Sprawa T‑324/05

Republika Estońska

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe, jakie należy przyjąć ze względu na przystąpienie nowych państw członkowskich – Rozporządzenie (WE) nr 832/2005 ustanawiające środki przejściowe w sektorze cukru – Skarga o stwierdzenie nieważności – Kolegialność – Pojęcie „zapasy” – Okoliczności, w których gromadzono zapasy – Uzasadnienie – Dobra administracja – Dobra wiara – Niedyskryminacja – Prawo własności – Proporcjonalność

Streszczenie wyroku

1.      Postępowanie – Środki organizacji postępowania – Żądanie wycofania z akt sprawy dokumentu wewnętrznego

2.      Komisja – Zasada kolegialności – Następstwa – Zastosowanie systemu upoważniania do przyjęcia środków zarządzania i administracyjnych

(art. 213 WE, art. 217 ust. 1 WE, art. 219 WE; rozporządzenie Komisji nr 832/2005)

3.      Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Akt o przystąpieniu z 2003 r. – Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe w sektorze cukru

(akt o przystąpieniu z 2003 r., załącznik IV, rozdział 4 ust. 2; rozporządzenie Komisji nr 60/2004)

4.      Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Akt o przystąpieniu z 2003 r. – Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe w sektorze cukru

(akt o przystąpieniu z 2003 r., załącznik IV, rozdział 4 ust. 2; rozporządzenie Komisji nr 60/2004)

5.      Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Akt o przystąpieniu z 2003 r. – Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe w sektorze cukru

(akt o przystąpieniu z 2003 r., załącznik IV, rozdział 4 ust. 2; rozporządzenie Komisji nr 60/2004, art. 6 ust. 2)

6.      Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Protokoły i załączniki do aktów o przystąpieniu – Poddanie systemowi przepisów prawa pierwotnego

7.      Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Cele – Stabilizacja rynków – Bezpieczeństwo dostaw – Gwarancja odpowiedniego dochodu dla producentów – Wspólna organizacja rynków cukru

(art. 33 WE, 34 WE)

8.      Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Akt o przystąpieniu z 2003 r.– Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe w sektorze cukru

(akt o przystąpieniu z 2003 r., załącznik IV, rozdział 4 ust. 2; rozporządzenie Komisji nr 60/2004, art. 6 ust. 1 lit. c))

9.      Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe odnoszące się do handlu produktami rolnymi

1.      Ani ewentualny poufny charakter dokumentów załączonych do akt sprawy, ani fakt, że dokumenty te zostały uzyskane jakoby w sposób niezgodny z prawem, nie stoi na przeszkodzie temu, aby zostały one zachowane w aktach sprawy. Po pierwsze bowiem, nie istnieje przepis przewidujący wyraźny zakaz uwzględniania dowodów uzyskanych w sposób bezprawny, i po drugie, nie jest wykluczone, by nawet dokumenty wewnętrzne mogły w niektórych przypadkach zostać zgodnie z prawem umieszczone w aktach sprawy.

W pewnych sytuacjach nie wymaga się od strony, by przedstawiła dokument wykazujący, że uzyskała w sposób zgodny z prawem dokument poufny, przywoływany na poparcie jej tezy. Ważąc podlegające ochronie interesy, sąd wspólnotowy może stwierdzić, że należy dokonać oceny, czy wyjątkowe okoliczności, takie jak decydujący charakter przedstawienia dokumentów w celu zapewnienia kontroli zgodności z prawem procedury wydania zaskarżonego aktu lub ustalenia istnienia nadużycia władzy, uzasadniają brak wycofania dokumentu.

(por. pkt 51, 52, 54, 55)

2.      W ramach poszanowania zasady kolegialności Komisji winno przysługiwać uprawnienie do powierzenia niektórym z jej członków zadania wykonania obliczeń, niezależnie od stopnia jego skomplikowania, w celu określenia ilości danego produktu rolnego zgromadzonej na terytorium poszczególnych państw członkowskich, gdyż jego brak stanowi poważne zagrożenie dla możliwości prowadzenia przez nią w sposób skuteczny wspólnej polityki rolnej, dziedziny wymagającej szybkiego i jednoczesnego zarządzania informacjami dotyczącymi produkcji i rezerw oraz innymi zmiennymi wynikającymi z obliczeń, takich jak te wykonane w ramach rozporządzenia nr 832/2005 w sprawie określenia nadwyżkowych ilości cukru, izoglukozy i fruktozy dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji.

(por. pkt 78)

3.      Zasada eliminacji ilości nadwyżkowych, którą zamierza zrealizować rozporządzenie nr 60/2004 ustanawiające środki przejściowe w sektorze cukru w następstwie przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji [do Unii Europejskiej], została ustanowiona w prawie pierwotnym, a konkretnie w rozdziale 4 pkt 2 załącznika IV do aktu dotyczącego warunków przystąpienia tych państw, do którego odsyła motyw siódmy preambuły tego rozporządzenia i w którym pojęcie „zapasy” zajmuje centralną pozycję. Należy zatem uznać, że pojęcie „zapasy”, o którym mowa w rozporządzeniu nr 60/2004, zostało oparte na pojęciu określonym w rozdziale 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia, którego celem w odniesieniu do cukru jest w szczególności uniknięcie jakichkolwiek zakłóceń prawidłowego funkcjonowania mechanizmów przewidzianych przez wspólną organizację rynków (WOR) cukru, a szczególnie zakłóceń mających wpływ na kształtowanie cen i wywoływanych przez zgromadzenie nadmiernych ilości cukru w nowych państwach członkowskich przed ich przystąpieniem do Unii Europejskiej.

Aby określić pojęcie zapasów, należy zatem zbadać, czy zgromadzenie znacznych rezerw przez gospodarstwa domowe w nowych państwach członkowskich przed przystąpieniem stanowi potencjalne źródło zakłócenia mechanizmów WOR cukru.

Ewentualne zastąpienie po przystąpieniu nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej utrzymywanych w tych państwach członkowskich rezerw gospodarstw domowych ilościami, które zostałyby nabyte przez gospodarstwa domowe na rynku wspólnotowym, mogłoby mieć niekorzystny wpływ na stabilność i finansowanie WOR cukru oraz stanowiłoby dla niego poważne zakłócenie. Jeżeli rezerwy gospodarstw domowych zostałyby wyłączone z pojęcia „zapasy” w rozumieniu rozporządzenia nr 60/2004, obywatele nowych państw członkowskich, w których cena cukru jest wyraźnie niższa od ceny wspólnotowej, mieliby interes w gromadzeniu możliwie jak największych rezerw w celu opóźnienia skutków cenowych stosowania wspólnej organizacji rynków cukru w kraju swego zamieszkania. Ponieważ w większości nowych państw członkowskich cena cukru jest niższa lub dużo niższa niż cena wspólnotowa, tego typu wyłączenie doprowadziłoby do stworzenia środowiska sprzyjającego masowemu tworzeniu rezerw przez gospodarstwa domowe, co spowodowałoby bardzo istotne obniżenie, a w niektórych przypadkach nawet zanik spożycia cukru w tych państwach w okresie następującym bezpośrednio po przystąpieniu tych państw do Unii Europejskiej.

Ponadto obliczenie kwot wspólnotowych na podstawie wyjątkowo ograniczonego popytu spowodowałoby zasadniczo jedynie opóźnienie w pełnym zastosowaniu wspólnej organizacji rynków cukru w nowych państwach członkowskich na niekorzyść producentów, których ochrona zatrudnienia i standardu życia jest celem WOR cukru. Tymczasem z art. 2 i 10 aktu o przystąpienia z 2003 r. wynika, że jest ona oparta na zasadzie natychmiastowego i pełnego stosowania przepisów prawa wspólnotowego do nowych państw członkowskich, a odstępstwa są dopuszczalne jedynie wtedy, gdy zostały wyraźnie przewidziane w przepisach przejściowych.

W konsekwencji wykładni pojęcia „zapasy” w rozumieniu rozporządzenia nr 60/2004 i rozdziału 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia nie należy dokonywać w taki sposób, iż z zasady nie obejmuje ono rezerw gospodarstw domowych.

(por. pkt 106, 119, 120, 129, 130, 134, 136)

4.      Celem rozporządzenia nr 60/2004 ustanawiającego środki przejściowe w sektorze cukru w następstwie przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji [do Unii Europejskiej], nie jest wyłącznie zwalczanie spekulacji związanej jedynie z handlem, ale również zapobieganie zakłóceniom mechanizmów przewidzianych przez wspólną organizację rynków (WOR) cukru i przezwyciężanie ewentualnych szkodliwych skutków dla jej stabilności spowodowanych przez nadmierne zapasy cukru zgromadzone w nowych państwach członkowskich przed ich przystąpieniem. Zakłócenia rynku cukru, które mogą być spowodowane nadmiernymi rezerwami zgromadzonymi przez gospodarstwa domowe, nie są związane ze sprzedażą cukru poniżej ceny gwarantowanej przez WOR cukru, ale z ewentualnym spadkiem spożycia w tych państwach członkowskich, w których takie rezerwy zostały utworzone, co prowadzi do powstania różnic pomiędzy kwotami przyznanymi w ramach WOR cukru i spożyciem wspólnotowym, ze szkodą dla producentów oraz, ewentualnie, dla budżetu Wspólnoty.

(por. pkt 163, 167)

5.      Artykuł 6 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004 ustanawiającego środki przejściowe w sektorze cukru w następstwie przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji [do Unii Europejskiej] przewiduje, że nowe państwo członkowskie, którego to dotyczy, zapewnia eliminację z rynku ilości cukru lub izoglukozy, bez interwencji ze strony Wspólnoty, równej nadwyżkowej ilości ustalonej przez Komisję. To państwo członkowskie nie powinno więc eliminować cukru traktowanego jako nadwyżkowy w dniu 1 maja 2004 r., ale ilość cukru, nawet zakupionego lub wyprodukowanego po tej dacie, równoważną ilości, która została uznana za nadwyżkową przez Komisję. Z powyższego wynika, że obowiązek wyeliminowania nałożony na nowe państwa członkowskie, dla których Komisja ustaliła ilości nadwyżkowe, nie odnosi się do cukru nadwyżkowego zgromadzonego w dniu 1 maja 2004 r., ale po prostu do opowiadającej im ilości cukru. W związku z tym nawet jeżeli część ilości nadwyżkowej ustalonej dla nowego państwa członkowskiego była przechowywana jako nadmierne rezerwy gospodarstw domowych i jeżeli wyeliminowanie tych rezerw nie było możliwe zgodnie z warunkami określonymi we wskazanym art. 6 ust. 2, państwo członkowskie, którego to dotyczy, może nadal wywiązać się z obowiązku wyeliminowania, zaopatrując się w ilość cukru równoważną ilości rezerw gospodarstw domowych w celu jej wyeliminowania zgodnie z tymi warunkami. Zainteresowane państwo członkowskie spowodowałoby w ten sposób wzrost popytu wspólnotowego równy sztucznemu jego zmniejszeniu poprzez rezerwy gospodarstw domowych oraz zrównoważyłoby szkodliwy wpływ zgromadzenia tych rezerw na stabilność wspólnej organizacji rynków cukru.

(por. pkt 171, 177, 178)

6.      Protokoły i załączniki do aktu przystąpienia są przepisami prawa pierwotnego, które – o ile akt przystąpienia nie stanowi inaczej – mogą zostać zawieszone, zmienione lub uchylone wyłącznie w trybie procedur umożliwiających zmianę traktatów założycielskich.

W zasadzie zaś wykładnia zakresu danego przepisu prawa pierwotnego nie może być dokonywana w świetle przepisów prawa pochodnego ewentualnie wydanych przez instytucje w celu jego stosowania. Przeciwnie, wykładni prawa pochodnego, o ile taka wykładnia jest niezbędna, należy dokonywać na tyle, na ile jest to możliwe, w zgodzie z przepisami prawa pierwotnego.

(por. pkt 207, 208)

7.      Cele wspólnej polityki rolnej ustalone w art. 33 WE muszą zostać rozumiane w taki sposób, aby umożliwić instytucjom wspólnotowym wypełnianie ich obowiązków przy uwzględnieniu niezbędnych mechanizmów, zapobiegać zakłóceniom na rynkach oraz zapewnić uznany za odpowiedni indywidualny dochód dla osób pracujących w tym sektorze.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 WE wspólna organizacja, ustanowiona w jednej z postaci przewidzianych w art. 34 ust. 1 WE, może obejmować wszelkie środki konieczne do osiągnięcia celów określonych w art. 33 WE, a zwłaszcza regulację cen, subwencje służące produkcji i wprowadzaniu do obrotu różnych produktów, systemy magazynowania i przewozu oraz wspólne mechanizmy stabilizacji przywozu i wywozu.

Zatem, kontrolowanie nadmiernych ilości cukru zgromadzonych w nowych państwach członkowskich przed ich przystąpieniem do Unii Europejskiej, w tym rezerw gospodarstw domowych, jest warunkiem koniecznym do uniknięcia ewentualnych zakłóceń wspólnej organizacji rynków cukru, zwłaszcza w następstwie przewidywanego sztucznego obniżenia popytu spowodowanego przez zastąpienie tymi rezerwami ilości, które zostałyby zakupione na rynku, ze szkodą dla dochodów producentów wspólnotowych i budżetu Wspólnoty.

Z powyższego wynika, że uwzględnienie rezerw gospodarstw domowych w celu obliczenia łącznych ilości nadwyżkowych zgromadzonych w nowych państwach członkowskich, niezbędne do uniknięcia omówionych powyżej problemów, należy do środków, jakie należy przyjąć w ramach wspólnej polityki rolnej.

(por. pkt 220–224)

8.      Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004 ustanawiającego środki przejściowe w sektorze cukru w następstwie przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji [do Unii Europejskiej], w celu ustalenia nadwyżkowych ilości nowych państw członkowskich Komisja uwzględnia w szczególności, zwłaszcza okoliczności, w których gromadzono zapasy. To uwzględnienie w świetle celu, do którego zmierza to rozporządzenie, a którym jest uniknięcie zakłóceń na wspólnotowym rynku cukru ze szkodą dla budżetu Wspólnoty i producentów, nie może jednak wywoływać zakłóceń na rynku. W konsekwencji rzeczony przepis pozwala jedynie na wyłączenie z obliczenia ilości nadwyżkowych pewnych zgromadzonych zapasów, które powinny zostać uwzględnione z tytułu ilości nadwyżkowych zgodnie z innymi kryteriami określonymi w omawianym art. 6 ust. 1, ale które w świetle okoliczności danego przypadku nie stanowią zagrożenia zakłóceń na rynku.

(por. pkt 241, 246, 247)

9.      Środki przejściowe przyjmowane w dziedzinie rolnictwa przy każdym rozszerzeniu Unii Europejskiej powinny być dostosowane do konkretnego ryzyka pojawienia się na rynkach rolnych zakłóceń, które może nieść ze sobą to rozszerzenie. Instytucje nie są zatem zobowiązane do stosowania równoważnych środków w ramach dwóch kolejnych rozszerzeń.

(por. pkt 330)