UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
12 päivänä toukokuuta 2015 (*)
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Asiakirjat, jotka koskevat kahta kansallista kilpailumenettelyä – Kansallisen kilpailuviranomaisen komissiolle unionin oikeuden säännösten mukaisen yhteistyön puitteissa toimittamat asiakirjat – Kieltäytyminen asiakirjan luovuttamisesta – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa koskeva poikkeus – Kolmannen taloudellisten etujen suojaa koskeva poikkeus – Asianomaisella toimielimellä ei ole velvollisuutta tutkia konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti asiakirjoihin tutustumista koskevassa hakemuksessa tarkoitettujen asiakirjojen sisältöä, kun kyseessä oleva tutkinta on lopullisesti päätetty – Prosessinjohtotoimesta, jolla pyydetään toimittamaan riidanalaiset asiakirjat, ei ole tarpeen määrätä – Hakijan erityistilannetta ei ole otettu huomioon
Asiassa T‑623/13,
Unión de Almacenistas de Hierros de España, kotipaikka Madrid (Espanja), edustajinaan asianajajat A. Creus Carreras ja A. Valiente Martin,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Baquero Cruz ja F. Clotuche-Duvieusart,
vastaajana,
jota tukee
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään T. Henze, K. Petersen ja M. A. Lippstreu,
väliintulijana,
jossa on kyse sellaisen 18.9.2013 tehdyn komission päätöksen kumoamisvaatimuksesta, jolla kantajalta evättiin oikeus tutustua tiettyihin asiakirjoihin, jotka koskevat komission ja Comisión Nacional de la Competencia (CNC, Espanjan kansallinen kilpailuviranomainen) välistä kirjeenvaihtoa kahden CNC:n aloittaman kansallisen menettelyn osalta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. E. Martins Ribeiro sekä tuomarit S. Gervasoni (esittelevä tuomari) ja L. Madise,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies J. Palacio González,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 14.11.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asiaa koskevat oikeussäännöt
1. Oikeudesta tutustua asiakirjoihin annettu Euroopan unionin säännöstö
1 SEUT 15 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niiden tallennemuodosta riippumatta jäljempänä tämän kohdan mukaisesti määriteltyjen periaatteiden ja edellytysten mukaisesti.
– –”
2 Nämä periaatteet ja edellytykset on määritelty Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 (EYVL L 145, s. 43).
3 Asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin tässä asetuksessa määriteltyjen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.
– –
3. Tätä asetusta sovelletaan kaikkiin toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin, toisin sanoen toimielimen laatimiin tai sen vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin kaikilla Euroopan unionin toiminnan aloilla.
– –”
4 Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa, joka koskee poikkeuksia oikeudesta tutustua asiakirjoihin, säädetään seuraavaa:
”– –
2. Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:
– tietyn luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen, mukaan lukien teollis- ja tekijänoikeudet, suojaa;
– tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa;
– tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa;
jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
3. Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
4. Jos kyse on kolmannen asiakirjasta, toimielin kuulee tätä arvioidakseen, onko 1 tai 2 kohdassa säädettyä poikkeusta sovellettava, paitsi jos on selvää, että asiakirja on luovutettava tai sitä ei tule luovuttaa.
5. Jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta.
6. Jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat luovutetaan.
7. Edellä 1–3 kohdassa säädettyjä poikkeuksia sovelletaan ainoastaan niin kauan kuin suojelu on asiakirjan sisällön kannalta perusteltua. Poikkeuksia voidaan soveltaa enintään 30 vuoden ajan. Kun kyseessä ovat yksityisyyden suojaa tai kaupallisia etuja koskevien poikkeusten piiriin kuuluvat asiakirjat ja arkaluonteiset asiakirjat, poikkeuksia voidaan tarvittaessa soveltaa tämän jälkeenkin.”
5 Asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hakemus saada tutustua asiakirjoihin on esitettävä kirjallisesti, sähköinen muoto mukaan luettuna, jollain [EY] 314 artiklassa tarkoitetuista kielistä ja riittävän täsmällisesti, jotta asiakirja on toimielimen tunnistettavissa. Hakijan ei tarvitse perustella hakemusta.”
6 Asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Toimielimet asettavat asiakirjat suoraan yleisön saataville niin laajalti, kuin se on mahdollista, joko sähköisessä muodossa tai rekisteristä kyseisen toimielimen sääntöjen mukaisesti.”
2. Unionin kilpailusäännöstö
7 [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1) 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Komissio ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset soveltavat yhteisön kilpailusääntöjä tiiviissä yhteistyössä.
– –
4. Viimeistään 30 päivää ennen sellaisen päätöksen tekemistä, jossa vaaditaan lopettamaan rikkominen, hyväksytään sitoumuksia tai evätään ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisesta johtuvat edut, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tiedottavat siitä komissiolle. Tätä varten ne toimittavat komissiolle yhteenvedon asiasta, suunnitellun päätöksen tai sellaisen puuttuessa muun asiakirjan, josta ilmenee ehdotettu toimintatapa. Nämä tiedot voidaan saattaa myös muiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten saataville. Asiaa käsittelevä kilpailuviranomainen toimittaa komissiolle tämän pyynnöstä muita sen hallussa olevia asiakirjoja, jotka ovat tarpeen tapauksen arvioimiseksi. Komissiolle toimitetut tiedot voidaan saattaa muiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten saataville. Kansalliset kilpailuviranomaiset voivat myös vaihtaa keskenään [SEUT 101 tai SEUT 102] artiklan nojalla käsittelemänsä asian arvioimisen edellyttämiä tietoja.
– – ”
8 Asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Asianomaisten osapuolten puolustautumisoikeudet menettelyssä on täysin turvattava. Niillä on oikeus tutustua komission asiakirja-aineistoon edellyttäen kuitenkin, että otetaan huomioon yritysten oikeutetut edut sen suhteen, ettei niiden liikesalaisuuksia paljasteta. Oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon ei myönnetä luottamuksellisiin tietoihin eikä komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten sisäisiin asiakirjoihin. Erityisesti komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välinen tai eri jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välinen kirjeenvaihto, mukaan lukien 11 ja 14 artiklan mukaisesti laaditut asiakirjat, ei kuulu tutustumisoikeuden piiriin. Mikään tässä kohdassa säädetty seikka ei estä komissiota paljastamasta ja käyttämästä tietoja, jotka ovat tarpeen rikkomisen todistamiseksi.”
9 Asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rajoittamatta 11, 12, 14, 15 ja 27 artiklan tietojen vaihtoa ja käyttöä koskevien säännösten soveltamista, komissio ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset sekä niiden virkamiehet, toimihenkilöt ja muut kyseisten viranomaisten valvonnassa työskentelevät henkilöt sekä jäsenvaltioiden muiden viranomaisten virkamiehet ja toimihenkilöt eivät saa ilmaista tietoja, jotka ne ovat saaneet tai joita ne ovat vaihtaneet tätä asetusta sovellettaessa ja jotka luonteensa perusteella ovat salassa pidettäviä. Tätä velvoitetta sovelletaan myös kaikkiin jäsenvaltioiden edustajiin ja asiantuntijoihin, jotka osallistuvat neuvoa-antavan komitean kokouksiin 14 artiklan mukaisesti.”
Asian tausta
10 Kantajana oleva Unión de Almacenistas de Hierros de España teki 25.2.2013 Euroopan komissiolle kaksi alkuperäistä hakemusta, joilla pyrittiin saamaan oikeus tutustua kaikkeen komission ja Comisión Nacional de la Competencian (CNC, Espanjan kansallinen kilpailuviranomainen) välillä asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdassa säädetyissä puitteissa käytyyn kirjeenvaihtoon kahden CNC:n SEUT 101 artiklan nojalla aloittaman kansallisen menettelyn osalta.
11 Saatuaan CNC:n lausunnon komissio vastasi kantajan alkuperäisiin hakemuksiin 11.4.2013 päivätyllä kirjeellä. Se myönsi oikeuden tutustua vastaanottoilmoituksiin, jotka sen kilpailun pääosasto (PO) oli lähettänyt CNC:lle. Se totesi myös, ettei sen PO ollut antanut mitään vastausta sen jälkeen, kun CNC oli toimittanut asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdassa mainitut tiedot. Se kieltäytyi lopuksi luovuttamasta muita pyydettyjä asiakirjoja eli yhtäältä CNC:n päätösluonnoksia, jotka koskivat kahta kyseessä olevaa kansallista menettelyä, ja toisaalta CNC:n näistä kummastakin asiasta laatimia englanninkielisiä yhteenvetoja.
12 Kantaja teki 25.4.2013 päivätyllä kirjeellä asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdan nojalla uudistetun hakemuksen. Se teki samalla kirjeellä myös uuden alkuperäisen hakemuksen, jolla pyrittiin saamaan oikeus tutustua rekisteriin sekä komission ja CNC:n välillä kahden CNC:n aloittaman kansallisen menettelyn osalta mahdollisesti käydyistä keskusteluista tehtyihin yhteenvetoihin.
13 Komissio hylkäsi 25.4.2013 päivätyllä kirjeellä tehdyn uudistetun hakemuksen nimenomaisesti 18.9.2013 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä riidanalainen päätös).
14 Komissio esitti riidanalaisessa päätöksessä kolme perustelua, joista ensimmäinen perustui asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädettyyn taloudellisten etujen suojaa koskevaan poikkeukseen, toinen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyyn tutkintatoimien tarkastusten suojaa koskevaan poikkeukseen ja kolmas saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyyn toimielimen päätöksentekomenettelyn vahingoittamista koskevaan poikkeukseen. Se kieltäytyi lisäksi luovuttamasta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan nojalla osaa riidanalaisista asiakirjoista.
15 Komissio nojautui lähinnä sellaisen yleisen olettaman olemassaoloon, jonka mukaan riidanalaisten asiakirjojen kaltaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaa kyseessä olevien yritysten taloudellisten etujen ja tutkintatoimien tarkoitusten suojaa.
16 Komissio totesi, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällaista yleistä olettamaa on sovellettava etenkin keskittymien valvonnan alalla.
17 Komissio huomautti edelleen, että tällaista olettamaa sovelletaan analogisesti asiakirjoihin, jotka kansallinen kilpailuviranomainen on toimittanut sille asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdan nojalla.
18 Komissio perusteli tällaisella olettamalla myös kieltäytymistään luovuttamasta osaa riidanalaisista asiakirjoista.
19 Komissio vastasi lisäksi kantajan uudistetussa hakemuksessaan esittämiin väitteisiin. Se totesi muun muassa, ettei sillä, että kantaja on voittoa tavoittelematon järjestö, ole vaikutusta oikeuteen tutustua asiakirjoihin, koska asetuksen N:o 1049/2001 tarkoituksena on taata yleisölle yleisesti oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin eikä vahvistaa sääntöjä, joilla pyritään suojelemaan tietyn henkilön erityistä etua.
20 Komissio totesi myös, että vuoropuhelu, jonka se oli aloittanut kansallisten kilpailuviranomaisten välillä, edellytti komission ja kyseisten viranomaisten välillä vastavuoroisesti vallitsevaa luottamuksellista ilmapiiriä ja että kansalliset kilpailuviranomaiset ovat valmiita käymään tällaista vuoropuhelua ainoastaan, jos niiden tässä yhteydessä esittämät näkemykset ovat luottamuksellisia.
21 Komissio huomautti lopuksi, ettei riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista voitu perustella millään ylivoimaisella yleisellä edulla.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
22 Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 27.11.2013 toimittamallaan kannekirjelmällä.
23 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– määrää komission toimittamaan asiakirjat, joita ei ole annettu tutustuttaviksi, jotta unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia ne ja tarkastaa kannekirjelmässä esitettyjen väitteiden perusteltavuuden
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen perusteettomana
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25 Saksan liittotasavalta toimitti 16.5.2014 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.
26 Unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtaja antoi 9.7.2014 antamallaan määräyksellä Saksan liittotasavallalle luvan osallistua nyt käsiteltävän asian käsittelyyn komission vaatimusten tukemiseksi. Koska väliintulohakemus oli jätetty unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 115 artiklan 1 kohdassa vahvistetun määräajan, jota on pidennetty saman työjärjestyksen 102 artiklan 2 kohdan mukaisesti pitkien etäisyyksien vuoksi, päättymisen jälkeen, Saksan liittotasavallalle annettiin lupa esittää huomautuksena suullisessa käsittelyssä sille toimitetun suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen perusteella.
Oikeudellinen arviointi
1. Kumoamisvaatimukset
27 Kantaja esittää kaksi kanneperustetta. Se väittää ensimmäisessä kanneperusteessa, ettei komissio ole tutkinut sen hakemusta konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti. Se väittää, että tällaisen konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkinnan puuttuminen johtaa riidanalaisen päätöksen lainvastaisuuteen.
28 Kantaja kiistää toisessa kanneperusteessaan kaikki ne kolme perustelua, joihin komissio on vedonnut (ks. edellä 14 kohta). Se väittää, ettei komissio voi yhdenkään niistä poikkeuksista nojalla, joihin se on nojautunut riidanalaisessa päätöksessä, evätä oikeutta tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin ja että riidanalaisessa päätöksessä on tämän johdosta tehty oikeudellinen virhe asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmakohdan sekä saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan säännöksiä sovellettaessa.
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu siihen, ettei kantajan esittämää hakemusta saada tutustua asiakirjoihin ole tutkittu konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti
29 On huomautettava, ettei komissio ole riidanalaisessa päätöksessä tutkinut konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti kantajan esittämää hakemusta saada tutustua asiakirjoihin.
30 Komissio väittää tässä yhteydessä, että koska se saattoi perustellusti olettaa, että oikeudella tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin vahingoitettaisiin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa sekä 3 kohdassa suojattuja etuja, sillä ei ollut velvollisuutta tutkia konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, voitiinko kyseinen oikeus myöntää kantajalle.
31 On siis arvioitava, oliko – kuten komissio väittää – kieltäytyminen riidanalaisten asiakirjojen luovuttamisesta mahdollista oikeuttaa yleisen olettaman soveltamisella tarvitsematta tutkia kunkin asiakirjan sisältöä asiakirjakohtaisesti.
32 Tällainen arviointi on kuitenkin osa sitä valvontaa, joka kohdistuu siihen, miten komissio on soveltanut asetuksen N:o 1049/2001 merkityksellisiä säännöksiä, ja siis osa kantajan esittämän toisen kanneperusteen perusteltavuuden arviointia. Toinen kanneperuste on siis tutkittava ennen kuin ensimmäiseen kanneperusteeseen voidaan antaa lopullinen vastaus.
Toinen kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1049/2001 säännöksiä sovellettaessa tehtyyn oikeudelliseen virheeseen
33 Kantaja väittää, että tutkinnan käsite, sellaisena kuin se seuraa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan säännöksistä, viittaa unionin toimielimiin tai elimiin eikä kansallisiin toimielimiin tai elimiin.
34 Se väittää lisäksi, että CNC on tehnyt päätelmiä tutkinnoista, jotka se oli suorittanut, tehdessään lopulliset päätökset, eikä komissio voi näin ollen enää vedota pätevästi tutkintatoimien, taloudellisten etujen ja päätöksentekomenettelyn suojaa koskeviin poikkeuksiin. Sillä, että kyseisistä päätöksistä oli nostettu kanne riidanalaisen päätöksen tekemisajankohtana, ei ole tässä yhteydessä merkitystä, koska se, että kyseiset päätökset kumotaan mahdollisesti tuomioistuimessa, ei Espanjan kilpailulainsäädännössä säädettyjen rikkomisten vanhentumista koskevien sääntöjen vuoksi voi johtaa kyseisten tutkintojen uudelleen aloittamiseen.
35 Kantaja vetoaa myös sen erityistilanteeseen liittyviin seikkoihin. Se vetoaa tässä yhteydessä ensinnäkin siihen, että Espanjan kansalliset viranomaiset ovat toimittaneet sille eräät pyydetyistä asiakirjoista. Se toteaa myös, että se on ainoa oikeushenkilö, johon kyseessä olevat menettelyt vaikuttavat.
36 Kantaja täsmentää, että se on voittoa tavoittelematon yksikkö, joka ei harjoita kaupallista toimintaa. Koska se on ainoa oikeushenkilö, johon kyseessä olevat menettelyt vaikuttavat, sen pyytämällä asiakirjojen toimittamisella ei siis voida vahingoittaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettua taloudellista etua.
37 Kantaja toteaa lopuksi vielä, että nyt käsiteltävän tapauksen olosuhteissa komissio ei ollut mukana missään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa päätöksentekomenettelyssä ja että riidanalaiset asiakirjat eivät ole myöskään sisäisiä asiakirjoja.
38 Komissio nojautuu etenkin yleiseen olettamaan, jonka mukaan riidanalaisten asiakirjojen kaltaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kyseessä olevien yritysten taloudellisten etujen ja tutkintatoimien tarkoitusten suojaa, ja väittää, ettei kantajan väitteitä voida hyväksyä.
39 Aluksi on tutkittava, onko komissio soveltanut asianmukaisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmankohdan säännöksiä. Tässä tarkoituksessa on aluksi tarkastettava, kuuluvatko riidanalaiset asiakirjat, jotka kansallinen kilpailuviranomainen on toimittanut komissiolle asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdan nojalla, asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa mainitun toiminnan alaan, ja tämän jälkeen tutkittava, voidaanko yleistä olettamaa soveltaa tällaisiin asiakirjoihin.
Asiakirjat, jotka kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa mainitun toiminnan alaan
40 Aluksi on huomautettava, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa säädettyjen poikkeusten nojalla toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tietyn luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen suojaa taikka tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
41 On selvää, että CNC on toimittanut asiakirjat komissiolle asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdan nojalla.
42 Asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset toimittavat ennen sellaisen päätöksen tekemistä, jossa vaaditaan lopettamaan rikkominen, hyväksytään sitoumuksia tai evätään ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisesta johtuvat edut, komissiolle yhteenvedon asiasta, suunnitellun päätöksen tai komission pyynnöstä muita niiden hallussa olevia asiakirjoja, jotka ovat tarpeen tapauksen arvioimiseksi.
43 Ensinnäkin on todettava, että CNC on hankkinut komissiolle nyt käsiteltävässä asiassa toimitetut tiedot SEUT 101 artiklan soveltamiseen liittyvän sellaisen tutkinnan yhteydessä, jonka tarkoituksena on ollut koota riittävät tiedot ja todisteet seuraamuksen määräämiseksi tämän määräyksen vastaisesta konkreettisesta toiminnasta (ks. analogisesti tuomio 13.9.2013, Alankomaat v. komissio, T‑380/08, Kok., EU:T:2013:480, 33 kohta).
44 Sillä, että jäsenvaltion viranomainen eikä toimielin on järjestänyt kyseessä olevan tutkinnan, ei ole vaikutusta asiakirjojen kuulumiseen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 6.7.2006, Franchet ja Byk v. komissio, T‑391/03 ja T‑70/04, Kok., EU:T:2006:190, 121–124 kohta). Kyseisen säännöksen sanamuodosta ei näet ilmene, että kyseessä olevat tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimet olisivat yksinomaan unionin toimielinten toimia, toisin kuin on kyse saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan osalta, jolla pyritään suojelemaan ”toimielimen” päätöksentekomenettelyä. Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa, joka koskee jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa, käyttöön otettu päätöksentekomenettely edellyttää, että kyseessä oleva toimielin ja jäsenvaltio pitäytyvät tämän saman asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetyissä aineellisissa poikkeuksissa. Se on vielä todennut, että jäsenvaltioiden legitiimit intressit voidaan varmistaa mainittujen poikkeusten nojalla (tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio, C‑64/05 P, Kok., EU:C:2007:802, 83 kohta). Kyseisillä poikkeuksilla on siis katsottava pyrittävän suojaamaan paitsi unionin toimielinten toimia myös jäsenvaltion omia etuja, joita ovat esimerkiksi sellaisten tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien suoja, jotka kyseisen jäsenvaltion viranomaiseen kuuluvat yksiköt suorittavat.
45 Toiseksi on todettava, että kun CNC tarkastaa – kuten kahden nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kansallisen menettelyn osalta (ks. edellä 10 kohta) –, osallistuuko yksi tai useampi yritys sellaiseen kollusiiviseen menettelyyn, joka saattaa vaikuttaa merkittävästi kilpailuun, se kerää arkaluonteisia kaupallisia tietoja, jotka koskevat menettelyssä mukana olevien yritysten taloudellisia strategioita, myynnin määrää, markkinaosuuksia tai liikesuhteita, joten tutustuminen tällaiseen menettelyyn liittyviin asiakirjoihin voi vahingoittaa mainittujen yritysten taloudellisten etujen suojaa (ks. analogisesti edellä 43 kohdassa mainittu tuomio Alankomaat v. komissio, EU:T:2013:480, 34 kohta).
46 Tämän perusteella riidanalaiset asiakirjat, jotka ovat peräisin menettelystä, jonka SEUT 101 artiklan nojalla toimiva jäsenvaltion kilpailuviranomainen on pannut vireille, kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun tutkintatoimen alaan, ja niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaa vahingoittaa kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettua tietyn luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen suojaa.
47 Edellä esitetystä seuraa, että komissio on voinut perustellusti katsoa riidanalaisessa päätöksessä, että riidanalaiset asiakirjat kuuluivat edellä 46 kohdassa mainittujen säännösten soveltamisalaan.
48 On kuitenkin huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen perustelemiseksi, että toimielin päättää olla antamatta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei lähtökohtaisesti riitä, että tämä asiakirja kuuluu jonkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa mainitun toiminnan alaan. Kyseisen toimielimen on myös selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan tässä artiklassa säädetyllä poikkeuksella (ks. tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, Kok., EU:C:2014:112, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49 Kuten edellä 29 kohdassa on todettu, komissio ei ole riidanalaisessa päätöksessä tutkinut konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti kantajan esittämää hakemusta saada tutustua asiakirjoihin.
50 Komissio on kuitenkin perustellut kieltäytymistään luovuttamasta riidanalaisia asiakirjoja nojautumalla yleisen olettaman olemassaoloon (ks. edellä 15–18 kohta).
51 On siis tutkittava, onko tällainen olettama sovellettavissa kansallisen kilpailuviranomaisen komissiolle asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdan nojalla toimittamiin asiakirjoihin.
Yleisen olettaman soveltaminen
52 Aluksi on muistutettava, että SEUT 15 artiklan 3 kohdan mukaan kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin, ellei tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä määritellyistä periaatteista ja edellytyksistä muuta johdu. Asetuksella N:o 1049/2001 pyritään myöntämään yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin. Tästä asetuksesta ilmenee myös, erityisesti sen 4 artiklasta, jossa säädetään poikkeuksista tältä osin, että tätä oikeutta tutustua asiakirjoihin kuitenkin rajoittavat tietyt yleisen tai yksityisen edun mukaiset syyt (edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 61 kohta).
53 Unionin tuomioistuin on siten katsonut, että yleisiä olettamia sovelletaan muun muassa valtiontukien valvontamenettelyyn liittyvässä hallintomenettelyn asiakirja-aineistossa oleviin asiakirjoihin (tuomio 29.6.2010, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Kok., EU:C:2010:376, 61 kohta), komission ja ilmoituksen tehneiden osapuolten tai kolmansien yrityskeskittymän valvontamenettelyn yhteydessä vaihtamiin asiakirjoihin (tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Kok., EU:C:2012:393, 123 kohta ja tuomio komissio v. Agrofert Holding, C‑477/10 P, Kok., EU:C:2012:394, 64 kohta) ja SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvässä asiakirja-aineistossa oleviin asiakirjoihin (edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 81 kohta).
54 Unionin tuomioistuin on katsonut yrityskeskittymien valvonnan sekä kartelleista ja muista yhteistoimintajärjestelyistä määrättävien seuraamusten osalta, että komissiolla oli oikeus olettaa, että noissa asioissa kyseessä olleiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoitti lähtökohtaisesti näihin menettelyihin osallisina olevien yritysten taloudellisten etujen suojaa ja tällaisiin menettelyihin liittyvien tutkintatoimien tarkoitusten suojaa, sellaisina kuin niistä säädetään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa (edellä 53 kohdassa mainittu tuomio komissio v. Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, 123 kohta ja edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 80 kohta). Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt, että taloudellisten etujen suojaa sekä unionin toimielinten tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa koskevat poikkeukset liittyvät läheisesti toisiinsa (edellä 53 kohdassa mainittu tuomio komissio v. Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, 115 kohta ja edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 79 kohta).
55 Unionin tuomioistuin on olettaman olemassaolon vahvistaakseen nojautunut siihen, että oikeudesta tutustua asiakirjoihin tehtyjä poikkeuksia, joista säädetään kyseisen asetuksen 4 artiklassa, ei voida, kun asiakirjat, joita hakemuksessa saada tutustua asiakirjoihin tarkoitetaan, kuuluvat unionin oikeuden tietyn alan piiriin, tulkita ottamatta huomioon erityissäännöksiä, joilla säännellään oikeutta tutustua näihin asiakirjoihin (edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 83 kohta).
56 Oikeutta saada tutustua kansallisen kilpailuviranomaisen komissiolle asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdan nojalla toimittamiin asiakirjoihin koskevat kuitenkin erityissäännökset.
57 Asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan siten, että ”komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten on muodostettava yhdessä viranomaisten välinen verkosto, joka soveltaa [unionin] kilpailusääntöjä tiiviissä yhteistyössä [ja että t]ämän vuoksi on tarpeen luoda tietojensaanti- ja kuulemisjärjestelmiä”. Asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 32 perustelukappaleen mukaan ”olisi varmistettava, että verkoston sisäinen tietojenvaihto on suojattua”.
58 Lisäksi asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohdassa säädetään, ettei edes osapuolilla, joita komission SEUT 101 artiklan nojalla käymä menettely koskee, ole oikeutta tutustua mainitun asetuksen 11 artiklan nojalla laadittuihin asiakirjoihin. Sitä suuremmalla syyllä asetuksessa N:o 1/2003 suljetaan siis pois se, että muilla henkilöillä voisi olla oikeus tutustua tällaisiin asiakirjoihin.
59 Lopuksi on todettava, että asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 2 kohdan mukaan komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten virkamiehet ja toimihenkilöt eivät saa ilmaista tietoja, jotka ne ovat saaneet tai joita ne ovat vaihtaneet ja jotka luonteensa perusteella ovat salassa pidettäviä.
60 Asetuksella N:o 1/2003 pyritään siis muun muassa varmistamaan tietojen luottamuksellisuus ja salassapitovelvollisuuden noudattaminen SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyissä, ja näin on erityisesti siinä viranomaisten välisessä verkostossa, joka varmistaa unionin kilpailusääntöjen noudattamisen, luodun tietojensaantijärjestelmän yhteydessä.
61 Tällainen tavoite on perusteltavissa etenkin sillä, että kyseisissä menettelyissä on kyse mahdollisesti arkaluonteisista kaupallisista tiedoista, kuten huomautetaan asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 32 perustelukappaleessa, jonka mukaan ”samalla kun varmistetaan yritysten puolustautumisoikeudet ja erityisesti oikeus tutustua asiakirja-aineistoon, on välttämätöntä suojella liikesalaisuuksia”.
62 Asetuksella N:o 1/2003 pyritään siis asiakirjoihin tutustumisen alalla eri tavoitteeseen kuin asetuksella N:o 1049/2001, jolla pyritään tekemään asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden käyttö mahdollisimman helpoksi ja edistämään hyviä hallintokäytäntöjä turvaamalla viranomaisten päätöksentekomenettelyn ja niiden päätösten perusteena olevien tietojen mahdollisimman laaja avoimuus (ks. vastaavasti edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 83 kohta).
63 Lisäksi on vielä todettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komission hallinnollinen toiminta ei edellytä yhtä laajaa oikeutta tutustua asiakirjoihin kuin unionin toimielimen lainsäädäntötoiminta (edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 91 kohta). Komissio osallistuu kuitenkin juuri hallinnollisen toimintansa yhteydessä siihen viranomaisten väliseen verkostoon, joka varmistaa unionin kilpailusääntöjen noudattamisen.
64 Kaikista edellä esitetyistä seikoista ilmenee, että on olemassa sellainen yleinen olettama, jonka mukaan asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdan nojalla toimitettujen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaa lähtökohtaisesti niiden yritysten, joita kyseessä olevat tiedot koskevat, taloudellisten etujen suojaa sekä siihen läheisesti liittyvää (ks. edellä 54 kohta) kyseessä olevan kansallisen kilpailuviranomaisen tutkintatoimien tarkoitusten suojaa.
65 Niiden kantajan esittämien väitteiden perusteltavuutta, jotka koskevat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmakohdan soveltamisedellytyksiä, on arvioitava juuri kyseisen olettaman kannalta.
Kantajan esittämät väitteet, jotka koskevat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmakohdan soveltamisedellytyksiä
66 Aluksi on korostettava, ettei edellä mainittu yleinen olettama estä osoittamasta, että tietty asiakirja, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei kuulu kyseisen olettaman alaan tai että olemassa on sellainen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisen (edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 100 kohta).
67 Tässä yhteydessä on ensinnäkin todettava kantajan väittävän, että CNC:n toteuttamat menettelyt on päätetty lopullisesti. Kantaja vetoaa toiseksi sen erityistilanteeseen liittyviin seikkoihin, jotka perustelevat sen mukaan sen, että sille myönnetään oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin.
68 Näitä kumpaakin väitettä on tarkasteltava peräkkäin.
– Se, että CNC:n toteuttamat menettelyt on päätetty lopullisesti
69 Jotta kyseiseen väitteeseen voidaan vastata, käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisten asiakirjojen osalta on määritettävä se ajanjakso, jonka aikana edellä 64 kohdassa mainittua yleistä olettamaa sovelletaan.
70 Tässä yhteydessä on huomautettava, että unionin tuomioistuin on katsonut komission yrityskeskittymiin kohdistaman valvonnan osalta, että olettamaa sovelletaan siitä riippumatta, koskeeko hakemus saada tutustua asiakirjoihin jo päätettyä valvontamenettelyä vai vireillä olevaa menettelyä (edellä 53 kohdassa mainittu tuomio komissio v. Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, 124 ja 125 kohta).
71 Ensinnäkin näet yleisön oikeus tutustua menettelyssä mukana olevien yritysten taloudellista toimintaa koskeviin arkaluonteisiin tietoihin voi vahingoittaa niiden taloudellisia etuja siitä riippumatta, onko valvontamenettely vireillä vai ei. Toiseksi pelkästään tällaisen yleisöllä olevan kyseisiin tietoihin tutustumista koskevan oikeuden mahdollisuus valvontamenettelyn päättymisen jälkeen voisi vaarantaa sen, että yritykset ovat valmiita tekemään yhteistyötä tällaisen menettelyn ollessa vireillä. Kolmanneksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 7 kohdan mukaan taloudellisia etuja tai arkaluonteisia asiakirjoja koskevia poikkeuksia voidaan soveltaa 30 vuoden ajan ja tarvittaessa jopa tämän jälkeenkin (edellä 53 kohdassa mainittu tuomio komissio v. Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, 124 ja 125 kohta).
72 Unionin yleinen tuomioistuin on soveltanut samaa päättelyä komission kartelleihin ja muihin yhteistoimintajärjestelyihin kohdistaman valvonnan osalta (edellä 43 kohdassa mainittu tuomio Alankomaat v. komissio, EU:T:2013:480, 43 ja 44 kohta sekä tuomio 7.10.2014, Schenker v. komissio, T‑534/11, Kok., EU:T:2014:854, 58 ja 59 kohta).
73 Samoista edellä 71 kohdassa esitetyistä syistä kyseistä päättelyä on sovellettava myös riidanalaisiin asiakirjoihin ja näin ollen on hylättävä kantajan väite, joka koskee sitä, että CNC:n toteuttamat kyseessä olevat menettelyt oli päätetty lopullisesti.
74 Myös kantajan suullisessa käsittelyssä ehdottama tulkinta edellä 48 kohdassa mainitun tuomion komissio v. EnBW (EU:C:2014:112) 98 ja 99 kohdasta on hylättävä.
75 Kyseisen tulkinnan mukaan unionin tuomioistuin olisi katsonut, että kun kartellia koskevan tutkinnan päätteeksi tehty lopullinen päätös tulee lainvoimaiseksi, tutkintatoimien voidaan katsoa päättyneen ja että tutkintatoimien tarkoitusten suojaa koskevaa poikkeusta ja siihen läheisesti liittyvää taloudellisten etujen suojaa koskevaa poikkeusta ei siis voida enää soveltaa.
76 On huomautettava, että kyseisessä asiassa, jossa oli riitautettu kieltäytyminen antamasta oikeutta tutustua menettelyyn liittyviin asiakirjoihin, joiden johdosta komissio oli määrännyt kartellia koskevasta seuraamuksesta, unionin yleinen tuomioistuin oli aluksi päätellyt, että hakemuksen kohteena olevien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen ei ollut omiaan vahingoittamaan tutkintatoimien tarkoitusten suojaa kyseisen menettelyn yhteydessä. Unionin tuomioistuin nojautui kuitenkin siihen, että unionin yleinen tuomioistuin oli lisäksi katsonut, että riidanalaisen päätöksen tekemisajankohtana komission määräämästä seuraamuksesta oli nostettu kanteita, ja se tyytyi sille tehdyn valituksen yhteydessä vain kumoamaan unionin yleinen tuomioistuimen tekemän päätelmän.
77 Ylimääräisenä seikkana on todettava, että vaikka oletetaan, että kantajan esittämä tulkinta edellä 48 kohdassa mainitun tuomion komissio v. EnBW (EU:C:2014:112) 98 ja 99 kohdasta voitaisiin hyväksyä, edellä 64 kohdassa mainittua yleistä olettamaa on kuitenkin riidanalaisten asiakirjojen osalta sovellettava edelleen sen jälkeen, kun CNC:n toteuttamat menettelyt on päätetty lopullisesti.
78 Ensimmäiseksi näet siinä viranomaisten verkostossa, joka varmistaa unionin kilpailusääntöjen noudattamisen, luodun tietojensaantijärjestelmän moitteeton toiminta edellyttää, että näin vaihdetut tiedot pysyvät luottamuksellisina (ks. edellä 57–60 kohta). Jos kuka tahansa voisi asetuksen N:o 1049/2001 nojalla tutustua jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten komissiolle toimittamiin asiakirjoihin, välitettyihin tietoihin liittyvä vahvistettua suojaa koskeva tae, johon kyseinen järjestelmä perustuu, asetettaisiin kyseenalaiseksi. On vielä todettava, ettei asetuksessa N:o 1/2003 säädetä, että kyseisen suojan olisi päätyttävä sen jälkeen, kun tutkintatoimet, joiden avulla kyseiset tiedot on voitu kerätä, on päätetty lopullisesti.
79 Toiseksi on todettava, että sen ajanjakson rajoittamista, jonka aikana yleistä olettamaa sovelletaan, ei tuossa erityisessä asiayhteydessä voitaisi perustella niille henkilöille, joille SEUT 101 artiklan rikkominen on aiheuttanut vahinkoa, kuuluvan vahingonkorvausoikeuden huomioon ottamisella.
80 Kyseinen oikeus voi tosin muodostaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ylivoimaisen yleisen edun etenkin sen vuoksi, että se vahvistaa unionin kilpailusääntöjen toimivuutta edistäen näin toimivan kilpailun ylläpitämistä Euroopan unionissa (ks. vastaavasti tuomio 14.6.2011, Pfleiderer, C‑360/09, Kok., EU:C:2011:389, 29 kohta; tuomio 6.6.2013, Donau Chemie ym., C‑536/11, Kok., EU:C:2013:366, 23 kohta ja edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 104 ja 108 kohta).
81 Tässä yhteydessä on korostettava, että asiakirjat, jotka ovat komission vireille panemaa SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyä koskevassa asiakirja-aineistossa, saattavat sisältää tietoja, joiden avulla henkilöt voivat saada korvausta heille väitetysti sellaisesta menettelystä aiheutuneista vahingoista, joka saattaa rajoittaa tai vääristää kilpailua.
82 Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaiset asiakirjat, joita ovat kansallisen kilpailuviranomaisen suunnittelema päätös ja asian yhteenveto ja joiden toimittamisesta säädetään asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdassa, eivät kuitenkaan koske komission tutkintaa vaan kansallisen kilpailuviranomaisen vireille panemaa tutkintaa. Vahingonkorvausvaatimuksen perustelemiseksi tarpeelliset todisteet eivät ole riidanalaisissa asiakirjoissa vaan ne voisivat mahdollisesti sisältyä kyseessä olevan kansallisen kilpailuviranomaisen tutkinta-asiakirjoihin, vaikka riidanalaisissa asiakirjoissa viitattaisiinkin tällaisiin seikkoihin. Henkilöt, jotka katsovat, että heille on aiheutunut vahinkoa SEUT 101 artiklan rikkomisesta, voisivat siten pyytää kansalliselta toimivaltaiselta viranomaiselta oikeutta tutustua kyseiseen menettelyyn liittyviin asiakirjoihin, ja kansalliset tuomioistuimet, joissa asia on mahdollisesti pantu vireille, voisivat tapauskohtaisesti tehdä kansalliseen oikeuteen perustuvan punninnan kyseessä olevien tietojen antamisen oikeuttavien etujen ja niiden suojaamisen oikeuttavien etujen välillä (ks. vastaavasti edellä 80 kohdassa mainittu tuomio Donau Chemie ym., EU:C:2013:366, 34 kohta).
83 Näin ollen jokaisen oikeus saada korvausta vahingosta, joka hänelle on väitetysti aiheutunut menettelystä, joka saattaa rajoittaa tai vääristää kilpailua, ei edellytä rajoittamaan sitä ajanjaksoa, jonka aikana asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa säädettyjä poikkeuksia koskevaa olettamaa voidaan soveltaa, sitä ajankohtaa edeltävään ajanjaksoon, jolloin voidaan todeta, että tutkinta on lopullisesti päätetty, kun kyseessä olevia asiakirjoja ovat kansallisen kilpailuviranomaisen suunnittelema päätös ja yhteenveto asiasta.
84 Edellä esitetystä seuraa, että kantajan väite, joka koskee tutkinnan päättämisen lopullisuutta, on joka tapauksessa hylättävä.
– Väitteet, jotka koskevat kantajan erityistilannetta
85 Ensimmäiseksi on todettava kantajan vetoavan siihen, että Espanjan kansalliset viranomaiset ovat toimittaneet sille eräät sen pyytämistä asiakirjoista. Se huomauttaa myös, että se on ainoa oikeushenkilö, johon kyseessä olevat menettelyt vaikuttavat.
86 Tässä yhteydessä on huomautettava, että asetuksen N:o 1049/2001 tarkoituksena on antaa yleisölle yleisesti oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin eikä laatia sääntöjä, joilla pyritään suojaamaan sellaista erityistä intressiä, joka tietyillä henkilöillä voisi olla saada tutustua johonkin näistä asiakirjoista (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, Kok., EU:C:2007:75, 43 kohta).
87 Tämä ilmenee etenkin asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohdasta, 6 artiklan 1 kohdasta ja 12 artiklan 1 kohdasta sekä kyseisen asetuksen otsakkeesta sekä 4 ja 11 perustelukappaleesta. Näistä säännöksistä ensimmäisellä taataan näet erotuksetta jokaiselle unionin kansalaiselle sekä jokaiselle luonnolliselle henkilölle, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaiselle oikeushenkilölle, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, oikeus tutustua asiakirjoihin, ja toisella säännöksellä tarkennetaan tältä osin, ettei hakijan tarvitse perustella hakemustaan. Mainitun asetuksen 12 artiklan 1 kohdassa säädetään, että toimielimet asettavat asiakirjat ”suoraan” yleisön saataville niin laajalti, kuin se on mahdollista, joko sähköisessä muodossa tai rekisteristä. Asetuksen N:o 1049/2001 otsakkeessa sekä sen neljännessä ja yhdennessätoista perustelukappaleessa korostetaan myös, että kyseisen asetuksen tarkoituksena on saattaa toimielinten asiakirjat ”yleisön” tutustuttaviksi (edellä 86 kohdassa mainittu tuomio Sison v. neuvosto, EU:C:2007:75, 44 kohta).
88 Asetuksen N:o 1049/2001 antamisen perustana olevien asiakirjojen tarkastelusta ilmenee lisäksi, että mahdollisuutta laajentaa kyseisen asetuksen kohdetta säätämällä sellaisten tiettyjen erityisten intressien huomioon ottamisesta, joihin jokin henkilö voisi vedota saadakseen mahdollisuuden tutustua tiettyyn asiakirjaan, on tutkittu. Tämän vuoksi etenkin Euroopan parlamentin kansalaisvapauksista sekä oikeus- ja sisäasioista vastaavan valiokunnan kertomukseen sisältyvässä lainsäädäntöä koskevassa ehdotuksessa olevassa 31. muutoksessa ehdotettiin lisättäväksi Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yleisön oikeudesta saada tietoja Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoista 27.6.2000 annettuun ehdotukseen (EYVL C 177 E, s. 70) uusi 4 artiklan 1 a kohta, jonka mukaan on niin, että ”kun toimielin tutkii, onko asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisön edun mukaista, se ottaa myös huomioon edun, johon vetoomuksen esittäjä, kantelija tai muu henkilö, jolla on oikeus, intressi tai velvoite asiassa, vetoaa”. Samoin samassa kertomuksessa olevassa Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunnan esittämässä lausunnossa ehdotetulla seitsemännellä muutoksella oli tarkoitus lisätä mainitun komission ehdotuksen 1 artiklaan yksi kohta sen tarkentamiseksi, että ”myös vetoomuksen esittäjällä, kantelijalla tai muulla luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä, jonka oikeuksista, eduista tai velvoitteista asiassa (osassa tätä asiaa) on kyse, on oikeus saada tutustua asiakirjaan, joka ei ole yleisön saatavilla mutta jolla voi olla vaikutusta asian tutkintaan, sellaisena kuin siitä säädetään tässä asetuksessa ja toimielinten antamissa säännöksissä”. Tältä osin on kuitenkin todettava, ettei yhtäkään näin laadituista ehdotuksista ole otettu asetuksen N:o 1049/2001 säännöksiin (edellä 86 kohdassa mainittu tuomio Sison v. neuvosto, EU:C:2007:75, 45 kohta).
89 Lisäksi on niin, että vaikka asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa säädetty poikkeusjärjestelmä perustuu tietyssä tilanteessa vastakkain olevien etujen eli niiden etujen, joita kyseessä olevien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen uhkaisi, ja toisaalta niiden etujen, joita kyseisellä ilmaisemisella edistettäisiin, punnintaan, viimeksi mainittujen etujen osalta voidaan ottaa huomioon ainoastaan ylivoimainen yleinen etu.
90 Edellä esitetyistä seikoista ilmenee, että toimielin, jota on pyydetty ottamaan kantaa siihen, voiko asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa suojattuja etuja, ei voi ottaa huomioon hakijan erityistä etua saada tietoonsa kyseiset asiakirjat eikä hakijan yksilöllistä tilannetta, jollei niihin liity ylivoimaista yleistä etua (ks. vastaavasti tuomio 21.10.2010, Umbach v. komissio, T‑474/08, EU:T:2010:443, 70 kohta).
91 On totta, että unionin yleinen tuomioistuin on katsonut yhtäältä, että toimielin ei voinut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla evätä oikeutta tutustuta asiakirjoihin sillä perusteella, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaisi yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden, kun kyseessä olevat asiakirjat sisältävät yksinomaan tutustumisoikeuden hakijaa koskevia henkilötietoja, ja toisaalta, että tällaisessa tilanteessa hakijan oikeudesta niiden ilmaisemiseen toimielinten asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden perusteella ei voi seurata, että yleisölle yleisesti annettaisiin oikeus tutustua mainittuihin asiakirjoihin (tuomio 22.5.2012, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, T‑300/10, Kok., EU:T:2012:247, 107–109 kohta).
92 Komissio ei kuitenkaan ole käsiteltävässä tapauksessa nojautunut riidanalaisen päätöksen tehdessään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohtaan.
93 Komissio on katsonut näin ollen riidanalaisessa päätöksessä perustellusti, ettei niitä kantajan esiin tuomia seikkoja, jotka koskivat sen yksilöllistä tilannetta ja joihin ei liittynyt mitään ylivoimaista yleistä etua, ollut otettava huomioon sen määrittämiseksi, vahingoittaisiko riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa suojattuja etuja.
94 Kantaja myöntää joka tapauksessa siitä seikasta, jonka mukaan se olisi ainoa oikeushenkilö, johon kyseessä olevat menettelyt vaikuttavat, että yksi CNC:n vireille panemasta kahdesta kansallisesta menettelystä koskee myös toista oikeushenkilöä. Ei myöskään voida pitää mahdottomana, etteikö riidanalaisissa asiakirjoissa voisi olla seikkoja, jotka liittyvät henkilöihin, joita kyseiset menettelyt eivät koske. Komissio on tässä yhteydessä todennut – eikä tätä ole kiistetty –, että kyseiset asiakirjat sisältävät muita luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä koskevia luottamuksellisia tietoja. Kantajan väitettä ei näin ollen voida pitää toteen näytettynä.
95 Toiseksi on todettava kantajan täsmentävän, että se on voittoa tavoittelematon yksikkö, joka ei harjoita kaupallista toimintaa. Koska se on ainoa henkilö, johon kyseessä olevat kansalliset menettelyt vaikuttavat, mitään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettua taloudellista etua ei siis voida vahingoittaa.
96 Tämä väite on hylättävä. Sen perusteella ei näet voida katsoa, että kyse on asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ylivoimaisesta yleisestä edusta.
97 Kuten edellä on todettu, asiassa ei joka tapauksessa ole näytetty toteen, että kantaja olisi ainoa henkilö, johon kyseiset kansalliset menettelyt vaikuttavat. Komissio väittää lisäksi perustellusti yhtäältä, että kantaja on yritysten yhteenliittymä, ja toisaalta, että sille on määrätty seuraamus SEUT 101 artiklan nojalla eli sellaisen toiminnan perusteella, jonka on katsottu voivan vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
98 Edellä esitetyistä yksityiskohtaisista toteamuksista seuraa, että kantajan toinen kanneperuste on hylättävä siltä osin kuin se koskee riidanalaisessa päätöksessä esitettyjä perusteluja asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmakohdan osalta.
99 Kyseiset perustelut riittävät yksinään oikeuttamaan kyseisen päätöksen laillisesti. Tämän perusteella virheillä, jotka saattaisivat liittyä siihen päätöksen toiseen perusteluun, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa, ei missään tapauksessa ole vaikutusta kyseisen päätöksen laillisuuteen. Kantajan väite, jolla kantaja riitauttaa erityisesti tuon viimeksi mainitun perustelun, on tämän johdosta tehoton ja se on siis hylättävä (tuomio 6.11.1990, Italia v. komissio, C‑86/89, Kok., EU:C:1990:373, 20 kohta).
100 Lisäksi on huomautettava, että kantajan nyt käsiteltävässä asiassa tekemällä hakemuksella saada tutustua asiakirjoihin pyrittiin saamaan oikeus tutustua kaikkeen komission ja CNC:n välillä asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdassa säädetyissä puitteissa käytyyn kirjeenvaihtoon kahden CNC:n SEUT 101 artiklan nojalla aloittaman kansallisen menettelyn osalta (ks. edellä 10 kohta). Kyse oli siis kokonaisvaltaisesta hakemuksesta. Tällaisessa tilanteessa sellaisen yleisen olettaman hyväksyminen, jonka mukaan tietojen ilmaiseminen tietynlaisten asiakirjojen sisällöstä vahingoittaisi lähtökohtaisesti yhden asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa luetellun edun suojaa, mahdollistaa sen, että kyseinen toimielin käsittelee hakemuksen kokonaisuutena ja vastaa siihen vastaavasti tutkimatta konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti kutakin niistä asiakirjoista, joihin oikeutta tutustua on pyydetty (ks. edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 67 ja 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 19.11.2014, Ntouvas v. ECDC, T‑223/12, EU:T:2014:975, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
101 Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
102 Kun tämän johdosta otetaan huomioon se, että edellä 64 kohdassa mainittua yleistä olettamaa voitiin soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa ja että kantaja ei ole osoittanut, että ylivoimainen yleinen etu oikeuttaisi riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen, ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu siihen, ettei hakemusta saada tutustua kyseisiin asiakirjoihin ole tutkittu konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, on hylättävä.
103 Kaikesta edellä olevasta seuraa, että kumoamisvaatimukset on hylättävä kokonaisuudessaan.
2. Prosessinjohtotoimien toteuttamista koskevat vaatimukset
104 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin määrää komission toimittamaan asiakirjat, joita ei ole annettu tutustuttavaksi, jotta unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia ne ja tarkastaa kannekirjelmässä esitettyjen väitteiden perusteltavuuden.
105 Tässä yhteydessä on huomautettava, että sellaiseen päätökseen kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan, jolla evätään oikeus tutustua asiakirjoihin, on koskettava niitä perusteluja, joihin kyseinen päätös perustuu. Jos perusteluissa siis nojaudutaan asiakirjan luovuttamisesta tietyille oikeushyville, arvoille tai intresseille aiheutuvien seurausten punnintaan, niiden laillisuuden valvonta on mahdollista vain, jos unionin yleinen tuomioistuin voi tehdä oman arvionsa asiakirjan aineellisesta sisällöstä (julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. komissio, C‑135/11 P, Kok., EU:C:2012:118, 73 kohta). Tällaisessa tilanteessa unionin yleisen tuomioistuimen on tutkittava asiakirjat suljetuin ovin (tuomio 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. komissio, C‑135/11 P, Kok., EU:C:2012:376, 73 kohta).
106 Yleisen olettaman mukaisesti toimielin voi kuitenkin vastata kokonaisvaltaiseen hakemukseen tutkimatta konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti kutakin niistä asiakirjoista, joihin oikeutta tutustua on haettu (edellä 48 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 67, 68, 127 ja 128 kohta).
107 Tällaista olettamaa sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa. Kantaja ei ole myöskään pystynyt osoittamaan sitä, että jokin niistä asiakirjoista, joiden sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, jäisi kyseisen olettaman soveltamisalan ulkopuolelle, eikä sitä, että olisi olemassa sellainen ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisen.
108 Unionin yleisen tuomioistuimen ei siis ole arvioitava itse konkreettisesti kutakin hakemuksen kohteena olevista asiakirjoista varmistaakseen, että oikeus tutustua näihin asiakirjoihin vahingoittaisi niitä etuja, joihin asiassa on vedottu.
109 Edellä esitetystä seuraa, että prosessinjohtotoimea koskeva hakemus on hylättävä.
110 Tämän vuoksi kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
111 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
112 Lisäksi työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näitä määräyksiä on sovellettava Saksan liittotasavaltaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Unión de Almacenistas de Hierros de España vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3) Saksan liittotasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Julistettiin Luxemburgissa 12 päivänä toukokuuta 2015.
Allekirjoitukset