Cauza T‑297/11

Buzzi Unicem SpA

împotriva

Comisiei Europene

„Concurență – Procedură administrativă – Decizie de solicitare de informații – Caracterul necesar al informațiilor solicitate – Principiul bunei administrări – Obligația de motivare – Proporționalitate”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a șaptea) din 14 martie 2014

1.      Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Indicare a temeiurilor juridice și a scopului solicitării – Conținut – Încălcarea obligației de motivare – Lipsă

[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (3)]

2.      Concurență – Procedură administrativă – Respectarea dreptului la apărare – Posibilitatea întreprinderii în cauză să se prevaleze pe deplin de dreptul menționat numai după trimiterea comunicării privind obiecțiunile

(art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului)

3.      Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Indicare a temeiurilor juridice și a scopului solicitării – Cerința unei legături de necesitate între informațiile solicitate și încălcarea examinată – Marja de apreciere a Comisiei – Control jurisdicțional –Întindere

[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (3)]

4.      Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Dreptul la apărare – Respectarea principiului general al dreptului Uniunii care prevede o protecție împotriva intervențiilor arbitrare sau disproporționate ale autorității publice

[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (3)]

5.      Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Prerogative ale Comisiei – Prerogativa de a adresa o cerere care implică formalizarea datelor solicitate – Limite

(Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18)

6.      Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Dreptul la apărare – Dreptul absolut de a păstra tăcerea – Inexistență – Dreptul de a refuza furnizarea unui răspuns care implică recunoașterea unei încălcări

[art. 101 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47 și art. 48 alin. (2); Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18]

7.      Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Dreptul la apărare – Dreptul de a refuza furnizarea unui răspuns care implică recunoașterea unei încălcări – Întrebări ale Comisiei care au drept consecință astfel de răspunsuri – Apreciere

(Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18)

8.      Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Prerogative ale Comisiei – Limită – Cerința unei legături de necesitate între informațiile solicitate și încălcarea examinată – Caracterul public al informațiilor solicitate

[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (1)]

9.      Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Prerogative ale Comisiei – Limită – Respectarea principiului proporționalității – Solicitare de informații aflate deja în posesia Comisiei – Încălcarea principiului menționat – Cerere care vizează obținerea unor precizări în raport cu informațiile furnizate anterior – Admisibilitate

[Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (3)]

10.    Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Modalități – Alegere care trebuie efectuată între o simplă solicitare de informații și o decizie – Respectarea principiului proporționalității – Control jurisdicțional

[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (1)-(3)]

11.    Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Obligația Comisiei de a examina cu atenție și cu imparțialitate toate elementele pertinente – Trimitere a mai multe cereri succesive – Încălcarea principiului bunei administrări – Lipsă

(art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18)

1.      Elementele esențiale ale motivării unei decizii de solicitare de informații sunt definite la însuși articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. Această dispoziție prevede că Comisia indică temeiul juridic și scopul cererii, precizează informațiile solicitate și stabilește termenul în care acestea trebuie furnizate. Articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 precizează, în plus, că Comisia indică de asemenea sancțiunile prevăzute la articolul 23, că indică sau aplică sancțiunile prevăzute la articolul 24 și că indică totodată și dreptul de a ataca decizia la Curtea de Justiție. În această privință, Comisia nu are obligația să comunice destinatarului unei astfel de decizii toate informațiile de care dispune cu privire la încălcările prezumate și nici să efectueze o încadrare juridică riguroasă a acestor încălcări, ci trebuie să indice în mod clar prezumțiile pe care intenționează să le verifice.

Astfel, deși motivarea unei decizii redactate în termeni foarte generali, care ar fi meritat să fie dezvoltați, poate fi criticată în această privință, se poate totuși considera că o referire la încălcări prezumate coroborată cu o decizie de deschidere a procedurii în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 corespunde nivelului minim de claritate care permite să se concluzioneze că prevederile articolului 18 alineatul (3) din regulamentul menționat au fost respectate.

(a se vedea punctele 22, 23, 30 și 36)

2.      În cadrul procedurii administrative prevăzute de Regulamentul nr. 1/2003, numai după trimiterea comunicării privind obiecțiunile întreprinderea în cauză poate să se prevaleze pe deplin de dreptul la apărare. Astfel, dacă aceste drepturi ar fi extinse la perioada care precedă trimiterea comunicării privind obiecțiunile, eficacitatea investigației Comisiei ar fi compromisă, întrucât, încă din faza investigării preliminare, întreprinderea ar fi în măsură să identifice informațiile care sunt cunoscute de Comisie și, în consecință, acelea care îi pot fi încă ascunse.

Cu toate acestea, măsurile de investigare adoptate de Comisie în cursul fazei de investigare preliminară, în special măsurile de verificare și solicitările de informații, implică prin natura lor imputarea unei încălcări și pot avea repercusiuni importante asupra situației întreprinderilor suspectate. Prin urmare, este important să se evite ca dreptul la apărare să poată fi iremediabil compromis în cursul acestei etape a procedurii administrative, din moment ce măsurile de investigare adoptate pot avea un caracter decisiv pentru stabilirea probelor privind caracterul nelegal al comportamentelor întreprinderilor de natură să angajeze răspunderea acestora.

Nu se poate impune însă Comisiei să indice, în faza de investigare preliminară, pe lângă prezumțiile privind săvârșirea încălcării pe care intenționează să le verifice, și indiciile, cu alte cuvinte, elementele care o determină să ia în considerare ipoteza unei încălcări a articolului 101 TFUE. Astfel, o asemenea obligație ar repune în discuție echilibrul stabilit în jurisprudență între asigurarea eficacității investigației și asigurarea dreptului la apărare al întreprinderii în cauză.

(a se vedea punctele 26, 27 și 31)

3.      Obligația impusă Comisiei prin articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 de a indica temeiul juridic și scopul solicitării de informații constituie o cerință fundamentală pentru a sublinia caracterul justificat al informațiilor solicitate întreprinderilor în cauză, dar și pentru a le da acestora posibilitatea de a cunoaște întinderea obligației lor de colaborare, păstrându‑și în același timp dreptul la apărare. De aici rezultă că Comisia poate să solicite numai comunicarea informațiilor susceptibile să îi permită să verifice prezumțiile privind săvârșirea încălcării care justifică desfășurarea investigației și care sunt indicate în solicitarea de informații.

Având în vedere competența largă de investigare și de verificare a Comisiei, ea este cea care trebuie să aprecieze necesitatea informațiilor pe care le solicită întreprinderilor vizate. În ceea ce privește controlul exercitat de Tribunal asupra acestei aprecieri a Comisiei, noțiunea „informații necesare” trebuie interpretată în funcție de finalitățile în vederea cărora au fost conferite Comisiei competențele de investigare în cauză. Astfel, este îndeplinită cerința unei corelări între solicitarea de informații și încălcarea prezumată în condițiile în care, în acest stadiu al procedurii, se poate considera în mod legitim că există un raport între solicitarea respectivă și încălcarea prezumată, în sensul că se poate presupune în mod rezonabil de către Comisie că documentul o va ajuta să determine existența încălcării pretinse.

(a se vedea punctele 28 și 85)

4.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 43 și 44)

5.      Întrucât prin furnizarea de informații în sensul articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003 trebuie să se înțeleagă nu numai prezentarea de documente, ci și obligația de a răspunde la întrebări referitoare la aceste documente, Comisia nu este limitată să solicite numai prezentarea unor date care există independent de orice intervenție a întreprinderii în cauză. În consecință, Comisia poate adresa unei întreprinderi întrebări care implică formalizarea datelor solicitate.

Cu toate acestea, exercitarea acestei prerogative trebuie să respecte cel puțin două principii. Pe de o parte, întrebările adresate unei întreprinderi nu o pot forța să recunoască săvârșirea unei încălcări. Pe de altă parte, furnizarea răspunsurilor la întrebările menționate nu trebuie să reprezinte o sarcină disproporționată în raport cu necesitățile investigației.

(a se vedea punctele 56 și 57)

6.      Un drept absolut de a păstra tăcerea nu poate fi recunoscut unei întreprinderi destinatare a unei decizii de solicitare de informații în sensul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. Astfel, recunoașterea acestui drept ar fi contrară a ceea ce este necesar pentru a proteja dreptul la apărare al întreprinderilor și ar constitui un obstacol nejustificat în calea îndeplinirii de către Comisie a misiunii de a asigura respectarea normelor privind concurența pe piața internă. Dreptul de a păstra tăcerea poate fi recunoscut numai în măsura în care întreprinderea în cauză ar fi obligată să dea răspunsuri prin care ar fi determinată să admită existența încălcării, în privința căreia sarcina probei revine Comisiei.

Prin urmare, pentru a păstra efectul util al articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003, Comisia are dreptul să oblige întreprinderile să furnizeze toate informațiile necesare privind faptele de care acestea pot avea cunoștință și să îi comunice, dacă este cazul, documentele care se referă la acestea și care sunt în posesia lor, chiar dacă ele pot fi utilizate la stabilirea existenței unui comportament anticoncurențial. Această atribuție a Comisiei de a solicita informații nu este contrară nici articolului 6 alineatele 1 și 2 din Convenția europeană a drepturilor omului, nici jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Ea nu este contrară nici articolelor 47 și 48 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Obligația de a răspunde la întrebările pur factuale adresate de Comisie și la solicitarea acesteia de a prezenta documente preexistente nu este susceptibilă să încalce principiul fundamental al respectării dreptului la apărare prevăzut la articolul 48 alineatul (2) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și principiul dreptului la un proces echitabil, prevăzut la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale, care oferă în domeniul dreptului concurenței o protecție echivalentă cu cea garantată de articolul 6 din Convenția europeană a drepturilor omului. Astfel, nimic nu se opune ca destinatarul unei cereri de informații să demonstreze ulterior în cadrul procedurii administrative sau într‑o procedură în fața instanței Uniunii că situația de fapt expusă în răspunsurile sale sau în documentele comunicate are o altă semnificație decât cea reținută de Comisie.

(a se vedea punctele 60-62)

7.      În ceea ce privește răspunsurile la întrebările pe care Comisia le poate adresa întreprinderilor, trebuie făcută distincția între situația în care acestea pot fi calificate ca pur factuale și cea în care nu pot fi calificate în acest fel. Doar în eventualitatea în care o întrebare nu poate fi calificată ca pur factuală trebuie să se verifice dacă aceasta implică un răspuns prin care întreprinderea în cauză ar fi determinată să admită existența încălcării, în privința căreia sarcina probei revine Comisiei.

În această privință, trebuie efectuată o distincție între două tipuri de situații. Pe de o parte, în cazul în care Comisia constată o încălcare a normelor de concurență întemeindu‑se pe presupunerea că faptele stabilite nu pot fi explicate în alt mod decât în funcție de existența unui comportament anticoncurențial, instanța Uniunii va trebui să anuleze decizia menționată atunci când întreprinderile în cauză invocă o argumentație care pune într‑o lumină diferită faptele stabilite de Comisie și care permite în acest fel înlocuirea explicației reținute de Comisie în vederea stabilirii unei încălcări cu o altă explicație plauzibilă a faptelor. Astfel, nu se poate considera că, într‑o asemenea situație, Comisia a făcut dovada existenței unei încălcări a dreptului concurenței. Întrebări care, fără a putea totuși să fie calificate drept pur factuale, implică un răspuns a cărui interpretare reținută de Comisie va putea fi contestată de întreprinderea în cauză conform unor astfel de modalități nu creează în favoarea sa un drept de a păstra tăcerea.

Pe de altă parte, în cazul în care Comisia a putut stabili că o întreprindere a participat la reuniuni între întreprinderi cu caracter vădit anticoncurențial, revine atunci întreprinderii în cauză sarcina de a furniza o altă explicație privind conținutul acestor reuniuni. De asemenea, atunci când Comisia se întemeiază pe elemente de probă care sunt, în principiu, suficiente pentru a demonstra existența încălcării, nu este suficient ca întreprinderea în cauză să menționeze posibilitatea existenței unei împrejurări care ar putea afecta valoarea probantă a respectivelor elemente de probă pentru ca să revină Comisiei sarcina de a dovedi că această împrejurare nu a putut afecta valoarea lor probantă. Dimpotrivă, cu excepția cazurilor în care o astfel de probă nu ar putea fi prezentată de întreprinderea în cauză chiar ca urmare a comportamentului Comisiei, revine întreprinderii în cauză sarcina de a stabili corespunzător cerințelor legale, pe de o parte, că împrejurarea pe care o invocă există și, pe de altă parte, că această împrejurare pune în discuție valoarea probantă a elementelor de probă pe care se întemeiază Comisia. În ceea ce privește întrebările care ar avea ca obiect sau ca efect să o determine să furnizeze Comisiei asemenea elemente, o întreprindere dispune în mod necesar de un drept de a păstra tăcerea. Astfel, în caz contrar, aceasta ar fi determinată să admită existența încălcării, în privința căreia sarcina probei revine Comisiei.

(a se vedea punctele 63 și 75-77)

8.      Informații precum codurile poștale ale locurilor de aprovizionare, locurile de destinație și locul de livrare sau distanțele parcurse de produs, de la locul de aprovizionare până la adresa de livrare, deși, prin natura lor, sunt accesibile Comisiei, constituie completarea logică a unor informații care se află doar în posesia întreprinderii. Prin urmare, eventualul lor caracter public nu este de natură să împiedice ca acestea să poată fi considerate necesare în sensul articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003.

(a se vedea punctele 87 și 88)

9.      Pentru ca o decizie de solicitare de informații să respecte principiul proporționalității, nu este suficient ca informația solicitată să aibă legătură cu obiectul investigației. Trebuie de asemenea ca obligația de a furniza o informație, impusă unei întreprinderi, să nu reprezinte pentru aceasta din urmă o sarcină disproporționată în raport cu necesitățile investigației.

Trebuie dedus de aici că o decizie care impune destinatarului să furnizeze din nou informații solicitate anterior pentru motivul că numai unele dintre acestea ar fi, în opinia Comisiei, incorecte ar putea apărea ca reprezentând o sarcină disproporționată în raport cu necesitățile investigației și nu ar fi conformă, în consecință, nici cu principiul proporționalității, nici cu cerința necesității. Astfel, Comisia poate, într‑o asemenea configurație, să discearnă cu precizie informațiile pe care consideră că întreprinderea în cauză trebuie să le corecteze.

De asemenea, urmărirea unei facilități de prelucrare a răspunsurilor furnizate de întreprinderi nu poate justifica ca întreprinderilor menționate să li se impună să furnizeze într‑un format nou informații aflate deja în posesia Comisiei. Deși întreprinderile sunt supuse unei obligații de colaborare activă, care implică faptul de a ține la dispoziția Comisiei toate informațiile referitoare la obiectul investigației, această obligație de colaborare activă nu se poate întinde până la prezentarea într‑o anumită formă a informațiilor aflate deja în posesia Comisiei.

Or, o decizie a Comisiei prin care se solicită furnizarea unor informații mai precise decât cele care au fost furnizate până atunci trebuie considerată ca justificată de necesitățile investigației. Astfel, investigarea tuturor elementelor pertinente care confirmă sau care infirmă existența unei încălcări a normelor de concurență poate presupune ca Comisia să solicite întreprinderilor să precizeze sau să detalieze anumite informații de ordin factual care i‑au fost comunicate anterior. În consecință, împrejurarea că decizia de solicitare de informații vizează să obțină fie informații noi, fie informații mai detaliate este în măsură să justifice caracterul necesar al informațiilor solicitate

(a se vedea punctele 97-99, 101 și 104)

10.    Principiul proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate.

În temeiul articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003, Comisia poate să solicite informații printr‑o simplă cerere sau printr‑o decizie, fără ca această dispoziție să condiționeze adoptarea unei decizii de existența unei simple cereri prealabile. Alegerea pe care trebuie să o facă între o simplă cerere de informații în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 și o decizie de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din același regulament face obiectul unui control al instanței Uniunii în raport cu principiul proporționalității. Un astfel de control trebuie să depindă de necesitățile unei cercetări adecvate, ținând seama de particularitățile cauzei.

(a se vedea punctele 118-121)

11.    În cazurile în care instituțiile Uniunii dispun de o putere de apreciere, respectarea garanțiilor conferite de ordinea juridică a Uniunii în cadrul procedurilor administrative are, cu atât mai mult, o importanță fundamentală. Printre aceste garanții se numără în special obligația instituției competente de a examina cu atenție și cu imparțialitate toate elementele pertinente ale cauzei. În măsura în care cererea de informații, deși are un obiect apropiat de cel al solicitărilor de informații anterioare, se deosebește de acestea prin gradul de precizie a întrebărilor sale sau prin prezența unor noi întrebări, împrejurări precum amploarea investigației desfășurate de Comisie și numărul întreprinderilor vizate, precum și tehnicitatea pieței produselor în cauză sunt în măsură să justifice adoptarea de către Comisie a mai multe solicitări de informații care se suprapun parțial, fără a încălca principiul bunei administrări.

(a se vedea punctele 147 și 148)