WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 25 października 2017 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja Rady upoważniająca do otwarcia negocjacji dotyczących zmienionego porozumienia lizbońskiego w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych – Artykuł 3 ust. 1 TFUE – Kompetencja wyłączna Unii – Wspólna polityka handlowa – Artykuł 207 ust. 1 TFUE – Handlowe aspekty własności intelektualnej
W sprawie C‑389/15
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 17 lipca 2015 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez F. Castilla de la Torrego, J. Guillema Carraua, B. Hartmanna, A. Lewisa oraz M. Kocjan, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
popierana przez
Parlament Europejski, reprezentowany przez J. Etienne’a, A. Neergaarda oraz R. Passosa, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Baltę i F. Florinda Gijóna, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Republikę Czeską, reprezentowaną przez M. Hedvábną, K. Najmanovą, a także M. Smolka i J. Vláčila, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez T. Henzego i J. Techerta, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Grecką, reprezentowaną przez M. Tassopoulou, działającą w charakterze pełnomocnika,
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez M.A. Sampola Pucurulla, działającego w charakterze pełnomocnika,
Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Bergues’a, D. Colasa, F. Fizego, B. Foddę oraz D. Segoina, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Włoską, reprezentowaną przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez S. Fiorentina, avvocato dello Stato,
Węgry,reprezentowane przez M. Bóra, Z. Fehéra i G. Koósa, działających w charakterze pełnomocników,
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez M. Bulterman, M. Gijzen i B. Koopman, działające w charakterze pełnomocników,
Republikę Austrii, reprezentowaną przez C. Pesendorfer, działającą w charakterze pełnomocnika,
Republikę Portugalską, reprezentowaną przez M. Figueireda, L. Ineza Fernandesa i M.L. Duarte, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Słowacką, reprezentowaną przez M. Kianičkę, działającego w charakterze pełnomocnika,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez C. Brodiego i D. Robertsona, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, A. Tizzano, wiceprezes, L. Bay Larsen, J.L. da Cruz Vilaça, A. Rosas, J. Malenovský (sprawozdawca), prezesi izb, E. Juhász, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas i M. Vilaras, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 czerwca 2017 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 26 lipca 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze Komisja Europejska wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady 8512/15 z dnia 7 maja 2015 r. upoważniającej do otwarcia negocjacji dotyczących zmienionego porozumienia lizbońskiego w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych – w odniesieniu do kwestii objętych kompetencjami Unii Europejskiej (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Konwencja paryska
2 Konwencja o ochronie własności przemysłowej została zawarta w Paryżu w dniu 20 marca 1883 r.; została ona ostatnio zrewidowana w Sztokholmie w dniu 14 lipca 1967 r. i zmieniona w dniu 28 września 1979 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, nr 11851, s. 305, zwana dalej „konwencją paryską”).
3 Pierwotny tekst tej konwencji zawierał preambułę, nieujętą w ramach dalszych zmian, zgodnie z którą „chcąc zapewnić, za wspólnym porozumieniem, kompletną i skuteczną ochronę krajowego przemysłu i handlu w swoich państwach oraz przyczynić się do zagwarantowania praw wynalazców i lojalności transakcji handlowych”, strony wspomnianej konwencji postanowiły ją zawrzeć.
4 Artykuł 1 konwencji paryskiej stanowi w szczególności, że państwa, w których stosuje się tę konwencję, tworzą związek ochrony własności przemysłowej (zwany dalej „związkiem paryskim”), a przedmiot ochrony stanowią patenty na wynalazki, wzory użytkowe, wzory przemysłowe, znaki towarowe, znaki usługowe, nazwa handlowa i oznaczenia pochodzenia lub nazwy pochodzenia, jak również zwalczanie nieuczciwej konkurencji.
5 Artykuł 2 tej konwencji stanowi w szczególności, że obywatele każdego z państw związku paryskiego będą przysługiwały we wszystkich innych państwach będących członkami tego związku – w sprawach ochrony własności przemysłowej – korzyści, jakie odnośne ustawy zapewniają obywatelom tych innych państw, i że w konsekwencji będą oni korzystali z takiej samej ochrony.
6 W tych ramach art. 10–10 ter wspomnianej konwencji zobowiązują państwa związku paryskiego do zapewnienia obywatelom tego związku skutecznej ochrony przed nieuczciwą konkurencją, zapewnienia im odpowiednich środków prawnych, a także przewidują zajęcie przywiezionych towarów w wypadku używania fałszywego oznaczenia dotyczącego ich pochodzenia.
7 Zgodnie z art. 19 konwencji paryskiej państwa będące stronami tej konwencji zastrzegają sobie prawo zawierania oddzielnie między sobą porozumień szczególnych w sprawach ochrony własności przemysłowej.
Porozumienie lizbońskie
8 Porozumienie lizbońskie o ochronie i międzynarodowej rejestracji nazw pochodzenia zostało podpisane w dniu 31 października 1958 r., zmienione w Sztokholmie w dniu 14 lipca 1967 r. i następnie w dniu 28 września 1979 r. (Recueil des traités des Nations unies,vol. 828, nr 13172, s. 205, zwane dalej „porozumieniem lizbońskim”). Stanowi ono porozumienie szczególne w rozumieniu art. 19 konwencji paryskiej, do którego może przystąpić każde państwo będące stroną tej konwencji.
9 W dniu wniesienia niniejszej skargi stronami tego porozumienia było 28 państw, a wśród nich 7 państw członkowskich Unii, a mianowicie Republika Bułgarii, Republika Czeska, Republika Francuska, Republika Włoska, Węgry, Republika Portugalska i Republika Słowacka. Trzy inne państwa członkowskie, a mianowicie Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii i Rumunia, również podpisały wspomniane porozumienie, lecz dotychczas go nie ratyfikowały. Unia z kolei nie jest stroną wspomnianego porozumienia, do którego mogą przystąpić tylko państwa.
10 Zgodnie z art. 1 porozumienia lizbońskiego państwa, do których ma ono zastosowanie, ustanawiają związek szczególny w ramach związku ochrony własności przemysłowej (związku paryskiego) utworzonego na mocy konwencji paryskiej i zobowiązują się do ochrony, na swoim terytorium i na warunkach określonych w tym porozumieniu, nazw pochodzenia produktów z pozostałych państw tego związku szczególnego, uznanych i chronionych na tej podstawie w państwie pochodzenia i zarejestrowanych w Biurze Międzynarodowym Światowej Organizacji Własności Intelektualnej (WIPO).
11 Na mocy art. 2 ust. 1 tego porozumienia przez „nazwę pochodzenia” rozumie się nazwę geograficzną państwa, regionu lub miejscowości służącą do oznaczania towaru, który z nich pochodzi i którego jakość lub cechy wynikają wyłącznie lub zasadniczo ze środowiska geograficznego, obejmującego czynniki naturalne i czynniki ludzkie.
12 W art. 3–7 wspomnianego porozumienia zdefiniowano przedmiot i warunki ochrony nazw pochodzenia objętych jego zakresem, jak również zasady ich rejestracji przez Biuro Międzynarodowe WIPO. W art. 4 tego porozumienia uściślono w szczególności, że ochrona ta nie wyklucza ochrony, z której korzystają już te nazwy pochodzenia w każdym z państw związku szczególnego, w szczególności na mocy konwencji paryskiej.
13 Artykuł 8 porozumienia lizbońskiego stanowi, że działania konieczne dla zapewnienia wspomnianej ochrony mogą być podejmowane w każdym z państw związku szczególnego ustanowionego na mocy tego porozumienia, zgodnie z ustawodawstwem krajowym.
14 W art. 9–18 tego porozumienia zawarto przepisy dotyczące organizacji instytucjonalnej i funkcjonowania administracyjnego wspomnianego związku szczególnego, a także ogólne klauzule dotyczące wspomnianego porozumienia.
Prawo Unii
15 Unia stopniowo przyjmowała, począwszy od 1970 r., różne akty regulujące, między innymi, kwestie definicji, oznaczania, przedstawienia i etykietowania niektórych rodzajów towarów korzystających z nazw pochodzenia lub oznaczeń geograficznych, a także przesłanki przyznania, ochrony i kontroli tych ostatnich. Aktualnie dotyczy to takich rodzajów towarów jak wina, napoje spirytusowe, wina aromatyzowane, jak również inne produkty rolne i spożywcze.
16 Na uregulowania Unii w tym zakresie składają się obecnie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 110/2008 z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie definicji, opisu, prezentacji, etykietowania i ochrony oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1576/89 (Dz.U. 2008, L 39, s. 16; sprostowanie Dz.U. 2013, L 320, s. 82), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1151/2012 z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie systemów jakości produktów rolnych i środków spożywczych (Dz.U. 2012, L 343, s. 1), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U. 2013, L 347, s. 671; sprostowania Dz.U. 2014, L 189, s. 261; Dz.U. 2016, L 130, s. 20), jak również rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 251/2014 z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie definicji, opisu, prezentacji, etykietowania i ochrony oznaczeń geograficznych aromatyzowanych produktów sektora wina, uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1601/91 (Dz.U. 2014, L 84, s. 14; sprostowania: Dz.U. 2014, L 105, s. 12; Dz.U. 2014, L 283, s. 77).
Okoliczności powstania sporu i zaskarżona decyzja
Rewizja porozumienia lizbońskiego
17 We wrześniu 2008 r. zgromadzenie związku szczególnego ustanowionego na podstawie porozumienia lizbońskiego powołało grupę roboczą, której zadaniem było przygotowanie rewizji mającej na celu ulepszenie tego porozumienia i uczynienie go atrakcyjniejszym, przy jednoczesnym zachowaniu jego celów i zasad.
18 W październiku 2014 r. wspomniana grupa robocza uzgodniła w tym celu projekt aktu (zwany dalej „projektem zmienionego porozumienia”), w którym ujęto przepisy instytucjonalne, proceduralne i materialne zawarte w porozumieniu lizbońskim, zmieniając częściowo ich układ i dodając pewną liczbę uzupełnień lub uściśleń. Te ostatnie dotyczą w szczególności zakresu stosowania określonej w tym porozumieniu ochrony, którą zaproponowano rozszerzyć na oznaczenia geograficzne (art. 2 i 9), przedmiotowego zakresu tej ochrony i proceduralnych środków mających na celu jej wdrożenie (art. 4–8 i 11–20), a także przyznanej organizacjom międzyrządowym możliwości przystąpienia do wspomnianego porozumienia (art. 28).
19 W dniach 11–21 maja 2015 r. odbyła się w Genewie konferencja dyplomatyczna w celu rozpatrzenia i przyjęcia projektu zmienionego porozumienia. Do udziału w niej, zgodnie z projektem regulaminu proceduralnego zatwierdzonego przez komitet przygotowawczy, zostały zaproszone delegacje z 28 państw będących stronami porozumienia lizbońskiego, a także dwie delegacje zwane „specjalnymi”, w tym delegacja Unii, a także pewna liczba delegacji zwanych „obserwatorami”.
20 W dniu 20 maja 2015 r. wspomniana konferencja dyplomatyczna przyjęła akt genewski do porozumienia lizbońskiego w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych, który został otwarty do podpisu nazajutrz.
Zalecenie Komisji i zaskarżona decyzja
21 Przed wspomnianą konferencją dyplomatyczną Komisja przyjęła w dniu 30 marca 2015 r. zalecenie w sprawie wydania decyzji Rady upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji dotyczących zmienionego porozumienia lizbońskiego w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych.
22 W zaleceniu tym Komisja w pierwszej kolejności zarekomendowała Radzie oparcie decyzji na art. 207 TFUE i art. 218 ust. 3 i 4 TFUE, mając na względzie z jednej strony wyłączną kompetencję przyznaną Unii w art. 3 ust. 1 TFUE w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a z drugiej strony cel i brzmienie porozumienia lizbońskiego.
23 W drugiej kolejności Komisja zaproponowała, aby Rada zezwoliła jej na prowadzenie negocjacji w imieniu Unii, ustaliła wytyczne negocjacyjne w tym celu i wyznaczyła specjalny komitet do konsultowania tych kwestii.
24 W dniu 7 maja 2015 r. Rada przyjęła zaskarżoną decyzję. Wbrew temu, co zaleciła Komisja, decyzję tę oparto na art. 114 TFUE oraz na art. 218 ust. 3 i 4 TFUE.
25 W motywach 2 i 3 wspomnianej decyzji uzasadniono ten wybór w następujący sposób:
„(2) Międzynarodowy system działający na mocy porozumienia lizbońskiego jest obecnie przedmiotem przeglądu, tak by dzięki ulepszeniom mógł przyciągnąć większą liczbę członków, zachowując jednocześnie swoje zasady i cele. […]
(3) [Projekt zmienionego porozumienia] ustanawia system ochrony nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych, który będą stosowały umawiające się strony i który będzie się opierał na zasadzie jednej rejestracji. Kwestia ta została ujednolicona w ramach wewnętrznego prawodawstwa [Unii], jeśli chodzi o nazwy i oznaczenia produktów rolnych, co oznacza, że objęta jest kompetencjami dzielonymi Unii (jeśli chodzi o nazwy i oznaczenia produktów rolnych) i jej państw członkowskich (jeśli chodzi o nazwy i oznaczenia innych produktów i o opłaty)”.
26 Artykuł 1 zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„Niniejszym upoważnia się Komisję do uczestniczenia, wraz z siedmioma państwami członkowskimi będącymi stronami porozumienia lizbońskiego, w konferencji dyplomatycznej służącej przyjęciu [projektu zmienionego porozumienia] – w odniesieniu do kwestii objętych kompetencjami Unii”.
27 Artykuł 2 tej decyzji stanowi:
„Z uwagi na interes Unii siedem państw członkowskich będących stronami porozumienia lizbońskiego wykonuje prawo głosu – na podstawie wspólnego stanowiska – w odniesieniu do kwestii objętych kompetencjami Unii”.
28 Zgodnie z art. 3 wspomnianej decyzji:
„Negocjacje prowadzone są zgodnie z wytycznymi negocjacyjnymi zamieszczonymi w załączniku”.
29 Artykuł 4 tej decyzji stanowi:
„Podczas konferencji dyplomatycznej odpowiednio koordynuje się działania, jeśli chodzi o kwestie objęte kompetencjami Unii. Po zakończeniu konferencji negocjatorzy powinni bezzwłocznie przekazać Grupie Roboczej ds. Własności Intelektualnej informacje o wynikach negocjacji”.
30 Po przyjęciu zaskarżonej decyzji Komisja złożyła oświadczenie, w którym wyraziła swój sprzeciw zarówno wobec podstaw prawnych, na których Rada oparła decyzję, jak i wobec wyznaczenia państw członkowskich jako negocjatorów w imieniu Unii.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
31 Komisja wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– utrzymanie w mocy skutków zaskarżonej decyzji aż do chwili wejścia w życie nowej decyzji Rady w rozsądnym terminie od daty ogłoszenia wyroku Trybunału; oraz
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
32 Rada wnosi do Trybunału o:
– oddalenie skargi, oraz
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
33 Postanowieniami z dnia 27 listopada 2015 r. prezes Trybunału dopuścił Republikę Czeską, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Grecką, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Republikę Włoską, Węgry, Królestwo Niderlandów, Republikę Austrii, Republikę Portugalską i Republikę Słowacką do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów po stronie Rady.
34 Postanowieniem wydanym w tym samym dniu prezes Trybunału dopuścił Parlament Europejski do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta po stronie Komisji.
35 Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2016 r. prezes Trybunału dopuścił Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta po stronie Rady, na wypadek gdyby miała odbyć się rozprawa.
W przedmiocie skargi
36 Na poparcie swoich żądań Komisja, wspierana przez Parlament, podnosi dwa zarzuty. Pierwszy zarzut dotyczy tego, że Rada przyjęła zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 3 TFUE, przy uwzględnieniu że wskazane w tej decyzji negocjacje dotyczą projektu porozumienia objętego kompetencją wyłączną Unii. Zarzut drugi dotyczy tego, że Rada naruszyła art. 207 ust. 3 TFUE i art. 218 ust. 3, 4 i 8 TFUE, wyznaczając państwa członkowskie jako negocjatorów w dziedzinie objętej kompetencją Unii i nie przyjmując zaskarżonej decyzji zgodnie z mającą zastosowanie regułą głosowania większością kwalifikowaną.
37 Zarzut pierwszy został podzielony na dwie części. Część pierwsza, przedstawiona tytułem głównym, dotyczy tego, że zaskarżona decyzja narusza kompetencję wyłączną przyznaną Unii w art. 3 ust. 1 TFUE w dziedzinie wspólnej polityki handlowej. Część druga, przedstawiona tytułem ewentualnym, dotyczy naruszenia art. 3 ust. 2 TFUE. W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć część pierwszą tego zarzutu.
Argumentacja stron
38 Komisja i Parlament podkreślają przede wszystkim, że kompetencja wyłączna przyznana Unii w art. 3 ust. 1 TFUE w dziedzinie wspólnej polityki handlowej obejmuje, zgodnie z art. 207 ust. 1 TFUE, handlowe aspekty własności intelektualnej. W tym zakresie zdaniem Komisji Unia ma kompetencję wyłączną do negocjowania i zawierania porozumień międzynarodowych dotyczących własności intelektualnej, gdy ustalono – w świetle ich celu i brzmienia – że wspomniane porozumienia wykazują szczególny związek z wymianą międzynarodową, na przykład poprzez ułatwianie wymiany międzynarodowej w drodze ujednolicenia uregulowań. W konsekwencji ta kompetencja wyłączna, która nie może być ograniczona do porozumień dotyczących harmonizacji ochrony praw własności intelektualnej wynegocjowanych w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO), obejmuje w szczególności inne porozumienia, których analiza, w każdym poszczególnym przypadku, wykazuje, że służą one zasadniczo wspieraniu, na zasadzie wzajemności, obrotu towarami lub usługami z państwami trzecimi, zapewniając tym towarom lub usługom taki sam poziom ochrony jak ten, z którego korzystają już one w ramach rynku wewnętrznego.
39 Następnie Komisja i Parlament podnoszą, że w niniejszej sprawie projekt zmienionego porozumienia wykazuje szczególny związek z wymianą międzynarodową – podobnie jak porozumienie lizbońskie. Jest prawdą, że projekt ten jest pozbawiony preambuły przedstawiającej w sposób wyraźny jego cel. Niemniej analiza postanowień projektu oraz kontekstu, w jaki się on wpisuje, wskazuje ich zdaniem, że ma on na celu ustanowienie międzynarodowego systemu rejestracji dla nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych każdej z umawiających się stron – i skutkuje takim ustanowieniem – zapewniając im na terytorium wszystkich umawiających się stron ochronę prawną przed ryzykiem używania mogącego naruszyć ich integralność lub powszechną znajomość i w konsekwencji szkodzić wprowadzaniu odpowiednich towarów do obrotu za granicą. Ustanawiając ten system, wspomniany projekt wzmacnia ochronę wywozu tych towarów z Unii do państw trzecich, której poziom – w razie braku wspomnianego systemu – byłby prawnie zróżnicowany w zależności od rejestracji w poszczególnych państwach. W rezultacie taki projekt jest w ich przekonaniu objęty wyłączną kompetencją Unii w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, nawet pomimo że przewidziany w nim system ochrony będzie wprowadzany w życie przez organy państw członkowskich, zgodnie z art. 291 ust. 1 TFUE. Ponadto Komisja i Parlament podnoszą, że Unia samodzielnie zawarła już na podstawie art. 207 TFUE pewną liczbę umów międzynarodowych dotyczących ochrony nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych, a Rada, która zdaniem Komisji nie kwestionowała istnienia tej praktyki, nie przedstawia przyczyn, dla których odstępuje od tej praktyki w niniejszym wypadku.
40 W tych okolicznościach Komisja i Parlament są wreszcie zdania, iż Rada naruszyła prawo, stwierdzając, że projekt zmienionego porozumienia jest objęty zbliżaniem ustawodawstw w dziedzinie rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 114 TFUE i w konsekwencji kompetencją dzieloną Unii i państw członkowskich. W tym kontekście, jak twierdzą, Rada błędnie ustaliła, że istnieje paralelizm między kompetencjami zewnętrznymi i wewnętrznymi Unii. Ich zdaniem kompetencja Unii do negocjowania projektu zmienionego porozumienia może znaleźć swoje źródło we wspólnej polityce handlowej, nawet jeśli wspólne uregulowania Unii w dziedzinie ochrony nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych są ze swej strony oparte na wspólnej polityce rolnej oraz na zbliżaniu ustawodawstw państw członkowskich z jednej strony i nawet jeśli kompetencje Unii w tej dziedzinie zostały jedynie wykonane – na tym etapie – w odniesieniu do nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych dotyczących produktów rolnych w przeciwieństwie do nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych dotyczących produktów niebędących produktami rolnymi z drugiej strony.
41 Rada i wszystkie państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów są ze swej strony zdania, że projekt zmienionego porozumienia nie jest objęty dziedziną wspólnej polityki handlowej oraz że Unia nie ma zatem, na tej podstawie, kompetencji wyłącznej do negocjowania porozumienia.
42 W tym względzie podnoszą one w istocie, że aby umowa międzynarodowa – która ma być negocjowana w ramach innych niż ramy WTO i która dotyczy kwestii własności intelektualnej innych niż wskazane w porozumieniu w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej stanowiącym załącznik 1 C do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu, podpisanego w Marrakeszu w dniu 15 kwietnia 1994 r. i zatwierdzonego w decyzji Rady 94/800/WE z dnia 22 grudnia 1994 r. dotyczącej zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej w dziedzinach wchodzących w zakres jej kompetencji, porozumień, będących wynikiem negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej (1986–1994) (Dz.U. 1994, L 336, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 11, t. 21, s. 80) – mogła zostać uznana za odnoszącą się do handlowych aspektów własności intelektualnej w rozumieniu art. 207 ust. 1 TFUE, powinna wykazywać szczególny związek z międzynarodową wymianą handlową.
43 W niniejszym zaś wypadku projekt zmienionego porozumienia nie wpisuje się ich zdaniem w ramy umożliwiające stwierdzenie, że wykazuje on taki szczególny związek. Przede wszystkim jest on administrowany przez WIPO, a z konwencji, na mocy której ustanowiono tę organizację, wynika, że jej zasadniczym celem jest promowanie przyjęcia środków mających na celu poprawę ochrony własności intelektualnej oraz harmonizację krajowych uregulowań w tej dziedzinie. Następnie, jak twierdzą, sam projekt zmienionego porozumienia nie ma na celu ułatwienia wymiany handlowej poprzez objęcie uregulowaniami Unii państw trzecich, lecz – podobnie jak wspólne reguły przyjęte przez Unię na podstawie art. 114 TFUE w dziedzinie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych – ustanowienie mechanizmu zachowania tradycyjnej produkcji oraz informowania konsumentów, mającego zastosowanie do wszystkich umawiających się stron, w tym Unii, jeśli do niego przystąpi. Wreszcie analiza treści tego projektu potwierdza ich zdaniem, że projekt ten jest objęty dziedziną kompetencji wskazaną w art. 114 TFUE w zakresie, w jakim ma on na celu ustanowienie jednolitych ram proceduralnych dla ochrony nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych, i że ustanowienie tych ram proceduralnych może jedynie wtórnie i pośrednio wpływać na wymianę dóbr objętych takimi nazwami i oznaczeniami.
44 W każdym wypadku Rada podnosi, że w sytuacji gdyby Trybunał uznał, iż to art. 207 TFUE, a nie art. 114 TFUE, powinien stanowić odpowiednią podstawę materialnoprawną dla zaskarżonej decyzji, to błędne powołanie się na to ostatnie postanowienie należy uznać za wadę formalną, która nie może uzasadnić stwierdzenia nieważności tej decyzji. W pierwszym, jak i w drugim wypadku Rada, w swoim przekonaniu, słusznie wskazała bowiem art. 218 TFUE jako proceduralną podstawę prawną wspomnianej decyzji z jednej strony, a z drugiej strony przestrzegała odpowiednich wymogów proceduralnych, przyjmując tę decyzję większością kwalifikowaną.
Ocena Trybunału
45 Brak zgody między Komisją wspieraną przez Parlament a Radą wspieraną przez interweniujące państwa członkowskie wymaga określenia, czy projekt zmienionego porozumienia jest objęty dziedziną wspólnej polityki handlowej.
46 W tej dziedzinie art. 3 ust. 1 TFUE przyznaje Unii kompetencję wyłączną.
47 Zgodnie z art. 207 ust. 1 TFUE wspólna polityka handlowa jest oparta na jednolitych zasadach, w szczególności w odniesieniu do handlowych aspektów własności intelektualnej, i jest prowadzona zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii.
48 Ze wzmianki, zgodnie z którą wspólna polityka handlowa wpisuje się w ramy działań zewnętrznych Unii wynika w szczególności, że wspomniana polityka dotyczy wymiany handlowej z państwami trzecimi, a nie wymiany w ramach rynku wewnętrznego [wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Daiichi Sankyo i Sanofi-Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520, pkt 50; opinia 2/15 (umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r., EU:C:2017:376, pkt 35].
49 W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zobowiązania międzynarodowe przyjęte przez Unię w dziedzinie własności intelektualnej są objęte wspólną polityką handlową, gdy mają konkretny związek z międzynarodową wymianą handlową, to znaczy ich głównym zadaniem jest wspieranie, ułatwianie lub regulowanie tej wymiany handlowej, oraz gdy wywierają one na nią bezpośredni i natychmiastowy wpływ [opinia 2/15 (umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r., EU:C:2017:376, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo].
50 Mogą w szczególności być objęte tą polityką umowy międzynarodowe dotyczące zagwarantowania i organizacji praw własności intelektualnej na terytorium stron, o ile spełniają dwie przesłanki wspomniane w poprzednim punkcie niniejszego wyroku [zob. podobnie wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Daiichi Sankyo i Sanofi-Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520, pkt 58–61; opinia 2/15 (umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r., EU:C:2017:376, pkt 116, 121, 122, 125, 127].
51 W niniejszym wypadku ze względu na to, że zaskarżona decyzja dotyczy – jak wynika z jej tytułu – zezwolenia na wszczęcie negocjacji dotyczących projektu zmienionego porozumienia, konieczne jest określenie, czy ów projekt ma zasadniczo na celu promowanie, ułatwienie lub regulowanie wymiany handlowej między Unią a państwami trzecimi, a następnie – w wypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej – czy ma na tę wymianę bezpośredni i natychmiastowy wpływ.
52 W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o cel projektu zmienionego porozumienia, należy przede wszystkim stwierdzić, że cel ten nie został wyraźnie wskazany, ani za pomocą preambuły, ani za pomocą przepisu zawartego w tekście tego projektu.
53 Wobec braku takiego wyraźnego wskazania należy rozpatrzyć ów cel w świetle tworzonego przez umowy kontekstu, w jaki wpisuje się wspomniany projekt.
54 W tym względzie należy wskazać po pierwsze, że w projekcie zmienionego porozumienia przewidziano – jak wynika z motywu 2 zaskarżonej decyzji – zmianę porozumienia lizbońskiego. Po drugie, porozumienie lizbońskie samo w sobie stanowi umowę opartą na art. 19 konwencji paryskiej i zawartą, jak wynika z jego art. 1 i 4, w celu uzupełnienia tej konwencji.
55 W tych okolicznościach rozpatrzenie celu projektu zmienionego porozumienia powinno zostać przeprowadzone przede wszystkim przy uwzględnieniu konwencji paryskiej, która stanowi źródło i cokół zespołu umów, w którym ów projekt będzie jedynie najnowszym elementem.
56 Jak wynika z art. 1 i 2 tej konwencji, ma ona na celu ustanowienie związku ochrony własności przemysłowej i zapewnienie ochrony różnych form własności przemysłowej należących do obywateli państw tworzących ten związek, w tym oznaczeń pochodzenia i nazw pochodzenia, zapewniając im wzajemne traktowanie krajowe.
57 Ponadto konwencja paryska ma zasadniczo na celu promowanie i ułatwienie międzynarodowej wymiany handlowej. Z preambuły tej konwencji wynika bowiem, że została ona przyjęta w celu ochrony przemysłu i handlu, a także dla popierania lojalności transakcji handlowych między państwami będącymi jej stronami. Równoważna i jednolita ochrona praw własności przemysłowej przewidziana w tej konwencji na rzecz obywateli tych państw ma zatem ostatecznie na celu umożliwienie tym obywatelom uczestnictwa na zasadach równości w handlu międzynarodowym.
58 Mając na względzie tworzony przez umowy kontekst przywołany w pkt 54 niniejszego wyroku, należy następnie uwzględnić porozumienie lizbońskie, w którym ustanowiono szczególny związek w celu uzupełnienia konwencji paryskiej w specyficznej dziedzinie nazw pochodzenia.
59 Ściślej porozumienie to ma na celu ustanowienie, obok ochrony ogólnej zapewnionej na mocy konwencji paryskiej, szczególnego systemu umożliwiającego nazwom pochodzenia chronionym w jednym z państw powołanego na jego mocy związku szczególnego skorzystanie z rejestracji międzynarodowej gwarantującej tym nazwom ochronę – rozszerzoną na wszystkie pozostałe państwa tego związku szczególnego – przed wszelkim bezprawnym używaniem lub imitacją.
60 Co się tyczy celu tego porozumienia, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 79 opinii, należy wskazać, że przewidziana w porozumieniu lizbońskim szczególna ochrona nazw pochodzenia nie stanowi celu samego w sobie, lecz środek zmierzający do rozwoju lojalnej wymiany handlowej między umawiającymi się stronami. Jednolite standardy ochrony ustanowione na mocy tego porozumienia na terytorium wszystkich państw stron mają bowiem na celu wspieranie uczestnictwa na zasadach równości danych podmiotów gospodarczych w wymianie handlowej między wspomnianymi państwami.
61 Wreszcie, jak wskazano w pkt 17 i 18 niniejszego wyroku, projekt zmienionego porozumienia zmierza do zachowania celów i zasad porozumienia lizbońskiego, dodając pewną liczbę uzupełnień, aby ulepszyć i uczynić atrakcyjniejszym porozumienie lizbońskie. W tym celu projekt ten przewiduje w szczególności rozszerzenie przedmiotowego zakresu stosowania wspomnianego porozumienia na oznaczenia geograficzne, uściślenie materialnych i proceduralnych aspektów ochrony, jaką zapewnia ono tym oznaczeniom i nazwom pochodzenia, a także umożliwienie Unii przystąpienia do tego porozumienia.
62 W zakresie, w jakim główny przedmiot projektu zmienionego porozumienia stanowi zatem wzmocnienie systemu ustanowionego w porozumieniu lizbońskim i rozszerzenie, w ramach związku szczególnego utworzonego na mocy tego porozumienia, specjalnej ochrony przewidzianej dla oznaczeń geograficznych – tytułem uzupełnienia ochrony zapewnionej w konwencji paryskiej na rzecz różnych form własności przemysłowej – należy uznać ten projekt za wpisujący się w ramy celu realizowanego przez zespół umów, których część ów projekt stanowi, jak uściślono w pkt 57 i 60 niniejszego wyroku, a w szczególności za zmierzający, z punktu widzenia Unii, do ułatwienia i uregulowania wymiany handlowej między Unią a państwami trzecimi będącymi stronami wspomnianego porozumienia.
63 Argument Rady, zgodnie z którym projekt zmienionego porozumienia będzie administrowany przez WIPO od chwili wejścia w życie – jak ma to już miejsce w wypadku porozumienia lizbońskiego – nie może podać w wątpliwość tego stwierdzenia.
64 Jest bowiem prawdą, że w ramach tego projektu powierzono zarządzanie jednym z elementów przewidzianej w nim umowy międzynarodowej, a mianowicie ustanowionym w nim systemem międzynarodowej rejestracji nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych, Biuru Międzynarodowemu WIPO. Jest także prawdą, że ta umowa międzynarodowa ma być, ogólniej rzecz ujmując, administrowana przez tę organizację. Jednak szczegółowe postanowienia, jakie przewidziano w umowie międzynarodowej w celu zapewnienia jej przyszłego wykonania i administrowania nią, powinny być rozpatrywane w świetle celów, jakie skłoniły strony do zawarcia tej umowy, a nie odwrotnie.
65 W drugiej kolejności, co się tyczy skutków projektu zmienionego porozumienia, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem okoliczność, że akt Unii, taki jak zawarte przez nią porozumienie, może wywoływać pewne skutki dla wymiany międzynarodowej, nie jest wystarczająca, by stwierdzić, że akt ten należy zakwalifikować do kategorii porozumień z zakresu wspólnej polityki handlowej. Poza przesłanką rozpatrzoną w pkt 52–64 niniejszego wyroku, zgodnie z którą taki akt powinien zasadniczo wspierać, ułatwiać lub regulować tę wymianę, powinien on także wywierać bezpośredni i natychmiastowy wpływ na ową wymianę [wyroki: z dnia 18 lipca 2013 r., Daiichi Sankyo i Sanofi-Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520, pkt 51; a także z dnia 22 października 2013 r., Komisja/Rada, C‑137/12, EU:C:2013:675, pkt 57; opinia 3/15 (traktat z Marrakeszu o ułatwieniu dostępu do opublikowanych utworów) z dnia 14 lutego 2017 r., EU:C:2017:114, pkt 61].
66 W tym względzie należy stwierdzić, że przewidziany w projekcie zmienionego porozumienia system wzajemnej ochrony nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych opiera się, w istocie, na trzech grupach przepisów.
67 Przede wszystkim każda z umawiających się stron jest zobowiązana do ustanowienia zbioru reguł prawa materialnego zapobiegających używaniu nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych korzystających już z ochrony na terytorium jednej z umawiających się stron w sposób mogący szkodzić interesom ich właścicieli lub naruszać powszechną znajomość oznaczonych nimi towarów (art. 11), a także przekształcaniu nazw pochodzenia w nazwy rodzajowe (art. 12).
68 Następnie każda umawiająca się strona powinna ustanowić w swoim porządku prawnym reguły proceduralne umożliwiające każdej zainteresowanej osobie fizycznej lub prawnej domaganie się od właściwych organów administracyjnych i sądowych zagwarantowania ochrony, jaką zapewniono w projekcie zmienionego porozumienia tym nazwom pochodzenia i oznaczeniom geograficznym, a także ścigania lub zapewnienia ścigania osób, które dopuściły się naruszeń w tym względzie (artykuł 14).
69 Wreszcie projekt zmienionego porozumienia umożliwia właścicielom wspomnianych nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych powoływanie się na ochronę zapewnioną w poszczególnych postanowieniach wspomnianych w dwóch poprzedzających punktach niniejszego wyroku dzięki mechanizmowi jednolitej rejestracji obowiązującemu na terytorium całego związku szczególnego ustanowionego na mocy porozumienia lizbońskiego (art. 5–8).
70 Przy uwzględnieniu tego mechanizmu jednolitej rejestracji należy stwierdzić, że umowa międzynarodowa, której zawarcie przewidziano w projekcie zmienionego porozumienia, wywoła bezpośredni i natychmiastowy skutek polegający na zmianie warunków organizacji wymiany handlowej między Unią a innymi stronami tej umowy międzynarodowej, zwalniając producentów uczestniczących w tej wymianie z ciążącego na nich aktualnie obowiązku – związanego z zapobieganiem ryzyku gospodarczemu i prawnemu wynikającemu z takiej wymiany – dokonania zgłoszenia używanych przez nich nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych przed właściwymi organami każdej z umawiających się stron.
71 Ponadto postanowienia omówione w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku będą miały bezpośredni i natychmiastowy wpływ na wymianę handlową między Unią a danymi państwami trzecimi, przyznając wszystkim tym producentom, a także wszelkim innym zainteresowanym osobom fizycznym lub prawnym, niezbędne instrumenty skutecznego dochodzenia – w ramach ujednoliconych przesłanek materialnych i proceduralnych – ochrony, jaką przewidziano w projekcie zmienionego porozumienia w odniesieniu do przysługujących im praw własności przemysłowej na wypadek powodującego szkodę lub nieuczciwego używania nazw pochodzenia lub oznaczeń geograficznych za granicą.
72 Powyższą ocenę skutków projektu zmienionego porozumienia potwierdza analiza, która skłoniła Trybunał do stwierdzenia, że przy uwzględnieniu istotnego miejsca, jakie zajmuje ochrona praw własności intelektualnej w ramach wymiany towarów i usług ogólnie, a także w ramach zwalczania niedozwolonego handlu w szczególności, projekt porozumienia międzynarodowego przewidującego ustanowienie mechanizmu rejestracji i systemu wzajemnej ochrony oznaczeń geograficznych umawiających się stron przed aktami nieuczciwej konkurencji – analogicznych do rozpatrywanych w niniejszym wypadku – może wywierać bezpośredni i natychmiastowy wpływ na międzynarodową wymianę handlową [opinia 2/15 (umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r., EU:C:2017:376, pkt 127].
73 W tych okolicznościach skutki wywierane przez projekt zmienionego porozumienia na wymianę między Unią a państwami trzecimi, które do niego przystąpią, odpowiadają wymogom określonym w orzecznictwie wspomnianym w pkt 65 niniejszego wyroku.
74 Z analizy tego projektu wynika zatem, po pierwsze, że zasadniczo powinien on ułatwić i uregulować wymianę handlową między Unią a państwami trzecimi, oraz po drugie, że może on mieć bezpośredni i natychmiastowy wpływ na tę wymianę, w związku z czym jego negocjowanie jest objęte kompetencją wyłączną, jaką w art. 3 ust. 1 TFUE przyznano Unii w dziedzinie wspólnej polityki handlowej wspomnianej w art. 207 ust. 1 TFUE.
75 A zatem Rada błędnie stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest objęta zbliżaniem ustawodawstw w dziedzinie rynku wewnętrznego i w konsekwencji kompetencją dzieloną między Unię i jej państwa członkowskie, jak również błędnie oparła tę decyzję na art. 114 TFUE i art. 218 ust. 3 i 4 TFUE.
76 Wbrew twierdzeniom Rady błędu tego nie można postrzegać jako zwykłej wady formalnej. Błąd ten skutkował w szczególności naruszeniem przez tę instytucję postanowień specjalnie przewidzianych w art. 207 ust. 3 TFUE dla potrzeb negocjowania umów międzynarodowych objętych wspólną polityką handlową, a przede wszystkim postanowień dotyczących prowadzenia negocjacji przez Komisję, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 86 i 89 opinii.
77 Z powyższego wynika, że należy uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bez potrzeby rozpatrywania części drugiej zarzutu pierwszego ani zarzutu drugiego podnoszonych przez Komisję na poparcie skargi.
W przedmiocie wniosku o utrzymanie w mocy skutków zaskarżonej decyzji
78 Zgodnie z art. 264 akapit pierwszy TFUE, jeżeli skarga jest zasadna, Trybunał orzeka o nieważności danego aktu.
79 Zgodnie z art. 266 akapit pierwszy TFUE w przypadku orzeczenia o nieważności aktu przyjętego przez instytucję instytucja ta jest zobowiązana do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału.
80 W tym kontekście zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał może, jeśli uzna to za niezbędne, wskazać, które skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.
81 Z powyższego uprawnienia można skorzystać ze względów związanych z pewnością prawa, w szczególności gdy stwierdzenie nieważności decyzji przyjętej przez Radę w ramach procedury negocjacji i zawarcia umów międzynarodowych określonych w art. 218 TFUE może prowadzić do podważenia udziału Unii w umowie międzynarodowej lub w jej wdrażaniu, choć kompetencja Unii do podpisania wskazanej umowy nigdy nie została podana w wątpliwość (zob. w odniesieniu do decyzji dotyczących podpisania umów międzynarodowych, wyroki: z dnia 22 października 2013 r., Komisja/Rada, C‑137/12, EU:C:2013:675, pkt 80, 81; z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, pkt 90; a także z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, pkt 61, 62).
82 W niniejszym wypadku Komisja wnosi, na wypadek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o utrzymanie przez Trybunał skutków tej decyzji, aby nie podważać rezultatu negocjacji, dla których przyjęto tę decyzję, i to do chwili wejścia w życie decyzji Rady opartej na art. 207 i 218 TFUE, w rozsądnym terminie od daty ogłoszenia wyroku Trybunału.
83 W zakresie, w jakim owe negocjacje rozpoczęto, po wejściu w życie wspomnianej decyzji, w następstwie przyjęcia aktu genewskiego do porozumienia lizbońskiego w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych, a także w jakim kompetencja Unii do uczestniczenia w tym przyjęciu nie budzi wątpliwości, należy uwzględnić wniosek Komisji.
84 W konsekwencji należy utrzymać w mocy skutki zaskarżonej decyzji do chwili wejścia w życie, w rozsądnym terminie, który nie powinien przekroczyć sześciu miesięcy od daty ogłoszenia niniejszego wyroku, decyzji Rady opartej na art. 207 i 218 TFUE.
W przedmiocie kosztów
85 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu Trybunału kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ w niniejszej sprawie Komisja wniosła o obciążenie Rady kosztami postępowania, a Rada przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania poniesionymi przez Komisję.
86 Ponadto zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie oraz instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. W niniejszej sprawie Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Włoska, Węgry, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Republika Portugalska, Republika Słowacka, Zjednoczone Królestwo i Parlament pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Rady 8512/15 z dnia 7 maja 2015 r. upoważniającej do otwarcia negocjacji dotyczących zmienionego porozumienia lizbońskiego w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych w zakresie kwestii objętych kompetencją Unii Europejskiej.
2) Skutki decyzji 8512/15 zostają utrzymane do chwili wejścia w życie – w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy od daty wydania niniejszego wyroku – decyzji Rady Unii Europejskiej przyjętej na podstawie art. 207 i 218 TFUE.
3) Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona kosztami postępowania.
4) Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Włoska, Węgry, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Republika Portugalska, Republika Słowacka, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Parlament Europejski pokrywają własne koszty.
Podpisy