SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 24 de octubre de 2018 (*)
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2014/24/UE — Artículo 57 — Directiva 2014/25/UE — Artículo 80 — Contratación pública — Procedimiento — Motivos de exclusión — Período de exclusión máximo — Obligación de que el operador económico coopere con el poder adjudicador para demostrar su fiabilidad»
En el asunto C‑124/17,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Vergabekammer Südbayern (Cámara de Contratos Públicos del Sur de Baviera, Alemania), mediante resolución de 7 de marzo de 2017, recibida en el Tribunal de Justicia el 10 de marzo de 2017, en el procedimiento entre
Vossloh Laeis GmbH
y
Stadtwerke München GmbH,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. T. von Danwitz, Presidente de la Sala Séptima, en funciones de Presidente de la Sala Cuarta, y la Sra. K. Jürimäe y los Sres. C. Lycourgos, E. Juhász (Ponente) y C. Vajda, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;
Secretario: Sr. K. Malacek, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 21 de febrero de 2018;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Vossloh Laeis GmbH, por los Sres. K. Fischer y H.‑J. Hellmann, Rechtsanwälte;
– en nombre de Stadtwerke München GmbH, por los Sres. H. Kern y M. Winstel, Rechtsanwälte;
– en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. T. Henze y D. Klebs, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno helénico, por las Sras. M. Tassopoulou, A. Magrippi y D. Tsagaraki y el Sr. K. Georgiadis, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno húngaro, por los Sres. M.Z. Fehér y G. Koós y por la Sra. E. Sebestyén, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. B. Majczyna, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. A.C. Becker y el Sr. P. Ondrůšek, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de mayo de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 80 de la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE (DO 2014, L 94, p. 243), en relación con el artículo 57, apartados 4, 6 y 7, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65).
2 Dicha petición se presentó en el contexto de un litigio entre Vossloh Laeis GmbH y Stadtwerke München GmbH en relación con la exclusión de la primera del sistema de clasificación establecido por esta última sociedad en el marco de la adjudicación de contratos públicos en el ámbito del suministro de elementos para vías férreas.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2014/24
3 Según el considerando 102 de la Directiva 2014/24:
«(102) No obstante, debe contemplarse la posibilidad de que los operadores económicos adopten medidas de cumplimiento destinadas a reparar las consecuencias de las infracciones penales o las faltas que hayan cometido y a prevenir eficazmente que vuelvan a producirse conductas ilícitas. En concreto, podría tratarse de medidas que afecten al personal y la organización, como la ruptura de todos los vínculos con las personas u organizaciones que participaran en las conductas ilícitas, medidas adecuadas de reorganización del personal, implantación de sistemas de información y control, creación de una estructura de auditoría interna para supervisar el cumplimiento y adopción de normas internas de responsabilidad e indemnización. Cuando estas medidas ofrezcan garantías suficientes, se debe dejar de excluir por estos motivos al operador económico de que se trate. Los operadores económicos deben tener la posibilidad de solicitar que se examinen las medidas de cumplimiento adoptadas con vistas a su posible admisión en el procedimiento de contratación. No obstante, se debe dejar a los Estados miembros que determinen las condiciones exactas de fondo y de procedimiento aplicables en dichos casos. En particular, han de poder decidir si desean dejar que sean los poderes adjudicadores particulares los que realicen las evaluaciones pertinentes o si prefieren confiar dicho cometido a otras autoridades a un nivel centralizado o descentralizado.»
4 El artículo 57 de la Directiva 2014/24, titulado «Motivos de exclusión», dispone:
«1. Los poderes adjudicadores excluirán a un operador económico de la participación en un procedimiento de contratación cuando hayan determinado mediante la comprobación a que se refieren los artículos 59, 60 y 61, o tengan constancia de algún otro modo de que dicho operador económico ha sido condenado mediante sentencia firme por uno de los siguientes motivos:
[…]
2. Un operador económico quedará excluido de la participación en un procedimiento de contratación en caso de que el poder adjudicador tenga conocimiento de que el operador económico ha incumplido sus obligaciones en lo referente al pago de impuestos o cotizaciones a la seguridad social y que ello haya quedado establecido en una resolución judicial o administrativa firme y vinculante, según las disposiciones legales del país en el que esté establecido el operador económico o las del Estado miembro del poder adjudicador.
Asimismo, los poderes adjudicadores podrán excluir a un operador económico de la participación en un procedimiento de contratación, por sí mismos o por requerimiento de los Estados miembros, cuando el poder adjudicador pueda demostrar por cualquier medio adecuado que el operador económico ha incumplido sus obligaciones en lo referente al pago de impuestos o cotizaciones a la seguridad social.
El presente apartado dejará de aplicarse una vez que el operador económico haya cumplido sus obligaciones de pago o celebrado un acuerdo vinculante con vistas al pago de los impuestos o las cotizaciones a la seguridad social que adeude, incluidos en su caso los intereses acumulados o las multas impuestas.
[…]
4. Los poderes adjudicadores podrán excluir a un operador económico de la participación en un procedimiento de contratación, por sí mismos o a petición de los Estados miembros, en cualquiera de las siguientes situaciones:
a) cuando el poder adjudicador pueda demostrar por cualquier medio apropiado que se han incumplido obligaciones aplicables en virtud del artículo 18, apartado 2;
b) si el operador económico ha quebrado o está sometido a un procedimiento de insolvencia o liquidación, si sus activos están siendo administrados por un liquidador o por un tribunal, si ha celebrado un convenio con sus acreedores, si sus actividades empresariales han sido suspendidas o se encuentra en cualquier situación análoga resultante de un procedimiento de la misma naturaleza vigente en las disposiciones legales y reglamentarias nacionales;
c) cuando el poder adjudicador pueda demostrar por medios apropiados que el operador económico ha cometido una falta profesional grave que pone en entredicho su integridad;
d) cuando el poder adjudicador tenga indicios suficientemente plausibles de que el operador económico ha llegado a acuerdos con otros operadores económicos destinados a falsear la competencia;
e) cuando no pueda resolverse por medios menos restrictivos un conflicto de intereses en el sentido del artículo 24;
f) cuando no pueda remediarse por medios menos restrictivos un falseamiento de la competencia derivado de la participación previa de los operadores económicos en la preparación del procedimiento de contratación, tal como se define en el artículo 41;
g) cuando el operador económico haya mostrado deficiencias significativas o persistentes en el cumplimiento de un requisito de fondo en el marco de un contrato público anterior, de un contrato anterior con una entidad adjudicadora o de un contrato de concesión anterior que hayan dado lugar a la terminación anticipada de ese contrato anterior, a indemnización por daños y perjuicios o a otras sanciones comparables;
h) cuando el operador económico haya sido declarado culpable de falsedad grave al proporcionar la información exigida para verificar la inexistencia de motivos de exclusión o el cumplimiento de los criterios de selección, haya retenido dicha información o no pueda presentar los documentos justificativos requeridos de conformidad con el artículo 59;
i) cuando el operador económico haya intentado influir indebidamente en el proceso de toma de decisiones del poder adjudicador, obtener información confidencial que pueda conferirle ventajas indebidas en el procedimiento de contratación o proporcionar negligentemente información engañosa que pueda tener una influencia importante en las decisiones relativas a la exclusión, selección o adjudicación.
No obstante lo dispuesto en el párrafo primero, letra b), los Estados miembros podrán exigir o prever la posibilidad de que el poder adjudicador no excluya a un operador económico que se encuentre en una de las situaciones contempladas en dicha letra si ha comprobado que ese operador económico va a estar en condiciones de ejecutar el contrato, teniendo en cuenta las normas y medidas nacionales aplicables en materia de continuación de la actividad empresarial en caso de producirse una de las situaciones contempladas en la letra b).
[…]
6. Todo operador económico que se encuentre en alguna de las situaciones contempladas en los apartados 1 y 4 podrá presentar pruebas de que las medidas adoptadas por él son suficientes para demostrar su fiabilidad pese a la existencia de un motivo de exclusión pertinente. Si dichas pruebas se consideran suficientes, el operador económico de que se trate no quedará excluido del procedimiento de contratación.
A tal efecto, el operador económico deberá demostrar que ha pagado o se ha comprometido a pagar la indemnización correspondiente por cualquier daño causado por la infracción penal o la falta, que ha aclarado totalmente los hechos y circunstancias colaborando activamente con las autoridades investigadoras y que ha adoptado medidas técnicas, organizativas y de personal concretas, apropiadas para evitar nuevas infracciones penales o faltas.
Las medidas adoptadas por los operadores económicos se evaluarán teniendo en cuenta la gravedad y las circunstancias particulares de la infracción penal o la falta. Cuando las medidas se consideren insuficientes, el operador económico recibirá una motivación de dicha decisión.
Los operadores económicos que hayan sido excluidos por sentencia firme de la participación en procedimientos de contratación o de adjudicación de concesiones no tendrán derecho a acogerse a la posibilidad prevista en el presente apartado durante el período de exclusión resultante de dicha sentencia en el Estado miembro en el que la sentencia sea ejecutiva.
7. Mediante disposiciones legales, reglamentarias o administrativas y teniendo en cuenta el Derecho de la Unión, los Estados miembros precisarán las condiciones de aplicación del presente artículo. En particular, determinarán el período de exclusión máximo en caso de que el operador económico no haya adoptado las medidas que se señalan en el apartado 6 para demostrar su fiabilidad. Cuando una sentencia firme no haya establecido el período de exclusión, este no podrá exceder de cinco años a partir de la fecha de la condena por sentencia firme en los casos contemplados en el apartado 1, ni de tres años a partir de la fecha del hecho relevante en los casos contemplados en el apartado 4.»
Directiva 2014/25
5 El artículo 77 de la Directiva 2014/25, titulado «Sistemas de clasificación», dispone:
«1. Las entidades adjudicadoras podrán, si lo desean, establecer y gestionar un sistema de clasificación de operadores económicos.
Las entidades adjudicadoras que establezcan o gestionen un sistema de clasificación velarán por que los operadores económicos puedan solicitar su clasificación en cualquier momento.
2. El sistema previsto en el apartado 1 podrá incluir varias fases de clasificación.
Las entidades adjudicadoras deberán establecer normas y criterios objetivos para la exclusión y la selección de los operadores económicos que soliciten la clasificación y criterios y normas objetivos para la gestión del sistema de clasificación, sobre cuestiones como la inscripción en el sistema, la actualización periódica de las clasificaciones, en su caso, y la duración del sistema.
Cuando tales criterios y normas incluyan especificaciones técnicas, serán aplicables las disposiciones de los artículos 60 a 62. Dichos criterios y normas podrán actualizarse en caso necesario.
[…]»
6 El artículo 80 de la Directiva 2014/25, con la rúbrica «Uso de los motivos de exclusión y los criterios de selección previstos en el marco de la Directiva 2014/24/UE», dispone:
«1. Las normas y criterios objetivos aplicables a la exclusión y la selección de operadores económicos que solicitan la clasificación en un sistema de clasificación y las normas y criterios objetivos aplicables a la exclusión y la selección de candidatos y licitadores en procedimientos abiertos, restringidos o negociados, en diálogos competitivos o en asociaciones para la innovación podrán incluir los motivos de exclusión enumerados en el artículo 57 de la Directiva 2014/24/UE en las condiciones que en él se estipulan.
Cuando la entidad adjudicadora sea un poder adjudicador, esos criterios y normas incluirán los motivos de exclusión enumerados en el artículo 57, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/24/UE, en las condiciones que se estipulan en dicho artículo.
Si lo exigieran los Estados miembros, dichos criterios y normas incluirán, además, los motivos de exclusión enumerados en el artículo 57, apartado 4, de la Directiva 2014/24/UE en las condiciones que se estipulan en dicho artículo.
[…]
3. A efectos de la aplicación de los apartados 1 y 2 del presente artículo, serán aplicables los artículos 59 a 61 de la Directiva 2014/24/UE.»
Derecho alemán
7 La Directiva 2014/24 ha sido transpuesta en el Derecho alemán mediante la Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Ley contra las Prácticas Restrictivas de la Competencia; en lo sucesivo, «GWB»).
8 El artículo 124 de la GWB establece:
«(1) Respetando el principio de proporcionalidad, los poderes adjudicadores pueden excluir en todo momento a una empresa de la participación en un procedimiento de contratación pública cuando:
[…]
3. la empresa ha cometido, en el marco de su actividad, una falta grave acreditada que ponga en cuestión su integridad; el artículo 123, apartado 3, de aplicará por analogía,
4. el poder adjudicador dispone de elementos suficientemente plausibles para concluir que la empresa ha celebrado acuerdos con otras empresas con el propósito o el efecto de dificultar, restringir o falsear la competencia,
[…]».
9 El artículo 125 de la GWB dispone:
«(1) Los poderes adjudicadores no excluirán de la participación en procedimientos de contratación pública a una empresa incursa en una causa de exclusión con arreglo al artículo 123 o al artículo 124 cuando dicha empresa ha probado que:
1. ha abonado o se ha comprometido a abonar una indemnización en reparación del perjuicio causado por la infracción penal o la falta,
2. ha aclarado totalmente los hechos y las circunstancias colaborando activamente con las autoridades investigadoras y el poder adjudicador,
3. ha adoptado medidas concretas de naturaleza técnica y organizativa y en materia de personal adecuadas para prevenir una nueva infracción penal o una nueva falta.
[…]»
10 El artículo 126 de la GWB está redactado como sigue:
«Si una empresa incursa en una causa de exclusión no ha adoptado medida alguna o medidas suficientes de autocorrección en el sentido del artículo 125 puede:
1. en el caso del motivo de exclusión previsto en el artículo 123, ser excluida de la participación en procedimientos de contratación pública durante cinco años como máximo, a contar desde la fecha de la condena por sentencia definitiva,
2. en el caso del motivo de exclusión previsto en el artículo 124, ser excluida de la participación en procedimientos de contratación pública durante tres años como máximo, a contar desde la fecha del hecho relevante.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
11 En el litigio principal, la sociedad Vossloh Laeis se opone a Stadtwerke München, esta última en su condición de poder adjudicador, por la exclusión de dicha sociedad del sistema de clasificación, en el sentido del artículo 77 de la Directiva 2014/25, establecido en 2011 por el referido poder adjudicador en el marco de la adjudicación de contratos públicos en el ámbito del suministro de elementos para vías férreas. Después de haber sido prorrogado en varias ocasiones, la última vez el 22 de diciembre de 2015, ese sistema de clasificación expiró a finales del año 2016.
12 Vossloh Laeis fabrica elementos para vías férreas, en particular raíles y otros elementos de construcción de acero, necesarios para las instalaciones ferroviarias. En el mes de marzo de 2016, el Bundeskartellamt (Autoridad de Defensa de la Competencia, Alemania) le impuso una multa por haber participado hasta 2011 en acuerdos contrarios al Derecho de la competencia, cuyo objeto eran las agujas (en lo sucesivo, «cártel del raíl»), si bien aplicándole una norma de clemencia, a fin de tener en cuenta la cooperación que había prestado para ayudar a dicha autoridad a esclarecer su conducta colusoria. Stadtwerke München, un organismo que pudo haber sufrido un perjuicio debido al cártel del raíl, ejercitó una acción civil contra Vossloh Laeis reclamándole una indemnización por daños y perjuicios.
13 A raíz de la presentación de una oferta por Vossloh Laeis en el marco de otro procedimiento de adjudicación, Stadtwerke München expuso, en un escrito de 15 de junio de 2016, sus dudas en cuanto a la fiabilidad de dicha empresa licitadora debido a su participación en el cártel del raíl. En respuesta a dicho escrito, Vossloh Laeis comunicó, el 16 de junio de 2016, las «medidas de autocorrección» de naturaleza organizativa y en materia de personal que había adoptado para evitar que volvieran a producirse prácticas colusorias ilícitas y actos de competencia desleal. Además, Vossloh Laeis declaró estar dispuesta a reparar el perjuicio causado a Stadtwerke München por su comportamiento ilícito.
14 Sin embargo, Vossloh Laeis se negó a transmitir a Stadtwerke München la resolución de la Autoridad de Defensa de la Competencia por la que esta le imponía una multa y cuya comunicación le había solicitado dicho poder adjudicador a fin de poder examinarla y, mediante esa colaboración, esclarecer la infracción de las normas sobre competencia cometida por la referida sociedad. A este respecto, Vossloh Laeis alegó que, en su opinión, la colaboración con la Autoridad de Defensa de la Competencia bastaba a efectos de la autocorrección.
15 Al considerar que las explicaciones de Vossloh Laeis no demostraban que dicha empresa hubiera adoptado medidas suficientes en el sentido del artículo 125 de la GWB, Stadtwerke München le comunicó, el 4 de noviembre de 2016, que quedaba definitivamente excluida, con efecto inmediato, del procedimiento de clasificación de que se trataba, en virtud del artículo 124, apartado 1, puntos 3 y 4, de la GWB.
16 El 17 de noviembre de 2016, Vossloh Laeis recurrió la resolución por la que se declaraba dicha exclusión ante la Vergabekammer Südbayern (Cámara de Contratos Públicos del Sur de Baviera, Alemania). Consideraba que el poder adjudicador había interpretado de manera errónea el artículo 125, apartado 1, puntos 1 y 2, de la GWB y no había motivado dicha resolución con carácter suficiente. Alegaba que el artículo 57, apartado 6, de la Directiva 2014/24 solo establece una colaboración con las autoridades investigadoras y no con el poder adjudicador. Además, indicaba que, según el artículo 126, punto 2, de la GWB, la exclusión de los procedimientos de licitación pública únicamente es posible en los tres años siguientes a los hechos constitutivos de un motivo de exclusión, mientras que, en el presente asunto, esos hechos se produjeron más de tres años antes de la referida exclusión.
17 En estas circunstancias, la Vergabekammer Südbayern (Cámara de Contratos Públicos del Sur de Baviera) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Es compatible con lo dispuesto en el artículo 80 de la Directiva 2014/25, en relación con el artículo 57, apartado 6, párrafo segundo, de la Directiva 2014/24, una norma de un Estado miembro que exige, para que pueda producirse con éxito la autocorrección de un operador económico, que este aclare de manera exhaustiva los hechos y circunstancias que guarden relación con la infracción penal o la falta y con el daño causado por ellas mediante una colaboración activa, no solo con las autoridades investigadoras, sino también con el poder adjudicador?
2) Para el supuesto de que se responda de manera negativa a la primera cuestión: ¿debe interpretarse el artículo 57, apartado 6, párrafo segundo, de la Directiva 2014/24, en ese contexto, en el sentido de que, para que se produzca con éxito la autocorrección, el operador económico está obligado, en cualquier caso, frente al poder adjudicador, a aclarar los hechos de modo que este pueda apreciar si las medidas de autocorrección adoptadas (medidas técnicas, organizativas y de personal, así como la compensación del daño) son adecuadas y suficientes?
3) En lo que respecta a los motivos de exclusión facultativos previstos en el artículo 57, apartado 4, de la Directiva 2014/24, el período de exclusión máximo o el plazo para la exclusión será, de conformidad con el artículo 57, apartado 7, de la Directiva 2014/24, de tres años a partir de la fecha del hecho relevante. ¿Debe entenderse por “hecho relevante” la realización de los motivos de exclusión enumerados en el artículo 57, apartado 4, de la Directiva 2014/24 o resulta decisivo el momento en el que el poder adjudicador dispone de información segura y demostrable sobre la existencia del motivo de exclusión?
4) Por lo tanto, en caso de que concurra el motivo de exclusión previsto en el artículo 57, apartado 4, letra d), de la Directiva 2014/24 debido a la participación de un operador económico en un cártel, ¿el hecho relevante, en el sentido del artículo 57, apartado 7, de la Directiva 2014/24, es la finalización de la participación en el cártel o la obtención por parte del poder adjudicador de información segura y demostrable de dicha participación en un cártel?»
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
18 Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si el artículo 80 de la Directiva 2014/25, en relación con el artículo 57, apartado 6, de la Directiva 2014/24, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición del Derecho nacional que exige que un operador económico que pretenda demostrar su fiabilidad pese a la existencia de un motivo de exclusión pertinente aclare de manera exhaustiva los hechos y circunstancias que guarden relación con la infracción penal o la falta mediante una colaboración activa, no solo con las autoridades investigadoras, sino también con el poder adjudicador, a fin de aportar a este la prueba del restablecimiento de su fiabilidad.
19 El artículo 57 de la Directiva 2014/24, al que remite el artículo 80 de la Directiva 2014/25, impone o faculta al poder adjudicador para excluir a un operador económico de la participación en un procedimiento de contratación pública en caso de que concurra alguno de los motivos de exclusión enunciados en los apartados 1, 2 y 4 de dicho artículo.
20 De conformidad con el tenor del apartado 6, párrafo segundo, del artículo 57 de la Directiva 2014/24, un operador económico que pretenda demostrar su fiabilidad pese a la existencia de un motivo de exclusión pertinente establecido en los apartados 1 y 4 de dicho artículo deberá demostrar que ha pagado o se ha comprometido a pagar la indemnización correspondiente por cualquier daño causado por la infracción penal o la falta, que ha aclarado totalmente los hechos y circunstancias colaborando activamente con las autoridades investigadoras y que ha adoptado medidas concretas de carácter técnico y organizativo y en materia de personal apropiadas para evitar nuevas infracciones penales o faltas.
21 En lo que respecta al contexto en el que se inscribe la referida disposición, procede señalar, en primer lugar, que, según el artículo 57, apartado 6, párrafo primero, de la Directiva 2014/24, si, a la luz de las normas pertinentes del Derecho nacional, las pruebas presentadas por el operador económico se consideran suficientes, este no quedará excluido del procedimiento de contratación. En cambio, a tenor del artículo 57, apartado 6, párrafo tercero, de dicha Directiva, cuando las medidas adoptadas se consideren insuficientes, se transmitirá al operador económico la motivación de la decisión en cuestión.
22 En segundo lugar, se desprende del considerando 102 de la Directiva 2014/24 que, cuando un operador económico haya adoptado medidas de cumplimiento destinadas a reparar las consecuencias de una infracción penal o una falta que haya cometido y a prevenir eficazmente que esta vuelva a producirse, ofreciendo garantías suficientes, dicho operador no podrá seguir excluido por este único motivo. En virtud de dicho considerando, los operadores económicos deben tener la posibilidad de solicitar que se examinen las medidas de cumplimiento adoptadas con vistas a su posible admisión en el procedimiento de contratación. Además, en ese considerando se precisa que corresponde a los Estados miembros determinar las condiciones exactas de fondo y de procedimiento aplicables en dichos casos y que dichos Estados han de poder decidir, en particular, si desean dejar que sean los poderes adjudicadores particulares los que realicen las evaluaciones pertinentes o si prefieren confiar dicho cometido a otras autoridades a un nivel centralizado o descentralizado.
23 Por lo tanto, la prueba de que se han adoptado las medidas contempladas en el artículo 57, apartado 6, párrafo segundo, de la Directiva 2014/24, entre las que figura, en particular, la colaboración con las autoridades investigadoras, deberá aportarse, de conformidad con la normativa nacional, en el marco de la relación con el mismo poder adjudicador que decide sobre la exclusión en virtud del artículo 57 de dicha Directiva. De este modo, cuando los Estados miembros facultan al poder adjudicador para efectuar las evaluaciones pertinentes, corresponde a este último apreciar no solo si existe un motivo de exclusión de un operador económico, sino también si, en su caso, dicho operador económico ha restablecido efectivamente su fiabilidad.
24 Para comprobar la existencia de determinados motivos de exclusión, los poderes adjudicadores podrán verse obligados, en determinadas circunstancias, a llevar a cabo investigaciones y comprobaciones. Así, en virtud del artículo 57, apartado 4, letra a), de la Directiva 2014/24, un poder adjudicador puede demostrar «por cualquier medio apropiado» que un operador económico ha incumplido sus obligaciones en los ámbitos del Derecho medioambiental, social y del trabajo, establecidas por el Derecho de la Unión, el Derecho nacional, los convenios colectivos o las disposiciones internacionales en materia de Derecho medioambiental, social y del trabajo. Asimismo, según el artículo 57, apartado 4, letra c), de la Directiva 2014/24, el poder adjudicador podrá demostrar «por medios apropiados» que el operador económico ha cometido una falta profesional grave que pone en entredicho su integridad. La realización de una comprobación por el poder adjudicador podrá ser necesaria también, por ejemplo, para constatar la existencia de uno de los casos de exclusión que figuran en el artículo 57, apartado 4, letras g) e i), de dicha Directiva.
25 Dicho esto, en situaciones como la controvertida en el litigio principal, en las que existe un procedimiento específico regulado por el Derecho de la Unión o por el Derecho nacional para perseguir determinadas infracciones y en las que organismos particulares están encargados de efectuar investigaciones al respecto, el poder adjudicador debe basarse, en principio, en el marco de la apreciación de las pruebas presentadas, en el resultado de tal procedimiento.
26 En este contexto, procede tener en cuenta las funciones respectivas, por una parte, de los poderes adjudicadores y, por otra, de las autoridades investigadoras. Mientras que estas últimas están encargadas de determinar la responsabilidad de determinados actores por la comisión de una infracción de una norma, constatando con imparcialidad la realidad de los hechos que pueden constituir tal infracción, y de sancionar el comportamiento contrario a Derecho adoptado por esos actores, los poderes adjudicadores deben apreciar los riesgos a los que podrían verse expuestos al atribuir un contrato a un licitador de dudosa integridad o fiabilidad.
27 Por lo tanto, como señala la Comisión Europea, el esclarecimiento de los hechos y de las circunstancias por las autoridades investigadoras, en el sentido del artículo 57, apartado 6, de la Directiva 2014/24, no tiene la misma finalidad que la que se persigue con el examen de la fiabilidad del operador económico que ha adoptado medidas de las previstas en esa disposición y que debe facilitar al poder adjudicador los elementos de prueba que permitan demostrar que dichas medidas son suficientes para ser admitido en el procedimiento de contratación. Por consiguiente, siempre que el ejercicio de las funciones respectivas del poder adjudicador y de las autoridades investigadoras lo requieran, y en esta medida, el operador económico que pretenda demostrar su fiabilidad pese a la existencia de un motivo de exclusión pertinente debe cooperar de modo efectivo con las autoridades a las que se han confiado esas funciones respectivas, ya sea el poder adjudicador o la autoridad investigadora.
28 No obstante, la referida colaboración con el poder adjudicador debe limitarse a las medidas que sean estrictamente necesarias para la consecución efectiva del objetivo que se persigue con el examen de la fiabilidad del operador económico a que se refiere el artículo 57, apartado 6, de la Directiva 2014/24.
29 Más concretamente, en una situación como la que dio lugar al litigio principal, el licitador está obligado, en particular, a demostrar que ha aclarado de manera exhaustiva los hechos y circunstancias de la práctica colusoria en la que participó colaborando activamente con la Autoridad de Defensa de la Competencia encargada de investigar tales hechos.
30 A este respecto, procede señalar que el poder adjudicador debe poder solicitar a un operador económico que ha sido declarado responsable de una infracción del Derecho de la competencia que presente la resolución de la Autoridad de Defensa de la Competencia relativa a él. El hecho de que la transmisión de tal documento pueda facilitar el ejercicio de una acción de responsabilidad civil por el poder adjudicador contra el referido operador económico no desvirtúa dicha constatación. En efecto, ha de recordarse que, entre las medidas que debe adoptar un operador económico para demostrar su fiabilidad figura la de aportar la prueba de que ha pagado o se ha comprometido a pagar la indemnización correspondiente por cualquier daño causado por la infracción penal o la falta cometida.
31 Por otra parte, procede señalar que, en principio, la transmisión al poder adjudicador de la resolución en la que se constata la infracción de las normas sobre competencia cometida por el licitador, pero en la que se le aplica una norma de clemencia por haber cooperado con la Autoridad de Defensa de la Competencia, debe bastar para demostrar al poder adjudicador que dicho operador económico ha aclarado de manera exhaustiva los hechos y circunstancias colaborando con dicha autoridad, lo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
32 Además, en la medida en que el poder adjudicador puede también solicitar al operador económico que presente las pruebas de las medidas que ha adoptado y que impidan la repetición de las infracciones comprobadas, procede señalar que el poder adjudicador puede exigir a dicho operador económico que presente elementos de hecho que permitan demostrar que las medidas que invoca son efectivamente adecuadas para evitar que se repita el comportamiento reprochado, habida cuenta de las circunstancias particulares en las que se cometieron las referidas infracciones. El hecho de que los elementos de prueba que debe facilitar, a este respecto, el operador económico ya hayan sido solicitados por la Autoridad de Defensa de la Competencia, en el marco de su investigación, no justifica, por sí mismo, que el operador económico pueda prescindir de presentarlos al poder adjudicador, salvo que los hechos o las circunstancias cuya demostración se solicita se deriven ya de manera suficientemente clara de otros documentos facilitados por el operador económico, en particular de la resolución en la que se declare la infracción de las normas sobre competencia.
33 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 80 de la Directiva 2014/25, en relación con el artículo 57, apartado 6, de la Directiva 2014/24, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una disposición del Derecho nacional que exige que un operador económico que pretenda demostrar su fiabilidad, pese a la existencia de un motivo de exclusión pertinente, aclare de manera exhaustiva los hechos y circunstancias que guarden relación con la infracción penal o la falta cometida mediante una colaboración activa, no solo con las autoridades investigadoras, sino también con el poder adjudicador, en el marco de la función propia de este, a fin de aportarle la prueba del restablecimiento de su fiabilidad, siempre que dicha cooperación se limite a las medidas estrictamente necesarias para dicho examen.
Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
34 Mediante sus cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si el artículo 57, apartado 7, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que, cuando un operador económico haya adoptado un comportamiento constitutivo del motivo de exclusión del artículo 57, apartado 4, letra d), de dicha Directiva, que haya sido sancionado por una autoridad competente, el período de exclusión máximo debe calcularse a partir de la fecha de la resolución de dicha autoridad.
35 Según lo indicado en la petición de decisión prejudicial, la Autoridad de Defensa de la Competencia impuso a Vossloh Laeis una sanción por su participación, hasta 2011, en acuerdos destinados a falsear la competencia en el marco del cártel del raíl. Dicha empresa alega que el «hecho relevante», en el sentido del artículo 57, apartado 7, de la referida Directiva, a partir del cual se calcula el período de exclusión máximo está constituido por el fin de la participación en el cártel. El órgano jurisdiccional remitente señala que los motivos de la GWB relativos al artículo 126 de dicha Ley, que transpone el citado artículo 57, apartado 7, pueden apoyar la tesis de que el referido hecho está constituido por la resolución de la autoridad competente en materia de competencia.
36 Ante todo, a tenor del artículo 57, apartado 7, de la Directiva 2014/24, los Estados miembros determinarán el período de exclusión máximo en caso de que el operador económico no haya adoptado ninguna de las medidas que se señalan en el artículo 57, apartado 6, de dicha Directiva para demostrar su fiabilidad, y dicho período no puede, cuando el período de exclusión no ha sido fijado mediante sentencia firme, para los casos de exclusión del artículo 57, apartado 4, de la referida Directiva, exceder de tres años a contar desde la fecha del hecho relevante.
37 Si bien el apartado 7 del artículo 57 de la Directiva 2014/24 no precisa la naturaleza del «hecho relevante» ni, en particular, el momento en que se produce, procede señalar que dicha disposición establece, para los motivos de exclusión obligatorios del apartado 1 de dicho artículo y cuando el período de exclusión no haya sido determinado mediante sentencia firme, que el período de cinco años debe calcularse a partir de la fecha de la condena por dicha sentencia firme, sin tener en cuenta la fecha en que se produjeron los hechos que dieron lugar a la referida condena. Por lo tanto, respecto a esos motivos de exclusión, dicho período se calcula a partir de una fecha que, en determinados casos, puede ser muy posterior a la comisión de los hechos constitutivos de la infracción.
38 En el presente asunto, el comportamiento comprendido en el motivo de exclusión pertinente se sancionó mediante una resolución de la autoridad competente pronunciada en el marco de un procedimiento regulado por el Derecho de la Unión o por el Derecho nacional y dirigido a la constatación de un comportamiento infractor de una norma jurídica. En esta situación, por razones de coherencia con el modo de cálculo del plazo previsto para los motivos de exclusión obligatorios, pero también de previsibilidad y de seguridad jurídica, procede considerar que el período de tres años previsto en el artículo 57, apartado 7, de la Directiva 2014/24 se calcula a partir de la fecha de dicha resolución.
39 Esta solución resulta tanto más justificada por cuanto que, como señaló el Abogado General en los puntos 83 a 85 de sus conclusiones, la existencia de conductas restrictivas de la competencia solo puede tenerse por probada tras la adopción de una resolución de este tipo que califique jurídicamente los hechos en ese sentido.
40 Por otra parte, como destacó la Comisión, el operador económico interesado conserva la facultad, durante dicho período, de adoptar las medidas establecidas en el artículo 57, apartado 6, de la Directiva 2014/24 para demostrar su fiabilidad, si pretende no obstante participar en un procedimiento de contratación pública.
41 En consecuencia, el período de exclusión debe calcularse no a partir de la participación en el cártel, sino a partir de la fecha en que la autoridad competente declaró que el comportamiento constituía una infracción.
42 De ello resulta que procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta que el artículo 57, apartado 7, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que, cuando un operador económico ha adoptado un comportamiento comprendido en el motivo de exclusión del artículo 57, apartado 4, letra d), de dicha Directiva, que ha sido sancionado por una autoridad competente, el período de exclusión máximo se calcula a partir de la fecha de la resolución de dicha autoridad.
Costas
43 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
1) El artículo 80 de la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE, en relación con el artículo 57, apartado 6, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una disposición del Derecho nacional que exige que un operador económico que pretenda demostrar su fiabilidad, pese a la existencia de un motivo de exclusión pertinente, aclare de manera exhaustiva los hechos y circunstancias que guarden relación con la infracción penal o la falta cometida mediante una colaboración activa, no solo con las autoridades investigadoras, sino también con el poder adjudicador, en el marco de la función propia de este, a fin de aportarle la prueba del restablecimiento de su fiabilidad, siempre que dicha cooperación se limite a las medidas estrictamente necesarias para dicho examen.
2) El artículo 57, apartado 7, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que, cuando un operador económico ha adoptado un comportamiento comprendido en el motivo de exclusión del artículo 57, apartado 4, letra d), de dicha Directiva, que ha sido sancionado por una autoridad competente, el período de exclusión máximo se calcula a partir de la fecha de la resolución de dicha autoridad.
Firmas