Zaak T‑324/05

Republiek Estland

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Landbouw – Gemeenschappelijke ordening van markten – Overgangsmaatregelen die moeten worden vastgesteld wegens toetreding van nieuwe lidstaten – Verordening (EG) nr. 832/2005 houdende overgangsmaatregelen in sector suiker – Beroep tot nietigverklaring – Collegialiteit – Begrip ‚voorraad’ – Omstandigheden waaronder voorraden zijn gevormd – Motivering – Behoorlijk bestuur – Goede trouw – Non-discriminatie – Eigendomsrecht – Evenredigheid”

Samenvatting van het arrest

1.      Procedure – Maatregelen tot organisatie van procesgang – Verzoek om verwijdering van interne documenten uit dossier

2.      Commissie – Collegialiteitsbeginsel – Consequenties – Gebruik van machtigingsprocedure voor vaststelling van maatregelen van beheer en bestuur

(Art. 213 EG, 217, lid 1, EG en 219 EG; verordening nr. 832/2005 van de Commissie)

3.      Toetreding van nieuwe lidstaten tot Gemeenschappen – Toetredingsakte van 2003 – Landbouw – Gemeenschappelijke ordening van markten – Overgangsmaatregelen in sector suiker

(Toetredingsakte van 2003, bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2; verordening nr. 60/2004 van de Commissie)

4.      Toetreding van nieuwe lidstaten tot Gemeenschappen – Toetredingsakte van 2003 – Landbouw – Gemeenschappelijke ordening van markten – Overgangsmaatregelen in sector suiker

(Toetredingsakte van 2003, bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2; verordening nr. 60/2004 van de Commissie)

5.      Toetreding van nieuwe lidstaten tot Gemeenschappen – Toetredingsakte van 2003 – Landbouw – Gemeenschappelijke ordening van markten – Overgangsmaatregelen in sector suiker

(Toetredingsakte van 2003, bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2; verordening nr. 60/2004 van de Commissie, art. 6, lid 2)

6.      Toetreding van nieuwe lidstaten tot Gemeenschappen – Protocollen en bijlagen bij toetredingsakten – Onderworpen aan juridische regeling van bepalingen van primair recht

7.      Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Doelstellingen – Stabilisatie van markten – Veiligstelling van bevoorrading – Garantie van redelijk inkomen voor producenten – Gemeenschappelijke ordening der suikermarkten

(Art. 33 EG en 34 EG)

8.      Toetreding van nieuwe lidstaten tot Gemeenschappen – Toetredingsakte van 2003 – Landbouw – Gemeenschappelijke ordening van markten – Overgangsmaatregelen in sector suiker

(Toetredingsakte van 2003, bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2; verordening nr. 60/2004 van de Commissie, art. 6, lid 1, sub c)

9.      Toetreding van nieuwe lidstaten tot Gemeenschappen – Landbouw – Gemeenschappelijke ordening van markten – Overgangsmaatregelen voor handel in landbouwproducten

1.      Noch het eventueel vertrouwelijk karakter van de bij het dossier van een zaak gevoegde documenten, noch het feit dat ze mogelijk op ongeoorloofde wijze zijn verkregen, verzet zich ertegen dat ze in het dossier worden gelaten. Er is immers enerzijds geen bepaling die met zoveel woorden verbiedt rekening te houden met bewijsmateriaal dat onrechtmatig is verkregen en anderzijds is het niet uitgesloten dat in bepaalde gevallen ook interne documenten deel mogen uitmaken van het dossier van een zaak.

In bepaalde situaties hoeft de partij die een document overlegt niet aan te tonen dat zij het tot staving van haar standpunt overgelegde document regelmatig heeft verkregen. In het kader van een afweging van de verschillende te beschermen belangen kan de gemeenschapsrechter nagaan of bijzondere omstandigheden, zoals het feit dat overlegging van het document noodzakelijk is met het oog op de beoordeling van de regelmatigheid van de procedure van vaststelling van de bestreden handeling, dan wel om misbruik van bevoegdheid te kunnen vaststellen, rechtvaardigen dat een document niet uit het dossier wordt verwijderd.

(cf. punten 51‑52, 54‑55)

2.      De Commissie moet, met inachtneming van het collegialiteitsbeginsel, de bevoegdheid hebben om een aantal van haar leden op te dragen een boekhoudkundige handeling te verrichten, hoe complex ook, ter bepaling van de hoeveelheden van een bepaald op het grondgebied van sommige lidstaten aanwezig landbouwproduct. Anders zouden haar mogelijkheden tot het voeren van een effectief beheer van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, een terrein waarop de informatie over de productie, de voorraden en andere variabelen, resulterend uit berekeningen als die verricht in het kader van verordening nr. 832/2005 betreffende de bepaling van de overtollige hoeveelheid suiker, isoglucose en fructose voor Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije, gelijktijdig en snel moeten worden verwerkt, ernstig worden aangetast.

(cf. punt 78)

3.      Het beginsel van wegwerking van overschotten, dat verordening nr. 60/2004 houdende overgangsmaatregelen in de sector suiker in verband met de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije wil realiseren, is vastgesteld in een bepaling van primair recht waarnaar punt 7 van de considerans van die verordening verwijst, namelijk bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden van die staten, waarin de term „voorraad” een centrale plaats inneemt. Het begrip „voorraad” in verordening nr. 60/2004 vloeit dus voort uit het in bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte bedoelde begrip voorraad, dat wat suiker betreft, met name strekt tot het voorkomen van elke verstoring van de goede werking van de in de gemeenschappelijke ordening van markten (GMO) suiker voorziene mechanismen, in het bijzonder verstoringen die doorwerken in de prijsvorming en te wijten zijn aan de opeenstapeling van abnormale hoeveelheden suiker in de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding tot de Europese Unie.

Om het begrip voorraad af te bakenen, moet dus worden onderzocht of de opeenstapeling van grote huishoudvoorraden in de nieuwe lidstaten vóór de toetreding de mechanismen van de GMO suiker potentieel kan verstoren.

Wanneer na de toetreding van de nieuwe lidstaten tot de Europese Unie de huishoudvoorraden in de lidstaten waar zij bestaan, als substituut zouden fungeren voor de hoeveelheden die door de huishoudens op de communautaire markt zouden zijn gekocht, zou dit nadelige gevolgen hebben voor de stabiliteit en de financiering van de GMO suiker en deze aanzienlijk verstoren. Indien de huishoudvoorraden zouden moeten worden uitgesloten van het begrip „voorraad” in de zin van verordening nr. 60/2004, zouden de burgers van de nieuwe lidstaten met een veel lagere suikerprijs dan de communautaire prijs er belang bij hebben om zo groot mogelijke voorraden aan te leggen om de prijseffecten van de toepassing van de GMO suiker in hun woonstaat te vertragen. Daar in alle nieuwe lidstaten de suikerprijs lager of veel lager was dan de communautaire prijs, zou een dergelijke uitsluiting de vorming van enorme huishoudvoorraden stimuleren, waardoor het verbruik van suiker in die staten in de periode onmiddellijk na hun toetreding tot de Europese Unie sterk zou verminderen en in sommige gevallen zelfs zou wegvallen.

Overigens zou het berekenen van de communautaire quota op basis van een abnormaal lage vraag de volledige toepassing van de GMO suiker in de nieuwe lidstaten in wezen slechts vertragen, ten nadele van de producenten, voor wie de GMO suiker het behoud van hun werkgelegenheid en levensstandaard wil waarborgen. Blijkens de artikelen 2 en 10 van de Toetredingsakte van 2003 berust die akte op het beginsel van de onmiddellijke en volledige toepassing van het gemeenschapsrecht op de nieuwe lidstaten, waarbij afwijkingen slechts geoorloofd zijn voor zover in de overgangsbepalingen daarin met zoveel woorden is voorzien.

Derhalve mag de term „voorraad” in de zin van verordening nr. 60/2004 en van bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte niet aldus worden uitgelegd dat de huishoudvoorraden in beginsel niet meetellen.

(cf. punten 106, 119‑120, 129‑130, 134, 136)

4.      Verordening nr. 60/2004 houdende overgangsmaatregelen in de sector suiker in verband met de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije wil niet alleen louter met de handel samenhangende speculatie bestrijden, maar ook verstoringen van de in de gemeenschappelijke ordening van markten (GMO) suiker voorziene mechanismen voorkomen en eventuele nadelige gevolgen voor de stabiliteit van deze marktordening, voortkomend uit in de nieuwe lidstaten aanwezige abnormale hoeveelheden suiker die vóór de toetreding zijn gevormd, verminderen. De verstoring van de suikermarkt waartoe het bestaan van abnormale huishoudvoorraden kan leiden, houdt geen verband met de verkoop van suiker onder de door de GMO suiker gegarandeerde prijs, maar met de mogelijke sterke daling van het verbruik in de lidstaten waarin dergelijke voorraden zijn gevormd, wat tot een discrepantie zou kunnen leiden tussen de in het kader van de GMO suiker toegekende quota en het communautaire verbruik, ten nadele van de producenten en eventueel de gemeenschapsbegroting.

(cf. punten 163, 167)

5.      Artikel 6, lid 2, van verordening nr. 60/2004 houdende overgangsmaatregelen in de sector suiker in verband met de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije bepaalt dat de betrokken nieuwe lidstaat ervoor zorgt dat een hoeveelheid suiker of isoglucose gelijk aan de door de Commissie bepaalde overtollige hoeveelheid zonder interventie door de Gemeenschap van de markt wordt weggewerkt. Die lidstaat moet dus niet de op 1 mei 2004 als overtollig beschouwde hoeveelheid wegwerken, maar een – ook na die datum gekochte of geproduceerde – hoeveelheid suiker die overeenstemt met de door de Commissie als overtollig beschouwde hoeveelheid. De wegwerkingsverplichting voor de nieuwe lidstaten waarvoor de Commissie het bestaan van overschotten heeft vastgesteld, geldt derhalve niet voor de op 1 mei 2004 gevormde hoeveelheid overtollige suiker, maar eenvoudig voor een hoeveelheid die daarmee overeenstemt. Dus zelfs wanneer het voor een nieuwe lidstaat vastgestelde overschot ten dele bestond uit abnormale huishoudvoorraden en die voorraden niet konden worden weggewerkt volgens de modaliteiten van artikel 6, lid 2, zou de betrokken lidstaat nog aan zijn wegwerkingsverplichting kunnen voldoen door een hoeveelheid suiker aan te schaffen overeenkomend met die huishoudreserves, om die volgens die modaliteiten weg te werken. De betrokken lidstaat zou daarmee een stijging van de communautaire vraag teweegbrengen, gelijk aan de kunstmatige daling als gevolg van zijn huishoudvoorraden, en de negatieve gevolgen daarvan voor de stabiliteit van de gemeenschappelijke ordening der suikermarkten compenseren.

(cf. punten 171, 177‑178)

6.      Protocollen en bijlagen bij een toetredingsakte vormen bepalingen van primair recht die, behoudens andersluidende bepaling in de toetredingsakte, slechts kunnen worden geschorst, gewijzigd of ingetrokken volgens de procedures voor de herziening van de oorspronkelijke verdragen.

In beginsel kan de draagwijdte van een bepaling van primair recht evenwel niet worden uitgelegd in het licht van bepalingen van afgeleid recht die de instellingen eventueel voor de toepassing ervan hebben vastgesteld. Juist het afgeleide recht moet, wanneer uitlegging ervan noodzakelijk is, zoveel mogelijk worden uitgelegd in overeenstemming met de bepalingen van het primaire recht.

(cf. punten 207‑208)

7.      De in artikel 33 EG genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid moeten aldus worden opgevat dat de gemeenschapsinstellingen in staat zijn hun taken te vervullen rekening houdend met de mechanismen die noodzakelijk zijn om verstoringen van de markten te voorkomen en om het als passend geachte hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn te verzekeren.

Volgens artikel 34, lid 2, EG kan de gemeenschappelijke ordening in een van de in lid 1 van dit artikel omschreven vormen alle maatregelen omvatten die noodzakelijk zijn om de in artikel 33 omschreven doelstellingen te bereiken, met name prijsregelingen, subsidies zowel voor de productie als voor het in de handel brengen van de verschillende producten, systemen van voorraadvorming en opslag en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie van de in‑ of uitvoer.

Zo is de controle van de abnormale hoeveelheden suiker die in de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding tot de Europese Unie zijn opgeslagen, waaronder de huishoudvoorraden, een dwingende voorwaarde ter voorkoming van eventuele verstoringen van de gemeenschappelijke ordening der suikermarkten als gevolg van met name de voorzienbare kunstmatige daling van de vraag doordat met die voorraden de hoeveelheden worden gesubstitueerd die anders op de markt zouden zijn gekocht, ten nadele van het inkomen van de producenten en van de gemeenschapsbegroting.

Inaanmerkingneming van de huishoudvoorraden bij de berekening van alle in de nieuwe lidstaten aanwezige overschotten, die noodzakelijk is ter voorkoming van de bovengenoemde problemen, behoort derhalve tot de maatregelen die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid moeten worden vastgesteld.

(cf. punten 220‑224)

8.      Volgens artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 houdende overgangsmaatregelen in de sector suiker in verband met de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije moet de Commissie voor de bepaling van de overschotten van de nieuwe lidstaten met name rekening houden met de omstandigheden waaronder de voorraden zijn gevormd. Gelet op het doel van die verordening, namelijk het voorkomen van verstoringen van de communautaire suikermarkt ten nadele van de gemeenschapsbegroting en de producenten, mag die inaanmerkingneming evenwel niet tot het ontstaan van een risico voor verstoring van de markt leiden. Op basis van die bepaling kunnen dus slechts sommige van de gevormde voorraden die als overschotten in aanmerking zouden moeten worden genomen volgens de andere criteria van artikel 6, lid 1, maar die in de omstandigheden van het geval geen risico vormen voor verstoring van de markt, worden uitgesloten van de overschotberekening.

(cf. punten 241, 246‑247)

9.      De bij iedere uitbreiding van de Europese Unie vast te stellen overgangsmaatregelen op het gebied van de landbouw moeten aangepast zijn aan de concrete gevaren van verstoring van de landbouwmarkten die deze uitbreiding kan meebrengen. Bijgevolg zijn de instellingen niet verplicht om identieke overgangsmaatregelen toe te passen bij twee opeenvolgende uitbreidingen.

(cf. punt 330)