l-Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari biss (iktar ’il quddiem “Adusbef”), ġiet irrikonoxxuta locus standi) ikkontestaw quddiem il-qorti tar-rinviju l-atti li ġejjin, li tagħhom huma talbu l-annullament:
– Id-Deċiżjoni Nru 75/21 tal-Kumitat Interministerjali għall-Ippjanar Ekonomiku u għall-Iżvilupp Sostenibbli, tat‑22 ta’ Diċembru 2021, intitolata “Autostrade per l’Italia S.p.A. – Opinjoni dwar it-tielet att addizzjonali għall-Ftehim Uniku tat‑12 ta’ Ottubru 2007 u fuq il-livell ekonomiku finanzjarju fis-sens tal-Artikolu 43 tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 201 tal‑2011 (Deċiżjoni Nru 75/2021)”.
– Id-Digriet Nru 37, tat‑22 ta’ Frar 2022, tal-Ministeru għall-Infrastruttura, bi qbil ma’ dak għall-Ekonomija u għall-Finanzi, li japprova l-ftehim ta’ soluzzjoni, iffirmat fl‑14 ta’ Ottubru 2021, bejn il-Ministeru għall-Infrastruttura u ASPI.
– Id-deċiżjoni tal-Corte dei Conti (il-Qorti tal-Awdituri, l-Italja) Nru SCCLEG/2/2022/PREV, tad‑29 ta’ Marzu 2022.
– L-opinjoni favorevoli tal-Avvocatura Generale dello Stato (l-Uffiċċju tal-Avukat Ġenerali, l-Italja), mibgħuta permezz ta’ nota tal‑24 ta’ Settembru 2021, dwar l-iskema tal-ftehim imsemmi iktar ’il fuq.
– Il-ftehim ta’ soluzzjoni tal‑14 ta’ Ottubru 2021, konkluż bejn il-Ministeru għall-Infrastruttura u ASPI.
– In-Nota tal‑5 ta’ Novembru 2021, Nru 19135, li permezz tagħha ASPI bagħtet lill-Ministeru għall-Infrastruttura l-proposta aġġornata ta’ pjan ekonomiku finanzjarju.
– L-opinjoni tat‑22 ta’ Diċembru 2021 tan-Nucleo di consulenza per l’attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (il-Grupp Konsultattiv għall-Implimentazzjoni tal-Linji Gwida għar-Regolamentazzjoni tas-Servizzi ta’ Utilità Pubblika), dwar l-abbozz tat-tielet att addizzjonali għall-Ftehim Uniku u l-pjan ekonomiku finanzjarju li jirriżulta minnu.
– L-opinjoni tal‑14 ta’ Ottubru 2020 u n-nota tas‑16 ta’ Diċembru 2021 tal-Autorità di regolazione dei trasporti (l-Awtorità Regolatorja tat-Trasport, l-Italja).
– Il-minuti tal-laqgħat tal-Consiglio dei Ministri (il-Kunsill tal-Ministri, l-Italja) tal‑14 u l‑15 ta’ Lulju 2020.
– Kwalunkwe att preliminari ieħor, relatat jew konsekuttiv.
23. L-ilmenti mqajma minn Adusbef (10) kienu jirrigwardaw kemm il-ksur ta’ dispożizzjonijiet nazzjonali kif ukoll tal-Artikoli 38, 43 u 44 tad-Direttiva 2014/23.
24. ASPI, l-istituzzjonijiet u l-amministrazzjonijiet pubbliċi awturi tal-atti kkontestati opponew din il-kontestazzjoni, flimkien ma’ Atlantia S.p.A. (11) u, bħala intervenjenti ad opponendum, il-Holding Reti Autostradali.
25. Huwa f’dan il-kuntest li t-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lazio, l-Italja) tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari li ġejjin “fir-rigward tar-regoli previsti fl-Artikoli 38, 43 u 44 tad-Direttiva 2014/23”:
“1) L-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali fis-sens li l-awtorità konċedenti tista’ tibda proċedura għall-modifika fir-rigward tal-konċessjonarji u tas-suġġett ta’ konċessjoni awtostradali valida, jew tal-innegozjar mill-ġdid tagħha, mingħajr ma tevalwa u tesprimi ruħha dwar l-obbligu li tibda proċedura ta’ sejħa għal offerti pubblika, tmur kontra d-dritt [tal-Unjoni]?
2) L-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali fis-sens li l-awtorità konċedenti tista’ tibda proċedura għall-modifika tal-konċessjonarji u tas-suġġett ta’ konċessjoni awtostradali valida, jew tal-innegozjar mill-ġdid tagħha mingħajr ma tiġi evalwata l-affidabbiltà ta’ konċessjonarju li jkun wettaq nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju; tmur kontra d-dritt [tal-Unjoni]?
3) Fil-każ li jiġi rrilevat ksur tal-prinċipju ta’ sejħa għal offerti pubblika u/jew jiġi rrilevat nuqqas ta’ affidabbiltà tad-detentur ta’ konċessjoni ta’ awtostrada, il-leġiżlazzjoni [tal-Unjoni] timponi l-obbligu li r-relazzjoni [kuntrattwali] tiġi tterminata?”
III. Il‑proċedura quddiem il‑Qorti tal‑Ġustizzja
26. It-talba għal deċiżjoni preliminari ġiet irreġistrata fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fl‑4 ta’ Novembru 2022.
27. Ġew ippreżentati osservazzjonijiet bil-miktub minn Adusbef, ASPI, Holding Reti Autostradali, Mundys, mill-Gvern Ġermaniż, mill-Gvern Estonjan u dak Taljan, kif ukoll mill-Kummissjoni Ewropea. Dawn kollha, bl-eċċezzjoni tal-Gvern Ġermaniż u dak Estonjan, ipparteċipaw fis-seduta li nżammet fit‑28 ta’ Frar 2024.
IV. Evalwazzjoni
A. Osservazzjonijiet preliminari
1. Id‑Direttiva applikabbli
28. Skont Mundys, id-Direttiva 2014/23 ma hijiex rilevanti għas-soluzzjoni tat-tilwima, peress li, skont l-Artikolu 54(2) tagħha, hija “m’għandhiex tapplika għall-għoti ta’ konċessjonijiet offruti jew mogħtija qabel is-17 ta’ April 2014”. F’din il-kawża, il-konċessjoni inkwistjoni ġiet assenjata fit‑12 ta’ Ottubru 2007.
29. Għalkemm il-konċessjoni inizjali ngħatat qabel l-adozzjoni tad-Direttiva 2014/23, dak li huwa rilevanti sabiex tiġi stabbilita l-leġiżlazzjoni applikabbli huwa d-data tal-modifiki li l-validità tagħhom hija kkontestata (12). Din id-data hija wara s‑17 ta’ April 2014, u dan jiddetermina l-applikabbiltà tad-Direttiva 2014/23.
30. L-istess raġunament iservi, mutatis mutandis, sabiex jiġu miċħuda l-oġġezzjonijiet fir-rigward tan-nuqqas ta’ affidabbiltà suċċessiva tal-konċessjonarju u l-eżistenza ta’ motiv ta’ xoljiment kuntrattwali. It-tnejn li huma jirrigwardaw fatti, idderivati jew marbuta mal-modifiki kontenzjużi, li seħħew wara s‑17 ta’ April 2014.
2. L‑ammissibbiltà tat‑talba għal deċiżjoni preliminari
31. ASPI, Holding Reti Autostradali, Mundys u l-Gvern Taljan isostnu, b’argumenti parzjalment komuni u parzjalment differenti, li r-rinviju għal deċiżjoni preliminari huwa inammissibbli. Essenzjalment, huma jikkritikaw lill-qorti tar-rinviju li ma pprovdietx il-punti ta’ fatt u ta’ liġi suffiċjenti sabiex tikseb risposta utli għad-domandi tagħha u li dawn huma ipotetiċi.
32. It-talbiet għal deċiżjoni preliminari li jirrigwardaw l-interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni jibbenefikaw minn preżunzjoni ta’ rilevanza. Barra minn hekk, huwa f’idejn il-qorti nazzjonali li tiddefinixxi, taħt ir-responsabbiltà tagħha, il-qafas fattwali u regolatorju, u ma hijiex ir-responsabbiltà tal-Qorti tal-Ġustizzja li tivverifika l-eżattezza tiegħu. Din tal-ewwel tista’ tastjeni milli tiddeċiedi fuq waħda minn dawk it-talbiet f’każijiet eċċezzjonali biss, li jkunu ġew speċifikati mill-Qorti tal-Ġustizzja (13).
33. Fl-opinjoni tiegħi, bla ħsara għal dak li ser nippreċiża iktar ’il quddiem fir-rigward tat-tielet domanda preliminari u ta’ ċerti ambigwitajiet tal-kumplament tad-domandi, l-ewwel tnejn għandhom rabta mas-suġġett tat-tilwima fil-kawża prinċipali. Għalkemm id-deskrizzjoni tal-fatti ma hijiex preċiża kif għandha tkun (14), din l-espożizzjoni u l-kunsiderazzjonijiet legali tad-deċiżjoni tar-rinviju (15) jipprovdu lill-Qorti tal-Ġustizzja l-elementi minimi sabiex tirrispondi għall-ewwel żewġ domandi.
B. L‑ewwel domanda preliminari
34. Il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf jekk id-dritt tal-Unjoni jawtorizzax “l-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali fis-sens li l-awtorità konċedenti tista’ tibda proċedura għall-modifika fir-rigward tal-konċessjonarji u tas-suġġett ta’ konċessjoni awtostradali valida, jew tal-innegozjar mill-ġdid tagħha, mingħajr ma tevalwa u tesprimi ruħha dwar l-obbligu li tibda proċedura ta’ sejħa għal offerti pubblika”,
35. Id-domanda fformulata b’dan il-mod għandha tinftiehem bħala li tirrigwarda l-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23, li jirregola l-modifika tal-kuntratti ta’ konċessjoni fis-seħħ. Ser nindirizzaha billi nanalizza din id-dispożizzjoni kif ukoll l-aspetti formali u sostanzjali tal-modifiki miftiehma f’din il-kawża.
1. Modifiki għall‑kuntratti ta’ konċessjoni fid‑Direttiva 2014/23
36. L-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23 jippermetti li l-konċessjonijiet jiġu mmodifikati mingħajr il-ħtieġa li tinbeda proċedura għall-għoti ta’ konċessjoni ġdida fil-każijiet elenkati fil-punt 1 tiegħu. Fosthom, għal dak li jgħodd fil-kawża ineżami, hemm l-ipoteżi li “[l]-modifiki, irrispettivament mill-valur tagħhom, ma jkunux sostanzjali fis-sens tal-paragrafu 4” (punt 1(e)).
37. Il-paragrafu 4 ta’ dan l-istess artikolu jirregola l-kwistjoni dwar meta modifika ta’ konċessjoni tiġi kkunsidrata sostanzjali matul il-perijodu ta’ validità tagħha. F’dan il-kuntest, skont il-paragrafu 5 tiegħu, għandha tintalab “[p]roċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni […]”.
38. Il-premessa 75 tad-Direttiva 2014/23 tistabbilixxi li “[h]ija meħtieġa proċedura ġdida ta’ konċessjoni fil-każ li jsiru bidliet materjali fil-konċessjoni inizjali, b’mod partikolari lill-kamp ta’ applikazzjoni u l-kontenut tad-drittijiet u l-obbligi reċiproċi tal-partijiet […]”.
39. Qabel id-dħul fis-seħħ tad-Direttiva 2014/23, il-Qorti tal-Ġustizzja kienet diġà ddeċidiet li modifiki sostanzjali tal-klawżoli essenzjali ta’ kuntratt ta’ konċessjoni setgħu jeħtieġu l-għoti ta’ kuntratt ġdid (16).
40. Fl‑2011, infetaħ dibattitu (17) dwar il-ħtieġa ta’ riforma tad-direttivi dwar l-akkwist pubbliku. Waħda mill-kwistjonijiet li tqajmet għall-konsultazzjoni kienet “jekk kinitx meħtieġa kjarifika legali fil-livell tal-Unjoni biex jiġu stabbiliti l-kundizzjonijiet li taħthom il-modifika ta’ kuntratt teħtieġ proċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni”, fid-dawl tal-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja. Ir-riżultat li ġie rifless fit-tliet direttivi dwar il-kuntratti pubbliċi tal‑2014 huwa simili, f’dak li jirrigwarda l-modifiki kuntrattwali.
41. Fil-ġurisprudenza sussegwenti dwar l-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23, il-Qorti tal-Ġustizzja tinterpretah skont is-sentenzi preċedenti tagħha. B’hekk, fis-sentenza tat‑2 ta’ Settembru 2021, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li permezz ta’ dak l-artikolu “wettqet armonizzazzjoni eżawrjenti tal-ipoteżijiet li fihom, minn naħa, il-konċessjonijiet jistgħu jiġu mmodifikati mingħajr għaldaqstant li l-organizzazzjoni ta’ proċedura ġdida ta’ għoti ta’ konċessjoni […] u dawk li fihom, min-naħa l-oħra, tali proċedura ta’ għoti hija meħtieġa f’każ ta modifika tal-kundizzjonijiet tal-konċessjoni” (18).
42. Kif għadni kif indikajt, l-Artikolu 43(1) u (2) tad-Direttiva 2014/23 jistabbilixxi l-modifiki li ma jeħtiġux il-ftuħ ta’ sejħa għal offerti ġdida. Il-paragrafu 4 ta’ dan l-istess artikolu jipprevedi meta modifika titqies bħala sostanzjali, bil-konsegwenza (paragrafu 5) li għandha tinbeda proċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni.
43. Huwa fid-dawl ta’ dawn il-premessi li għandha tingħata risposta lill-qorti tar-rinviju għall-ewwel domanda preliminari. Madankollu, id-domanda għandha formulazzjoni ambigwa: kif ġiet ifformulata, jidher li għandha biss l-għan li jiġi ċċarat il-fatt dwar jekk hemmx obbligu formali għall-awtorità kontraenti li tiddeċiedi, permezz ta’ deċiżjoni motivata, li l-kontenut materjali tagħha jibqa’ għalhekk fuq livell sekondarju.
44. Madankollu, l-approċċ formali jikkontrasta mal-attenzjoni li l-qorti tar-rinviju tiddedika fid-deċiżjoni tar-rinviju tagħha għal waħda mill-(allegati) modifiki sostanzjali tal-konċessjoni, li tqis l-istruttura azzjonarja tal-konċessjonarju.
45. Għall-finijiet ta’ kompletezza, ser nindirizza ż-żewġ perspettivi, dik formali u dik materjali, tal-kwistjoni. Preliminarjament, nenfasizza li, ħlief f’dak li jirrigwarda l-bidla tal-azzjonisti, id-deċiżjoni tar-rinviju ma tidentifika, b’mod preċiż, la l-oriġini u lanqas il-kontenut tal-klawżoli ta’ konċessjoni modifikati.
46. Kif diġà spjegajt, l-emenda saret permezz ta’ żewġ atti li, għalkemm relatati, għandhom fiżjonomija ġuridika differenti:
– Minn naħa, il-konklużjoni, fl‑14 ta’ Ottubru 2021, tal-ftehim ta’ soluzzjoni bejn il-Ministeru għall-Infrastruttura u ASPI, li temm l-investigazzjonijiet għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu tal-konċessjonarju (19).
– Min-naħa l-oħra, is-sottoskrizzjoni min-naħa tal-istess partijiet, fil‑21 ta’ Marzu 2022, tat-tielet Att Addizzjonali għall-Ftehim Uniku. Huwa dan l-att li, fir-realtà, għamel il-modifiki għall-konċessjoni. Madankollu, id-deċiżjoni tar-rinviju ma tantx ittih attenzjoni.
2. Obbligu għall‑awtorità kontraenti li timmotiva d‑deċiżjoni tagħha
47. L-Artikolu 43(1), (2) u (4) tad-Direttiva 2014/23, li jirregola l-mod li bih il-konċessjonijiet jiġu mmodifikati (bi jew mingħajr il-bżonn ta’ proċedura ġdida ta’ sejħa għall-offerti), ma jeżiġix li l-awtorità kontraenti tesponi r-raġunijiet li jwassluha sabiex tqis jekk waħda mill-preżunzjonijiet imsemmija f’dawn id-dispożizzjonijiet huwiex preżenti.
48. Bħala prinċipju, u fid-dawl tas-silenzju tal-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23 dwar dan id-dettall, huma l-Istati Membri li għandhom jimponu, jew le, fuq l-awtoritajiet kontraenti l-obbligu li jimmotivaw id-deċiżjonijiet tagħhom dwar il-modifika tal-konċessjonijiet tagħhom.
49. Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja diġà ddeċidiet li, f’ċerti ċirkustanzi, l-awtorità kontraenti hija marbuta b’dan l-obbligu, sabiex tippermetti lill-persuni kkonċernati “jiddefendu d-drittijiet tagħhom u li jiddeċiedu b’għarfien sħiħ tal-kawża jekk hemmx lok li jippreżentaw rikors ġudizzjarju [kontra d-deċiżjonijiet adottati mill-awtoritajiet nazzjonali]” u sabiex jippermettu “lill-qrati jeżerċitaw l-istħarriġ tal-legalità tal-imsemmija deċiżjonijiet” (20).
50. Il-qorti tar-rinviju għandha tiddetermina jekk, fid-dawl tas-suġġett tat-tilwima, l-atti kkontestati kellhomx ikunu mmotivati u, jekk iva, jekk fihomx motivazzjoni suffiċjenti sabiex tiġi ffaċilitata d-difiża tad-drittijiet tad-destinatarji tagħhom jew l-istħarriġ ġudizzjarju tagħhom (21).
51. F’din il-perspettiva, id-deċiżjoni tar-rinviju tirriproduċi biżżejjed elementi sabiex jiġi konkluż li d-deċiżjoni tal-awtorità kontraenti kienet ippreċeduta minn evalwazzjonijiet li jistgħu jissodisfaw ir-rekwiżit ta’ motivazzjoni. B’mod konkret, l-awtoritajiet kompetenti spjegaw (korrettament jew b’mod żbaljat, iżda din hija kwistjoni oħra) għaliex il-modifika tal-konċessjoni kienet l-iktar soluzzjoni xierqa.
52. Fil-fatt, fil-punt 2.2 tas-sentenza tar-rinviju, wieħed jista’ jaqra kif l-awtorità kontraenti wiżnet il-konsegwenzi negattivi u pożittivi taż-żewġ alternattivi previsti (il-modifika tal-konċessjoni mingħajr sejħa għal offerti ġdida, jew it-terminazzjoni tal-kuntratt) (22). Ir-raġunijiet li wasslu lill-awtoritajiet Taljani sabiex jagħżlu l-ewwel waħda minn dawn is-soluzzjonijiet jinsabu, b’mod estensiv, fid-diversi dokumenti li jagħmlu parti mill-fajl (23).
53. Madankollu, il-motivazzjoni tal-awtorità kontraenti tista’ tiġi dedotta mill-kontenut tas-serje ta’ dokumenti li jinkludu l-atti kontenzjużi fit-talba ta’ Adusbef. Dawn jinkludu l-opinjonijiet tal-korpi u l-istituzzjonijiet nazzjonali li jenfasizzaw il-vantaġġ li jiġi adottat il-ftehim ta’ soluzzjoni u t-tielet att addizzjonali, li bħala riżultat tagħhom l-awtorità kontraenti qieset opportun li temenda l-konċessjoni inizjali mingħajr sejħa għal offerti minn qabel.
54. Fir-rikors tal-Adusbef quddiem il-qorti tar-rinviju, din l-assoċjazzjoni rrikonoxxiet li “r-raġunijiet mogħtija fil-ftehim [ta’ soluzzjoni] huma favur li wieħed jipproċedu għall-kontinwazzjoni tal-kuntratt, u mhux għat-terminazzjoni” huma msemmija fih u jirriproduċu parti mill-kontenut tiegħu (24). Fl-istess dokument, hija tikkritika (25), permezz tal-argumenti tagħha stess, dawk li l-ftehim ta’ soluzzjoni jinkludi favur il-kontinwità kuntrattwali u dawk li l-Corte dei conti (il-Qorti tal-Awdituri) kienet ressqet sabiex “bħala motivazzjoni”.
55. Adusbef għalhekk setgħet issir taf u tikkontesta l-kontenut tal-atti li jemendaw il-konċessjoni, li hija tissuġġetta għall-istħarriġ ġudizzjarju tal-qorti tar-rinviju (26).
3. Klassifikazzjoni tal‑modifiki tal‑kuntratt ta’ konċessjoni
56. Id-deċiżjoni tar-rinviju tikkonċentra, preferibbilment, fuq l-emenda (allegata) tal-kuntratt ta’ konċessjoni minħabba bidla fl-istruttura azzjonarja ta’ ASPI. Id-diskussjoni tirrigwarda l-punt dwar jekk kienx hemm “bidla tal-konċessjonarju”, fis-sens tal-Artikolu 43(4)(d) tad-Direttiva 2014/23, moqri flimkien mal-punt (d) tal-paragrafu 1 tiegħu.
57. Il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf ukoll:
– Jekk it-tiġrif tal-pont Morandi jikkostitwixxix “ċirkustanza li ma setgħetx titbassar” fis-sens tal-punt (c)(i) tal-ewwel subparagrafu tal-paragrafu 1 tal-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23.
– Jekk l-impenn ta’ ASPI li tipprovdi kumpens finanzjarju ta’ EUR 3 400 miljun u li tiżgura t-tisħiħ tal-kundizzjonijiet ta’ sigurtà tan-network tal-awtostrada u l-implimentazzjoni effettiva tiegħu jwassal għal modifika sostanzjali tal-konċessjoni.
58. Hija l-qorti tar-rinviju li għandha tiddetermina jekk, skont l-Artikolu 43(5) tad-Direttiva 2014/23, il-ftuħ ta’ proċedura għall-għoti ta’ konċessjoni kienx neċessarju. Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja tista’ tipprovdilha xi gwida li tgħinha tifformula s-sentenza tagħha.
a) Bidla fl‑istruttura tal‑azzjonisti: il‑modifika tal‑kuntratt ta’ konċessjoni hija sostanzjali?
59. Skont l-Artikolu 43(1)(d)(ii) tad-Direttiva 2014/23, “[i]l-konċessjonijiet jistgħu jiġu mmodifikati mingħajr proċedura ġdida tal-għoti ta’ konċessjoni […] fejn konċessjonarju ġdid jibdel lill-konċessjonarju […] bħala konsegwenza […] suċċessjoni universali jew parzjali fil-pożizzjoni tal-konċessjonarju inizjali, wara ristrutturar korporattiv, inkluż teħid ta’ pussess, amalgamazzjoni u akkwist jew insolvenza, ta’ operatur ekonomiku ieħor […]”.
60. Għall-interpretazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni, għandu jsir riferiment għall-premessa 77 tad-Direttiva 2014/23, li ssemmi l-bidliet strutturali, bħalma huma r-riorganizzazzjonijiet purament interni, l-amalgamazzjoni jew il-konċentrazzjonijiet, matul l-implimentazzjoni tal-konċessjoni. Dawn il-bidliet strutturali, iżidu, “m’għandhomx awtomatikament jirrikjedu proċeduri ta’ għoti ġodda għall-konċessjoni […]”.
61. Mill-osservazzjonijiet bil-miktub u ppreżentati fis-seduta mill-partijiet fil-kawża, kif ukoll mill-elementi li jinsabu fid-deċiżjoni tar-rinviju (27), jirriżulta li ma kienx hemm sostituzzjoni, totali jew parzjali, tal-konċessjonarju (ASPI kienet u tibqa’ d-detentriċi tal-konċessjoni), iżda ristrutturar azzjonarju intern (28) , li matulu ċerti azzjonisti ġodda ssostitwixxew lil oħrajn fil-kuntest ta’ operazzjoni nnotifikata lill-Kummissjoni (29).
62. Matul is-seduta, ġie diskuss jekk id-dħul, b’parteċipazzjoni maġġoritarja, ta’ Cassa Depositi e Prestiti (30) fil-kapital azzjonarju ta’ ASPI kienx jimplika, minħabba n-natura tiegħu (31), trasformazzjoni tal-konċessjonarju, li jirrendi neċessarja proċedura ta’ sejħa għal offerti.
63. Barra minn hekk, bħala prinċipju, is-sempliċi sostituzzjoni ta’ xi azzjonisti b’oħrajn, fil-qafas ta’ ristrutturar azzjonarju li ma jimplikax l-ispostament tad-detentur tal-konċessjoni, ma jikkostitwixxix novazzjoni suġġettiva sostanzjali, li teħtieġ offerta ġdida, fis-sens tal-Artikolu 43(1)(d)(ii) tad-Direttiva 2014/23. Dan ġie kkonfermat mill-Qorti tal-Ġustizzja billi ddikjarat li “[…] l-organizzazzjonijiet interni mill-ġdid tal-parti kontraenti inizjali jistgħu jikkostitwixxu modifiki mhux sostanzjali tat-termini tal-kuntratt pubbliku kkonċernat li ma jimponux il-ftuħ ta’ proċedura ġdida ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku” (32).
64. Minn perspettiva oħra, il-qorti tar-rinviju għandha tieħu inkunsiderazzjoni l-kwistjoni dwar jekk din il-bidla suġġettiva kinitx permessa fl-Artikolu 10a tal-Ftehim Uniku. F’tali ipoteżi, għandu jiġi evalwat jekk l-atti kkontestati kinux konformi mal-prekawzjonijiet imsemmija fl-Artikolu 43(1)(d)(i) tad-Direttiva 2014/23 (33), jiġifieri jekk il-modifika kinitx prevista bħala għażla jew klawżola ta’ reviżjoni inekwivoka fit-titolu ta’ konċessjoni inizjali (34).
b) Modifiki oħra (ta’ natura oġġettiva)
65. Skont il-qorti tar-rinviju (35), il-modifiki għall-Ftehim Uniku ma jirriżultawx minn “ċirkostanzi li awtorità kontraenti jew entità kontraenti diliġenti ma setgħetx tbassar”.
66. Fil-fehma tagħha, nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu li jista’ jaffettwa s-sigurtà fit-toroq jew jagħti lok, waħdu jew flimkien ma’ oħrajn, għal avveniment traġiku bħat-tiġrif tal-pont Morandi ma jikkostitwixxix ċirkustanza imprevedibbli.
67. Fl-opinjoni tiegħi, l-enfasi għandha titqiegħed mhux fuq jekk l-avveniment kienx imprevedibbli, iżda fuq il-“ħtieġa” li l-modifika kuntrattwali tirriżulta minnu. L-Artikolu 431(c)(i) tad-Direttiva 2014/23 jirreferi, b’mod ġust, għall-ħtieġa ta’ modifika li tirriżulta minn ċirkustanzi li awtorità jew entità kontraenti diliġenti ma setgħetx tipprevedi.
68. Tkun xi tkun il-kawża tal-modifiki miftiehma, hija l-kwalifika tagħhom bħala sostanzjali li hija rilevanti sabiex jiġi deċiż jekk, indipendentement mill-oriġini tagħhom, kienx neċessarju li tiġi organizzata proċedura ta’ sejħa għall-offerti, għaliex dawn il-modifiki kienu jbiddlu s-suġġett jew in-natura globali tal-konċessjoni.
69. Matul is-seduta, ġie diskuss liema modifiki oġġettivi, b’mod partikolari, kienu jirriżultaw mill-ftehim ta’ soluzzjoni u mill-att addizzjonali, meta mqabbla mal-Ftehim Uniku. Fosthom, il-qorti tar-rinviju ssemmi l-impenji ta’ ASPI li tipprovdi kumpens finanzjarju ta’ EUR 3 400 miljun u li tiżgura tisħiħ tal-kundizzjonijiet ta’ sigurtà tan-network tal-awtostrada. Madankollu, hija ma tkoprix il-modifika tat-tariffi jew oħrajn ta’ natura differenti li jinsabu f’dawn iż-żewġ ftehimiet.
70. Għal darba oħra, hija l-qorti tar-rinviju li għandha tevalwa jekk l-impenji assunti minn ASPI jimplikawx modifika sostanzjali tal-kuntratt, fis-sens tal-paragrafi 1, 2 u 4 tal-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23. Fl-evalwazzjoni tagħha, din tista’ tqis, hekk kif ġie diskuss fis-seduta mingħajr riżultati konklużivi, jekk il-bidliet introdotti effettivament jaggravawx il-pożizzjoni tal-konċessjonarju, jissuġġettawhiex għal kundizzjonijiet iktar onerużi (36), jew, għall-kuntrarju, jiffavorixxux l-interessi tiegħu billi jippermettu lill-konċessjonarju kontinwità fil-konċessjoni. Tista’ wkoll tevalwa jekk dawn il-bidliet humiex marbuta mal-implimentazzjoni ta’ miżuri leġiżlattivi ġenerali ġodda (37) jew, pjuttost, ma’ deċiżjonijiet ad hoc tal-awtorità kontraenti, meħuda liberament minn din tal-aħħar għall-benefiċċju tal-konċessjonarju.
71. Fil-fehma tiegħi, limitati għall-bidliet imsemmija mill-qorti tar-rinviju, iż-żewġ modifiki oġġettivi li din il-qorti tispeċifika ma jidhirx li huma ta’ natura sostanzjali: minn naħa, il-kontribuzzjoni finanzjarja ta’ ASPI (oneruża, bħala tali, għall-konċessjonarju) għandha t-tendenza li tfixkel ir-riperkussjonijiet ekonomiċi ta’ dak li jkun seħħ, fil-kuntest ta’ tranżazzjoni; min-naħa l-oħra, l-impenn li tissaħħaħ is-sigurtà tan-network tal-awtostrada ma huwiex differenti b’mod sinjifikanti mill-obbligi assunti fil-kuntest tal-Ftehim Uniku.
C. It‑tieni domanda preliminari
72. Il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf jekk “[l]-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali fis-sens li l-awtorità konċedenti tista’ tibda proċedura għall-modifika tal-konċessjonarji u tas-suġġett ta’ konċessjoni awtostradali valida, jew tal-innegozjar mill-ġdid tagħha mingħajr ma tiġi evalwata l-affidabbiltà ta’ konċessjonarju li jkun wettaq nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju; tmur kontra d-dritt [tal-Unjoni]” (38).
73. Il-premessa tad-domanda hija li l-konċessjonarju naqas serjament milli jwettaq l-obbligi tiegħu li jagħmel il-manutenzjoni u jżomm l-infrastruttura tal-awtostrada fi stat tajjeb ta’ konservazzjoni . Madankollu, l-awtorità kontraenti ma kkonstatatx formalment dan in-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju, peress li l-proċedura għal dan l-għan kienet is-suġġett tal-ftehim ta’ soluzzjoni li ġie ċċitat fl-istess ħin.
74. Il-qorti tar-rinviju tieħu konjizzjoni tal-opinjoni mogħtija fit‑28 ta’ Ġunju 2019 minn grupp ta’ ħidma interistituzzjonali (39), li fiha ġie kkunsidrat li l-konċessjonarju naqas b’mod serju mill-obbligi tiegħu ta’ manutenzjoni u ta’ konservazzjoni. Madankollu, dan l-avviż kien diġà intiż sabiex jeskludi l-konstatazzjoni ta’ nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu inkambju għan-negozjar mill-ġdid tal-Ftehim Uniku (40), kif fil-fatt kien il-każ.
75. Id-domanda għandha tinftiehem li qiegħda tirreferi għall-Artikolu 38 tad-Direttiva 2014/23, li huwa waħda mid-dispożizzjonijiet ta’ din id-direttiva invokati fl-intestatura għat-tliet domandi.
76. L-Artikolu 38 tad-Direttiva 2014/23 jirregola l-għażla u l-evalwazzjoni kwalitattiva tal-kandidati. Dan jiddaħħal f’titolu (dak innumerat II) dwar l-għoti ta’ konċessjonijiet. F’dan il-kuntest, id-Direttiva 2014/23 tinkorpora l-affidabbiltà bħala komponent ewlieni tal-għażla inizjali. Skont il-premessa 70 tagħha, l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu l-“operaturi ekonomiċi li wrew li mhumiex affidabbli”.
77. L-ingredjent tal-affidabbiltà jinfluwenza r-raġunijiet għall-esklużjoni relatati mal-kundizzjonijiet suġġettivi kemm tal-kandidat magħżul kif ukoll tal-operaturi ekonomiċi l-oħra (41). Għandu jkun hemm rabta bejn (in-nuqqas ta’) l-affidabbiltà u r-raġunijiet speċifiċi għall-esklużjoni msemmija fl-Artikolu 38 tad-Direttiva 2014/23.
78. Ir-raġunijiet għall-esklużjoni għandhom il-parti tagħhom stess fl-istadju tal-għażla tal-kuntrattur, iżda mhux meta r-relazzjoni kuntrattwali tkun diġà ġiet stabbilita u meta, kif inhu l-każ hawnhekk, il-konċessjoni tkun ipproduċiet, għal diversi snin, l-effetti proprji tagħha. Għalkemm wieħed mill-paragrafi tal-Artikolu 38 jipprevedi li l-awtorità kontraenti tista’ tiddeċiedi dwar l-esklużjoni fi kwalunkwe ħin tal-proċedura (tal-għoti tal-konċessjoni), din hija l-proċedura tal-għażla u tal-evalwazzjoni tal-applikazzjonijiet.
79. Il-problema mqajma issa hija jekk l-affidabbiltà għandhiex tkun ukoll element rilevanti meta jiġu emendati l-klawżoli ta’ kuntratt fis-seħħ, jiġifieri jekk id-Direttiva 2014/23 teħtieġx l-evalwazzjoni tal-affidabbiltà tal-konċessjonarju permezz ta’ modifika tal-kuntratt.
80. It-tweġiba għal din il-problema ser tiddependi min-natura tal-bidliet proposti:
– Jekk il-modifika hija sostanzjali, fit-termini analizzati iktar ’il fuq, l-awtorità kontraenti għandha tiftaħ proċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni li matulha hija għandha tevalwa l-affidabbiltà tal-kandidati kollha, inkluż tal-konċessjonarju preċedenti (jekk jagħżel li jipparteċipa) (42). Għalhekk, l-evalwazzjoni tal-affidabbiltà ser issir fil-kuntest tal-proċedura ta’ sejħa għall-offerti miftuħa għall-għoti tal-konċessjoni l-ġdida.
– Għall-kuntrarju, jekk l-emendi ma humiex sostanzjali, ma hemm xejn fid-Direttiva 2014/23 li jeżiġi li ssir evalwazzjoni ġdida tal-affidabbiltà tal-konċessjonarju. Ma jkunx neċessarju, f’din l-eventwalità, li jiġu evalwati r-raġunijiet għall-esklużjoni msemmija fl-Artikolu 38.
81. Id-differenza bejn iż-żewġ sitwazzjonijiet tidher b’mod iktar ċar meta jiġi osservat it-trattament ta’ modifiki suġġettivi fid-Direttiva 2014/23. L-Artikolu 43(1)(d)(ii) tiegħu, jipprovdi, għas-suċċessjoni totali jew parzjali tal-konċessjonarju inizjali minn operatur ekonomiku ieħor, li dan tal-aħħar “li jissodisfa l-kriterji ta’ selezzjoni kwalitattiva stabbiliti inizjalment”. Fl-evalwazzjoni tal-osservanza ta’ dawn il-kriterji, l-awtorità kontraenti għandha loġikament tieħu inkunsiderazzjoni l-affidabbiltà tal-operatur il-ġdid, li jissostitwixxi dak preċedenti.
82. Madankollu, meta ma jkunx hemm modifika suġġettiva ta’ din in-natura, iżda sempliċi ristrutturar azzjonarju intern ta’ impriża, dovut għal bidliet fl-azzjonisti ta’ dak li huwa u li jibqa’ konċessjonarju, l-awtorità kontraenti ma hijiex obbligata tevalwa mill-ġdid l-affidabbiltà tiegħu, diġà kkonfermata matul il-proċedura għall-għoti ta’ konċessjoni inizjali.
83. Fir-rigward tal-modifiki oġġettivi mhux sostanzjali, it-trattament tagħhom huwa analogu għal dawk suġġettivi, fid-dawl tas-sistema ta’ modifiki kuntrattwali tad-Direttiva 2014/23.
84. Barra minn dak li ntqal iktar ’il fuq, huwa li, meta l-kuntratt kien fis-seħħ, il-konċessjonarju naqas b’mod serju milli jwettaq l-obbligi kuntrattwali tiegħu. Dan il-fattur jista’, taħt ċerti kundizzjonijiet, jaffettwa r-relazzjoni tiegħu mal-awtorità kontraenti meta dan iwassal għal assenza (li seħħet) ta’ integrità jew ta’ affidabbiltà. F’din il-perspettiva, limitata, wieħed jista’ jsostni li l-affidabbiltà tal-konċessjonarju għandha tkompli tul il-ħajja kollha tal-konċessjoni.
85. Fil-fatt, in-nuqqas ta’ affidabbiltà tal-konċessjonarju, minħabba ksur serju tal-klawżoli ta’ kuntratt ta’ konċessjoni fis-seħħ, huwa fattur adattat sabiex ixolji dan il-kuntratt, kif ser nispjega iktar ’il quddiem. Għalhekk, ir-reazzjoni għan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju, ladarba jiġi stabbilit u kkonstatat bħala tali mill-awtorità kontraenti, tista’ tikkonsisti fit-terminazzjoni tal-konċessjoni, li ma hijiex irregolata mill-Artikolu 38 tad-Direttiva 2014/23.
86. Madankollu, din ir-reazzjoni ma għandhiex neċessarjament isseħħ jekk l-awtorità kontraenti, fil-kuntest tal-marġni ta’ diskrezzjoni tagħha, tqis li huwa preferibbli, għal raġunijiet ta’ interess pubbliku, il-modifiki kuntrattwali xierqa (sa fejn dawn ma jkunux sostanzjali).
D. It‑tielet domanda preliminari
1. Ammissibbiltà
87. Il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf jekk, fil-każ ta’ “ksur tal-prinċipju ta’ sejħa għal offerti pubblika u/jew jiġi rrilevat nuqqas ta’ affidabbiltà tad-detentur ta’ konċessjoni ta’ awtostrada”, id-dritt tal-Unjoni jimponix “li r-relazzjoni tiġi tterminata”.
88. Id-domanda għandha tinftiehem bħala li tirreferi għall-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23, li s-suġġett tiegħu huwa t-terminazzjoni (43) tal-konċessjonijiet u li l-Artikolu 176 tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi żgura t-traspożizzjoni tiegħu fid-dritt Taljan.
89. Ifformulata b’dan il-mod, jiena tal-fehma li d-domanda hija inammissibbli, għaliex hija inutli għar-riżoluzzjoni tat-tilwima oriġinali. Fiha ġie ppreżentat rikors għal annullament tal-atti diġà rrilevati (l-approvazzjoni ta’ emendi kuntrattwali), iżda t-talba għat-terminazzjoni tal-konċessjoni ma hijiex eżerċitata (44).
90. Jekk wieħed jillimita d-dibattitu quddiem il-qorti tar-rinviju għal-legalità tal-modifiki kuntrattwali, ma narax x’interess jista’ jkun hemm, fil-kawża ineżami, li tingħata risposta dwar l-implimentazzjoni tal-mekkaniżmu tat-terminazzjoni previst fl-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23 (45).
2. Fuq il‑mertu
91. Fil-każ li l-Qorti tal-Ġustizzja tqis li din id-domanda hija ammissibbli, ser nanalizza fil-qosor l-effett tal-imsemmi Artikolu 44 fuq il-kawża.
92. Skont din id-dispożizzjoni, “[l]-Istati Membri għandhom jiżguraw li l-awtoritajiet kontraenti u l-entitajiet kontraenti jkollhom il-possibbiltà skont il-kondizzjonijiet determinati mid-dritt nazzjonali applikabbli, li jitterminaw konċessjoni matul it-terminu tagħha” fi tliet każijiet speċifiċi (46).
93. L-elenkar ta’ dawn it-tliet każijiet ma huwiex eżawrjenti. L-Istati Membri jistgħu jipprevedu fid-dritt nazzjonali tagħhom it-terminazzjoni ta’ konċessjoni fil-każ ta’ nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju tat-termini kuntrattwali attribwibbli lil waħda mill-partijiet (47).
94. Fil-fatt, l-ordinamenti ġuridiċi nazzjonali huma ġeneralment akkumpanjati minn dispożizzjonijiet li bis-saħħa tagħhom is-setgħa ta’ terminazzjoni tal-obbligi hija kkunsidrata bħala impliċita fl-ordinamenti ġuridiċi, fil-każ fejn waħda mill-persuni responsabbli għall-ħlas tat-taxxa ma twettaqx dak li hija għandha tagħmel. Dan huwa l-każ fl-Artikolu 1453 tal-Kodiċi Ċivili Taljan: fil-kuntratti ta’ servizzi reċiproċi, meta wieħed mill-kontraenti jonqos milli jwettaq l-obbligi tiegħu, l-ieħor jista’, fl-għażla tiegħu, jitlob l-eżekuzzjoni jew it-terminazzjoni tal-kuntratt, ħlief, fi kwalunkwe każ, kumpens għad-dannu.
95. Permezz tal-Artikolu 176 tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi, il-leġiżlatur Taljan ittraspona fid-dritt intern tiegħu l-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23 (48), iżda ppreveda wkoll it-terminazzjoni tal-konċessjoni minħabba n-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu tal-konċessjonarju. F’din l-ipoteżi, l-Artikolu 176(7) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi jirreferi għall-Artikolu 1453 tal-Kodiċi Ċivili.
96. Minn dan isegwi (bla ħsara għall-interpretazzjoni tad-dritt tiegħu mill-qorti tar-rinviju) li, indipendentement mill-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23, in-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi konċedenti jista’ jkun raġuni leġittima għat-terminazzjoni ta’ kuntratt ta’ konċessjoni. Fil-fatt, id-dokumenti inklużi fil-proċess juru kif il-proċedura miftuħa kontra ASPI, minħabba nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi tagħha ta’ manutenzjoni u ta’ konservazzjoni tal-awtostrada, kien jipprevedi fost il-miżuri possibbli t-terminazzjoni tal-konċessjoni.
97. Madankollu, dak li tixtieq tkun taf il-qorti tar-rinviju huwa jekk, fil-preżenza ta’ “ksur tal-prinċipju ta’ sejħa għal offerti pubblika u/jew jiġi rrilevat nuqqas ta’ affidabbiltà tad-detentur ta’ konċessjoni ta’ awtostrada”, id-dritt tal-Unjoni jimponix “li r-relazzjoni tiġi tterminata”.
98. Kif isostnu l-Gvern Taljan, il-Kummissjoni u waħda mill-partijiet fil-kawża (49) , ir-risposta għal din it-tielet domanda tirriżulta mir-risposta għat-tieni domanda. Minn din tal-aħħar jista’ jiġi dedott li l-ebda wieħed miż-żewġ fatturi msemmija mill-qorti tar-rinviju ma jiddetermina, fil-kawża ineżami, it-terminazzjoni tal-konċessjoni:
– Fir-rigward tal-ewwel waħda (nuqqas ta’ sejħa għall-offerti), proċedura ġdida hija meħtieġa biss fil-każ ta’ modifiki sostanzjali tal-konċessjoni. Skont l-Artikolu 44(a) tad-Direttiva 2014/23, isseħħ terminazzjoni meta “tkun saret modifika tal-konċessjoni li tkun teħtieġ proċedura ġdida ta’ għoti ta’ konċessjoni skont l-Artikolu 43”, li ma jidhirx li huwa l-każ fil-kawża ineżami, għar-raġunijiet diġà indikati.
– Fir-rigward tat-tieni wieħed (nuqqas ta’ affidabbiltà tal-konċessjonarju), diġà spjegajt li dan jista’ jiġi evalwat fl-istadju tal-għażla u tal-evalwazzjoni tal-offerent, u mhux fil-preżenza ta’ modifiki mhux sostanzjali tal-konċessjoni. Jekk in-nuqqas ta’ affidabbiltà huwa marbut man-nuqqas serju ta’ twettiq tal-kundizzjonijiet kuntrattwali, huwa tali ksur li jippermetti lill-awtorità kontraenti tittermina l-kuntratt, għal raġuni differenti minn dawk tal-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23.
V. Konklużjoni
99. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nissuġġerixxi li l-Qorti tal-Ġustizzja tiddikjara inammissibbli t-tielet domanda magħmula mit-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lazio, l-Italja) u tirrispondi għall-ewwel u t-tieni domandi kif ġej:
“L-Artikoli 38 u 43(1), (4) u (5) tad-Direttiva 2014/23/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-għoti ta’ kuntratti ta’ konċessjoni,
għandhom jiġu interpretati fis-sens li:
1) Skont l-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23, kuntratt ta’ konċessjoni jista’ jiġi modifikat mingħajr proċedura ġdida ta’ sejħa għall-offerti pubblika, meta l-modifiki magħmula għall-klawżoli tiegħu, mingħajr ma tinbidel in-natura globali tal-konċessjoni, ma jkunux sostanzjali, fatt li għandu jiġi ddeterminat mill-qorti tar-rinviju.
L-awtoritajiet kontraenti jew l-entitajiet kontraenti għandhom jivvalutaw jekk huwiex meħtieġ li tinbeda proċedura ġdida ta’ sejħa għall-offerti, wara li jkunu evalwaw in-natura, sostanzjali jew le, tal-modifiki fil-klawżoli ta’ konċessjoni. Id-deċiżjoni relatata magħha għandha tippermetti lill-persuni kkonċernati jiddefendu d-drittijiet tagħhom u, jekk ikun il-każ, l-istħarriġ ġudizzjarju.
2) L-Artikolu 38 tad-Direttiva 2014/23 jimponi fuq l-awtoritajiet kontraenti jew l-entitajiet kontraenti l-obbligu li jevalwaw l-affidabbiltà tal-kandidati, fir-rigward tal-motivi ta’ esklużjoni rilevanti, fil-kuntest tal-proċess ta’ selezzjoni u ta’ evalwazzjoni kwalitattiva ta’ dawn il-kandidati. Din l-evalwazzjoni għandha ssir kemm għall-għoti tal-konċessjoni inizjali kif ukoll għat-twettiq ta’ modifiki sostanzjali tal-kuntratt ta’ konċessjoni li jeħtieġu sejħa pubblika ġdida għal offerti”.