Sag T-324/05

Republikken Estland

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Landbrug – fælles markedsordninger – vedtagelse af overgangsforanstaltninger som følge af nye medlemsstaters tiltrædelse – forordning (EF) nr. 832/2005 om overgangsforanstaltninger for sukker – annullationssøgsmål – kollegialitet – begrebet »varebeholdning« – omstændigheder, hvorunder lagrene opbyggedes – begrundelse – god forvaltning – god tro – ikke-forskelsbehandling – ejendomsret – proportionalitet«

Sammendrag af dom

1.      Retspleje – foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse – krav om udtagelse af en institutions interne dokumenter fra sagens akter

2.      Kommissionen – kollegialitetsprincip – virkninger – anvendelse af en ordning med delegation for vedtagelse af foranstaltninger af forvaltningsmæssig og administrativ art

(Art. 213 EF, 217, stk. 1, EF og 219 EF; Kommissionens forordning nr. 832/2005)

3.      Nye medlemsstaters tiltrædelse af Fællesskaberne – tiltrædelsesakten af 2003 – landbrug – fælles markedsordning – overgangsforanstaltninger for sukker

(Tiltrædelsesakten af 2003, bilag IV, punkt 4, stk. 2; Kommissionens forordning nr. 60/2004)

4.      Nye medlemsstaters tiltrædelse af Fællesskaberne – tiltrædelsesakten af 2003 – landbrug – fælles markedsordning – overgangsforanstaltninger for sukker

(Tiltrædelsesakten af 2003, bilag IV, punkt 4, stk. 2; Kommissionens forordning nr. 60/2004)

5.      Nye medlemsstaters tiltrædelse af Fællesskaberne – tiltrædelsesakten af 2003 – landbrug – fælles markedsordning – overgangsforanstaltninger for sukker

(Tiltrædelsesakten af 2003, bilag IV, punkt 4, stk. 2; Kommissionens forordning nr. 60/2004, art. 6, stk. 2)

6.      Nye medlemsstaters tiltrædelse af Fællesskaberne – protokoller og bilag til tiltrædelsesakter – undergivet retsordenen for primærretlige regler

7.      Landbrug – fælles landbrugspolitik – formål – stabilisering af markederne – sikring af forsyningerne – producenterne garanteret en rimelig indtjening – fælles markedsordning for sukker

(Art. 33 EF og 34 EF)

8.      Nye medlemsstaters tiltrædelse af Fællesskaberne – tiltrædelsesakten af 2003 – landbrug – fælles markedsordning – overgangsforanstaltninger for sukker

[Tiltrædelsesakten af 2003, bilag IV, punkt 4, stk. 2; Kommissionens forordning nr. 60/2004, art. 6, stk. 1, litra c)]

9.      Nye medlemsstaters tiltrædelse af Fællesskaberne – landbrug – fælles markedsordning – overgangsforanstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter

1.      Hverken en eventuel fortrolig karakter af dokumenter, der indgår i en sags akter, eller den omstændighed, at de eventuelt har kunnet erhverves uretmæssigt, forhindrer, at de forbliver i sagsakterne. For det første findes der nemlig ingen bestemmelse om udtrykkeligt forbud mod at tage hensyn til uretmæssigt erhvervede beviser, og for det andet er det ikke udelukket, at også interne dokumenter i visse tilfælde kan indgå lovligt i akterne i en sag.

I visse situationer er det ikke nødvendigt for den part, der fremlægger et dokument, at påvise, at han lovligt er kommet i besiddelse af det fortrolige dokument, han har påberåbt sig til støtte for sin opfattelse. Fællesskabets retsinstanser kan på grundlag af en afvejning af, hvilke interesser der skal forsvares, finde, at det skal vurderes, om særlige omstændigheder, såsom den afgørende karakter af fremlæggelsen af dokumentet med henblik på at sikre kontrollen af retmæssigheden af vedtagelsen af den anfægtede retsakt eller godtgøre magtfordrejning, kan begrunde, at et dokument ikke udgår.

(jf. præmis 51, 52, 54 og 55)

2.      Under iagttagelse af kollegialitetsprincippet skal det anerkendes, at Kommissionen har beføjelse til at overlade det til visse medlemmer at foretage en regnskabsmæssig øvelse, hvor kompleks den end måtte være, med henblik på at bestemme de mængder af et bestemt landbrugsprodukt, som findes på visse medlemsstaters område, da der ellers vil kunne gøres alvorligt indgreb i dens evne til på effektiv vis at forvalte den fælles landbrugspolitik, som er et område, der kræver samtidig og hurtig forvaltning af informationer om produktioner, lagre og andre variabler, der er resultat af beregninger som dem, der er foretaget inden for rammerne af forordning nr. 832/2005 om bestemmelse af overskudsmængderne af sukker, isoglucose og fruktose for Tjekkiet, Estland, Cypern, Letland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slovenien og Slovakiet.

(jf. præmis 78)

3.      Det princip om fjernelse af overskudsmængderne, som det er hensigten at gennemføre med forordning nr. 60/2004 om overgangsforanstaltninger for sukker som følge af Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse, er fastsat ved en primærretlig regel, nemlig bilag IV, punkt 4, stk. 2, til akten vedrørende vilkårene for disse staters tiltrædelse, som forordningens syvende betragtning henviser til, og hvori udtrykket »lager« har en central plads. Udtrykket »lager« i forordning nr. 60/2004 bør derfor anses for at hidrøre fra det samme udtryk i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, hvis mål bl.a. er, for sukkers vedkommende, at undgå skader på den fælles markedsordning for sukker, navnlig skader, der påvirker prisdannelsen, og som er frembragt på grund af oparbejdelsen af unormale mængder af sukker i de nye medlemsstater før deres tiltrædelse af Den Europæiske Union.

For at afgrænse lagerbegrebet bør det derfor undersøges, om oparbejdelsen af betydelige husholdningslagre i de nye medlemsstater før tiltrædelsen kan være en kilde til skader på markedsordningen for sukker.

Hvis husholdningslagrene i de medlemsstater, hvor de findes, efter de nye medlemsstaters tiltrædelse af Den Europæiske Union erstatter de mængder, som husholdningerne ville have købt på fællesskabsmarkedet, vil det have en skadelig indvirkning på stabiliteten og finansieringen af den fælles markedsordning for sukker og derfor medføre en alvorlig skade på denne. Hvis husholdningslagrene ikke var omfattet af begrebet »lager« i den forstand, hvori det er anvendt i forordning nr. 60/2004, ville statsborgerne i de nye medlemsstater, hvor prisen på sukker er klart lavere end fællesskabsprisen, have en interesse i at opbygge størst mulige lagre for at forsinke konsekvenserne på prisniveauet af den fælles markedsordning for sukkers anvendelse i deres hjemland. For så vidt som sukkerprisen i alle de nye medlemsstater var lavere eller meget lavere end fællesskabsprisen, ville en sådan udelukkelse medføre, at der opstod en situation, som gav anledning til en omfattende opbygning af husholdningslagre, som ville medføre en betydelig nedgang i forbruget af sukker – og i visse tilfælde ville det helt forsvinde – i disse stater i perioden umiddelbart efter deres tiltrædelse af Den Europæiske Union.

Hvis EF-kvoterne blev beregnet ud fra en unormalt reduceret efterspørgsel, ville det desuden blot forsinke den fulde gennemførelse af den fælles markedsordning for sukker i de nye medlemsstater til skade for producenterne, hvis beskæftigelse og levestandard den fælles markedsordning for sukker tager sigte på at bevare. Det fremgår imidlertid af artikel 2 og 10 i tiltrædelsesakten fra 2003, at denne bygger på et princip om, at fællesskabsrettens bestemmelser straks og fuldt ud gælder for nye medlemsstater, således at undtagelser kun kan forekomme, i det omfang de udtrykkeligt er optaget i overgangsbestemmelserne.

Udtrykket »lager« i den forstand, hvori det er anvendt i forordning nr. 60/2004 og i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, skal ikke fortolkes således, at det i princippet ikke omfatter husholdningslagre.

(jf. præmis 106, 119, 120, 129, 130, 134 og 136)

4.      Formålet med forordning nr. 60/2004 om overgangsforanstaltninger for sukker som følge af Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse er ikke kun at forhindre spekulation udelukkende forbundet med handel, men også at undgå skader på den fælles markedsordning for sukker og at rette op på eventuelle skadelige virkninger på dennes stabilitet, som er frembragt på grund af unormale mængder af sukker i de nye medlemsstater, som er oparbejdet før deres tiltrædelse. De skader på sukkermarkedet, som kan fremkaldes på grund af unormalt store husholdningslagre, er i øvrigt ikke forbundet med, at sukkeret sælges under den pris, der er garanteret ved den fælles markedsordning for sukker, men med det eventuelle fald i forbruget i de medlemsstater, hvor sådanne lagre er oparbejdet, som ville medføre en forskel mellem de kvoter, der var tildelt inden for den fælles markedsordning for sukker, og fællesskabsforbruget, til skade for producenterne og muligvis fællesskabsbudgettet.

(jf. præmis 163 og 167)

5.      Artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 60/2004 om overgangsforanstaltninger for sukker som følge af Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse fastsætter, at de berørte nye medlemsstater sikrer, at der, uden Fællesskabets intervention, fra markedet fjernes en mængde sukker eller isoglucose, der svarer til den overskudsmængde, som er fastsat af Kommissionen. Den pågældende medlemsstat skal således ikke fjerne det sukker, der anses for overskydende den 1. maj 2004, men en sukkermængde, som endog kan være købt eller produceret efter denne dato, svarende til den mængde, der af Kommissionen anses for at være overskydende. Som følge heraf vedrører den forpligtelse, som de nye medlemsstater, for hvilke Kommissionen har konstateret, at der findes overskudsmængder, har til at fjerne disse mængder fra markedet, ikke det overskudssukker, der var oparbejdet pr. 1. maj 2004, men simpelthen en mængde svarende hertil. Selv om en del af det overskud, som var konstateret for en ny medlemsstats vedkommende, var blevet oplagret i form af unormalt store husholdningslagre, og det ikke var muligt at fjerne disse lagre med de fremgangsmåder, der er angivet i artikel 6, stk. 2, kan den berørte medlemsstat stadig opfylde sin forpligtelse til at fjerne disse ved at opkøbe en mængde svarende til disse husholdningslagre og fjerne dem efter de pågældende fremgangsmåder. Herved ville den pågældende medlemsstat bevirke en forøgelse af fællesskabsefterspørgslen svarende til den kunstige efterspørgselsnedgang, som var skabt på grund af dens husholdningslagre, og udligne deres negative virkning på stabiliteten af den fælles markedsordning for sukker.

(jf. præmis 171, 177 og 178)

6.      Protokoller og bilag til en tiltrædelsesakt er primærretlige regler, som kun – medmindre tiltrædelsesakten bestemmer andet – kan suspenderes, ændres eller ophæves efter de fremgangsmåder, der er fastsat i de oprindelige traktater.

I princippet kan en primærretlig bestemmelses rækkevidde imidlertid ikke fortolkes på grundlag af bestemmelser i afledt ret, som institutionerne eventuelt har vedtaget med henblik på gennemførelsen heraf. Det er derimod den afledte ret, der skal fortolkes, hvis en sådan fortolkning er nødvendig, og så vidt som det er muligt i overensstemmelse med de primærretlige bestemmelser.

(jf. præmis 207 og 208)

7.      De i artikel 33 EF opregnede målsætninger med landbrugspolitikken skal udformes således, at de giver fællesskabsinstitutionerne mulighed for at opfylde deres forpligtelser ved at tage hensyn til de mekanismer, der er nødvendige for at undgå skade på markederne og sikre de individuelle indkomster, der anses for rimelige for de i sektoren beskæftigede personer.

I henhold til artikel 34, stk. 2, EF kan den fælles ordning under en af de i stk. 1 nævnte former omfatte alle foranstaltninger, der er nødvendige for at nå de i artikel 33 EF fastsatte mål, især prisregulering, støtte til såvel produktion som afsætning af de forskellige varer, oplagrings- og udligningsordninger samt fælles ordninger til stabilisering af ind- eller udførsel.

Kontrol med de unormale mængder sukker, der er oplagret i de nye medlemsstater før deres tiltrædelse af Den Europæiske Union, herunder husholdningslagrene, er en afgørende betingelse for at forhindre eventuelle skader på den fælles markedsordning for sukker, især efter det forventede kunstige fald i efterspørgslen, som skyldes, at disse reserver erstatter mængder, som ville være købt på markedet, hvilket rammer fællesskabsproducenternes indkomst og fællesskabsbudgettet.

Derfor indgår den hensyntagen til husholdningslagrene ved beregningen af den samlede overskudsmængde i de nye medlemsstater, som er nødvendig for at undgå, at ovennævnte problemer opstår, i de foranstaltninger, der skal træffes som led i den fælles landbrugspolitik.

(jf. præmis 220-224)

8.      Kommissionen skal i medfør af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004 om overgangsforanstaltninger for sukker som følge af Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse ved fastsættelsen af overskudsmængden i de nye medlemsstater især tage hensyn til de omstændigheder, hvorunder disse lagre opbyggedes. Den omstændighed, at der tages hensyn hertil, må, henset til det formål, der forfølges med forordningen, og som er at forhindre skader på den fælles markedsordning for sukker, der vil være til skade for fællesskabsbudgettet og producenterne, ikke skabe risiko for skader på markedet. Bestemmelsen giver følgelig kun mulighed for at udelukke visse lagre fra beregningen af overskudsmængder, som skulle være taget i betragtning som overskud i henhold til de øvrige kriterier i artikel 6, stk. 1, hvis de, sagens omstændigheder taget i betragtning, ikke udgør en risiko for skade på markedet.

(jf. præmis 241, 246 og 247)

9.      De overgangsforanstaltninger, der skal vedtages på landbrugsområdet i forbindelse med hver enkelt udvidelse, skal tilpasses de konkrete risici for skader på landbrugsmarkederne, som udvidelsen kan medføre. Institutionerne har imidlertid ikke pligt til at anvende de samme overgangsforanstaltninger i forbindelse med to på hinanden følgende udvidelser.

(jf. præmis 330)