Language of document : ECLI:EU:T:2009:381

Mål T‑324/05

Republiken Estland

mot

Europeiska gemenskapernas kommission

”Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Övergångsåtgärder som ska vidtas med anledning av de nya medlemsstaternas anslutning – Förordning (EG) nr 832/2005 om övergångsåtgärder inom sockersektorn – Talan om ogiltigförklaring – Kollegialitet – Begreppet lager – Rådande förhållanden när lagren byggdes upp – Motivering – God förvaltningssed – Tro och heder – Icke‑diskriminering – Äganderätt – Proportionalitet”

Sammanfattning av domen

1.      Förfarande – Åtgärder för processledning – Begäran att en institutions interna handlingar ska avlägsnas från handlingarna i målet

2.      Kommissionen – Kollegialitetsprincipen – Följder – Användning av ett system för bemyndigande för antagande av lednings- och förvaltningsåtgärder

(Artiklarna 213 EG, 217.1 EG och 219 EG; kommissionens förordning nr 832/2005)

3.      Nya medlemsstaters anslutning till gemenskapen – 2003 års anslutningsakt – Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Övergångsåtgärder inom sockersektorn

(2003 års anslutningsakt, bilaga IV, punkt 4.2; kommissionens förordning nr 60/2004)

4.      Nya medlemsstaters anslutning till gemenskapen – 2003 års anslutningsakt – Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Övergångsåtgärder inom sockersektorn

(2003 års anslutningsakt, bilaga IV, punkt 4.2; kommissionens förordning nr 60/2004)

5.      Nya medlemsstaters anslutning till gemenskapen – 2003 års anslutningsakt – Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Övergångsåtgärder inom sockersektorn

(2003 års anslutningsakt, bilaga IV, punkt 4.2; kommissionens förordning nr 60/2004, artikel 6.2)

6.      Nya medlemsstaters anslutning till gemenskapen – Protokoll och bilagor till anslutningsakter – Omfattas av primärrättens juridiska system

7.      Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Mål – Stabilisering av marknaderna – Försörjningstryggheten – Säkerställande av en skälig inkomst för producenterna – Gemensam organisation av sockermarknaden

(Artiklarna 33 EG och 34 EG)

8.      Nya medlemsstaters anslutning till gemenskapen – 2003 års anslutningsakt – Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Övergångsåtgärder inom sockersektorn

(2003 års anslutningsakt, bilaga IV, punkt 4.2; kommissionens förordning nr 60/2004, artikel 6.1 c)

9.      Nya medlemsstaters anslutning till gemenskapen – Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Övergångsåtgärder för handeln med jordbruksprodukter

1.      Varken det förhållandet att handlingarna i ett ärende eventuellt är sekretessbelagda eller att de eventuellt inte har erhållits på ett regelmässigt sätt hindrar att de behålls i akten. Det finns nämligen inte någon bestämmelse i vilken det uttryckligen föreskrivs ett förbud mot att beakta olagligt erhållna bevis. Vidare kan det inte uteslutas att även interna handlingar i vissa fall lagligen kan förekomma i en ärendeakt.

Sålunda är det i vissa situationer inte nödvändigt att den som inger en handling visar att han lagligen erhållit den sekretessbelagda handling som åberopats till stöd för hans uppfattning. Gemenskapsdomstolen kan genom att göra en avvägning av de intressen som ska skyddas anse att det finns anledning att bedöma huruvida särskilda omständigheter, såsom den omständigheten att överlämnandet av handlingen är avgörande för att säkerställa kontrollen av att förfarandet för att anta den angripna akten har skett på ett regelmässigt sätt eller för att fastställa att det föreligger ett maktmissbruk, kan motivera att handlingen avlägsnas.

(se punkterna 51, 52, 54 och 55)

2.      Kommissionen ska med hänsyn till kollegialitetsprincipen anses ha befogenhet att anförtro vissa av sina ledamöter uppgiften att genomföra en beräkning, hur komplicerad den än är, för att fastställa hur stora kvantiteter av en viss jordbruksprodukt som finns på vissa medlemsstaters territorier, utan att riskera att allvarligt skada sin förmåga att på ett effektivt sätt sköta den gemensamma jordbrukspolitiken, vilket är ett område som kräver en samtidig och snabb handläggning av produktions- och lagerinformation och andra variabler som följer av likadana beräkningar som dem som har gjorts inom ramen för förordning nr 832/2005 om bestämning av överskottskvantiteter av socker, isoglukos och fruktos för Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Polen, Slovenien och Slovakien.

(se punkt 78)

3.      Principen om borttagande av överskott, som ska verkställas genom förordning nr 60/2004 om övergångsåtgärder inom sockersektorn med anledning av Tjeckiens, Estlands, Cyperns, Lettlands, Litauens, Ungerns, Maltas, Polens, Sloveniens och Slovakiens anslutning, har fastställts i en primärrättslig bestämmelse, nämligen punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten, vilken det hänvisas till i skäl 7 i förordningen och i vilken termen ”lager” intar en central position. Begreppet ”lager” i förordning nr 60/2004 ska således anses härröra från samma begrepp i punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten vars syfte beträffande socker främst är att undvika alla störningar i mekanismerna i den gemensamma organisationen av sockermarknaden, särskilt sådana störningar som har en inverkan på prisbildningen och som har orsakats genom en ackumulering av onormalt stora sockerlager i de nya medlemsstaterna före deras anslutning till Europeiska unionen.

För att bestämma innebörden i begreppet lager ska det således prövas om ackumuleringen av betydande hushållslager i de nya medlemsstaterna före anslutningen är en möjlig källa till störning i mekanismerna i den gemensamma organisationen av sockermarknaden.

Efter de nya medlemsstaternas anslutning till Europeiska unionen skulle emellertid en eventuell användning av hushållslager, i de medlemsstater där sådana förekommer, i stället för av kvantiteter, som skulle ha köpts av hushållen på gemenskapsmarknaden, få negativa konsekvenser för stabiliteten och finansieringen av den gemensamma organisationen av marknaden för socker, och detta skulle utgöra en allvarlig störning av densamma. Även om hushållslagren uteslöts från begreppet ”lager”, enligt förordning nr 60/2004, skulle medborgarna i de nya medlemsstaterna, i vilka sockerpriset är klart lägre än gemenskapspriset, ha intresse av att bygga upp största möjliga lager för att bromsa de prishöjningar som blir resultatet av att den gemensamma organisationen av marknaden för socker införs i deras hemland. Om sockerpriset i samtliga nya medlemsstater var lägre eller mycket lägre än gemenskapspriset, skulle en sådan uteslutning kunna leda till att det skapades en gynnsam miljö för att bygga upp stora hushållslager, vilket skulle komma att innebära att sockerkonsumtionen i dessa stater kraftigt minskade, eller rentav försvann i vissa fall, under perioden direkt efter dessa medlemsstaters anslutning till Europeiska unionen.

Att beräkna gemenskapskvoterna utifrån en onormalt liten efterfrågan skulle enbart fördröja att den gemensamma organisationen av sockermarknaden i de nya medlemsstaterna tillämpades fullt ut, till skada för de producenter för vilka den gemensamma organisationen av sockermarknaden ska trygga sysselsättningen och en skälig levnadsnivå. Det framgår emellertid av artiklarna 2 och 10 i 2003 års anslutningsakt att denna grundar sig på principen om att bestämmelserna i gemenskapsrätten omedelbart och i sin helhet är bindande för de nya medlemsstaterna och att avvikelser endast är tillåtna i den utsträckning som de uttryckligen föreskrivs i övergångsbestämmelserna.

Följaktligen ska termen ”lager”, enligt förordning nr 60/2004 och punkt 4.2 i bilaga IV till anslutningsakten, inte tolkas så, att den principiellt exkluderar hushållslagren.

(se punkterna 106, 119, 120, 129, 130, 134 och 136)

4.      Förordning nr 60/2004 om övergångsåtgärder inom sockersektorn med anledning av Tjeckiens, Estlands, Cyperns, Lettlands, Litauens, Ungerns, Maltas, Polens, Sloveniens och Slovakiens anslutning har inte enbart till syfte att bekämpa spekulationsaffärer, utan också att förhindra störningar i mekanismerna i den gemensamma organisationen av sockermarknaden och motverka eventuella negativa effekter på marknaden orsakade av onormalt stora sockermängder i de nya medlemsstaterna, ackumulerade före anslutningen. De störningar av sockermarknaden som kan orsakas av att det finns onormalt stora hushållslager kan inte knytas till att socker säljs under det pris som garanteras av den gemensamma organisationen av marknaden för socker utan till att konsumtionen möjligen har minskat i de medlemsstater där sådana lager har byggts upp, något som leder till en diskrepans mellan de tilldelade kvoterna inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker och konsumtionen inom gemenskapen, till nackdel för producenterna och eventuellt också gemenskapsbudgeten.

(se punkterna 163 och 167)

5.      Enligt artikel 6.2 i förordning nr 60/2004 om övergångsåtgärder inom sockersektorn med anledning av Tjeckiens, Estlands, Cyperns, Lettlands, Litauens, Ungerns, Maltas, Polens, Sloveniens och Slovakiens anslutning ska de nya medlemsstater som berörs sörja för att en kvantitet av socker och isoglukos, som är lika med den överskottskvantitet som fastställts av kommissionen, tas bort utan intervention av gemenskapen. Den berörda medlemsstaten ska således inte ta bort det socker som betraktades som överskott den 1 maj 2004, utan en sockerkvantitet som, även om den är inköpt eller tillverkad efter detta datum, motsvarar den kvantitet som kommissionen har betraktat som överskott. Av detta följer att den avvecklingsskyldighet som åvilar de nya medlemsstaterna, i vilka kommissionen har konstaterat att det finns överskott, inte avser det ackumulerade sockeröverskottet per den 1 maj 2004, utan helt enkelt en kvantitet som motsvarar detta. Även om en del av en ny medlemsstats konstaterade överskott har lagrats i form av onormalt stora hushållslager och det inte varit möjligt att ta bort dessa lager enligt avvecklingsmetoderna i artikel 6.2 i förordning nr 60/2004, skulle den berörda medlemsstaten följaktligen fortfarande kunna fullgöra sin avvecklingsskyldighet genom att införskaffa en sockerkvantitet som motsvarade dess hushållslager för att avveckla denna enligt de nämnda metoderna och därefter bevisa detta för kommissionen. Härigenom skulle den berörda medlemsstaten kunna bidra till en ökad efterfrågan inom gemenskapen motsvarande den konstlade minskning som skapats genom dess hushållslager och kompensera lagrens negativa konsekvenser för stabiliteten på den gemensamma organisationen av sockermarknaden.

(se punkterna 171, 177 och 78)

6.      Protokollen och bilagorna till en anslutningsakt utgör en del av primärrätten som, såvida inte annat stadgas i anslutningsakten, endast tillfälligt kan sättas ur kraft, ändras eller upphävas enligt de förfaranden som föreskrivs för ändring av de ursprungliga fördragen.

Räckvidden för en primärrättslig bestämmelse kan i princip inte tolkas mot bakgrund av bestämmelser i sekundärrätten som institutionerna eventuellt har antagit för att tillämpa den. Det är tvärtom sekundärrätten som ska tolkas, om en sådan tolkning är nödvändig, och i möjligaste mån på så sätt att den är förenlig med bestämmelserna i primärrätten.

(se punkterna 207 och 208)

7.      Målen för jordbrukspolitiken i artikel 33 EG ska förstås så, att denna ska utformas på ett sådant sätt att gemenskapsinstitutionerna kan fullgöra sina förpliktelser med hänsyn till nödvändiga mekanismer, förhindra störningar på marknaderna samt garantera en sådan egen inkomst som anses vara skälig för dem som arbetar inom denna sektor.

Enligt ordalydelsen i artikel 34.2 EG får den gemensamma organisation som ska upprättas enligt punkt 1 i samma artikel omfatta alla de åtgärder som behövs för att uppnå de mål som anges i artikel 33 EG, särskilt reglering av priser, stöd för produktion och saluföring av olika produkter, system för lagring och överföring samt gemensamma anordningar för stabilisering av import och export.

En kontroll av de onormalt stora lagren av socker som hölls som reserv i de nya medlemsstaterna före deras anslutning till Europeiska unionen, däribland hushållslagren, är således en nödvändig förutsättning för att undvika eventuella störningar av den gemensamma organisationen av sockermarknaden, inte minst på grund av den förutsägbara artificiella efterfrågeminskningen som orsakas av att de kvantiteter som skulle ha köpts på marknaden ersätts med de berörda lagren, och detta till nackdel för gemenskapsproducenternas inkomster och gemenskapens budget.

Av detta följer att ett beaktande av hushållslagren för att beräkna det befintliga totala överskottet i de nya medlemsstaterna, vilket måste ske för att undvika att ovannämnda problem uppstår, hör till de åtgärder som ska vidtas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

(se punkterna 220–224)

8.      Kommissionen ska vid fastställelsen av de nya medlemsstaternas överskott, enligt ordalydelsen i artikel 6.1 c i förordning nr 60/2004 om övergångsåtgärder inom sockersektorn med anledning av Tjeckiens, Estlands, Cyperns, Lettlands, Litauens, Ungerns, Maltas, Polens, Sloveniens och Slovakiens anslutning särskilt lägga vikt vid de förhållanden som rådde när lagren byggdes upp. Detta beaktande får emellertid inte, mot bakgrund av syftet med de åtgärder som föreskrivs i förordningen, som är att undvika störningar på gemenskapens sockermarknad till nackdel för gemenskapsbudgeten och producenterna, resultera i att det uppstår en risk för störning på marknaden. Följaktligen medges enligt nämnda bestämmelse endast undantag från beräkningen för vissa uppbyggda lager, som ska betraktas som överskott enligt de övriga kriterierna i artikel 6.1 i den förordningen, men som inte utgör en störningsrisk på marknaden beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

(se punkterna 241, 246 och 247)

9.      De övergångsbestämmelser som antas på jordbruksområdet inför varje utvidgning ska anpassas till de konkreta risker för störningar på jordbruksmarknaderna som utvidgningen kan medföra. Institutionerna är därför inte skyldiga att tillämpa samma övergångsbestämmelser vid två på varandra följande utvidgningar.

(se punkt 330)