DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 21 november 2018(*)
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2011/95/EU – Bestämmelser om innebörden av internationellt skydd – Flyktingstatus – Artikel 29 – Social trygghet – Särbehandling – Flyktingar med tidsbegränsat uppehållstillstånd”
I mål C‑713/17,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Regionala förvaltningsdomstolen i Oberösterreich, Österrike) genom beslut av den 18 december 2017, som inkom till domstolen den 21 december 2017, i målet
Ahmad Shah Ayubi
mot
Bezirkshauptmannschaft Linz-Land
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen M. Vilaras, tillika tillförordnad ordförande på tredje avdelningen, samt domarna J. Malenovský, L. Bay Larsen (referent), M. Safjan och D. Šváby,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Ahmad Shah Ayubi, genom H. Blum, Rechtsanwalt,
– Österrikes regering, genom G. Hesse, i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom M. Condou-Durande och M. Wasmeier, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan tredjelandsmedborgaren Ahmad Shah Ayubi och Bezirkshauptmannschaft Linz-Land (förvaltningsmyndigheten för distriktet Linz-Land) (nedan kallad förvaltningsmyndigheten) angående förvaltningsmyndighetens beslut att bevilja Ahmad Shah Ayubi och hans familj stöd till uppehälle och boende, i form av en grundförmån och en tillfällig ökning av denna förmån.
Tillämpliga bestämmelser
Genèvekonventionen
3 Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning undertecknades den 28 juli 1951 i Genève (Förenta nationernas fördragssamling, volym 189, s. 137, nr 2545 (1954)) och trädde i kraft den 22 april 1954. Den har kompletterats av protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknat i New York den 31 januari 1967, som trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen)
4 Artikel 23 i Genèvekonventionen har rubriken ”Understöd av det allmänna” och där anges följande:
”Fördragsslutande stat skall tillerkänna flykting, som lovligen vistas inom statsområdet, samma behandling som statens egna medborgare i fråga om understöd och bistånd från det allmänna.”
Unionsrätt
5 I artikel 2 a i direktiv 2011/95 definieras ”internationellt skydd” som ”flyktingstatus och status som subsidiärt skyddsbehövande”.
6 I artikel 24.1 första stycket i direktiv 2011/95 anges följande:
”Så snart som möjligt efter det att internationellt skydd har beviljats, ska medlemsstaterna till de personer som innehar flyktingstatus utfärda ett uppehållstillstånd som ska gälla i minst tre år och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 21.3.”
7 Artikel 29 i nämnda direktiv har rubriken ”Sociala förmåner” och har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna ska se till att personer som beviljats internationellt skydd i den medlemsstat som har beviljat sådant skydd får samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare i den medlemsstaten.
2. Genom undantag från den allmänna regel som fastställs i punkt 1 får medlemsstaterna begränsa det sociala stödet till personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande till att gälla endast grundläggande förmåner som då ska tillhandahållas på samma nivåer och på samma villkor som för medborgare.”
Österrikisk rätt
8 I § 3 fjärde stycket Asylgesetz 2005 (2005 års lag om asyl) anges följande:
”En utlänning som har beviljats status som asylberättigad ska beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som asylberättigad. Ett sådant uppehållstillstånd gäller i tre år och ska förlängas på obestämd tid, om det saknas förutsättningar för att inleda ett förfarande för att återkalla den berörda personens status som asylberättigad eller om återkallandeförfarandet har avbrutits. …”
9 I § 4 Gesetz über die bedarfsorientierte Mindestsicherung in Oberösterreich (lag om försörjningsstöd i Oberösterreich) föreskrivs följande:
”(1) Om inte annat anges i denna lag, får försörjningsstöd endast beviljas till följande personer:
1. Personer som har hemvist i Oberösterreich … och
2. …
b) Personer med status som asylberättigade eller alternativt skyddsbehövande,
…
(3) Med avvikelse från första stycket ska personer … som avses i första stycket punkt 2 b, vilka inte har permanent uppehållstillstånd i Österrike …, i synnerhet asylberättigade med tidsbegränsat uppehållstillstånd … och alternativt skyddsbehövande, beviljas en grundförmån och en tillfällig ökning av denna förmån enligt § 13 för att täcka kostnader för uppehälle och boende.”
10 Storleken på de förmåner som beviljas personer som omfattas av § 4 tredje stycket i denna lag respektive personer som inte omfattas av bestämmelsen fastställs i olika bestämmelser.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
11 Ahmad Shah Ayubi beviljades genom beslut av den 30 september 2016 flyktingstatus av Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Federala myndigheten för immigration och asyl, Österrike) (nedan kallad immigrationsmyndigheten). Immigrationsmyndigheten beviljade honom uppehållstillstånd som asylberättigad, vilket var tidsbegränsat till tre år.
12 Den 9 mars 2017 ansökte Ahmad Shah Ayubi om stöd till uppehälle och boende för sig och sin familj.
13 Genom ett beslut som delgavs Ahmad Shah Ayubi den 10 april 2017 beviljade förvaltningsmyndigheten honom stöd i form av månatliga kontantförmåner. Stödet utgjordes av en grundförmån och en tillfällig ökning av denna förmån. Den hänskjutande domstolen har angett att det framgår av detta beslut att enligt den österrikiska lagstiftningen kunde Ahmad Shah Ayubi, eftersom han hade ett tidbegränsat uppehållstillstånd för asylberättigade, endast göra anspråk på utbetalning av minimiförmåner för att täcka sina behov.
14 Den 3 juni 2017 överklagade Ahmad Shah Ayubi detta beslut till domstol och gjorde bland annat gällande att den oförmånliga behandling som denna lagstiftning ger flyktingar som inte har permanent uppehållstillstånd var oförenlig med unionsrätten.
15 Den hänskjutande domstolen har påpekat att efter en reform av den relevanta nationella lagstiftningen, som ägde rum under år 2015, likställs nyss nämnda kategori av flyktingar, vad beträffar socialt stöd, med alternativt skyddsbehövande. Detta innebär att de erhåller betydligt mindre i ekonomiskt bistånd jämfört med österrikiska medborgare. Endast flyktingar med permanent uppehållstillstånd likställs med österrikiska medborgare i nämnda avseende.
16 Den hänskjutande domstolen anser att en sådan lagstiftning medför att flyktingar med tidsbegränsat uppehållstillstånd inte omedelbart ges de rättigheter som på ett precist och ovillkorligt sätt föreskrivs i artikel 29 i direktiv 2011/95, trots att dessa flyktingar befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för flyktingar med permanent uppehållstillstånd.
17 Mot denna bakgrund beslutade Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Regionala förvaltningsdomstolen i Oberösterreich) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Ska artikel 29 i direktiv 2011/95 … – där det föreskrivs att en medlemsstat är skyldig att se till att personer som beviljats internationellt skydd (i den medlemsstat som har beviljat sådant skydd) får samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare i den medlemsstaten – tolkas på så sätt att denna bestämmelse uppfyller de kriterier för direkt effekt som EU-domstolen har slagit fast i sin rättspraxis?
2) Ska artikel 29 i direktiv 2011/95/EU tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken endast asylberättigade med permanent uppehållstillstånd beviljas försörjningsstöd fullt ut, och därmed i samma omfattning som medlemsstatens egna medborgare, men som innebär att det sociala biståndet i form av försörjningsstöd minskas för asylberättigade som endast har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd, vilka därmed likställs med alternativt skyddsbehövande vad gäller nivån på det sociala stödet?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den andra frågan
18 Genom sin andra fråga, som ska prövas först, önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 29 i direktiv 2011/95 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som den här aktuella, som föreskriver att flyktingar som har tidsbegränsat uppehållstillstånd i en medlemsstat ska beviljas socialt bistånd som är lägre än det som beviljas medborgare i den medlemsstaten och flyktingar med permanent uppehållstillstånd i nämnda medlemsstat.
19 Genom artikel 29.1 i direktiv 2011/95 har en huvudregel införts om att personer som beviljats internationellt skydd, i den medlemsstat som beviljat skyddet, ska ha rätt till samma sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare i den medlemsstaten (dom av den 1 mars 2016, Alo och Osso, C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 48).
20 I artikel 29.2 i direktiv 2011/95 föreskrivs visserligen att medlemsstaterna får göra undantag från denna huvudregel och begränsa det sociala stödet till alternativt skyddsbehövande till att gälla endast grundläggande förmåner. Det framgår dock av själva ordalydelsen i denna bestämmelse att detta undantag enbart gäller för alternativt skyddsbehövande och inte för flyktingar.
21 Det ska i det avseendet påpekas att den omständigheten att det i artikel 29.1 i direktivet föreskrivs att personer som har beviljats internationellt skydd ska erhålla ”nödvändigt” socialt stöd inte innebär att unionslagstiftarens avsikt har varit att medlemsstaterna ska ha rätt att bevilja flyktingar sociala förmåner till ett belopp som de anser vara tillräckligt för att tillgodose deras behov, men som är lägre än det belopp med vilket sociala förmåner beviljas landets egna medborgare.
22 För det första framgår det nämligen av själva uppbyggnaden av artikel 29 i direktiv 2011/95 att ordet ”nödvändiga” i punkt 1 i artikeln enbart ska förstås som en betoning av motsättningen mellan å ena sidan de förmåner som omfattas av den i artikeln angivna principen och å andra sidan de ”grundläggande” förmåner som det sociala stödet får begränsas till enligt punkt 2 i artikeln.
23 Detta konstaterande vinner stöd i att sistnämnda punkt skulle förlora all ändamålsenlig verkan om artikel 29.1 i direktivet ska tolkas på så sätt att den allmänt tillåter medlemsstaterna att begränsa förmånerna till personer som beviljats internationellt skydd till vad som är absolut nödvändigt genom att fastställa dessa förmåner till en lägre nivå än den nivå som gäller för förmåner till medlemsstaternas egna medborgare.
24 För det andra sidan skulle det strida mot principen om att flyktingar ska ges samma behandling som statens egna medborgare i fråga om understöd och bistånd från det allmänna, som anges i artikel 23 i Genèvekonventionen, mot bakgrund av vilken artikel 29 i direktiv 2011/95 ska tolkas, att ge medlemsstaterna en sådan rätt med avseende på förmåner till flyktingar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 mars 2016, Alo och Osso, C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 51).
25 Härav följer att nivån på de sociala förmåner som ges till flyktingar av den medlemsstat som har beviljat flyktingstatus – oavsett om det är för viss tid eller permanent – ska vara densamma som den nivå som gäller för medlemsstatens egna medborgare (se, analogt, dom av den 1 mars 2016, Alo och Osso, C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkterna 48 och 50).
26 Den princip om nationell behandling som flyktingar således omfattas av påverkas inte av artikel 24 i direktiv 2011/95, som ger medlemsstaterna rätt att bevilja flyktingar uppehållstillstånd som är begränsat, i förekommande fall, till tre år.
27 De rättigheter som tillerkänns enligt kapitel VII i direktivet, där artikel 29 ingår, är nämligen en följd av beviljandet av flyktingstatus och inte av utfärdandet av ett uppehållstillstånd, och dessa rättigheter kan därför endast inskränkas om de villkor som uppställs i nämnda kapitel iakttas. Detta innebär att medlemsstaterna inte har rätt att lägga till begränsningar som inte anges i det kapitlet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2015, H. T., C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 97).
28 Härtill kommer att både artikel 29 i direktiv 2011/95 och artikel 23 i Genèvekonventionen avser alla flyktingar och inte gör de rättigheter som tillerkänns flyktingar avhängiga av deras närvaro i den berörda medlemsstaten eller av giltighetstiden för deras uppehållstillstånd.
29 Det följer av det nyss anförda att flyktingar som har ett uppehållstillstånd med en giltighetstid som är begränsad till tre år ska garanteras samma nivå på sociala förmåner som den nivå som gäller för medborgare i den medlemsstat som har beviljat flyktingstatus.
30 Någon annan bedömning föranleds inte av argumentet att en lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet är förenlig med artikel 29.1 i direktiv 2011/95 på grund av att flyktingar som sedan flera år är bosatta i en medlemsstat befinner sig i en situation som objektivt sett skiljer sig från situationen för flyktingar som nyligen har rest in i den medlemsstaten, eftersom dessa flyktingar är i behov av mer omfattande konkret stöd.
31 Domstolen finner för det första att eftersom artikel 29.1 i direktiv 2011/95 föreskriver att flyktingar ska behandlas på samma sätt som medborgare i den medlemsstat som beviljat skydd, är det endast objektiva skillnader i situationen mellan dessa två kategorier av personer som eventuellt kan vara relevanta vid tillämpningen av den bestämmelsen, med undantag av skillnader i situationen mellan två olika grupper av flyktingar (se, analogt, dom av den 1 mars 2016, Alo och Osso, C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkterna 54 och 59).
32 För det andra gäller att om det antas att det särskilda i situationen för flyktingar som nyligen har rest in i en medlemsstat kan läggas till grund för bedömningen att dessa flyktingar i allmänhet befinner sig i en objektivt sett mer utsatt situation än medborgare i den medlemsstaten, kan en åtgärd bestående i att behandla sådana flyktingar ofördelaktigt genom att begränsa nivån på de förmåner som de ges inte anses ingå i beaktandet av en skillnad i situation av nyss nämnt slag, eftersom en sådan åtgärd inte är ägnad att avhjälpa nämnda flyktingars utsatta situation.
33 För det tredje finner domstolen att i den mån som detta argument ska förstås så, att det på grund av att nyanlända flyktingar i Österrike har svårt att komma in på den privata bostadsmarknaden är lämpligare att mycket snabbt ge dessa flyktingar plats på flyktingförläggningar i stället för att ge dem ekonomiskt bistånd, räcker det att påpeka att det under alla omständigheter inte framgår vare sig av beskrivningen av den tillämpliga nationella lagstiftningen i beslutet om hänskjutande eller av de uppgifter som den österrikiska regeringen lämnat att den i det nationella målet aktuella minskningen av det sociala biståndet till flyktingar faktiskt skulle uppvägas genom att de beviljas andra former av sociala förmåner.
34 Även om den österrikiska regeringen har åberopat att det är förenat med stora kostnader att betala ut sociala förmåner till flyktingar, ska det erinras om att beviljande av sociala förmåner till vissa personer innebär kostnader för den institution som ska tillhandahålla förmånerna, oavsett om de aktuella personerna är flyktingar eller medborgare i den berörda medlemsstaten. En skillnad i situation mellan dessa båda kategorier av personer kan således inte anses föreligga i det avseendet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 mars 2016, Alo och Osso, C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 55).
35 Av det ovan anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 29 i direktiv 2011/95 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som den här aktuella, som föreskriver att flyktingar som har tidsbegränsat uppehållstillstånd i en medlemsstat ska beviljas socialt bistånd som är lägre än det som beviljas medborgare i den medlemsstaten och flyktingar med permanent uppehållstillstånd i nämnda medlemsstat.
Den första frågan
36 Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en flykting kan åberopa, i ett mål vid en nationell domstol, att en lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet är oförenlig med artikel 29.1 i direktiv 2011/95 till stöd för ett yrkande om att den inskränkning av hans eller hennes rättigheter som nämnda lagstiftning medför ska undanröjas.
37 Det följer av domstolens fasta praxis att i samtliga fall då bestämmelserna i ett direktiv framstår – med avseende på innehållet i dem – som ovillkorliga och tillräckligt precisa, har enskilda rätt att åberopa dem vid nationell domstol gentemot staten, antingen om staten inte har införlivat direktivet med nationell rätt i rätt tid eller om den inte har införlivat direktivet på ett korrekt sätt (dom av den 24 januari 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
38 Även om artikel 29.1 i direktiv 2011/95 visserligen ger medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, bland annat när det gäller att fastställa nivån på det sociala stöd som den anser nödvändigt, är det ändå så att denna bestämmelse i otvetydiga ordalag ålägger medlemsstaterna en precis och ovillkorlig skyldighet att uppnå ett visst resultat, som består i att säkerställa att alla flyktingar som den beviljar skydd ges samma sociala stöd som medlemsstatens egna medborgare.
39 Det ska för övrigt erinras om att domstolen redan har slagit fast att bestämmelser som kan jämföras med artikel 29.1 i direktiv 2011/95, vilka innehöll krav på nationell behandling eller förbud mot viss diskriminering, hade direkt effekt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 1999 i målet Sürül, C‑262/96, EU:C:1999:228, punkterna 63 och 74, dom av den 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro och Iglesias Torres, C‑444/09 och C‑456/09, EU:C:2010:819, punkt 78, och dom av den 6 mars 2014, Napoli, C‑595/12, EU:C:2014:128, punkterna 48 och 50).
40 I det sammanhanget följer det av domstolens praxis att de nationella domstolarna och förvaltningsorganen, om det inte är möjligt att tolka och tillämpa den nationella lagstiftningen i enlighet med de unionsrättsliga kraven, är skyldiga att tillämpa unionsrätten i dess helhet och att skydda de enskildas rättigheter enligt unionsrätten, genom att vid behov underlåta att tillämpa alla bestämmelser i den nationella lagstiftningen som strider mot unionsrätten (dom av den 7 september 2017, H., C‑174/16, EU:C:2017:637, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
41 Av det ovan anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. En flykting kan, i ett mål vid en nationell domstol, åberopa att en lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet är oförenlig med artikel 29.1 i direktiv 2011/95 till stöd för ett yrkande om att den inskränkning av hans eller hennes rättigheter som nämnda lagstiftning medför ska undanröjas.
Rättegångskostnader
42 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Artikel 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som den här aktuella, som föreskriver att flyktingar som har tidsbegränsat uppehållstillstånd i en medlemsstat ska beviljas socialt bistånd som är lägre än det som beviljas medborgare i den medlemsstaten och flyktingar med permanent uppehållstillstånd i nämnda medlemsstat.
2) En flykting kan, i ett mål vid en nationell domstol, åberopa att en lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet är oförenlig med artikel 29.1 i direktiv 2011/95 till stöd för ett yrkande om att den inskränkning av hans eller hennes rättigheter som nämnda lagstiftning medför ska undanröjas.
Underskrifter