CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 2 dicembre 2021 (1)

Causa C‑156/21

Ungheria

contro

Parlamento europeo e

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento – Articolo 151, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia – Incidente processuale – Istanza di ritiro di un documento –Parere del servizio giuridico del Consiglio – Regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 – Regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione – Protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazione dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro – Base giuridica del regolamento 2020/2092 – Articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE – Violazione degli articoli 7 TUE e 269 TFUE – Violazione degli articoli 4, paragrafo 1, TUE, 5, paragrafo 2, TFUE e 13, paragrafo 2, TFUE – Principio della certezza del diritto – Principio di parità di trattamento fra gli Stati membri – Principio di proporzionalità»

1.        Con il ricorso in esame (2), presentato ai sensi dell’articolo 263 TFUE, l’Ungheria chiede alla Corte di annullare, in via principale, il regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 (3) e, in subordine, alcuni dei suoi articoli.

2.        Nel ricorso, la cui rilevanza costituzionale è innegabile, la Corte deve stabilire se il regolamento 2020/2092, che istituisce un meccanismo di tutela del bilancio dell’Unione contro le violazioni dei principi dello Stato di diritto da parte degli Stati membri connesse all’esecuzione del bilancio, sia stato adottato su una base giuridica adeguata e se sia compatibile con varie disposizioni del diritto primario, in particolare con l’articolo 7 TUE.

3.        La Corte ha deciso di rinviare la causa alla seduta plenaria, in quanto collegio giudicante idoneo a statuire su cause che rivestono un’«importanza eccezionale» (articolo 16 dello Statuto della Corte di giustizia).

I.      Contesto normativo

A.      Diritto primario

4.        L’articolo 7 TUE così dispone:

«1.      Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando a maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2. Prima di procedere a tale constatazione il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli delle raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura.

Il Consiglio verifica regolarmente se i motivi che hanno condotto a tale constatazione permangono validi.

2.      Il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni.

3.      Qualora sia stata effettuata la constatazione di cui al paragrafo 2, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall’applicazione dei trattati, compresi i diritti di voto del rappresentante del governo di tale Stato membro in seno al Consiglio. Nell’agire in tal senso, il Consiglio tiene conto delle possibili conseguenze di una siffatta sospensione sui diritti e sugli obblighi delle persone fisiche e giuridiche.

Lo Stato membro in questione continua in ogni caso ad essere vincolato dagli obblighi che gli derivano dai trattati.

4.      Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può successivamente decidere di modificare o revocare le misure adottate a norma del paragrafo 3, per rispondere ai cambiamenti nella situazione che ha portato alla loro imposizione.

5.      Le modalità di voto che, ai fini del presente articolo, si applicano al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio sono stabilite nell’articolo 354 [TFUE]».

5.        Ai sensi dell’articolo 269 TFUE:

«La Corte di giustizia è competente a pronunciarsi sulla legittimità di un atto adottato dal Consiglio europeo o dal Consiglio a norma dell’articolo 7 [TUE] unicamente su domanda dello Stato membro oggetto di una constatazione del Consiglio europeo o del Consiglio e per quanto concerne il rispetto delle sole prescrizioni di carattere procedurale previste dal suddetto articolo.

La domanda deve essere formulata entro il termine di un mese a decorrere da detta constatazione. La Corte statuisce entro il termine di un mese a decorrere dalla data della domanda».

6.        Ai sensi dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE:

«Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione della Corte dei conti, adottano mediante regolamenti:

a)      le regole finanziarie che stabiliscono in particolare le modalità relative alla formazione e all’esecuzione del bilancio, al rendiconto e alla verifica dei conti».

B.      Regolamento 2020/2092

7.        Ai sensi dell’articolo 1 («Oggetto»):

«Il presente regolamento stabilisce le norme necessarie per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri».

8.        Ai sensi dell’articolo 2 («Definizioni»):

«Ai fini del presente regolamento si applicano le seguenti definizioni:

a)      “Stato di diritto”: il valore dell’Unione sancito nell’articolo 2 TUE. In esso rientrano i principi di legalità, in base alla quale il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico; certezza del diritto; divieto di arbitrarietà del potere esecutivo; tutela giurisdizionale effettiva, compreso l’accesso alla giustizia, da parte di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali, anche per quanto riguarda i diritti fondamentali; separazione dei poteri; non-discriminazione e uguaglianza di fronte alla legge. Lo Stato di diritto è da intendersi alla luce degli altri valori e principi dell’Unione sanciti nell’articolo 2 TUE;

(...)».

9.        L’articolo 3 («Violazioni dei principi dello Stato di diritto)» dispone quanto segue:

«Ai fini del presente regolamento, possono essere indicativi di violazioni dei principi dello Stato di diritto:

a)      le minacce all’indipendenza della magistratura;

b)      l’omessa prevenzione, rettifica o sanzione delle decisioni arbitrarie o illegittime assunte da autorità pubbliche, incluse le autorità di contrasto, la mancata assegnazione di risorse finanziarie e umane a scapito del loro corretto funzionamento o il fatto di non garantire l’assenza di conflitti di interesse;

c)      la limitazione della disponibilità e dell’efficacia dei mezzi di ricorso, per esempio attraverso norme procedurali restrittive e la mancata esecuzione delle sentenze o la limitazione dell’efficacia delle indagini, delle azioni penali o delle sanzioni per violazioni del diritto».

10.      L’articolo 4 («Condizioni per l’adozione di misure») prevede quanto segue:

«1.      Sono adottate opportune misure qualora siano accertate, ai sensi dell’articolo 6, violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro che compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

2.      Ai fini del presente regolamento, una violazione dei principi dello Stato di diritto interessa uno o più dei seguenti aspetti:

a)      il corretto funzionamento delle autorità che eseguono il bilancio dell’Unione, compresi i prestiti e altri strumenti garantiti dal bilancio dell’Unione, in particolare nell’ambito delle procedure di appalto pubblico o di concessione di sovvenzioni;

b)      il corretto funzionamento delle autorità preposte al controllo, alla sorveglianza e all’audit finanziari, nonché il corretto funzionamento di sistemi efficaci e trasparenti di gestione e responsabilità finanziarie;

c)      il corretto funzionamento dei servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale nelle indagini e nel perseguimento delle frodi, comprese le frodi fiscali, della corruzione o di altre violazioni del diritto dell’Unione che riguardano l’esecuzione del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione;

d)      l’effettivo controllo giurisdizionale, da parte di organi giurisdizionali indipendenti, delle azioni od omissioni compiute dalle autorità di cui alle lettere a), b) e c);

e)      la prevenzione e la sanzione delle frodi, comprese le frodi fiscali, della corruzione o di altre violazioni del diritto dell’Unione che riguardano l’esecuzione del bilancio dell’Unione o la tutela dei suoi interessi finanziari, nonché l’imposizione di sanzioni effettive e dissuasive nei confronti di destinatari da parte degli organi giurisdizionali nazionali o delle autorità amministrative;

f)      il recupero dei fondi indebitamente versati;

g)      l’effettiva e tempestiva collaborazione con l’OLAF e, se lo Stato membro interessato vi aderisce, con la EPPO ai sensi degli atti dell’Unione applicabili e conformemente al principio di sincera cooperazione;

h)      altre situazioni o condotta di autorità rilevanti per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o per la tutela dei suoi interessi finanziari».

11.      L’articolo 5 («Misure di protezione del bilancio dell’Unione») così dispone:

«1.      Purché siano rispettate le condizioni di cui all’articolo 4 del presente regolamento, possono essere adottate una o più delle seguenti opportune misure secondo la procedura di cui all’articolo 6 del presente regolamento:

(...)

b)      quando la Commissione esegue il bilancio dell’Unione in regime di gestione concorrente con gli Stati membri ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 1, lettera b), del regolamento finanziario:

i)      sospensione dell’approvazione di uno o più programmi o una modifica di detta sospensione;

ii)      sospensione degli impegni;

iii)      riduzione degli impegni, anche attraverso rettifiche finanziarie o storni verso altri programmi di spesa;

iv)      riduzione dei prefinanziamenti;

v)      interruzione dei termini di pagamento;

vi)      sospensione dei pagamenti.

2.      Salvo se altrimenti disposto nella decisione che adotta le misure, l’imposizione di opportune misure non pregiudica gli obblighi per i soggetti pubblici di cui al paragrafo 1, lettera a), o per gli Stati membri di cui al paragrafo 1, lettera b), di attuare il programma o il fondo interessati dalla misura e, in particolare, i loro obblighi nei confronti dei destinatari finali o dei beneficiari, compreso l’obbligo di effettuare i pagamenti a norma del presente regolamento e della normativa settoriale o finanziaria applicabile. Nell’esecuzione dei fondi dell’Unione in regime di gestione concorrente, gli Stati membri interessati dalle misure adottate a norma del presente regolamento riferiscono alla Commissione in merito al rispetto di tali obblighi ogni tre mesi a decorrere dall’adozione di tali misure. La Commissione verifica se è stato rispettato il diritto applicabile e, se necessario, adotta tutte le opportune misure per proteggere il bilancio dell’Unione, in conformità della normativa settoriale e finanziaria.

3.      Le misure adottate sono proporzionate. Esse sono determinate alla luce dell’impatto effettivo o potenziale delle violazioni dei principi dello Stato di diritto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o sui suoi interessi finanziari. La natura, la durata, la gravità e la portata delle violazioni dei principi dello Stato di diritto sono tenute in debita considerazione. Le misure riguardano, per quanto possibile, le azioni dell’Unione interessate dalle violazioni.

4.      La Commissione fornisce informazioni e orientamenti a beneficio dei destinatari finali o dei beneficiari finali circa gli obblighi degli Stati membri di cui al paragrafo 2 attraverso un sito web o un portale Internet. La Commissione fornisce altresì su detto sito web o portale internet gli strumenti adeguati per consentire ai destinatari finali o ai beneficiari di informare la Commissione in merito a qualsiasi violazione di tali obblighi che, secondo detti destinatari finali o beneficiari, li riguarda direttamente (...).

5.      Sulla base delle informazioni fornite dai destinatari finali o dai beneficiari in conformità del paragrafo 4 del presente articolo, la Commissione si adopera al massimo per garantire che qualsiasi importo dovuto da soggetti pubblici o Stati membri di cui al paragrafo 2 del presente articolo sia effettivamente versato ai destinatari finali o ai beneficiari (...)».

12.      L’articolo 6 («Procedura») prevede quanto segue:

«1.      Se conclude che vi sono motivi fondati per ritenere che le condizioni di cui all’articolo 4 siano soddisfatte, la Commissione, a meno che non ritenga che altre procedure previste dalla legislazione dell’Unione le consentano di proteggere più efficacemente il bilancio dell’Unione, trasmette allo Stato membro interessato una notifica scritta in cui espone gli elementi di fatto e i motivi specifici sui quali ha fondato la propria conclusione. La Commissione informa senza ritardo il Parlamento europeo e il Consiglio di tale notifica e del contenuto della stessa.

(...)

9.      Se la Commissione ritiene che le condizioni di cui all’articolo 4 siano soddisfatte e che le eventuali misure correttive proposte dallo Stato membro ai sensi del paragrafo 5 non tengano adeguatamente conto delle conclusioni contenute nella sua notifica, essa presenta al Consiglio una proposta di una decisione di esecuzione sulle opportune misure entro un mese dal ricevimento delle osservazioni dello Stato membro o, in assenza di osservazioni, senza indebito ritardo e in ogni caso entro un mese dal termine stabilito al paragrafo 7. La proposta espone i motivi specifici e gli elementi di prova su cui la Commissione ha fondato la propria conclusione.

10.      Il Consiglio adotta la decisione di esecuzione di cui al paragrafo 9 del presente articolo entro un mese dal ricevimento della proposta della Commissione. Se si verificano circostanze eccezionali, il periodo per l’adozione di tale decisione di esecuzione può essere prorogato di due mesi al massimo. Al fine di garantire una decisione tempestiva, la Commissione esercita, qualora lo ritenga opportuno, i suoi diritti a norma dell’articolo 237 TFUE.

11.      Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può modificare la proposta della Commissione e adottare il testo modificato mediante una decisione di esecuzione».

C.      Regolamento (CE) n. 1049/2001 (4)

13.      L’articolo 4 («Eccezioni») è così formulato:

«(...)

2.      Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:

(...)

–      le procedure giurisdizionali e la consulenza legale;

(...)

a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

3.      L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

(...)».

II.    Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

14.      Nel suo ricorso, l’Ungheria chiede che la Corte voglia (5):

–      annullare il regolamento 2020/2092 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione;

–      in subordine, annullare le seguenti disposizioni del regolamento 2020/2092: l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, lettera h); l’articolo 5, paragrafi 2 e 3, penultima e ultima frase; e l’articolo 6, paragrafi 3 e 8;

–      condannare il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea alle spese.

15.      Il Parlamento e il Consiglio chiedono che la Corte voglia respingere il ricorso e condannare l’Ungheria alle spese.

16.      Il 12 maggio 2021 il Parlamento ha chiesto che la causa fosse decisa ai sensi dell’articolo 133 del regolamento di procedura della Corte (procedimento accelerato), istanza che è stata accolta il 9 giugno 2021 dal presidente della Corte.

17.      Il 12 maggio 2021 il Consiglio ha chiesto alla Corte, conformemente all’articolo 151, paragrafo 1, del regolamento di procedura, di non tener conto di taluni passaggi del ricorso dell’Ungheria e del suo allegato A.3, in quanto riproducevano o facevano riferimento ad un parere non pubblicato del Servizio giuridico del Consiglio. Il 29 giugno 2021 la Corte ha deciso, in applicazione del paragrafo 5 di detto articolo, che tale incidente sarebbe stato deciso, insieme al merito, nella sentenza.

18.      All’udienza tenutasi dinanzi alla Corte in seduta plenaria l’11 e il 12 ottobre 2021 sono intervenuti l’Ungheria, la Repubblica di Polonia, il Parlamento europeo e il Consiglio, nonché la Commissione europea, i governi del Regno del Belgio, del Regno di Danimarca, della Repubblica federale di Germania, dell’Irlanda, del Regno di Spagna, della Repubblica francese, del Granducato di Lussemburgo, del Regno dei Paesi Bassi, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia.

19.      Nelle mie conclusioni affronterò, anzitutto, l’incidente processuale sollevato dal Consiglio. Illustrerò poi il contesto giuridico in cui si inserisce l’elaborazione e l’adozione del regolamento 2020/2092. Infine, mi occuperò dei nove motivi di annullamento dedotti dall’Ungheria.

III. Incidente processuale

20.      Il Consiglio chiede alla Corte di «non tener conto dei passaggi del ricorso e dei suoi allegati, in particolare dell’allegato A.3, che fanno riferimento all’analisi effettuata nel parere del Servizio giuridico del Consiglio (documento 13593/18 del Consiglio) [in prosieguo: il “parere”] del 25 ottobre 2018, ne riproducono il contenuto o riflettono la medesima, in particolare dei passaggi [dei punti 21, 22, 164 e 166]».

21.      L’Ungheria chiede alla Corte di respingere la domanda del Consiglio e, in subordine, di ingiungere a quest’ultimo di produrre il parere.

22.      Devo innanzitutto chiarire che il Consiglio non sta chiedendo il ritiro di un parere che, semplicemente, l’Ungheria non ha inserito come tale nella sua domanda. Non si può quindi parlare di ritiro in relazione a un documento che non è stato inserito agli atti. La domanda del Consiglio si limita, come risulta dal tenore letterale della sua istanza formulata ai sensi dell’articolo 151 del regolamento di procedura, a non tenere conto dei passaggi del ricorso e dei suoi allegati che riproducono o rinviano a detto parere.

23.      Tutti gli Stati dell’Unione e la Commissione dispongono del parere, nella loro qualità di membri del Consiglio o di partecipanti alla procedura legislativa sfociata nell’adozione del regolamento 2020/2092.

24.      L’esistenza del parere è stata inoltre rivelata dalla stampa (6) e il suo contenuto è accessibile su Internet. Tuttavia, il Consiglio ha deciso di mantenerne la riservatezza e ha respinto talune domande di accesso presentate sulla base del regolamento n. 1049/2001, limitandosi a rendere pubblici i paragrafi da 1 a 8 di detto parere (7).

25.      Si verifica quindi il paradosso per cui tutte le parti del presente procedimento hanno avuto un accesso legittimo al documento e solo la Corte di giustizia lo ignora formalmente. In tale contesto, l’istanza del Consiglio è alquanto sorprendente (8) e non integra le classiche fattispecie di ritiro di documenti sottoposti alla Corte, cui fa riferimento la sua giurisprudenza.

26.      Il ricorso dell’Ungheria e i suoi allegati contengono quanto segue:

—      la riproduzione di un passaggio del parere, al paragrafo 4 del documento contenuto nell’allegato 3, intitolato Non-paper from Hungary sulla proposta della Commissione, del 9 novembre 2018, che ha dato origine al regolamento 2020/2092;

—      riferimenti al parere che sembrano riprodurne il contenuto, ma dei quali non posso stabilire se ne costituiscano la riproduzione letterale o se siano una riformulazione da parte dell’Ungheria (punti 22 e 164 del ricorso, nonché paragrafi da 2 a 7 e 9 dell’allegato 3); e

—      meri riferimenti al parere, nel contesto di argomenti specifici dedotti dall’Ungheria (punti 21 e 166 del ricorso).

27.      Prima di affrontare il merito dell’incidente processuale, ritengo opportuno esporre le norme e la pertinente giurisprudenza della Corte sull’accesso, la divulgazione e la produzione in giudizio dei documenti delle istituzioni dell’Unione, in particolare dei pareri dei servizi giuridici interni ad esse.

A.      Norme relative all’accesso e alla produzione in giudizio di documenti delle istituzioni dell’Unione

28.      L’accesso delle persone fisiche e giuridiche ai documenti delle istituzioni dell’Unione è disciplinato dal regolamento n. 1049/2001. L’obiettivo di detto regolamento è quello di garantire l’accesso più ampio possibile e, per tale motivo, il suo articolo 2, paragrafo 1, stabilisce come principio generale il diritto di accesso a tutti i documenti dell’Unione, che è però soggetto a taluni limiti e condizioni (9).

29.      L’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, riprodotto supra, stabilisce il regime delle eccezioni applicabili al diritto di accesso, che varia in base alla presenza di ragioni di interesse pubblico o privato. Tra tali eccezioni figura il rifiuto di accesso a documenti:

—      la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela «[del]le procedure giurisdizionali e [del]la consulenza legale, (...) a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione»;

—      elaborati «per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, (...) nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».

30.      Il regolamento n. 1049/2001 si applica solo alle domande di accesso presentate da persone fisiche e giuridiche e non dagli Stati membri. Per quanto riguarda gli atti legislativi del Consiglio, gli Stati membri dispongono, logicamente, dei documenti prodotti da tale istituzione.

31.      Tuttavia, per quanto riguarda la divulgazione o la pubblicità di documenti riservati, gli Stati membri devono chiedere un’autorizzazione che, per quanto riguarda il Consiglio, è prevista dal proprio regolamento interno (10). L’allegato II di quest’ultimo contiene le norme specifiche del Consiglio riguardanti l’accesso del pubblico ai suoi documenti, che rinviano al regolamento n. 1049/2001 (11).

32.      Il rinvio alle disposizioni del regolamento n. 1049/2001 è completato dalle linee guida per il trattamento di documenti interni al Consiglio (12). Il punto 5 di tali linee guida dispone che i documenti contrassegnati con il codice «LIMITE» si ritengono protetti dal segreto professionale a norma dell’articolo 339 TFUE e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento interno del Consiglio; inoltre gli stessi devono essere trattati nel rispetto della pertinente normativa UE, in particolare del regolamento n. 1049/2001.

33.      Per quanto riguarda l’accesso ai documenti «LIMITE», i punti da 20 a 22 delle linee guida del Consiglio subordinano la loro divulgazione alla previa autorizzazione del Consiglio (13).

B.      Giurisprudenza relativa, in particolare, all’accesso ai pareri dei servizi giuridici delle istituzioni e alla loro produzione in giudizio

34.      La giurisprudenza della Corte si è sviluppata per la maggior parte in relazione a casi in cui persone fisiche e giuridiche chiedevano l’accesso a documenti delle istituzioni e queste glielo rifiutavano.

35.      Nell’ambito di tale giurisprudenza, la Corte ha applicato e interpretato il regolamento n. 1049/2001 per quanto riguarda, in modo specifico, le domande di accesso ai pareri giuridici delle istituzioni dell’Unione. Tale regolamento ha un «certo valore indicativo in vista della ponderazione degli interessi necessaria per statuire» sulle domande di stralcio di documenti in una causa pendente dinanzi alla Corte (14).

36.      Secondo la Corte, «sarebbe contrario all’interesse pubblico [enucleato all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001] che esige che le istituzioni possano fruire dei pareri dei loro servizi giuridici, forniti in piena indipendenza, ammettere che la produzione di siffatti documenti interni possa aver luogo nell’ambito di una controversia dinanzi alla Corte senza che la suddetta produzione documentale sia stata autorizzata dall’istituzione interessata o ordinata dalla Corte (...)» (15).

37.      In tale prospettiva, l’obiettivo dell’eccezione relativa alla consulenza legale, prevista nell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, è di «tutelare l’interesse di un’istituzione a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi» (16).

38.      L’esame che il Consiglio deve effettuare in sede di applicazione di tale eccezione, che deve essere interpretata in senso restrittivo (17), si svolge in tre fasi, la cui trattazione è spiegata dettagliatamente nella sentenza Svezia e Turco/Consiglio (punti da 37 a 47):

—      «Dapprima il Consiglio deve assicurarsi che il documento di cui viene chiesta la divulgazione costituisca effettivamente un parere giuridico».

—      «In un secondo tempo, il Consiglio deve esaminare se la divulgazione delle parti del documento in parola individuate come concernenti pareri giuridici “arrechi pregiudizio alla tutela” della consulenza legale (...). Il rischio di pregiudizio a tale interesse, per poter essere invocato, deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico».

—      «Infine, in una terza fase, se il Consiglio ritiene che la divulgazione di un documento arrecherebbe pregiudizio alla tutela della consulenza legale quale sopra definita, è suo dovere verificare che non esista un interesse pubblico prevalente che giustifichi tale divulgazione nonostante il pregiudizio che ne deriverebbe al suo interesse a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi» (18).

39.      In tutto questo processo, occorre tener conto delle dichiarazioni di principio che la Corte ha esposto nella sentenza ClientEarth/Commissione (19):

«—      [i]l regolamento n. 1049/2001 è riconducibile all’intento espresso all’articolo 1, secondo comma, TUE di segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile e più vicino possibile ai cittadini.

—      Tale obiettivo fondamentale dell’Unione trova riconoscimento anche, da un lato, nell’articolo 15, paragrafo 1, TFUE, ai sensi del quale, in particolare, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel massimo rispetto possibile del principio di trasparenza, principio altresì riaffermato all’articolo 10, paragrafo 3, TUE e all’articolo 298, paragrafo 1, TFUE, nonché, dall’altro lato, in virtù della consacrazione del diritto di accesso ai documenti stabilita all’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

—      Risulta dal considerando 2 del regolamento n. 1049/2001 che la trasparenza permette di conferire alle istituzioni dell’Unione una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità nei confronti dei cittadini dell’Unione in un sistema democratico. Inoltre, consentendo che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, essa contribuisce ad accrescere la fiducia di detti cittadini».

40.      Il requisito della trasparenza può tuttavia non essere sufficiente a giustificare il mantenimento nel fascicolo del parere di un’istituzione prodotto in allegato a un ricorso, laddove sussistano determinati rischi. Uno di essi è quello di costringere l’istituzione a «prendere pubblicamente posizione in merito ad un parere che era destinato, con tutta evidenza, ad un uso interno [il che comporterebbe] ripercussioni negative in riferimento all’interesse [dell’istituzione] a richiedere pareri giuridici e ad ottenere pareri franchi, obiettivi e completi» (20).

41.      Inoltre, acconsentire al mantenimento nel fascicolo di un documento, laddove l’istituzione non ne abbia autorizzato la divulgazione, faciliterebbe l’elusione della procedura di domanda di accesso, prevista dal regolamento n. 1049/2001 (21).

42.      Per quanto riguarda i pareri delle istituzioni emessi nel contesto dei procedimenti legislativi, la giurisprudenza della Corte ha stabilito un diritto di accesso molto più ampio e un corrispondente maggiore obbligo di divulgazione.

43.      Questo è stato chiarito nella sentenza Svezia e Turco/Consiglio, in cui la Corte di giustizia ha respinto le «giustificazioni» invocate dalla Commissione per escludere dal fascicolo un parere del suo servizio giuridico relativo a una proposta legislativa. Il Consiglio aveva sostenuto che la divulgazione di tale parere poteva «suscitare dubbi sulla legalità dell’atto legislativo interessato» e «[porre] a repentaglio l’indipendenza» di detto servizio (22).

44.      In risposta a tali argomenti, la Corte ha dichiarato quanto segue.

—      Quanto al primo, «proprio la trasparenza su tale punto, nel consentire che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, contribuisce a conferire alle istituzioni una maggiore legittimità agli occhi dei cittadini europei e ad accrescere la loro fiducia. Di fatto, è piuttosto la mancanza di informazione e di dibattito che può suscitare dubbi nei cittadini, non solo circa la legittimità di un singolo atto, ma anche circa la legittimità del processo decisionale nel suo complesso» (23).

—      Quanto al secondo, il rischio denunciato (porre a repentaglio l’indipendenza del servizio giuridico) non può essere meramente ipotetico né può essere confuso con l’interesse ad evitare eventuali pressioni finalizzate a influenzare il tenore dei pareri emessi da tale servizio (24).

45.      Ne consegue «che il regolamento n. 1049/2001 impone, in linea di principio, un obbligo di divulgare i pareri del servizio giuridico del Consiglio relativi ad un procedimento legislativo». Ciò non impedisce che possa negarsi «la divulgazione di un parere giuridico specifico, reso nell’ambito di un procedimento legislativo, ma avente contenuto particolarmente sensibile o portata particolarmente estesa che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi» (25).

C.      Analisi dell’istanza del Consiglio

46.      Nell’istanza del Consiglio occorre distinguere due parti.

47.      La prima riguarda la domanda di ritiro dell’allegato 3 del ricorso, che contiene il cosiddetto Non-paper from Hungary relativo alla proposta della Commissione che ha dato origine al regolamento 2020/2092. Tale Non-paper contiene una riproduzione testuale di un passaggio del parere del Servizio giuridico nonché riferimenti a tale parere che sembrano riprodurne il contenuto.

48.      Poiché il Non-paper from Hungary è un documento elaborato e presentato dall’Ungheria nel corso della procedura legislativa svolta per l’adozione del regolamento 2020/2092, non sono ad esso applicabili le norme relative all’accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione.

49.      Nulla impedisce quindi all’Ungheria, in quanto Stato autore del documento, di produrlo nell’ambito di un procedimento dinanzi alla Corte, sebbene contenga citazioni, dirette o indirette, del parere del Servizio giuridico del Consiglio.

50.      Nella seconda parte dell’istanza del Consiglio, tale istituzione chiede alla Corte di non prendere in considerazione i passaggi del ricorso dell’Ungheria che fanno riferimento all’analisi svolta nel parere, ne riproducono il contenuto o riflettono la medesima.

51.      Tale domanda sarebbe ammissibile, in astratto, solo per quanto riguarda la riproduzione del contenuto del parere, e non i punti del ricorso che semplicemente con esso coincidono. Uno Stato che contesti la validità di un atto legislativo dell’Unione è pienamente legittimato a difendere i propri punti di vista, a prescindere dal fatto che coincidano o meno con il contenuto dei documenti redatti nel contesto del procedimento sfociato nell’adozione di tale atto.

52.      Se l’Ungheria avesse presentato al Consiglio una domanda di accesso al parere, le si sarebbe in teoria potuto applicare il regolamento interno di tale istituzione, il cui articolo 6, paragrafo 2, prevede che il Consiglio possa autorizzare «la produzione in giustizia di una copia o di un estratto dei documenti del Consiglio che non sono già stati resi accessibili al pubblico in conformità delle disposizioni in materia di accesso del pubblico ai documenti».

53.      Nel caso di documenti del Consiglio contrassegnati con il codice «LIMITE», come in questo caso, le linee guida sul trattamento di documenti interni al Consiglio, cui ho fatto riferimento prima, stabiliscono al punto 5 che essi sono considerati protetti dal segreto professionale ai sensi dell’articolo 339 TFUE e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento interno del Consiglio e che devono, inoltre, essere trattati nel rispetto della pertinente normativa UE, in particolare il regolamento (CE) n. 1049/2001. Quanto all’accesso a tali documenti «LIMITE», i punti 20 e 21 delle linee guida del Consiglio subordinano la loro pubblicità alla previa autorizzazione del Consiglio.

54.      L’Ungheria avrebbe dovuto ottenere questa stessa autorizzazione previa del Consiglio per inserire come allegato al proprio ricorso il parere controverso, in quanto è un documento con il contrassegno «LIMITE» che il Consiglio ha reso pubblico solo in modo molto limitato e in relazione al quale ha respinto diverse domande di accesso presentate da singoli (26). Come ho già detto, se si acconsentisse indiscriminatamente alla produzione nel fascicolo di un documento, laddove l’istituzione non ne abbia autorizzato la divulgazione, sarebbe facile eludere la procedura di domanda di accesso, prescritta dal regolamento n. 1049/2001 (27).

55.      In definitiva, ciò che conta, in un modo o nell’altro, per risolvere questo incidente, è tenere presente la giurisprudenza della Corte di giustizia sull’incorporazione dei pareri giuridici redatti nel contesto delle procedure legislative, il che richiede l’esame in tre fasi cui ho già fatto riferimento (28).

56.      Quanto alla prima fase di tale esame, non vi è dubbio che ci troviamo di fronte ad un parere giuridico (del Servizio giuridico del Consiglio), il che non è contestato dalle parti.

57.      Nell’ambito della seconda fase di tale esame, occorrerà valutare se la divulgazione di tale parere specifico presenti un rischio, ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico, per la tutela della consulenza legale del Consiglio.

58.      Per valutare se un siffatto rischio sussista nel caso di specie, ammetterò, come premessa, che l’Ungheria avrebbe dovuto ottenere l’autorizzazione del Consiglio per produrre il parere nel procedimento dinanzi alla Corte.

59.      A mio avviso, la stessa autorizzazione sarebbe necessaria se volesse incorporare nella sua domanda passaggi testuali di un documento contrassegnato come «LIMITE», che il Consiglio conserva con accesso limitato, come nel caso in questione, sempre che tali passaggi rendessero, in pratica, pubblico il suo contenuto completo o sostanziale.

60.      Senza l’autorizzazione preventiva del Consiglio, lo Stato membro potrebbe aggirare questo requisito per rendere pubblici e produrre in giudizio documenti riservati di tale istituzione: gli sarebbe sufficiente produrli non come prove documentali, allegate al suo ricorso, bensì inserire in quest’ultimo il contenuto di tali documenti.

61.      Sulla base di tali considerazioni, possono essere pertinenti le seguenti circostanze.

—      Il parere è (salvo nei suoi primi otto paragrafi, semplicemente espositivi e non analitici, che sono stati divulgati), un documento interno contrassegnato con il codice «LIMITE», soggetto al requisito del segreto professionale.

—      L’Ungheria dispone legittimamente del testo del parere, in quanto Stato membro. L’ha quindi ottenuto senza eludere la procedura del regolamento interno del Consiglio, il cui articolo 5 dell’allegato II prevede effettivamente che gli Stati debbano chiedere a tale istituzione l’accesso ai documenti, ma tale formalità si riferisce unicamente ai documenti di cui non dispongono.

—      Il Consiglio non è stato costretto a prendere pubblicamente posizione su un parere del suo Servizio giuridico, poiché ha potuto rispondere al ricorso dell’Ungheria senza necessità di emettere espressamente una valutazione su di esso (29).

—      Per «produzione in giustizia» non si possono intendere i meri riferimenti circostanziali, operati nel ricorso, a passaggi del parere. Solo se tali riferimenti, per la loro portata, equivalessero alla divulgazione non autorizzata del parere stesso, si potrebbe sostenere il tentativo di elusione della necessaria autorizzazione del Consiglio.

—      Come ho già indicato, l’Ungheria ha tutto il diritto di esporre i propri argomenti giuridici, anche se essi corrispondono a quelli del Servizio giuridico del Consiglio, che tale Stato membro conosce perché interviene nel contesto del procedimento di elaborazione del regolamento 2020/2092.

62.      Non penso dunque che esista un rischio, ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico, per la tutela della consulenza legale del Consiglio. Tuttavia, se così fosse e se la seconda fase dell’esame fosse superata, occorrerebbe ancora valutare, in un terzo momento, se esista un interesse pubblico prevalente che giustifichi il mantenimento nel fascicolo dei riferimenti, diretti e indiretti, a passaggi del parere del Servizio giuridico del Consiglio.

63.      Per quanto dirò nel prosieguo, tale interesse pubblico prevalente sussiste, indipendentemente dal fatto che l’Ungheria abbia un interesse proprio al rigetto della domanda del Consiglio e che siano mantenuti i riferimenti al parere, che suffragano la sua tesi sulla (presunta) nullità del regolamento 2020/2092.

64.      L’interesse prevalente che, nel caso di specie, giustificherebbe la produzione in giudizio e la divulgazione di passaggi del parere del Servizio giuridico del Consiglio è la trasparenza della procedura legislativa.

65.      Ricordo che l’accesso ai documenti del Consiglio quando agisce in veste di legislatore favorisce la trasparenza e l’apertura del procedimento legislativo e contribuisce a rafforzare la democrazia agevolando il controllo, da parte dei cittadini, di tutte le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo (30).

66.      Inoltre, nel contesto di un procedimento legislativo trasparente, tutte le opinioni giuridiche fondate, a favore o a sfavore di una data proposta, che diano ai colegislatori (responsabili ultimi della decisione) e ai cittadini, in generale, gli elementi di giudizio indispensabili alla valutazione di tale proposta, devono essere ben accolte.

67.      Ciò è possibile solo se le opinioni giuridiche espresse sono portate a conoscenza del pubblico, proprio per «consentire che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, [il che] contribuisce a conferire alle istituzioni una maggiore legittimità agli occhi dei cittadini europei e ad accrescere la loro fiducia» (31).

68.      È sulla base di tali riflessioni, da me pienamente condivise, che la Corte ha dichiarato che esiste, in linea generale, l’obbligo di divulgare i pareri giuridici relativi ad un procedimento legislativo (32). L’altra faccia di tale obbligo è che non è ammessa «un’esigenza generale di riservatezza» quanto a tali pareri (33).

69.      Tuttavia, tale obbligo non è assoluto. In particolare «non impedisce (...) che la divulgazione di un parere giuridico specifico, reso nell’ambito di un procedimento legislativo ma avente contenuto particolarmente sensibile o portata particolarmente estesa che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi, venga negata richiamandosi alla tutela della consulenza legale» (34).

70.      Il parere su cui si controverte in questa sede è stato elaborato nel contesto del procedimento legislativo diretto all’adozione del regolamento 2020/2092. Il Consiglio non ha dimostrato, a mio avviso, che si tratti di un parere «particolarmente sensibile», sebbene tale regolamento rivesta un’innegabile importanza per l’Unione e per i suoi Stati membri.

71.      Il contenuto del parere giuridico deve possedere un carattere particolarmente sensibile. Da tale prospettiva, sebbene verta su una misura legislativa pertinente, la sensibilità del parere potrà essere riconosciuta solo laddove contenga informazioni particolarmente delicate (ad esempio su materie riservate o segrete), ma non laddove contenga la mera valutazione di elementi interpretativi dei Trattati, come quelli relativi alle basi giuridiche di tale misura.

72.      Il Consiglio non dimostra neppure, a mio avviso, che il parere presenti una «portata particolarmente estesa che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi».

73.      Sebbene tale espressione della sentenza Svezia e Turco/Consiglio non sia del tutto chiara (poiché, in linea di principio, i pareri giuridici su una proposta legislativa si limitano all’esame della sua validità o dei suoi difetti, senza andare oltre), ritengo che essa alluda a pareri che, travalicando il contenuto della norma eventualmente impugnata, non sono pertinenti per il procedimento giurisdizionale nel quale si intendono produrre.

74.      Pertanto, la trasparenza del procedimento legislativo deve prevalere, nel caso di specie, sul rischio ipotetico (qui non dimostrato) di lasciare senza la debita tutela la consulenza legale del Consiglio o di rendere più difficile l’adozione, da parte del suo servizio giuridico, di pareri «franchi, obiettivi e completi» (35), qualità che, del resto, sono garantite dalla professionalità dei membri di tale servizio e che deve essere salvaguardata dal Consiglio.

75.      Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di respingere la domanda incidentale del Consiglio.

IV.    Regolamento 2020/2092: norma a cavallo tra la condizionalità finanziaria e la garanzia dello Stato di diritto

76.      Per comprendere meglio il meccanismo di condizionalità del regolamento 2020/2092 è necessario soffermarsi: a) sulla procedura legislativa seguita per la sua adozione; e b) sui meccanismi analoghi già previsti dal diritto dell’Unione, ai quali si aggiunge ora quello istituito da tale regolamento.

A.      Procedura legislativa seguita per l’adozione del regolamento 2020/2092

77.      L’elaborazione del regolamento 2020/2092 è stata particolarmente complessa e il processo legislativo seguito aiuta ad operarne un’interpretazione adeguata (36).

78.      Tale regolamento trae origine dallo sforzo dell’Unione inteso a migliorare i propri strumenti volti ad assicurare il rispetto dei principi dello Stato di diritto da parte degli Stati membri. Questo valore dell’Unione, sancito dall’articolo 2 TUE, è stato minacciato dalle recenti prassi di alcuni dei suoi Stati membri, come hanno ripetutamente sottolineato il Parlamento e la Commissione. Alcuni di questi Stati sono grandi percettori di risorse del bilancio dell’Unione (37).

79.      Per far fronte a violazioni dello Stato di diritto, l’Unione dispone di un limitato arsenale di strumenti giuridici:

—      il meccanismo di cui all’articolo 7 TUE mira a constatare «che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2» o «l’esistenza di una violazione grave e persistente» di questi stessi valori, con le conseguenze connesse all’una o all’altra constatazione. Il funzionamento del meccanismo è appesantito dalla necessità di una decisione unanime del Consiglio europeo, nella seconda di tali ipotesi;

—      i ricorsi per inadempimento proposti dalla Commissione (articolo 258 TFUE) o da un altro Stato membro (articolo 259 TFUE) consentono di determinare se uno Stato membro sia inadempiente a uno degli obblighi ad esso incombenti in forza dei Trattati.

80.      Nel 2014 la Commissione ha adottato un «nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto», destinato a «garantire una tutela efficace e coerente dello Stato di diritto in tutti gli Stati membri, affrontando e risolvendo le situazioni di minaccia sistemica allo Stato di diritto» (38).

81.      Il nuovo quadro si proponeva di «contrastare le minacce future allo Stato di diritto negli Stati membri prima che si verifichino le condizioni per attivare i meccanismi previsti dall’articolo 7 del TUE. Si prefigge quindi di colmare un vuoto: non si pone in alternativa ai meccanismi dell’articolo 7 del TUE, bensì li precede e integra» (39).

82.      Nel 2019 la Commissione ha aggiornato la propria strategia e ha istituito il Meccanismo europeo sullo Stato di diritto (40). Basato su un intenso dialogo con le autorità e i portatori di interessi nazionali, tale meccanismo aumenta la trasparenza e permette di osservare tutti gli Stati membri in modo obiettivo e imparziale. La Commissione redige, insieme a tali dati, una relazione annuale contenente una valutazione di ciascuno Stato membro (41).

83.      In tale contesto, la Commissione ha presentato, nel maggio 2018, una proposta di regolamento sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri (42).

84.      La proposta avrebbe suscitato talune riserve da parte del Servizio giuridico del Consiglio. La Corte dei conti ha formulato raccomandazioni volte a migliorarne il contenuto (43), dopo aver sottolineato che la proposta aveva una base giuridica dubbia, era imprecisa nei suoi criteri, conferiva alla Commissione un potere discrezionale molto ampio ed eludeva la procedura di cui all’articolo 7 TUE.

85.      A seguito di un iter legislativo complesso, il Consiglio europeo del luglio 2020 (44) giungeva a un accordo per approvare il quadro finanziario pluriennale (in prosieguo: il «QFP») 2021-2027 e il piano di ripresa per l’Europa Next Generation EU (in prosieguo: il «Piano Next Generation EU»). L’accordo indicava che «sarà introdotto un regime di condizionalità a tutela del bilancio e di Next Generation EU».

86.      Nonostante tale accordo, i due colegislatori hanno continuato a mantenere punti di vista differenti intorno a quello che sarebbe poi diventato il regolamento 2020/2092:

—      il Parlamento mirava a tutelare lo Stato di diritto tramite il bilancio, mentre il Consiglio intendeva proteggere il bilancio dell’Unione attraverso il rispetto dei requisiti dello Stato di diritto;

—      il Parlamento sosteneva un’applicazione estesa del regolamento, mentre il Consiglio intendeva limitarla, pretendendo un nesso diretto tra la violazione dello Stato di diritto e gli specifici effetti negativi sul bilancio dell’Unione (45).

87.      I due colegislatori hanno raggiunto un consenso il 5 novembre 2020 sul testo che, con lievi perfezionamenti, è diventato il regolamento 2020/2092, entrato in vigore il 1º gennaio 2021.

88.      L’Ungheria e la Repubblica di Polonia si sono opposte al testo convenuto dai colegislatori e, sebbene non potessero impedirne l’adozione, in quanto la sua base giuridica è l’articolo 322, paragrafo 1, TFUE, che prevede la maggioranza qualificata, hanno minacciato di impedire l’adozione del QFP 2021-2027 e del piano Next Generation EU, la cui approvazione richiedeva invece l’unanimità degli Stati membri.

89.      La situazione si è sbloccata al Consiglio europeo di dicembre 2020, le cui conclusioni includevano un «impegno» sulla portata e sull’applicazione del regolamento 2020/2092 (46).

90.      Sebbene il Consiglio europeo non disponga di poteri legislativi in tale materia, le sue conclusioni ribadiscono garanzie procedurali e sostanziali contenute nel regolamento 2020/2092 a favore degli Stati membri e danno un’interpretazione (che potrebbe essere qualificata come autorizzata, in base all’autore, benché non vincolante) del significato e della portata di diversi suoi elementi. Ricordo, in ogni caso, che l’interpretazione del regolamento 2020/2092 spetta alla Corte di giustizia.

91.      In particolare, secondo le conclusioni del Consiglio europeo, il nuovo regolamento «dovrà essere applicato nel pieno rispetto dell’articolo 4, paragrafo 2, del TUE, segnatamente dell’identità nazionale degli Stati membri insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, del principio di attribuzione, nonché dei principi di obiettività, non discriminazione e parità di trattamento degli Stati membri».

92.      Gli elementi di consenso enunciati dal Consiglio europeo sono in particolare i seguenti (47):

—      L’obiettivo del regolamento è proteggere il bilancio dell’Unione, compreso Next Generation EU, la sua sana gestione finanziaria e gli interessi finanziari dell’Unione (48).

—      L’applicazione del meccanismo di condizionalità a norma del regolamento sarà obiettiva, equa, imparziale e basata sui fatti, garantendo la tutela giurisdizionale effettiva, la non discriminazione e la parità di trattamento degli Stati membri.

—      Al fine di garantire che tali principi siano rispettati, la Commissione intende elaborare e adottare linee guida sulle modalità con cui applicherà il regolamento, compresa una metodologia per effettuare la propria valutazione. Tali linee guida saranno elaborate in stretta consultazione con gli Stati membri. Qualora venga introdotto un ricorso di annullamento in relazione al regolamento, le linee guida saranno messe a punto successivamente alla sentenza della Corte di giustizia, in modo da incorporarvi eventuali elementi pertinenti derivanti da detta sentenza (49).

—      Le misure adottate in forza del meccanismo dovranno essere proporzionate all’impatto delle violazioni dello Stato di diritto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o sugli interessi finanziari dell’Unione. Il nesso di causalità tra tali violazioni e le conseguenze negative per gli interessi finanziari dell’Unione dovrà essere sufficientemente diretto e debitamente accertato.

—      I fattori di attivazione stabiliti nel regolamento vanno letti e applicati come un elenco chiuso di elementi omogenei e non devono essere aperti a fattori o eventi di diversa natura. Il regolamento non riguarda carenze generalizzate (50).

—      L’applicazione del meccanismo avrà carattere sussidiario rispetto alle altre procedure previste dal diritto dell’Unione, e si applicherà laddove queste ultime non consentano di proteggere più efficacemente il bilancio dell’Unione.

93.      Grazie a tale «impegno» del Consiglio europeo, l’Ungheria e la Repubblica di Polonia hanno ritirato il loro veto al QFP e al piano Next Generation EU e il regolamento 2020/2092 è stato infine adottato dal Consiglio il 14 dicembre e dal Parlamento il 16 dicembre 2020 (51).

94.      La riduzione dell’ambito di applicazione del regolamento 2020/2092, con il requisito del nesso «sufficientemente diretto» tra l’esecuzione del bilancio e la violazione dei principi dello Stato di diritto, è stata, in qualche modo, «controbilanciata» dall’applicazione di tale meccanismo di condizionalità finanziaria ai fondi movimentati dall’Unione a vantaggio degli Stati membri mediante il piano Next Generation EU, istituito conformemente al regolamento (UE) 2020/2094 (52). Il regolamento 2020/2092 si applicherà, inoltre, sia alle violazioni «diffuse» dei principi dello Stato di diritto, sia a quelle «singole» (53).

95.      L’applicazione (o la non applicazione) del regolamento 2020/2092 continua tuttavia a generare contrasti istituzionali tra la Commissione e il Parlamento (54).

B.      Meccanismi di condizionalità finanziaria nel diritto dell’Unione

96.      L’Unione dispone di un bilancio che le fornisce i mezzi necessari per raggiungere i suoi obiettivi e per realizzare le sue politiche. Tale bilancio è alimentato, fatte salve le altre entrate, tramite risorse proprie (articolo 311 TFUE) in base alle disposizioni stabilite da una decisione del Consiglio (55). Il bilancio è lo strumento del diritto dell’Unione che traduce ogni anno il principio di solidarietà (56) in termini finanziari e riveste importanza costituzionale.

97.      Le entrate e le spese del bilancio annuale dell’Unione sono determinate dalla programmazione pluriennale di cui all’articolo 312 TFUE. Il QFP garantisce l’evoluzione ordinata delle spese dell’Unione nei limiti delle sue risorse proprie. Attualmente è in vigore il QFP 2021-2027 (57), che prevede un aumento dello 0,6% delle risorse proprie, insieme ai fondi mobilitati con l’adozione dello strumento di ripresa per affrontare le conseguenze economiche della COVID-19 (58).

98.      L’esecuzione del bilancio dell’Unione è di competenza della Commissione, ai sensi dell’articolo 317, primo comma, TFUE. Tale funzione deve essere eseguita «in cooperazione con gli Stati membri, in base alle disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell’articolo 322 [TFUE] in conformità del principio della buona gestione finanziaria. Gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria» (59).

99.      L’articolo 310, paragrafo 6, TFUE prevede che «[l]’Unione e gli Stati membri, conformemente all’articolo 325, combattono la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione».

100. Il regolamento finanziario (60) prevede che la Commissione può eseguire il bilancio dell’Unione direttamente, indirettamente e in regime di gestione concorrente con gli Stati membri. In pratica, più del 70% del bilancio è eseguito dalla Commissione in regime di gestione concorrente con gli Stati membri, conformemente a quanto disposto dall’articolo 63 del regolamento finanziario. Nell’ambito di tale gestione concorrente, le autorità degli Stati membri svolgono, per delega, le funzioni necessarie all’esecuzione dei fondi del bilancio dell’Unione, sotto il controllo della Commissione (61).

101. In tale quadro di esecuzione del bilancio condiviso tra la Commissione e gli Stati membri, sono emersi i meccanismi di condizionalità previsti dal regolamento finanziario e da altre norme specifiche dell’Unione.

102. I regimi di condizionalità a tutela della sana gestione del bilancio riflettono un fenomeno più ampio di utilizzo della condizionalità sia nel diritto dell’Unione sia in altri paesi (tra i quali gli ordinamenti giuridici federali) (62) e organizzazioni internazionali, quali il Fondo monetario internazionale o la Banca mondiale.

103. Nel diritto dell’Unione, la condizionalità si applica in modo naturale alle adesioni dei nuovi Stati, soggette al rispetto dei cosiddetti criteri di Copenaghen, ed è una prassi corrente nelle relazioni esterne dell’Unione, i cui aiuti allo sviluppo sono del pari naturalmente subordinati al rispetto di requisiti in materia di diritti umani (63).

104. Nel contesto delle relazioni interne tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione, la condizionalità è stata utilizzata, in particolare, negli strumenti di coesione economica e sociale e nella gestione del bilancio (64).

105. Senza pretese di esaustività, si possono citare i seguenti esempi di condizionalità finanziaria presenti nel nuovo regolamento sulle disposizioni comuni ai fondi strutturali per il periodo 2021-2027 (65):

—      La condizionalità ambientale e climatica di cui all’articolo 6 («Obiettivi climatici e meccanismo di adeguamento in materia di clima») e all’articolo 9, paragrafo 4.

—      La condizionalità basata sul rispetto di «principi orizzontali» (articolo 9) relativi alla tutela dei diritti fondamentali e alla conformità con la Carta dei diritti fondamentali in sede di attuazione dei fondi.

—      La condizionalità connessa ad obiettivi specifici, prevista all’articolo 15 («Condizioni abilitanti») e all’allegato III (66). Quest’ultimo contiene «le condizioni abilitanti orizzontali applicabili a tutti gli obiettivi specifici e i criteri necessari per valutarne il soddisfacimento». L’allegato III contiene efficaci meccanismi di controllo del mercato degli appalti pubblici; strumenti e capacità per un’efficace applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato; effettiva applicazione e attuazione della Carta dei diritti fondamentali; attuazione e applicazione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (UNCRPD) conformemente alla decisione 2010/48/CE del Consiglio (67). Se tali condizioni non sono rispettate, la Commissione può sospendere il rimborso delle spese sostenute dallo Stato.

—      La condizionalità macroeconomica, prevista all’articolo 19 («Misure per collegare l’efficacia dei fondi a una sana governance economica»). Con tale norma si autorizza il Consiglio, previa proposta della Commissione, a sospendere totalmente o parzialmente i pagamenti relativi a uno o più programmi di uno Stato membro: i) se tale Stato membro omette di adottare misure correttive sufficienti o non agisce per evitare uno squilibrio eccessivo, determinato a norma del regolamento (UE) n. 1176/2011 (68); ii) se la Commissione conclude che lo Stato membro non ha adottato misure di cui al regolamento (CE) n. 332/2002 (69) e decide di non autorizzare l’erogazione del sostegno finanziario concesso a tale Stato membro; e iii) se il Consiglio ritiene che uno Stato membro non adempia al programma di aggiustamento macroeconomico di cui all’articolo 7 del regolamento (UE) n. 472/2013 (70) o alle misure richieste da una decisione del Consiglio adottata a norma dell’articolo 136, paragrafo 1, TFUE.

106. Nella stessa ottica, gli articoli 96 e 97 del regolamento sulle disposizioni comuni 2021-2027 autorizzano, rispettivamente, la Commissione a interrompere il termine di pagamento o a sospendere pagamenti agli Stati membri qualora sussista un’irregolarità o una carenza grave o un parere motivato della Commissione in relazione a una procedura di infrazione ai sensi dell’articolo 258 TFUE riguardo a una questione che mette a rischio la legittimità e la regolarità delle spese. La Commissione, ai sensi dell’articolo 104, può altresì procedere a posteriori ad una rettifica finanziaria, riducendo il sostegno dei Fondi a un programma quando si verifica questo tipo di situazioni.

107. I meccanismi di condizionalità si trovano anche in normative settoriali applicabili a strumenti finanziari dell’Unione. A titolo di esempio, si elencano i seguenti:

—      La condizionalità macroeconomica, di cui all’articolo 10 del regolamento (UE) 2021/241 (71), in termini simili a quelli dell’articolo 19 del regolamento sulle disposizioni comuni 2021‑2027. La condizionalità macroeconomica dei fondi strutturali vale anche per il dispositivo per la ripresa e la resilienza, che è il principale veicolo finanziario dello strumento di ripresa dell’Unione europea, adottato con il regolamento 2020/2094 per integrare il QFP al fine di affrontare le conseguenze finanziarie della COVID-19. L’attuazione di tale dispositivo spetterà alla Commissione in regime di gestione diretta, ai sensi delle pertinenti norme adottate conformemente all’articolo 322 TFUE, in particolare il regolamento finanziario e il regolamento 2020/2092.

—      La condizionalità volta a garantire il rispetto delle norme relative ai diritti dell’uomo nella gestione integrata europea delle frontiere, prevista all’articolo 4 del regolamento (UE) 2021/1148 (72).

—      La condizionalità ai fini del rispetto dei diritti umani e degli obiettivi ambientali di cui all’articolo 4 del regolamento (UE) 2021/1229, che istituisce lo strumento di prestito per il settore pubblico nel quadro del meccanismo per una transizione giusta (73).

—      La condizionalità climatica e ambientale per i pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito della PAC, prevista agli articoli da 43 a 47 del regolamento (UE) n. 1307/2013 (74).

108. Tali meccanismi di condizionalità sono diversi fra loro, ma rispondono tutti ad una logica comune: l’idoneità al pagamento a carico del bilancio dell’Unione è subordinata al rispetto di taluni requisiti orizzontali, distinti e supplementari rispetto a quelli previsti direttamente dal fondo europeo al quale è imputato il pagamento (75).

109. La condizionalità finanziaria istituita dal regolamento 2020/2092 è vincolata, per quanto riguarda l’esecuzione del bilancio, al rispetto dello Stato di diritto, «essenziale per la tutela degli altri valori fondamentali [dell’articolo 2 TUE]» (76). In quanto condizione orizzontale, gli Stati membri devono rispettarla nell’esecuzione del bilancio dell’Unione.

110. La condizionalità finanziaria implica un nesso tra solidarietà e responsabilità. L’Unione trasferisce risorse del suo bilancio agli Stati membri a condizione che siano spese in modo responsabile, il che implica che ciò sia fatto in accordo con i valori dell’Unione, come quello dello Stato di diritto. Solo se l’esecuzione del bilancio rispetta i valori dell’Unione vi sarà la sufficiente fiducia reciproca tra gli Stati membri nel momento in cui all’Unione stessa vengono forniti i mezzi finanziari indispensabili per raggiungere i suoi obiettivi.

111. È chiaro che tale nuova dimensione della tecnica della condizionalità ha implicazioni che incidono significativamente sulle relazioni dell’Unione con gli Stati membri. In conseguenza del meccanismo di condizionalità, le competenze delle istituzioni dell’Unione sono state rafforzate al fine di garantire che gli Stati membri rispettino i valori del diritto dell’Unione quando intervengono nella gestione del bilancio dell’Unione.

112. Tuttavia, l’impiego della tecnica della condizionalità finanziaria nelle norme del diritto derivato deve rispettare i requisiti del diritto primario e rientrare nelle competenze attribuite all’Unione.

113. Ad oggi, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha affrontato soprattutto la condizionalità ambientale applicata ai pagamenti diretti agli agricoltori (77) e la condizionalità macroeconomica, di cui si è occupata, in senso favorevole, la sentenza Pringle (78).

114. In quest’ultima sentenza, la Corte ha dichiarato che la condizionalità era un meccanismo idoneo a garantire il rispetto del diritto dell’Unione e delle misure di coordinamento delle politiche economiche degli Stati adottate dalle istituzioni dell’Unione. Ha altresì indicato che la condizionalità macroeconomica prevista agli articoli 3, 12, paragrafo 1, e 13, paragrafo 3, primo comma, del Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità (Trattato MES) (79) garantiva la conformità delle attività del MES, in particolare, con l’articolo 125 TFUE e con le misure di coordinamento adottate dall’Unione (80).

115. La presente causa e la causa C‑157/21 offrono alla Corte l’opportunità di sviluppare la propria giurisprudenza sulla condizionalità finanziaria, estendendola ad uno strumento con il quale le sue istituzioni, al fine di tutelare il bilancio dell’Unione, incentivano il rispetto, da parte degli Stati membri, del valore dello Stato di diritto sancito all’articolo 2 TUE.

116. Fatte queste considerazioni, passerò ora all’analisi dei motivi di nullità dedotti in successione dal governo ungherese.

V.      Primo motivo di ricorso: assenza o inadeguatezza della base giuridica del regolamento 2020/2092

A.      Argomenti delle parti

117. Secondo il governo ungherese, sebbene l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE consenta al legislatore dell’Unione di adottare regole finanziarie relative all’esecuzione del bilancio dell’Unione, il regolamento 2020/2092 non contiene disposizioni di bilancio o finanziarie.

118. La base giuridica del regolamento 2020/2092 non è quindi adeguata e l’Unione non è competente ad adottare una norma di diritto derivato con questo contenuto.

119. A suo parere, il regolamento 2020/2092 permette alla Commissione e al Consiglio di definire la nozione di Stato di diritto e le condotte che violano i requisiti imposti da questo valore dell’Unione. Il meccanismo approvato autorizza l’adozione di sanzioni che colpiscono strutture fondamentali di uno Stato membro, per le quali l’Unione è priva di competenze.

120. L’articolo 322 TFUE non giustifica tali condotte e costituirebbe quindi una base giuridica non adeguata per il regolamento 2020/2092, il cui ambito di applicazione sarebbe in contrasto con la procedura di cui all’articolo 7 TUE.

121. Il governo ungherese espone, inoltre, le differenze tra il regolamento 2020/2092 e altre regole finanziarie e di bilancio dell’Unione che trovano fondamento nell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE.

122. Tra gli elementi del regolamento 2020/2092 incompatibili con l’articolo 322 TFUE, il governo ungherese fa riferimento, da un lato, ai conflitti di interesse nella ripartizione dei fondi dell’Unione. Il regolamento 2020/2092 non contiene alcuna norma procedurale rivolta agli Stati membri in relazione all’introduzione di norme sui conflitti di interesse e la loro eliminazione, permettendo così l’adozione di provvedimenti nei confronti di tali Stati sulla base di infrazioni non precisate che travalicano i requisiti previsti dal regolamento finanziario.

123. D’altro canto, sostiene che l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 obbligherebbe gli Stati membri a finanziare con il loro bilancio i programmi ai quali l’Unione ritira i propri fondi, al fine di tutelare i beneficiari. Tale disposizione non sarebbe conforme alle regole sull’esecuzione del bilancio dell’Unione e costituisce una sanzione nei confronti dello Stato membro che viola i requisiti dello Stato di diritto.

124. Secondo il governo ungherese, l’articolo 322 TFUE non può servire come base per imporre obblighi ai bilanci nazionali, poiché esso prevede solo l’adozione di regole relative all’esecuzione del bilancio dell’Unione.

125. Il Parlamento e il Consiglio contestano gli argomenti del governo ungherese e ritengono che l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE costituisca la base giuridica adeguata del regolamento 2020/2092 (81).

126. Secondo queste due istituzioni, il regolamento 2020/2092 istituisce un meccanismo di condizionalità di bilancio (finanziario) volto a garantire il rispetto dei requisiti dello Stato di diritto, allo stesso modo degli altri meccanismi di condizionalità già esistenti nell’Unione. L’analisi della finalità e del contenuto di tale regolamento lo dimostrano.

B.      Analisi

127. Inizierò richiamando la giurisprudenza costante della Corte sulla scelta delle basi giuridiche del diritto primario al fine di adottare norme di diritto derivato (82).

—      «La scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi, che possono essere oggetto di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto [dell’]atto. Se l’esame dell’atto in questione mostra che esso persegue un duplice obiettivo o ha una duplice componente e se uno di questi obiettivi o componenti può essere classificato come principale o predominante, mentre l’altro è solo accessorio, tale atto deve essere fondato su un’unica base giuridica, cioè quella richiesta dall’obiettivo o componente principale o predominante» (83).

—      «Inoltre, (...) può essere preso in considerazione, per determinare la base giuridica appropriata, il contesto giuridico nel quale si inserisce una nuova normativa, segnatamente per il fatto che siffatto contesto può fornire chiarimenti quanto allo scopo di detta normativa» (84).

—      Una volta adottata una norma di armonizzazione, «il legislatore dell’Unione non può essere privato della possibilità di adeguare tale atto a qualsiasi cambiamento delle circostanze o evoluzione delle conoscenze, in considerazione del compito affidatogli di vigilare alla protezione degli interessi generali riconosciuti dal Trattato» (85).

128. Conformemente a tale giurisprudenza, l’analisi dello scopo e del contenuto del regolamento 2020/2092 consentirà di stabilire se l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE costituisca la base giuridica adeguata per la sua adozione, se essa avrebbe dovuto essere diversa o se l’Unione non sia competente ad adottare tale regolamento.

1.      Finalità del regolamento 2020/2092

129. A tenore del suo articolo 1, l’oggetto del regolamento 2020/2092 è stabilire «(...) le norme necessarie per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri».

130. Diversi considerando del regolamento 2020/2092 evidenziano il nesso tra il rispetto dello Stato di diritto e la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione.

—      Il considerando 7 enuncia che «[q]uando gli Stati membri eseguono il bilancio dell’Unione, (...) il rispetto dello Stato di diritto è un presupposto essenziale per il rispetto dei principi di una sana gestione finanziaria, sanciti nell’articolo 317 (...) [TFUE]».

—      Il considerando 8 (86) enuncia che gli Stati membri possono garantire una sana gestione finanziaria solo se le loro autorità pubbliche agiscono in conformità della legge, se i casi di frode sono perseguiti penalmente e se le decisioni amministrative possono essere soggette a un adeguato controllo giurisdizionale.

—      Il considerando 9 (87) sottolinea l’importanza dell’indipendenza della magistratura e dei servizi responsabili delle indagini penali allo scopo di trattare le decisioni illegittime e arbitrarie delle autorità pubbliche che possano ledere gli interessi finanziari dell’Unione.

—      Il considerando 13 ribadisce che «[v]i è (...) una chiara correlazione tra il rispetto dello Stato di diritto e l’esecuzione efficiente del bilancio dell’Unione in conformità dei principi di sana gestione finanziaria».

—      Il considerando 15 insiste sulla considerazione che «[l]e violazioni dei principi dello Stato di diritto, in particolare quell[e] che si ripercuotono sul corretto funzionamento delle autorità pubbliche e sull’effettivo controllo giurisdizionale, possono nuocere gravemente agli interessi finanziari dell’Unione».

131. In base ai termini di tali considerando, la cui sintonia con le disposizioni del regolamento 2020/2092 è innegabile, ritengo che lo scopo di tale regolamento sia quello di creare un meccanismo specifico per garantire la corretta esecuzione del bilancio dell’Unione, laddove uno Stato membro commetta violazioni dei principi dello Stato di diritto che mettono a repentaglio la sana gestione dei fondi dell’Unione o i suoi interessi finanziari.

132. Tale obiettivo mi sembra consono alla scelta dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE quale base giuridica del regolamento 2020/2092 (88).

133. Il Parlamento e il Consiglio sostengono che lo scopo del regolamento controverso è quello che si ricava da tali considerando. Essi contestano l’analisi del governo ungherese laddove afferma che il regolamento 2020/2092 mira ad aggiungere una procedura supplementare a quelle già previste (89) per tutelare lo Stato di diritto, in assenza di una base giuridica al riguardo nel diritto primario.

134. È vero che il considerando 14 del regolamento 2020/2092, letto fuori contesto, sembrerebbe fornire un certo sostegno alla tesi del governo ungherese, in quanto dichiara che «[i]l meccanismo previsto nel presente regolamento integra tali strumenti proteggendo il bilancio dell’Unione da violazioni dei principi dello Stato di diritto che ne compromettono la sana gestione finanziaria o incidono sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione».

135. Tale apparente incoerenza nella logica dei considerando del regolamento 2020/2092 potrebbe essere dovuta allo svolgimento del suo iter legislativo. Come ho già spiegato, la proposta iniziale della Commissione rifletteva in minor misura la condizionalità finanziaria del meccanismo previsto, mentre insisteva di più sulla protezione dello Stato di diritto. L’opposizione del Consiglio ha fatto sì che il testo finale del regolamento 2020/2092 diventasse uno strumento di condizionalità finanziaria, nel quadro del quale la salvaguardia dello Stato di diritto opera come condizione orizzontale che gli Stati sono tenuti a rispettare in sede di esecuzione del bilancio.

136. È per questo motivo che occorre analizzare dettagliatamente il contenuto del regolamento 2020/2092 per stabilire se il «prodotto legislativo finale» sia effettivamente un meccanismo di condizionalità finanziaria, come altri del diritto dell’Unione. In tal caso, l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE fornirebbe una base giuridica adeguata, in quanto tale regolamento sarebbe un atto normativo in materia di esecuzione del bilancio.

137. In caso contrario, come sostiene il governo ungherese, ci troveremmo di fronte ad un ulteriore strumento per la protezione dello Stato di diritto, seppur con caratteristiche di bilancio, per il quale l’articolo 322 TFUE non offrirebbe una base giuridica adeguata e per la cui introduzione l’Unione non sarebbe competente.

138. A mio avviso, l’obiettivo del regolamento 2020/2092 è di garantire, mediante il meccanismo della condizionalità, la corretta esecuzione del bilancio dell’Unione, in caso di violazione dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro che mettano a repentaglio la sana gestione finanziaria dei fondi dell’Unione.

139. Considerato nel suo insieme, l’obiettivo del regolamento 2020/2092 è quindi quello di tutelare il bilancio dell’Unione in presenza di specifiche situazioni che ne minacciano la corretta esecuzione e che rappresentano violazioni dello Stato di diritto. Esso non pretende quindi di tutelare quest’ultimo mediante un meccanismo sanzionatorio.

140. In tale prospettiva, il regolamento 2020/2092 ha un intento assimilabile a quello del regolamento finanziario, la base giuridica del quale è pacifico che sia l’articolo 322 TFUE.

141. Infatti, in una dichiarazione congiunta redatta al momento della sua adozione, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione hanno dichiarato la loro intenzione di voler trasfondere il contenuto del regolamento 2020/2092 nel regolamento finanziario, quando quest’ultimo sarà modificato (90).

142. Come sottolinea il Consiglio, la scelta del legislatore europeo di elaborare una norma a garanzia della corretta esecuzione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dello Stato di diritto trova legittimazione nel potere discrezionale di cui esso dispone nel legiferare.

143. In ogni caso, una siffatta scelta non può essere qualificata come manifestamente erronea. Il rispetto dei principi dello Stato di diritto può rivestire un’importanza fondamentale per il buon funzionamento delle finanze pubbliche e per la corretta esecuzione dei bilanci (91).

144. In definitiva, l’istituzione di un meccanismo di condizionalità finanziaria collegato allo Stato di diritto mi sembra costituire un’opzione legislativa plausibile e con supporto nel diritto primario.

2.      Contenuto del regolamento 2020/2092

145. Nella valutazione della questione se il regolamento 2020/2092 trovi fondamento nell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, è inoltre indispensabile, conformemente alla giurisprudenza della Corte, analizzarne il contenuto.

146. Tale analisi consentirà di verificare se gli elementi del regolamento 2020/2092 siano quelli di un autentico meccanismo di condizionalità finanziaria (in linea con quelli già esistenti nel diritto dell’Unione) e, pertanto, di stabilire se l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE gli fornisca una base giuridica adeguata.

a)      Condizioni per l’adozione di misure nel procedimento di cui al regolamento 2020/2092

147. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092, «[s]ono adottate opportune misure qualora siano accertate, ai sensi dell’articolo 6, violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro che compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione».

148. Le parti dissentono in merito all’interpretazione di tale disposizione.

—      Il governo ungherese sostiene che essa introduce un procedimento in tre fasi nel corso del quale si deve provare: a) la violazione dello Stato di diritto; b) il rischio grave e sufficientemente diretto per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione; e c) la necessità di adottare misure proporzionate per farvi fronte. A suo parere, la base giuridica dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE non copre la prima di tali fasi.

—      Il Parlamento e il Consiglio dissentono da tale interpretazione e ritengono che la procedura si componga solo di due fasi: a) la prova di una violazione dello Stato di diritto che causa direttamente un grave rischio per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione; e b) l’adozione di misure per contrastare detta violazione. Pertanto, la condizionalità si applicherebbe solo nei confronti delle violazioni dello Stato di diritto aventi un’incidenza diretta sull’esecuzione del bilancio dell’Unione e che abbiano una certa gravità.

149. A mio parere, quest’ultima interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 è quella pertinente. La condizionalità finanziaria si limita alle violazioni dello Stato di diritto che hanno un nesso sufficientemente diretto con l’esecuzione del bilancio e che compromettono o rischiano seriamente di compromettere la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela dei suoi interessi finanziari.

150. È l’interpretazione letterale a condurre a tale conclusione, poiché l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 richiede un nesso sufficientemente diretto tra la violazione dello Stato di diritto e l’esecuzione del bilancio. Solo in tal caso potrà essere attivato il meccanismo di condizionalità, affinché il regolamento 2020/2092 risponda non a tutte le violazioni dello Stato di diritto, ma a quelle che hanno un nesso diretto con l’esecuzione del bilancio.

151. Nello stesso senso, sebbene l’articolo 2, lettera a), del regolamento 2020/2092 fornisca una definizione dello Stato di diritto, lo fa solo «ai fini del presente regolamento». È vero che tale disposizione definisce lo «Stato di diritto» in modo generale (come valore dell’Unione sancito dall’articolo 2 TUE) e aperto, poiché lo collega ai principi che indica successivamente, ma, lo ripeto, con la portata limitata che ho appena finito di sottolineare.

152. Allo stesso modo, l’articolo 3 del regolamento 2020/2092 elenca taluni indizi di una violazione dei principi dello Stato di diritto «ai fini del presente regolamento».

153. Anche l’interpretazione sistematica dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092, in combinato disposto con altri articoli di tale regolamento, mi porta a intendere che la condizionalità finanziaria si applica solo in caso di gravi violazioni dello Stato di diritto che hanno un impatto diretto sull’esecuzione del bilancio dell’Unione.

154. Gli indizi di «violazioni dei principi dello Stato di diritto» contenuti, a titolo indicativo, nell’articolo 3 del regolamento 2020/2092 sono circoscritti, all’articolo 4, paragrafo 2, del medesimo regolamento, a taluni settori di attività delle autorità nazionali direttamente correlati all’esecuzione del bilancio dell’Unione.

155. Le fattispecie di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 corrispondono, insisto, o ad attività specifiche di esecuzione del bilancio o ad attività generali, a condizione che queste ultime implichino un controllo su attività di esecuzione del bilancio.

156. È vero che alcune attività generali citate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 (92), considerate isolatamente, non inciderebbero, in quanto tali, necessariamente sull’esecuzione del bilancio dell’Unione ai sensi dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, né sono automaticamente connesse alla sana gestione finanziaria (93) o alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

157. Orbene, l’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 si preoccupa di limitare l’estensione di dette attività di natura generale a quelle che, svolte dalle autorità nazionali, siano collegate all’esecuzione del bilancio. Ciò vale per:

—      l’azione dei servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale, che si applica, in tale contesto, soltanto alle «violazioni del diritto dell’Unione che riguardano l’esecuzione del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione» [lettera c)];

—      l’effettivo controllo giurisdizionale, da parte di organi giurisdizionali indipendenti, a condizione che sia esercitato in relazione alle azioni od omissioni compiute dalle autorità nazionali che, a loro volta, siano connesse [secondo le lettere a), b) e c) dello stesso paragrafo] all’esecuzione del bilancio dell’Unione [lettera d)];

—      la prevenzione e la sanzione delle frodi, della corruzione o di altre violazioni del diritto dell’Unione quando, anche in questo caso, siano correlate a «l’esecuzione del bilancio dell’Unione o la tutela dei suoi interessi finanziari» [lettera e)].

158. Per quanto riguarda la clausola di chiusura [lettera h)], che allude ad «altre situazioni o condotta di autorità», queste possono rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento 2020/2092 solo se sono «rilevanti per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o per la tutela dei suoi interessi finanziari». La clausola di chiusura non si estende, quindi, a comportamenti scollegati dall’esecuzione del bilancio.

159. A mio avviso, la tecnica utilizzata dal legislatore per determinare l’ambito e le condizioni di applicazione del meccanismo controverso è adeguata in quanto impone, quale condizione orizzontale per la corretta esecuzione del bilancio, il rispetto dei principi dello Stato di diritto.

160. Le gravi violazioni di tali principi che consentiranno di applicare il meccanismo della condizionalità sono quelle risultanti da attività di esecuzione del bilancio dell’Unione o da attività generali delle autorità statali che riguardino direttamente la predetta esecuzione del bilancio.

161. In ogni caso, l’articolo 6, paragrafo 9, del regolamento 2020/2092 richiede che la Commissione esponga i motivi specifici e fornisca le prove concrete dell’esistenza di una grave violazione dei principi dello Stato di diritto, direttamente correlata all’esecuzione del bilancio. Solo allora si potranno adottare misure appropriate contro lo Stato membro trasgressore.

162. L’interpretazione teleologica e l’interpretazione storica dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 mi inducono parimenti a dedurre che la condizionalità finanziaria si applica solo in caso di violazioni dello Stato di diritto aventi un’incidenza diretta sull’esecuzione del bilancio dell’Unione.

163. A tal riguardo, ribadisco l’utilità di tener conto dell’evoluzione della procedura legislativa che ha condotto all’adozione del regolamento 2020/2092.

164. Come ho già indicato, la proposta iniziale della Commissione era orientata maggiormente alla protezione dello Stato di diritto e rifletteva in minor misura la condizionalità finanziaria del meccanismo. L’intervento del Consiglio ha fatto sì che il testo finale del regolamento 2020/2092 sia potuto diventare, con maggior chiarezza, uno strumento di condizionalità finanziaria, nel cui quadro la salvaguardia dello Stato di diritto opera come condizione orizzontale che gli Stati sono tenuti a rispettare nell’esecuzione del bilancio.

165. Nell’evoluzione del testo legislativo, un elemento chiave è stato l’inserimento, all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092, del requisito di un nesso sufficientemente diretto (94) tra l’esecuzione del bilancio e la violazione dei principi dello Stato di diritto (95).

166. L’introduzione di tale elemento, fortemente criticato da una certa dottrina (96), comporta una sicura riduzione dell’ambito di applicazione della proposta iniziale della Commissione. Nella sua redazione finale, il meccanismo di condizionalità finanziaria è strettamente vincolato all’esecuzione del bilancio dell’Unione, al fine di non violare l’articolo 7 TUE e di far rientrare l’atto legislativo nella base giuridica dell’articolo 322 TFUE (97).

167. Il nesso sufficientemente diretto assicura che l’applicazione del meccanismo di condizionalità non scatterà in presenza di qualsiasi violazione grave dello Stato di diritto, ma si limiterà a quelle che, dotate di tale natura, siano strettamente collegate all’esecuzione del bilancio (98). Questo nesso deve essere dimostrato dalla Commissione prima della proposizione di misure correttive e non è previsto alcun automatismo probatorio, per quanto grave possa essere la violazione dei principi dello Stato di diritto.

168. Il considerando 13 del regolamento 2020/2092 mette in evidenza tale nesso garantendo che «[v]i è pertanto una chiara correlazione tra il rispetto dello Stato di diritto e l’esecuzione efficiente del bilancio dell’Unione in conformità dei principi di sana gestione finanziaria».

169. In definitiva, l’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 alla luce dei criteri ermeneutici testuale, sistematico, teleologico e storico mi induce a sostenere che tale regolamento istituisce un meccanismo di condizionalità finanziaria applicabile esclusivamente alle violazioni gravi dello Stato di diritto che hanno un’incidenza diretta sull’esecuzione del bilancio dell’Unione. Così inteso, il regolamento 2020/2092 trova una base giuridica sufficiente nell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE.

170. Tale affermazione non è rimessa in discussione dall’argomento del governo ungherese relativo alla (presunta) contraddizione tra le disposizioni del regolamento finanziario relative ai conflitti di interesse (articolo 61) (99) e l’articolo 3, lettera b), del regolamento 2020/2092, che essa qualifica come indizio di una violazione dei principi dello Stato di diritto, fra gli altri, la circostanza che le autorità nazionali non garantiscono «l’assenza di conflitti di interesse».

171. Come rilevato dal Consiglio, l’applicazione del regolamento 2020/2092 è subordinata a quella delle altre regole finanziarie dell’Unione. L’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 prevede che la Commissione attivi il meccanismo «a meno che non ritenga che altre procedure previste dalla legislazione dell’Unione le consentano di proteggere più efficacemente il bilancio dell’Unione» (100).

172. Ciò significa che la procedura di risoluzione dei conflitti di interesse prevista all’articolo 61 del regolamento finanziario si applica a casi specifici e che il meccanismo del regolamento 2020/2092 si attiverà solo qualora il funzionamento di un’autorità dello Stato membro che interviene nell’esecuzione del bilancio dell’Unione sia compromesso da conflitti di interesse particolarmente gravi.

b)      Criteri di adozione delle misure nell’ambito del procedimento di cui al regolamento 2020/2092

173. Secondo il governo ungherese, le misure che le istituzioni dell’Unione possono adottare in applicazione del regolamento 2020/2092 sono, in realtà, sanzioni per violazione delle norme dello Stato di diritto piuttosto che effettive «misure» di tutela del bilancio dell’Unione. Per tale motivo, la base giuridica consistente nell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE sarebbe inadeguata.

174. Ciò risulterebbe dal considerando 18 e dall’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 che prevedono criteri di modulazione di tali misure, che fanno riferimento più alla violazione stessa (vale a dire alla sua natura, durata, gravità e portata, oltre all’«intenzione» dello Stato membro) che alla protezione del bilancio dell’Unione.

175. Il Consiglio e il Parlamento replicano che l’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 istituisce una gerarchia di criteri, tra i quali spiccano la proporzionalità e l’«impatto effettivo o potenziale delle violazioni dei principi dello Stato di diritto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o sui suoi interessi finanziari». Quanto alla «natura, la durata, la gravità e la portata delle violazioni dei principi dello Stato di diritto», esse costituiscono elementi di valutazione in subordine. Il criterio dell’intenzione dello Stato trasgressore, menzionato al considerando 18, non avrebbe valore normativo.

176. A mio avviso, la formulazione dell’articolo 5, paragrafo 3, e quella del considerando 18 del regolamento 2020/2092 non coincidono del tutto. Quest’ultimo sembra ritenere sussidiario, al momento dell’adozione delle misure, il criterio relativo agli «effetti sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o degli interessi finanziari dell’Unione».

177. Tuttavia, ritengo che l’interpretazione sistematica dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 consenta di dedurre che l’adozione di misure deve essere disciplinata, anzitutto, dalla proporzionalità e dalle ripercussioni reali o potenziali della violazione dei principi dello Stato di diritto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o sugli interessi finanziari dell’Unione. La natura propria delle misure, che non coincide con quella delle sanzioni comminabili per violazione dei principi dello Stato di diritto, resta quindi immutata (101).

178. La natura, la durata, la gravità e la portata della violazione dei principi dello Stato di diritto commessa dallo Stato inadempiente possono servire solo a determinare l’impatto delle sue azioni sull’esecuzione del bilancio dell’Unione.

179. Con tale interpretazione, l’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, in quanto le misure da esso previste sono, ribadisco, rettifiche di bilancio e non sanzioni nei confronti dello Stato membro inadempiente.

180. Il governo ungherese dubita che il contenuto dell’ultima frase dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 sia compatibile con tale base giuridica («[l]e misure riguardano, per quanto possibile, le azioni dell’Unione interessate dalle violazioni»). Sarebbe quindi ammessa una condizionalità «incrociata», che va oltre quella riguardante la protezione del bilancio dell’Unione.

181. La spiegazione del Consiglio, che si basa sul principio di proporzionalità, mi sembra convincente. L’ammissione eccezionale della condizionalità finanziaria «incrociata» si spiega con il fatto che talune violazioni dei principi dello Stato di diritto commesse dalle autorità nazionali possono incidere su un gran numero di settori e sarebbe sproporzionato adottare misure finanziarie correttive per tutti questi settori. Sono altresì possibili, come affermato dal Consiglio in udienza, casi in cui si viene a conoscenza delle violazioni dei principi dello Stato di diritto dopo la piena attuazione di taluni programmi di spese dell’Unione e per i quali la rettifica finanziaria non è praticabile. In un caso del genere, una siffatta rettifica potrebbe incidere su altri programmi di spesa in corso, al fine di garantire l’effettività del meccanismo di condizionalità (102).

182. Così intesa, questa ammissione eccezionale di condizionalità finanziaria «incrociata» (che comporta la possibilità di non estendere la rettifica a tutti i settori interessati dalla violazione dello Stato di diritto o di estenderla alle spese del bilancio dell’Unione in corso) non elimina la natura del meccanismo come attinente al bilancio ed è compatibile con l’articolo 322 TFUE.

c)      Criteri di revoca delle misure nell’ambito del procedimento di cui al regolamento 2020/2092

183. L’articolo 7, paragrafi 1 e 2, del regolamento 2020/2092 prevede la revoca delle misure su richiesta dello Stato o su proposta della Commissione, quando vengono meno le condizioni per la loro adozione.

184. Ciò significa che la permanenza dell’impatto o del rischio di incidenza sull’esecuzione del bilancio dell’Unione è indispensabile per mantenere le misure correttive di condizionalità finanziaria adottate.

185. Come afferma il Consiglio, quando cessa l’impatto sull’esecuzione del bilancio, le misure correttive sono revocate, anche se persiste la violazione dei principi dello Stato di diritto da parte dello Stato membro. Come rilevato dal Parlamento europeo in udienza, la possibilità di revoca non esiste nel caso delle sanzioni.

186. In questo modo si mette in chiaro (in realtà, si conferma) che il meccanismo di condizionalità applica rettifiche finanziarie e non sanzioni per violazione dei principi dello Stato di diritto.

d)      Tutela dei beneficiari nel procedimento di cui al regolamento 2020/2092

187. L’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 (103), letto alla luce del considerando 19 dello stesso, introduce una garanzia per i destinatari finali o i beneficiari dei programmi di spesa finanziati dal bilancio dell’Unione.

188. L’adozione di misure di condizionalità finanziaria per violazione da parte di uno Stato dei principi dello Stato di diritto non deve andare a detrimento dei beneficiari finali dei fondi, che devono continuare a riceverli. Inoltre, lo Stato deve informare regolarmente la Commissione circa il rispetto di tale obbligo.

189. Secondo il governo ungherese, lo Stato membro interessato dovrà incaricarsi di pagare i fondi ai beneficiari, in caso di rettifica finanziaria, e dovrà farlo a carico del proprio bilancio. Il regolamento 2020/2092 imporrebbe quindi agli Stati obblighi quanto al loro bilancio nazionale, circostanza non prevista dall’articolo 322 TFUE.

190. Il Consiglio replica che l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 ha un effetto dichiarativo e non impone allo Stato membro obblighi ulteriori rispetto a quelli specificati nella «normativa settoriale o finanziaria applicabile». In realtà, esso aggiungerebbe solo una modalità di controllo del rispetto degli obblighi già esistenti nella normativa settoriale, al fine di tutelare i beneficiari di fondi del bilancio dell’Unione in caso di rettifiche finanziarie.

191. A mio avviso, l’argomento del governo ungherese deve essere respinto, in quanto la tutela dei beneficiari prevista all’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 è una misura tipica e logica nel contesto della gestione concorrente dei fondi del bilancio dell’Unione.

192. Come precisa il considerando 19 del regolamento 2020/2092, «in regime di gestione concorrente i pagamenti effettuati dalla Commissione a favore degli Stati membri sono giuridicamente indipendenti dai pagamenti effettuati dalle autorità nazionali a favore dei beneficiari».

193. Da tale premessa si deduce che le misure adottate ai sensi del regolamento 2020/2092 non incidono «sulla disponibilità di finanziamenti per i pagamenti a favore dei beneficiari secondo i termini di pagamento stabiliti dalla normativa settoriale e finanziaria applicabile (...). [G]li obblighi nei confronti dei destinatari finali o dei beneficiari ivi stabiliti fanno parte del diritto applicabile dell’Unione per quanto riguarda l’esecuzione dei finanziamenti in regime di gestione concorrente».

194. Data la scissione tra i pagamenti della Commissione allo Stato membro e i pagamenti delle autorità nazionali di gestione ai beneficiari dei programmi e dei fondi finanziati dal bilancio dell’Unione, è logico imporre, come regola generale, l’obbligo in capo agli Stati di continuare a versare i pagamenti ai beneficiari, anche in caso di rettifica finanziaria adottata dall’Unione.

195. Inoltre, la rettifica finanziaria perderebbe la sua efficacia se le autorità nazionali potessero esigere dai beneficiari la restituzione dei fondi ricevuti o se i fondi impegnati non fossero erogati ai medesimi, una volta che le istituzioni dell’Unione abbiano approvato una misura di tutela del suo bilancio a fronte della sussistenza di una violazione dei principi dello Stato di diritto che incide sulla loro gestione.

196. In tali casi, la rettifica finanziaria adottata dalle istituzioni dell’Unione deve essere sopportata dallo Stato membro inadempiente e non essere trasferita sui beneficiari dei fondi, che sono estranei a tale violazione (104).

197. L’impatto delle rettifiche finanziarie può andare a detrimento delle persone fisiche e giuridiche di uno Stato membro solo se esse sono responsabili di violazioni delle norme dell’Unione che disciplinano l’assegnazione di fondi dal suo bilancio, il che non avviene, ripeto, nel contesto dell’applicazione del regolamento 2020/2092.

198. Per contro, se la responsabilità delle violazioni è delle autorità nazionali, spetta ad esse far fronte alle conseguenze dei loro atti, che sono la causa delle misure correttive (105), come avviene con l’applicazione del regolamento 2020/2092.

199. Su questa stessa linea si inserisce l’articolo 103 del regolamento sulle disposizioni comuni 2021-2027, quando disciplina le rettifiche finanziarie applicate dagli Stati membri (106). La tutela dei beneficiari finali è prevista anche all’articolo 11 del regolamento (UE) n. 1306/2013 (107).

200. In definitiva, la garanzia che l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 prevede a favore dei beneficiari finali si inserisce senza difficoltà in un meccanismo di condizionalità finanziaria ed è legata all’esecuzione del bilancio dell’Unione: quindi è sufficientemente coperta dall’articolo 322 TFUE.

201. Ritengo pertanto che il primo motivo del ricorso debba essere respinto.

VI.    Secondo motivo di ricorso: violazione dell’articolo 7 TUE e violazione del combinato disposto dell’articolo 4, paragrafo 1, TUE, dell’articolo 5, paragrafo 1, TUE, dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE e dell’articolo 269 TFUE

202. Con il suo secondo motivo di ricorso, il governo ungherese lamenta due violazioni dei Trattati:

—      quella dell’articolo 7 TUE;

—      quella dell’articolo 269 TFUE e del principio dell’equilibrio istituzionale di cui all’articolo 13, paragrafo 2, TUE.

203. Riferendosi alla (presunta) violazione dell’articolo 7 TUE, il governo ungherese la mette in relazione con quella del principio di ripartizione delle competenze di cui all’articolo 4, paragrafo 1, TUE e all’articolo 5, paragrafo 2, TUE, a causa dell’inadeguatezza della base giuridica su cui si basa il regolamento 2020/2092. Nella misura in cui ripete, in tal modo, argomenti del primo motivo di nullità, rinvio a quanto ho già esposto a proposito di questi ultimi.

A.      Prima parte del secondo motivo: violazione dell’articolo 7 TUE

1.      Argomenti delle parti

204. Il governo ungherese sostiene che il procedimento previsto dal regolamento 2020/2092 non è altro che un’applicazione del procedimento cui si riferisce l’articolo 7 TUE, il che non è consentito da tale disposizione né da alcuna altra norma del diritto primario. Due delle tre fasi di tale procedura coinciderebbero con quelle del meccanismo di cui all’articolo 7 TUE, le cui condizioni di avvio sarebbero più rigorose rispetto a quelle applicabili all’adozione di misure sulla base del regolamento impugnato.

205. Secondo il governo ungherese, l’obiettivo del regolamento 2020/2092 coincide con quello dell’articolo 7 TUE, in quanto mira a reprimere le violazioni dei principi dello Stato di diritto mediante l’imposizione di sanzioni. Ciò sarebbe evidenziato dall’assenza di un vero e proprio meccanismo di condizionalità; dalla mancanza di un nesso reale tra le violazioni dei principi dello Stato di diritto e il bilancio dell’Unione; dalla connessione delle misure con quelle applicabili alle violazioni dello Stato di diritto, piuttosto che al bilancio dell’Unione; dalla presa in considerazione dell’intenzione dello Stato membro come fattore rilevante; e dal fatto che la revoca delle misure è legata alla cessazione delle violazioni.

206. Il Parlamento e il Consiglio contestano tali ragionamenti, sostenendo che il meccanismo del regolamento 2020/2092 è indipendente dalla procedura di cui all’articolo 7 TUE, persegue obiettivi diversi ed è disciplinato da norme diverse. La sua finalità è proteggere il bilancio dell’Unione e non sanzionare le violazioni dello Stato di diritto. Le condizioni di adozione delle misure e la loro tipologia differiscono da quelle previste dall’articolo 7 TUE.

2.      Analisi

207. Al fine di stabilire se il regolamento 2020/2092 istituisca un procedimento compatibile con quello previsto dall’articolo 7 TUE, occorre, anzitutto, chiarire se quest’ultimo sia l’unico mezzo di cui dispone l’ordinamento giuridico dell’Unione per tutelare il valore dello Stato di diritto.

a)      Non esclusività dell’articolo 7 TUE al fine della tutela dello Stato di diritto

208. A mio avviso, l’articolo 7 TUE non autorizzerebbe il legislatore dell’Unione a istituire, mediante norme di diritto derivato, un altro meccanismo analogo, seppur con requisiti sostanziali e procedurali ridotti, che abbia lo stesso obiettivo di tutela dello Stato di diritto e che applichi sanzioni analoghe.

209. Tuttavia, ciò non significa che la protezione dello Stato di diritto possa essere apprestata unicamente per il tramite dell’articolo 7 TUE (108). Nulla impedisce di fornire tale protezione con altri strumenti esterni all’articolo 7 TUE, a condizione che abbiano caratteristiche essenziali diverse da questo.

210. I principi dello Stato di diritto, come sottolinea il Consiglio, hanno un valore strutturale nell’ordinamento giuridico dell’Unione, cosicché la loro violazione può comprometterlo gravemente (109). In tal senso, la Corte di giustizia, in particolare nella sua giurisprudenza relativa all’indipendenza della magistratura (110) e ai mandati di arresto e di consegna europei (111), ha posto l’accento sui valori dell’articolo 2 TUE e ha riconosciuto l’idoneità di norme di diritto derivato a proteggerli, al di fuori delle previsioni dell’articolo 7 TUE. Ha altresì indicato nella protezione dello Stato di diritto il fondamento del riconoscimento della legittimazione ad agire di Stati terzi per proporre ricorsi di annullamento (112).

211. Per quanto riguarda i mandati d’arresto e di consegna, se il Consiglio europeo e il Consiglio non hanno adottato le decisioni di cui all’articolo 7 TUE, ma vi sono prove di carenze sistemiche o generalizzate riguardanti l’indipendenza del potere giudiziario nello Stato membro di emissione, l’autorità giudiziaria dell’esecuzione può rifiutarli, se sussistono motivi seri e comprovati per ritenere che la persona ricercata, in caso di consegna a quest’ultimo Stato membro, corra un rischio reale di violazione del suo diritto fondamentale a un processo equo, sancito dall’articolo 47, secondo comma, della Carta (113).

212. È quindi chiaro che, in queste ipotesi, la Corte utilizza uno dei principi dello Stato di diritto per individuare un’eccezione all’arresto e alla consegna della persona ricercata, esterna al procedimento di cui all’articolo 7 TUE.

213. Lo stesso vale per la tutela dell’indipendenza dei giudici nazionali incaricati di applicare il diritto dell’Unione, per la cui difesa la Corte si è appellata, anche in questo caso, al valore dello Stato di diritto (114), anche laddove non sia stato applicato l’articolo 7 TUE.

214. Il rispetto da parte di uno Stato membro dei valori sanciti nell’articolo 2 TUE costituisce un requisito per poter beneficiare dei diritti derivanti dall’applicazione dei Trattati a tale Stato membro. Uno Stato membro non può quindi modificare la propria legislazione in modo da comportare una riduzione della protezione del valore dello Stato di diritto, concretizzata in particolare dall’articolo 19 TUE. Gli Stati membri devono evitare, rispetto a tale valore, qualsiasi regressione della loro legislazione in materia di organizzazione dell’amministrazione della giustizia, astenendosi dall’adottare misure che possano compromettere l’indipendenza dei giudici (115).

215. Questi esempi della giurisprudenza della Corte sulla protezione del valore dello Stato di diritto dimostrano che le norme emanate dalle istituzioni dell’Unione che cercano di reagire, in ambiti specifici (e non necessariamente attraverso il meccanismo dell’articolo 7 TUE), contro alcune violazioni di quel valore che incidono sulla gestione del bilancio sono compatibili con il diritto primario.

216. Se queste violazioni compromettono l’esecuzione del bilancio dell’Unione da parte degli Stati membri, nulla impedisce, ripeto, al legislatore dell’Unione di adottare una norma (come il regolamento 2020/2092) per salvaguardare tale bilancio, senza per questo entrare in conflitto o eludere l’applicazione dell’articolo 7 TUE.

b)      Confronto tra il procedimento di cui all’articolo 7 TUE e quello del regolamento 2020/2092

217. L’analisi del regolamento 2020/2092 contribuisce a chiarire se il procedimento da esso istituito corrisponda a un autentico meccanismo di condizionalità finanziaria, sulla linea di quelli già esistenti nel diritto dell’Unione, o piuttosto a uno strumento volto a sanzionare le violazioni dei principi dello Stato di diritto, analogo a quello di cui all’articolo 7 TUE.

218. Tale analisi è stata svolta, per quanto riguarda la base giuridica del regolamento 2020/2092, nel contesto dell’esame del precedente motivo di annullamento. Ne deduco il rigetto degli argomenti del governo ungherese relativi alla natura della condizionalità, che, a parere di tale governo, mirerebbe più a contrastare le violazioni dello Stato di diritto che a proteggere il bilancio dell’Unione.

219. Completerò adesso la mia esposizione richiamando la giurisprudenza della Corte relativa alle differenze tra i meccanismi di condizionalità finanziaria (116) e i ricorsi per inadempimento, le cui relazioni forniscono, per analogia, taluni validi elementi di valutazione per la presente causa. I due procedimenti sono reciprocamente indipendenti, perché hanno obiettivi diversi e sono disciplinati da norme diverse.

220. Tra dette differenze, risaltano le seguenti:

—      nell’ambito dei ricorsi proposti ai sensi dell’articolo 258 TFUE, la Commissione resta libera di non procedere oltre, se lo Stato membro ha posto fine al preteso inadempimento, mentre ciò non avviene, ad esempio, nel caso del procedimento di liquidazione dei conti del FEAOG, in cui la Commissione non dispone di un potere discrezionale che le consenta di derogare alle norme che disciplinano la ripartizione degli oneri (117);

—      nel quadro della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, la Commissione ha l’obbligo di procedere ad una correzione finanziaria se le spese di cui è chiesto il finanziamento non sono state effettuate conformemente alle norme dell’Unione. Tale correzione evita l’imputazione a carico del FEAOG di importi che non siano serviti al finanziamento di un obiettivo perseguito dalla normativa dell’Unione di cui trattasi e non costituisce pertanto, una sanzione (118);

—      le procedure di sospensione o di riduzione del sostegno finanziario da parte di fondi strutturali dell’Unione per le azioni nazionali differiscono da quella prevista all’articolo 258 TFUE, in quanto si svolgono in modo diverso. Se la Commissione decide di non avviare un procedimento per inadempimento o di rinunciare al suo proseguimento, ciò non le impedisce di sospendere o ridurre il contributo dell’Unione per un’azione nazionale, in particolare quando non sono state rispettate una o più delle condizioni che tale finanziamento doveva soddisfare.  A tal fine, occorre che la Commissione adotti una decisione che, è vero, deve tener conto dell’azione per inadempimento avviata ai sensi dell’articolo 258 TFUE o della dichiarazione da parte della Corte di un tale inadempimento (119);

—      contrariamente all’avvio di un procedimento per inadempimento, una decisione di sospensione o di riduzione del finanziamento dell’Unione costituisce un atto che arreca pregiudizio al suo destinatario, che può essere oggetto di un ricorso giurisdizionale dinanzi ai giudici dell’Unione (120).

221. Detta giurisprudenza è stata utilizzata per legittimare le clausole di condizionalità che subordinavano l’erogazione di fondi dal bilancio dell’Unione al rispetto di obblighi orizzontali, come il corretto funzionamento dei sistemi nazionali di gestione e controllo dei fondi, che contribuivano alla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione. Lo stesso vale in presenza di carenze sistemiche nel funzionamento delle autorità nazionali di esecuzione del bilancio dell’Unione (121).

222. Alla luce di tale giurisprudenza, occorre verificare se il meccanismo dell’articolo 7 TUE differisca da quello istituito dal regolamento 2020/2092.

223. Quanto all’adozione delle misure, l’articolo 7 TUE la subordina alla constatazione di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2 TUE. L’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 ha tuttavia ad oggetto soltanto la violazione, da parte di uno Stato membro, dei principi dello Stato di diritto che compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

224. La soglia dell’articolo 7 TUE è più esigente rispetto a quella del regolamento 2020/2092, poiché pretende l’esistenza di una violazione grave e persistente di uno qualsiasi dei valori di cui all’articolo 2 (non solo dello Stato di diritto).

225. L’articolo 7 TUE non richiede un nesso sufficientemente diretto con un settore specifico del diritto dell’Unione, come invece il regolamento 2020/2092, il quale esige il collegamento della violazione dello Stato di diritto all’esecuzione del bilancio dell’Unione. L’applicazione del regolamento 2020/2092 è quindi molto più limitata rispetto a quella dell’articolo 7 TUE.

226. Il meccanismo del regolamento 2020/2092, per quanto riguarda le condizioni di adozione delle misure, è simile ad altri strumenti di condizionalità finanziaria e di esecuzione di bilancio, e non a quello di cui all’articolo 7 TUE. La somiglianza con i primi e non con il secondo si riflette, ad esempio:

—      nel regolamento finanziario, il cui articolo 131, paragrafo 3, autorizza la sospensione del pagamento di fondi quando è accertato o sia necessario verificare che vi è stata irregolarità, frode o violazione degli obblighi nell’esecuzione dell’impegno giuridico o quando le irregolarità, le frodi o le violazioni degli obblighi rimettano in discussione l’affidabilità o l’efficacia dei sistemi di controllo interno di una persona o entità che esegue i fondi dell’Unione, o la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti;

—      nel regolamento sulle disposizioni comuni 2021-2027, che prevede in termini analoghi la possibilità di sospendere i pagamenti (articolo 97, paragrafo 1) e di procedere a rettifiche finanziarie (articolo 104, paragrafo 1).

227. Anche per quanto riguarda la condizionalità macroeconomica del regolamento 2021/241, le misure correttive sono adottate, ai sensi del suo articolo 10, «(...) qualora il Consiglio, deliberando a norma dell’articolo 126, paragrafi 8 o 11, TFUE, decida che uno Stato membro non ha adottato misure efficaci per correggere il disavanzo eccessivo, a meno che non abbia determinato l’esistenza di una grave recessione economica dell’Unione nel suo complesso (...)».

228. Per quanto riguarda i tipi di misure, anche in questo caso il regolamento 2020/2092 si avvicina di più ai meccanismi di condizionalità del regolamento finanziario e di altre norme dell’Unione che non alla procedura di cui all’articolo 7 TUE.

229. L’articolo 7 TUE prevede, al suo paragrafo 3, che il Consiglio può decidere di sospendere «alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall’applicazione dei trattati». Le azioni a disposizione del Consiglio a tale titolo vanno ben oltre quelle connesse all’esecuzione del bilancio dell’Unione, di cui all’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 (122). Queste ultime (sospensioni di programmi, di impegni e di pagamenti, tra l’altro) sono quelle tipiche del diritto dell’Unione in materia di esecuzione del bilancio.

230. Per quanto riguarda i criteri di selezione delle misure, nel regolamento 2020/2092 questi coincidono, complessivamente, con quelli della normativa finanziaria dell’Unione e si discostano dalla procedura prevista all’articolo 7 TUE, il cui paragrafo 3 prevede che, nell’adottare le misure, il Consiglio tiene conto delle possibili conseguenze sui diritti e sugli obblighi delle persone fisiche e giuridiche.

231. Su tale punto, rinvio all’analisi dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 che ho svolto nel contesto del precedente motivo, per quanto riguarda il principio di proporzionalità quale criterio di modulazione delle misure, congiuntamente a quelli relativi alla natura, della gravità e della frequenza delle irregolarità nonché congiuntamente al criterio relativo alle loro conseguenze finanziarie per il bilancio dell’Unione.

232. Anche nelle regole finanziarie dell’Unione si trovano questi stessi criteri e quello di collegamento alla regolarità della spesa (123). La procedura di condizionalità macroeconomica del dispositivo di ripresa e resilienza include, oltre a quello di proporzionalità, altri criteri specifici, di carattere sociale o economico (124).

233. In merito alla revoca delle misure, l’articolo 7, paragrafo 4, TUE precisa che il Consiglio può decidere di modificare o revocare le misure adottate a norma del paragrafo 3, per rispondere ai cambiamenti nella situazione che ha portato alla loro imposizione.

234. L’articolo 7, paragrafi 1 e 2, del regolamento 2020/2092 applica un criterio analogo, ma collegato alla condizione che la violazione dei principi dello Stato di diritto incida sulla corretta esecuzione del bilancio dell’Unione. Solo in tale ipotesi la revoca dei provvedimenti di rettifica finanziaria è subordinata al fatto che lo Stato membro ponga rimedio a siffatte violazioni (125).

235. La stessa logica si ritrova all’articolo 10, paragrafo 6, del regolamento 2021/241. Le regole finanziarie generali dell’Unione seguono modelli analoghi per la revoca delle misure, in caso di sospensione provvisoria o di rettifica finanziaria provvisoria (126).

236. In definitiva, le condizioni di adozione, i tipi di misure, i criteri di selezione e i criteri di revoca delle misure avvicinano il meccanismo del regolamento 2020/2092 alle regole finanziarie dell’Unione e lo allontanano dalla procedura prevista all’articolo 7 TUE.

237. Ritengo quindi che la prima parte del secondo motivo di ricorso debba essere respinta.

B.      Seconda parte del secondo motivo di ricorso: violazione del principio di equilibrio istituzionale e dell’articolo 269 TFUE

1.      Argomenti delle parti

238. Secondo il governo ungherese, il regolamento 2020/2092 viola il principio dell’equilibrio istituzionale previsto all’articolo 13, paragrafo 2, TUE nonché l’articolo 269 TFUE per quanto riguarda la competenza della Corte di giustizia.

239. Il governo ungherese ritiene che il procedimento di cui al regolamento 2020/2092, più facile, più rapido e più efficace rispetto a quello di cui all’articolo 7 TUE per sanzionare le violazioni dei principi dello Stato di diritto, alteri l’equilibrio istituzionale sotteso a quest’ultimo e, pertanto, quello previsto all’articolo 13 TUE, a scapito dello Stato membro interessato. Inoltre, esso introduce un controllo senza limitazioni da parte della Corte, ben più intenso di quello di cui all’articolo 269 TFUE.

240. Il Parlamento e il Consiglio contestano tali argomenti. A loro parere, il procedimento previsto dal regolamento 2020/2092 non viola il principio dell’equilibrio istituzionale, in quanto è analogo a quello utilizzato in altre regole finanziarie dell’Unione. Inoltre, non c’è motivo per applicare la limitazione del controllo della Corte prevista all’articolo 269 TFUE ai meccanismi di condizionalità finanziaria.

2.      Analisi

241. Il governo ungherese deduce due ragioni che comporterebbero l’annullamento del regolamento 2020/2092: a) quella relativa alla creazione di un procedimento decisionale parallelo a quello di cui all’articolo 7 TUE, che distorcerebbe l’equilibrio istituzionale stabilito ivi ed all’articolo 13, paragrafo 2, TUE; e b) l’incompatibilità del sindacato giurisdizionale illimitato della Corte sulle misure adottate a norma del regolamento 2020/2092 con quello più ristretto di cui all’articolo 269 TFUE.

a)      Procedimento decisionale del regolamento 2020/2092 a confronto con quello previsto all’articolo 7 TUE

242. L’articolo 7 TUE istituisce un sistema rigido di adozione di decisioni, che implica talune specifiche modalità di voto (127). Esse si differenziano a seconda che sia constatato un mero rischio di violazione grave dei valori di cui all’articolo 2 TUE o che sia accertata l’esistenza della stessa.

243. Nel primo caso (rischio di violazione):

—      la proposta può essere presentata da un terzo degli Stati membri, dal Parlamento europeo o dalla Commissione;

—      il Consiglio, deliberando a maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2. Prima di procedere a tale constatazione, il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli delle raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura.

244. Nel secondo caso (esistenza di una violazione):

—      il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni;

—      qualora sia stata effettuata tale constatazione, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall’applicazione dei trattati. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può successivamente decidere di modificare o revocare le misure adottate, per rispondere ai cambiamenti nella situazione che ha portato alla loro imposizione.

245. L’articolo 7 TUE prevede quindi due votazioni in seno al Consiglio, l’una a maggioranza dei quattro quinti e l’altra a maggioranza qualificata, e una diversa votazione, questa all’unanimità, in seno al Consiglio europeo, alle quali lo Stato membro interessato non può partecipare. Si tratta di una procedura facoltativa e che non prevede termini per le sue diverse fasi. La stessa si svolge principalmente in seno al Consiglio, fatta eccezione per l’iniziativa di proposta motivata che spetta a un terzo degli Stati membri, al Parlamento o alla Commissione.

246. Il regolamento 2020/2092 si allontana da tale schema e si avvicina alle procedure di cui all’articolo 258 TFUE.

—      L’iniziativa spetta esclusivamente alla Commissione, che si attiva quando constata che vi sono ragionevoli motivi per ritenere che le condizioni previste dall’articolo 4 del regolamento 2020/2092 siano soddisfatte.

—      La Commissione trasmette allo Stato membro «una notifica scritta in cui espone gli elementi di fatto e i motivi specifici sui quali ha fondato la propria conclusione» (articolo 6, paragrafo 1).

—      Entro il termine indicato dalla Commissione, lo Stato membro «fornisce le informazioni necessarie e può formulare osservazioni» nelle quali «può proporre l’adozione di misure correttive per tener conto delle conclusioni che figurano nella notifica della Commissione» (articolo 6, paragrafo 5).

—      La Commissione valuta le informazioni ricevute e le osservazioni dello Stato membro, nonché l’adeguatezza delle misure correttive. Qualora «intenda formulare una proposta [al Consiglio], offre allo Stato membro la possibilità di presentare le proprie osservazioni, in particolare sulla proporzionalità delle misure previste» (articolo 6, paragrafi 6 e 7).

—      Se la Commissione persiste nella sua intenzione, trasmette al Consiglio una proposta di decisione di esecuzione, esponendo i motivi specifici e gli elementi di prova sui quali fonda la propria conclusione (articolo 6, paragrafo 9).

—      Il Consiglio adotta la decisione di esecuzione della proposta della Commissione o, a maggioranza qualificata, può modificarla «e adottare il testo modificato mediante una decisione di esecuzione» (articolo 6, paragrafo 11).

247. Esiste quindi, nel regolamento 2020/2092, una fase preliminare gestita dalla Commissione comprendente due cicli di consultazioni con lo Stato interessato, analogamente a quanto si verifica nei ricorsi per inadempimento. La procedura è obbligatoria per la Commissione e tutte le relative fasi prevedono dei termini. È previsto un voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, al quale partecipa lo Stato interessato.

248. Rispetto alla procedura di cui all’articolo 7 TUE, quella del regolamento 2020/2092 è meno rigida e consente di adottare più facilmente misure correttive, secondo le modalità esposte supra.

249. Il Consiglio sostiene che tale procedura rispetta il principio dell’equilibrio istituzionale ed è simile a quella utilizzata per altri atti di bilancio dell’Unione sulla base degli articoli 317, secondo comma, TFUE e 291, paragrafo 2, TFUE.

250. Tale argomento incontra tuttavia due ostacoli relativi all’attribuzione di poteri di esecuzione al Consiglio e all’intervento del Consiglio europeo in situazioni eccezionali.

251. L’attribuzione di poteri di esecuzione al Consiglio è subordinata all’«importanza degli effetti finanziari delle misure adottate a norma del [regolamento 2020/2092]» (128). Orbene, non è chiaro se quanto precede sia conforme all’articolo 317 TFUE, in forza del quale è solo la Commissione, sotto la propria responsabilità, ad eseguire il bilancio dell’Unione in cooperazione con gli Stati membri.

252. Un atto normativo come il regolamento 2020/2092, la cui base giuridica è l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, e che stabilisce regole finanziarie per l’esecuzione del bilancio dell’Unione, può conferire al Consiglio la competenza ai fini dell’esecuzione di tali norme? La giurisprudenza della Corte di giustizia aiuta a rispondere a tale questione (129). È possibile distinguere, come sostenuto dal Consiglio in udienza, tra l’esecuzione del bilancio in senso stretto (esecuzione degli impegni di spesa), che l’articolo 317 TFUE attribuisce alla Commissione, e l’esecuzione del bilancio in senso ampio, prevista all’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), quando fa riferimento alle regole finanziarie relative alla formazione e all’esecuzione del bilancio. Queste ultime circoscrivono la successiva attività della Commissione in sede di esecuzione degli impegni di spesa. Per quanto riguarda tali regole finanziarie, l’articolo 322 TFUE non prevede alcuna riserva a favore della Commissione. La partecipazione del Consiglio all’esecuzione delle regole finanziarie relative all’adozione e all’applicazione del bilancio, tramite l’articolo 291 TFUE, è quindi possibile, a condizione che tale intervento sia motivato (130), motivazione che, nel presente caso, è fornita dal considerando 20 del regolamento 2020/2092.

253. Infatti, l’articolo 291 TFUE, che rientra nel titolo del TFUE dedicato agli «atti giuridici dell’Unione», prevede:

—      ai sensi del paragrafo 1, che gli Stati membri adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione;

—      ai sensi del paragrafo 2, che «[a]llorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione, questi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione o, in casi specifici debitamente motivati (...) al Consiglio».

254. Tale norma autorizza ad attribuire sia alla Commissione sia al Consiglio competenze di esecuzione normativa che altrimenti resterebbero in capo agli Stati membri. Uno dei casi specifici in cui possono essere richieste condizioni uniformi di esecuzione per attribuire la competenza al Consiglio è quello dell’esecuzione del bilancio, intesa in senso ampio.

255. Come sostiene il Consiglio, esistono anche altre regole finanziarie dell’Unione che gli conferiscono competenze di esecuzione del bilancio. È quanto avviene nel caso dell’articolo 19, paragrafi 6, 7, 8, 11 e 13, del regolamento sulle disposizioni comuni 2021-2027, che conferisce al Consiglio il potere di adottare misure di esecuzione nel contesto del meccanismo di condizionalità macroeconomica da esso istituito. Lo stesso vale per il regolamento 2021/241, ai sensi del quale:

—      «Una proposta di una decisione di sospendere gli impegni presentata dalla Commissione si ritiene adottata dal Consiglio a meno che esso non decida, tramite un atto di esecuzione, di respingere la proposta a maggioranza qualificata entro un mese dalla presentazione della proposta della Commissione» (articolo 10, paragrafo 3).

—      «Su proposta della Commissione, il Consiglio approva, mediante decisione di esecuzione, la valutazione del piano per la ripresa e la resilienza presentato dallo Stato membro (...)» (articolo 20).

256. Si può quindi ammettere che il meccanismo di condizionalità finanziaria del regolamento 2020/2092 corrisponda a uno di tali «casi specifici debitamente motivati» che ammettono il conferimento di poteri di esecuzione al Consiglio.

257. Quanto alla partecipazione del Consiglio europeo alla procedura decisionale di cui al regolamento 2020/2092, essa è prevista solo al considerando 26 (131) e non è stata inserita nel suo articolato (sebbene sia stata menzionata nell’impegno del Consiglio europeo del dicembre 2020). Posto che i considerando devono motivare in modo conciso il successivo contenuto della parte dispositiva di un atto (vale a dire del suo articolato), nella misura in cui eccedono tale funzione non hanno effetti giuridici (132).

258. Tale intervento del Consiglio europeo (che prende la forma di un freno d’emergenza nel corso della procedura decisionale prevista dal regolamento 2020/2092) non rispetterebbe il diritto primario se avesse effetti giuridici vincolanti (133), dato che nessuna norma dei Trattati gli conferisce siffatti poteri (134).

259. La Commissione accetta l’intervento del Consiglio europeo in quanto si tratta di «una discussione politica che non comporta una fase formale della procedura o un coinvolgimento del Consiglio europeo nell’esecuzione del bilancio, e non dovrebbe rendere inefficace il meccanismo poiché non incide sul potere decisionale del Consiglio e sul ruolo della Commissione» (135).

260. Inteso in tal senso, e partendo dalla premessa secondo cui l’intervento politico del Consiglio europeo non figura nel corpo del regolamento 2020/2092 e non può interferire con il procedimento decisionale da esso previsto, le obiezioni del governo ungherese contro dell’intervento del Consiglio europeo sono inoperanti.

b)      Possibile violazione dell’articolo 269 TFUE

261. Secondo il governo ungherese, le misure del regolamento 2020/2092 sono soggette al pieno controllo giurisdizionale della Corte, che può pronunciarsi sul merito delle decisioni adottate e non soltanto sul «rispetto delle (...) prescrizioni di carattere procedurale». Al contrario, l’articolo 269 TFUE consente di impugnare gli atti del Consiglio europeo o del Consiglio adottati nell’ambito dell’articolo 7 TUE solo con riguardo a tali prescrizioni.

262. La premessa implicita in tale parte del motivo è che il meccanismo del regolamento 2020/2092 coincide, in realtà, con quello dell’articolo 7 TUE. Per le ragioni finora esposte, ritengo che tale premessa non sia corretta, il che rende infondato l’intero sviluppo argomentativo successivo del governo ungherese.

263. Il doppio livello di scrutinio giudiziario in una fattispecie (articolo 263 TFUE) e nell’altra (articolo 269 TFUE) è innegabile, in quanto la Corte:

—      mantiene la propria competenza generale al fine di controllare la legittimità degli atti adottati dalla Commissione e dal Consiglio ai sensi del regolamento 2020/2092 che sono oggetto di un ricorso di annullamento. Ciò risulta in particolare dall’articolo 263 TFUE (per quanto riguarda le decisioni che impongono misure correttive) e dall’articolo 265 TFUE (per quanto riguarda gli eventuali profili di inerzia della Commissione nell’espletamento del procedimento);

—      dispone, conformemente all’articolo 269 TFUE, di una competenza limitata alla violazione delle norme procedurali, e non di quelle sostanziali, qualora sia proposto un ricorso di annullamento contro gli atti adottati dal Consiglio europeo o dal Consiglio in base all’articolo 7 TUE.

264. La Corte ha precisato alcuni punti della procedura di cui all’articolo 7 TUE nella sentenza del 3 giugno 2021, Ungheria/Parlamento (136). In particolare, essa ha dichiarato che:

—      l’articolo 269 TFUE riguarda i soli atti del Consiglio e del Consiglio europeo adottati nell’ambito della procedura prevista dall’articolo 7 TUE, ma non le risoluzioni del Parlamento, adottate ai sensi del medesimo articolo 7 (137);

—      tali risoluzioni del Parlamento sono soggette alla «competenza generale riconosciuta alla Corte di giustizia dell’Unione europea dall’articolo 263 TFUE ai fini del controllo della legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione» (138);

—      poiché l’articolo 269 TFUE implica una limitazione alla competenza generale della Corte di giustizia, deve essere interpretato restrittivamente (139).

265. In particolare, tenuto conto delle differenze tra i due procedimenti, nulla impedisce che gli atti della Commissione e del Consiglio adottati in applicazione del regolamento 2020/2092 siano soggetti al pieno controllo di legittimità (vale a dire, senza restrizioni) della Corte, a norma dell’articolo 263 TFUE, e non al più limitato controllo di cui all’articolo 269 TFUE, che si applica, in via eccezionale, solo agli atti adottati conformemente all’articolo 7 TUE.

266. La seconda parte del secondo motivo di ricorso deve pertanto essere respinta.

VII. Terzo motivo di ricorso: violazione del principio della certezza del diritto

A.      Argomenti delle parti

267. Il governo ungherese sostiene che la nozione di Stato di diritto su cui si fonda il regolamento 2020/2092 è astratta, non può essere oggetto di una definizione uniforme nel diritto dell’Unione e deve essere concretizzata ad opera degli ordinamenti di ciascuno Stato membro. L’articolo 2, lettera a), del regolamento 2020/2092 estenderebbe tale nozione e pregiudicherebbe la certezza del diritto.

268. Inoltre, secondo il governo ungherese, gli «aspetti» in cui la nozione di Stato di diritto è specificata nell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 (che esemplifica alcuni dei settori in cui sono possibili violazioni) sono espressi in modo aperto e astratto, in violazione dei requisiti di certezza del diritto.

269. Questo stesso vizio si estenderebbe ad altre disposizioni del regolamento 2020/2092 [articolo 4, paragrafo 1 e paragrafo 2, lettera h); articolo 5, paragrafo 3; articolo 6, paragrafi 3 e 8], il che comporta un elevato grado di incertezza giuridica.

270. Il Parlamento e il Consiglio contestano tali argomenti, ritenendo che la definizione dello Stato di diritto ai fini dell’applicazione del regolamento 2020/2092 sia valida e rispetti la certezza del diritto, nonché le altre condizioni di applicazione del meccanismo della condizionalità.

B.      Analisi

271. Inizierò ricordando che, secondo la Corte di giustizia:

—      Il principio della certezza del diritto «impone, da un lato, che le norme di diritto siano chiare e precise e, dall’altro, che la loro applicazione sia prevedibile per i soggetti dell’ordinamento, in particolare quando esse possono avere conseguenze sfavorevoli sugli individui e sulle imprese. In particolare, detto principio impone che una normativa consenta agli interessati di conoscere con esattezza la portata degli obblighi che essa impone loro e che questi ultimi possano conoscere senza ambiguità i loro diritti e i loro obblighi e regolarsi di conseguenza» (140).

—      Tale principio «si impone con particolare rigore in presenza di una normativa idonea a comportare conseguenze finanziarie» (141).

—      «[Q]uando ad una norma giuridica sia inerente un determinato grado di incertezza quanto al suo senso e alla sua portata, occorre limitarsi (...) ad esaminare se l’atto giuridico di cui trattasi sia viziato da un’ambiguità tale da costituire un ostacolo a che lo Stato membro interessato possa eliminare, con sufficiente certezza, eventuali dubbi quanto alla portata o al senso del regolamento impugnato» (142).

—      Le esigenze del principio della certezza del diritto non «possono essere intese nel senso che impongono che una norma che utilizza una nozione giuridica astratta menzioni le diverse ipotesi concrete in cui essa può essere applicata, in quanto il legislatore non può determinare in anticipo tutte le suddette ipotesi» (143).

—      Il rispetto dell’imperativo della certezza del diritto deve essere contemperato con altri interessi pubblici (144).

272. Sebbene la nozione di Stato di diritto quale valore dell’Unione sancito dall’articolo 2 TUE sia ampia, nulla osta a che il legislatore dell’Unione la precisi in un settore sostanziale particolare, come quello dell’esecuzione di bilancio, ai fini dell’istituzione di un meccanismo di condizionalità finanziaria.

273. La nozione di Stato di diritto ha un significato autonomo nell’ordinamento giuridico dell’Unione. Non si può lasciare agli ordinamenti nazionali degli Stati membri la fissazione dei suoi confini, a causa del rischio che ciò comporterebbe per la sua applicazione uniforme. Sebbene fino ad ora non sia stata oggetto di uno sviluppo legislativo sistematico, non vi sarebbe probabilmente ostacolo a che possa esserlo, nei settori delle competenze proprie dell’Unione.

274. La giurisprudenza della Corte ha contribuito allo sviluppo del valore dello Stato di diritto, come ho già precisato, per quanto riguarda le sue implicazioni sulla tutela giurisdizionale effettiva o l’indipendenza della magistratura. I suoi insegnamenti possono fornire al legislatore dell’Unione schemi che aiutino a concretizzare tale valore in norme di diritto derivato. Questo è stato il caso per il regolamento 2020/2092.

275. Nell’ambito del suo controllo di legittimità, la Corte è chiamata a verificare se la definizione dello Stato di diritto contenuta nell’articolo 2, lettera a), del regolamento 2020/2092, nonché gli indici di violazione (articolo 3) e gli esempi di violazione ai principi che esso ricomprende (articolo 4, paragrafo 2) soddisfino i requisiti del principio della certezza del diritto.

276. La definizione di cui all’articolo 2, lettera a), del regolamento 2020/2092 prevede tre elementi:

—      lo Stato di diritto è un valore dell’Unione sancito nell’articolo 2 TUE;

—      in esso rientrano sette principi giuridici: legalità, in base alla quale il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico; certezza del diritto; divieto di arbitrarietà del potere esecutivo; tutela giurisdizionale effettiva, compreso l’accesso alla giustizia, da parte di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali, anche per quanto riguarda i diritti fondamentali; separazione dei poteri; non-discriminazione e uguaglianza di fronte alla legge;

—      tali principi devono essere interpretati «alla luce degli altri valori e principi dell’Unione sanciti nell’articolo 2 TUE».

277. Questa definizione, che, ripeto, è ai soli fini del regolamento 2020/2092, riprende la nozione dell’articolo 2 TUE e la sviluppa con la specificazione dei sette principi inclusi dal legislatore. Questi ultimi si basano sulla giurisprudenza della Corte e su lavori della Commissione (145) che, a loro volta, dipendono dagli elementi dello Stato di diritto individuati da organismi internazionali, quali la Commissione di Venezia (146).

278. La caratterizzazione dello Stato di diritto con riferimento ai principi summenzionati soddisfa i requisiti minimi di chiarezza, precisione e prevedibilità posti dal principio della certezza del diritto. Gli Stati membri hanno un livello di conoscenza sufficiente degli obblighi che ne derivano, tanto più se si considera che, per la maggior parte, sono stati sviluppati dalla giurisprudenza della Corte.

279. È vero che tali principi hanno un grado inevitabile di astrazione e non è possibile per il legislatore identificare tutti i casi in cui saranno applicabili. Tale circostanza, comune a qualsiasi norma giuridica che conferisce applicabilità a un principio di diritto, non è, di per sé, idonea a pregiudicare le esigenze della certezza del diritto. Spetta all’interprete applicarla concretamente a un caso specifico.

280. L’individuazione, all’articolo 3 del regolamento 2020/2092, di taluni fenomeni «indicativi di violazioni dei principi dello Stato di diritto» (attacchi all’indipendenza dei giudici, assenza di sanzioni contro le decisioni illegittime o arbitrarie delle autorità pubbliche o limitazione della disponibilità e dell’efficacia dei mezzi di ricorso) testimonia lo sforzo del legislatore volto a facilitare l’applicazione dei principi dello Stato di diritto e aumentare la certezza del diritto.

281. Lo stesso vale per l’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092, che contiene un elenco indicativo di aspetti in relazione ai quali possono verificarsi violazioni dei principi dello Stato di diritto.

282. Tale elenco intende delimitare le violazioni dei principi dello Stato di diritto che possono comportare l’adozione delle misure di condizionalità del regolamento 2020/2092, qualora sussista un nesso diretto con l’esecuzione del bilancio dell’Unione.

283. La lettera h) di detto elenco riguarda «altre situazioni o condott[e] di autorità rilevanti per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o per la tutela dei suoi interessi finanziari». La sua inclusione, come ho già esposto, risulta logica e l’estensione della sua formulazione non pregiudica la certezza del diritto più di qualsiasi altra clausola simile. Tale disposizione è imprescindibile, data l’impossibilità di redigere un elenco esaustivo delle condotte degli Stati membri idonee a violare i principi dello Stato di diritto nell’esecuzione del bilancio dell’Unione.

284. L’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 limita la sua applicazione a un ambito materiale di competenza dell’Unione, quale l’esecuzione del suo bilancio. Esso garantisce così la certezza del diritto agli Stati membri, permettendo loro di sapere ex ante a quali «aspetti» della loro condotta si applica la condizionalità finanziaria per violazione dei principi dello Stato di diritto, circoscritta all’esecuzione del bilancio dell’Unione.

285. L’utilizzo di nozioni relativamente indeterminate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 non comporta, a mio avviso, un’ambiguità contraria alle esigenze del principio della certezza del diritto. Quelle adottate sono nozioni ampiamente utilizzate in altre norme dell’Unione, in particolare nel settore finanziario. Il loro ulteriore chiarimento sarà compito della prassi amministrativa della Commissione (147) e del Consiglio in sede di applicazione del regolamento 2020/2092, sotto il successivo controllo della Corte.

286. Il governo ungherese aggiunge a quelli appena analizzati altri articoli del regolamento 2020/2092 che, a suo parere, violerebbero anch’essi il principio della certezza del diritto.

287. In primo luogo, fa riferimento all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092, che riguarda misure correttive qualora «(...) violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro (...) compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione».

288. Secondo il governo ungherese, la possibilità di adottare misure in caso di serio rischio estenderebbe l’applicazione del regolamento 2020/2092 a situazioni incerte o non dimostrate. Inoltre, essa legittimerebbe la Commissione a proporre l’adozione di misure arbitrarie, scollegate dall’esecuzione del bilancio dell’Unione, in contrasto con le esigenze di certezza del diritto.

289. Non credo, tuttavia, che detti argomenti possano essere condivisi. La previsione di misure non solo nel caso di una violazione accertata dei principi dello Stato di diritto direttamente connessa all’esecuzione del bilancio dell’Unione, ma anche in caso di un serio rischio che ciò avvenga, non comporta alcuna incertezza giuridica.

290. Come illustrerò nella risposta al quarto motivo di ricorso, è usuale nelle disposizioni finanziarie e di bilancio dell’Unione che si tenga conto sia delle infrazioni già commesse sia del serio rischio o della seria minaccia che si possano verificare.

291. Se si accogliesse la tesi del governo ungherese, qualsivoglia norma giuridica potrebbe difficilmente contemplare, come ipotesi di fatto, un rischio o una minaccia, nozioni che, di per sé, fanno riferimento al futuro in termini non del tutto prevedibili (148).

292. In secondo luogo, il governo ungherese ribadisce che il riferimento all’articolo 4, paragrafo 2, lettera h), del regolamento 2020/2092 ad «altre situazioni o condotta di autorità rilevanti per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o per la tutela dei suoi interessi finanziari» è incompatibile con il principio della certezza del diritto. Ho già spiegato perché non condivido tale argomento.

293. In terzo luogo, il governo ungherese ritiene che l’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 violi il principio della certezza del diritto, in quanto non definisce debitamente il tipo e la portata delle misure correttive che possono essere adottate nei confronti dello Stato membro e non garantisce l’esistenza di un nesso diretto tra queste ultime e la violazione dei principi dello Stato di diritto.

294. Ricordo che l’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 autorizza l’adozione di misure proporzionate all’impatto effettivo o potenziale della violazione dei principi dello Stato di diritto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o sui suoi interessi finanziari. Al fine della loro approvazione, occorre valutare la natura, la durata, la gravità e la portata della violazione di tali principi.

295. Non vedo alcuna incompatibilità con il principio della certezza del diritto in questo modo di determinare il tipo e la portata delle misure. Come rileva il Parlamento, l’efficacia del meccanismo della condizionalità finanziaria si fonda sul potere conferito alla Commissione di proporre le misure correttive adeguate alle specificità di ciascun caso di specie. In ogni caso, la Commissione deve giustificare e motivare le misure che propone al Consiglio e queste ultime sono soggette al sindacato giurisdizionale della Corte.

296. Quanto alla (ipotetica) inesistenza di un nesso diretto tra la violazione e le misure correttive, a causa del fatto che, a tenore dell’ultima frase dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092, «le misure riguardano, per quanto possibile (149), le azioni dell’Unione interessate dalle violazioni», l’argomento del governo ungherese mi sembra, anche in questo caso, poco convincente.

297. Non ravviso in tale disposizione alcuna incompatibilità con il principio della certezza del diritto, poiché vi sono situazioni in cui non è possibile, ex ante, prevedere quali saranno le risposte più idonee alle condotte illecite. È logico che la Commissione e il Consiglio usufruiscano della possibilità di adottare misure correttive, comprese quelle «incrociate» descritte supra (150), purché ciò sia motivato adeguatamente e con il successivo controllo della Corte.

298. In quarto luogo, il governo ungherese fa valere che l’articolo 6, paragrafi 3 e 8, del regolamento 2020/2092 viola il principio della certezza del diritto, in quanto non definisce in modo sufficientemente preciso le informazioni di cui la Commissione deve tenere conto nelle sue valutazioni.

299. Anche tale argomento deve essere respinto. La Commissione ha l’obbligo di dimostrare le violazioni dei principi dello Stato di diritto nonché la proporzionalità delle misure correttive che ritiene adeguate per porre rimedio a quelle violazioni. Mi sembra logico che possa, a tal fine, raccogliere informazioni presso tutte le fonti di cui dispone, come indica l’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092. Se lo Stato trasgressore ritiene che tali informazioni non siano veritiere, dispone di due cicli di consultazioni al fine di contestarle dinanzi alla Commissione, prima che quest’ultima proponga le misure al Consiglio.

300. Alla luce di quanto precede, il terzo motivo del ricorso deve essere respinto.

VIII. Motivi di annullamento parziale di varie disposizioni del regolamento 2020/2092

301. Con i suoi motivi dal quarto al nono, il governo ungherese chiede l’annullamento di diverse disposizioni del regolamento 2020/2092 con argomenti che, per la maggior parte, riprendono quelli dedotti nei primi tre motivi di annullamento.

302. Per la Corte, l’annullamento parziale di un atto dell’Unione è possibile solo se gli elementi di cui è chiesto l’annullamento sono separabili dal resto dell’atto. Tale requisito non è soddisfatto quando l’annullamento parziale di un atto produrrebbe l’effetto di modificarne la sostanza (151).

303. Conformemente a tale giurisprudenza, il quarto motivo del ricorso del governo ungherese, con il quale si chiede l’annullamento dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092, è irricevibile, in quanto tale disposizione corrisponde alla sostanza di tale regolamento, giacché fissa le condizioni dell’adozione delle misure correttive a fronte della violazione dei principi dello Stato di diritto aventi un legame diretto con l’esecuzione del bilancio dell’Unione. Senza questo articolo, il regolamento 2020/2092 non potrebbe essere applicato.

304. Lo stesso ragionamento vale per il settimo e l’ottavo motivo, con i quali il governo ungherese chiede l’annullamento dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092, che fissa i criteri di adozione delle misure correttive. Un meccanismo di condizionalità finanziaria che non preveda la possibilità di applicare misure correttive, per mancanza dei relativi criteri, sarebbe inutile, ragion per cui tale articolo è fondamentale per l’attuazione concreta del regolamento impugnato.

305. In ogni caso, analizzerò tutti i motivi di annullamento parziale, ivi compresi i tre che ritengo irricevibili, nel caso in cui la Corte ritenesse che occorra esaminare il merito.

A.      Quarto motivo del ricorso: articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092

1.      Argomenti delle parti

306. Secondo il governo ungherese, l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092, nella parte in cui consente che vengano adottate misure correttive anche in caso di serio rischio per il bilancio dell’Unione o per i suoi interessi finanziari, viola i principi di proporzionalità e di certezza del diritto.

307. Aggiunge che ammettere una tale possibilità, che non è prevista in altre regole finanziarie dell’Unione, esimerebbe la Commissione dall’obbligo di effettuare una valutazione oggettiva per provare il nesso tra una violazione dei principi dello Stato di diritto e l’esecuzione del bilancio dell’Unione.

308. Il Parlamento e il Consiglio contestano tale argomento del governo ungherese.

2.      Analisi

309. L’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 consente di adottare misure correttive se «(...) violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro (...) rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione» (152).

310. Anche altre norme finanziarie dell’Unione prevedono misure analoghe, sia per situazioni in cui le violazioni sono state consumate sia per quelle in cui sussiste il rischio che si verifichino. Valgono a titolo di esempio:

—      l’articolo 63, paragrafo 2, secondo e quarto comma, del regolamento finanziario riguarda la gestione concorrente tra l’Unione e gli Stati membri e impone a tali Stati controlli ex ante, compresi controlli sul posto, su campioni di operazioni rappresentativi e/o basati sul rischio. Inoltre, «[n]ell’ambito della sua valutazione del rischio e in conformità della normativa settoriale, la Commissione sorveglia i sistemi di gestione e di controllo istituiti negli Stati membri. Nell’ambito della sua attività di audit, la Commissione (...) tiene conto del livello di rischio valutato in conformità della normativa settoriale»;

—      l’articolo 104 del regolamento sulle disposizioni comuni 2021-2027 prevede che «[l]a Commissione apporta rettifiche finanziarie riducendo il sostegno dei fondi a un programma, se essa conclude che (...) esiste una carenza grave che ha messo a rischio il sostegno dei fondi già versato al programma»;

—      il regolamento finanziario (articoli da 135 a 143) istituisce un sistema di individuazione precoce al fine di escludere dall’assegnazione di fondi del bilancio dell’Unione i richiedenti e i beneficiari coinvolti in situazioni che presentino un grave rischio per gli interessi finanziari dell’Unione.

311. Occuparsi solo delle violazioni già avvenute (delle norme dell’Unione) e non del rischio grave che esse si verifichino sarebbe incompatibile con la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione, imposta dall’articolo 317 TFUE. Una sana gestione finanziaria comporta la necessità di porre rimedio alle violazioni già commesse, ma anche di valutare attentamente le minacce (a condizione che esse siano serie e credibili) che tali violazioni si verifichino e che comportino conseguenze finanziarie indesiderate.

312. La giurisprudenza della Corte conferma l’utilizzo del criterio del grave rischio per adottare, nei confronti degli Stati membri, rettifiche finanziarie o altre misure di tutela del bilancio dell’Unione, qualora tali Stati applichino controlli insufficienti, senza che sia necessario dimostrare una perdita reale ed effettiva (153).

313. Nel regolamento 2020/2092, la valutazione del rischio grave di violazione di un principio dello Stato di diritto direttamente connesso all’esecuzione del bilancio, quale criterio per l’adozione di misure correttive, mi sembra particolarmente pertinente, dato il carattere orizzontale del meccanismo di condizionalità.

314. Di per sé, le carenze generalizzate da parte delle autorità nazionali quanto al rispetto dei principi dello Stato di diritto in relazione al bilancio possono rappresentare un rischio per la sana gestione dello stesso e per gli interessi finanziari dell’Unione.

315. L’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 prevede l’ipotesi di una minaccia che comprometta seriamente il bilancio o gli interessi finanziari dell’Unione. Esso rispetta quindi le esigenze del principio di proporzionalità, in quanto le misure di reazione a una situazione di rischio devono essere corrispondenti all’intensità di quest’ultimo e al suo impatto sul bilancio o sugli interessi finanziari dell’Unione. Ciò è confermato dall’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092.

316. Contrariamente a ciò che sostiene il governo ungherese, non si introduce una sorta di presunzione di rischio che diluisce il nesso tra la violazione dei principi dello Stato di diritto e l’esecuzione del bilancio dell’Unione. In nessun momento la Commissione è sollevata dall’obbligo di comprovare l’esistenza della minaccia o del rischio che, sottolineo, deve essere serio, reale e non solo ipotetico.

317. In tali circostanze, l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 è compatibile con il principio della certezza del diritto, cosicché il quarto motivo del ricorso deve essere respinto.

B.      Quinto motivo di ricorso: articolo 4, paragrafo 2, lettera h), del regolamento 2020/2092

318. Secondo il governo ungherese, l’articolo 4, paragrafo 2, lettera h), del regolamento 2020/2092 non fornisce una definizione precisa dei casi in cui può essere commessa una violazione dei principi dello Stato di diritto. Riferendosi, senza ulteriori precisazioni, ad «altre situazioni o condotta di autorità», tale disposizione lederebbe il principio della certezza del diritto.

319. Il motivo deve essere respinto per le ragioni esposte nella risposta al terzo motivo.

C.      Sesto motivo di ricorso violazione dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092

1.      Argomenti delle parti

320. Secondo il governo ungherese, il precetto dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 (in sintesi, che lo Stato membro destinatario delle misure continui a finanziare i beneficiari finali dei programmi):

—      è incompatibile con la base giuridica di tale regolamento, poiché l’obbligo ricade sui bilanci degli Stati membri;

—      viola le disposizioni del diritto dell’Unione in materia di disavanzo di bilancio nonché il principio di parità tra gli Stati membri.

321. Il Parlamento e il Consiglio contestano tale argomentazione ribadendo, come già nell’ambito del primo motivo di ricorso, che l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 non impone alcun obbligo aggiuntivo rispetto a quelli già esistenti ed è indispensabile per garantire la tutela dei diritti acquisiti dai beneficiari. Sottolineano, inoltre, che la responsabilità di conseguire gli obiettivi in materia di disavanzo di bilancio incombe allo Stato membro, conformemente alle proprie scelte legislative, fermo restando il rispetto delle norme dell’Unione (tra cui lo stesso regolamento 2020/2092).

2.      Analisi

322. Sulla compatibilità dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 con la base giuridica dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, mi sono già pronunciato nell’ambito dell’esame del primo motivo di ricorso.

323. Quanto alla compatibilità (o all’incompatibilità) di tale disposizione con le norme dell’Unione relative al controllo dei disavanzi pubblici eccessivi, non condivido l’analisi del governo ungherese.

324. Ciascuno Stato membro (soprattutto se non appartiene alla zona euro) ha la capacità di redigere e controllare il proprio bilancio, essendo soggetto solo ai limiti stabiliti dal diritto dell’Unione. Il regolamento 2020/2092 non incide sulla libertà degli Stati membri di scegliere, entro tali limiti, le proprie opzioni di bilancio in materia di entrate e di spese pubbliche.

325. Nell’esercizio di tale potere di bilancio, è vero che lo Stato membro deve assumersi i costi delle rettifiche finanziarie imposte nell’ambito del regolamento 2020/2092 e, in particolare, quelli derivanti dall’obbligo di rispettare l’obbligo di continuare a finanziare i beneficiari finali dei programmi.

326. Per quanto riguarda la (presunta) maggiore facilità con cui i grandi Stati possono assumersi quest’obbligo, la parità tra gli Stati membri non è violata, poiché il regolamento 2020/2092 impone a tutti gli Stati un dovere identico di mantenere il finanziamento dei beneficiari finali.

327. Inoltre, il finanziamento ricevuto dal bilancio dell’Unione da parte di uno Stato membro è, di solito, collegato al peso economico e alla popolazione di tale Stato, in quanto fattori pertinenti. Gli Stati il cui peso economico e popolazione sono minori beneficiano di programmi dell’Unione proporzionati alle loro caratteristiche specifiche. Le rettifiche finanziarie dovute a violazione dei principi dello Stato di diritto li interesseranno, quindi, nella stessa misura.

328. La circostanza che lo Stato, indipendentemente dal suo peso economico e dalla sua popolazione, sia contribuente netto o percettore netto di fondi dell’Unione non modifica tale situazione. Logicamente, i percettori netti di fondi del bilancio dell’Unione saranno proporzionalmente più esposti al meccanismo della condizionalità finanziaria rispetto ai contribuenti netti, ma tale circostanza è inevitabile e non genera discriminazioni tra gli Stati membri.

329. Pertanto, il sesto motivo del ricorso deve essere respinto.

D.      Settimo motivo di ricorso: articolo 5, paragrafo 3, penultima frase, del regolamento 2020/2092

330. Secondo il governo ungherese, l’articolo 5, paragrafo 3, terza frase, del regolamento 2020/2092 (secondo cui «[l]a natura, la durata, la gravità e la portata delle violazioni dei principi dello Stato di diritto sono tenute in debita considerazione») è incompatibile con la base giuridica del regolamento e con l’articolo 7 TUE. Esso sostiene che tale previsione non ha alcun rapporto con il bilancio o gli interessi finanziari dell’Unione e, inoltre, è priva della precisione richiesta dal principio della certezza del diritto.

331. Tali argomenti devono essere respinti per le ragioni addotte nell’ambito dell’esame del primo e del terzo motivo.

E.      Ottavo motivo di ricorso: articolo 5, paragrafo 3, ultima frase, del regolamento 2020/2092

332. Il governo ungherese afferma che l’articolo 5, paragrafo 3, ultima frase, del regolamento 2020/2092 («[l]e misure riguardano, per quanto possibile, le azioni dell’Unione interessate dalle violazioni») non garantisce l’esistenza di un nesso diretto tra la violazione dei principi dello Stato di diritto accertata concretamente e tali misure. A suo parere, la disposizione viola sia il principio di proporzionalità sia il principio della certezza del diritto.

333. Il rigetto di tale motivo deriva dagli argomenti esposti nell’ambito del primo e del terzo motivo.

F.      Nono motivo di ricorso: articolo 6, paragrafi 3 e 8, del regolamento 2020/2092

334. Il governo ungherese ritiene che l’articolo 6, paragrafi 3 e 8, del regolamento 2020/2092 (in forza del quale la Commissione deve tener conto delle «pertinenti informazioni provenienti dalle fonti disponibili, comprese le decisioni, le conclusioni e le raccomandazioni delle istituzioni dell’Unione, di altre organizzazioni internazionali competenti e altri enti riconosciuti») violi il principio della certezza del diritto, in quanto non definisce adeguatamente i riferimenti e le fonti da utilizzare.

335. Il rigetto di tale motivo deriva dalle considerazioni esposte nell’ambito del terzo motivo.

IX.    Sulle spese

336. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché il Parlamento e il Consiglio ne hanno fatto domanda, l’Ungheria, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.

337. Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la Commissione europea, il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, l’Irlanda, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, il Granducato di Lussemburgo, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Polonia, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sopportano le proprie spese.

X.      Conclusione

338. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:

«1)      Respingere la domanda incidentale del Consiglio con la quale si chiede di non tener conto dei passaggi del ricorso dell’Ungheria e dei suoi allegati, in particolare l’allegato A.3, che fanno riferimento all’analisi effettuata nel parere del servizio giuridico del Consiglio (documento del Consiglio 13593/18) del 25 ottobre 2018, ne riproducono il contenuto o riflettono la medesima.

2)      Respingere il primo, il secondo e il terzo motivo del ricorso proposto dall’Ungheria avverso il regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2020, relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione, diretti all’annullamento del regolamento di cui trattasi.

3)      Dichiarare irricevibili i motivi quarto, settimo e ottavo del ricorso e respingere il quinto, il sesto e il nono motivo del ricorso, diretti, in subordine, all’annullamento degli articoli 4, paragrafo 1, 4, paragrafo 2, lettera h), 5, paragrafo 2, 5, paragrafo 3, penultima frase, 5, paragrafo 3, ultima frase, e 6, paragrafi 3 e 8, del regolamento 2020/2092.

4)      L’Ungheria è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Parlamento europeo e dal Consiglio.

5)      La Commissione europea, il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, l’Irlanda, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, il Granducato di Lussemburgo, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Polonia, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sopportano le proprie spese».

1      Lingua originale: lo spagnolo.

2      Nella causa C‑157/21, Polonia/Parlamento e Consiglio, la Repubblica di Polonia formula una domanda identica. In questa stessa data, presento le mie conclusioni in entrambe le cause.

3      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2020, relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione (GU 2020, L 433I, pag. 1).

4      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).

5      In applicazione dell’articolo 16, terzo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, l’Ungheria ha chiesto che la causa fosse attribuita alla Grande Sezione.

6      Articolo in Político, del 29 ottobre 2018.

7      Documento identificato dal Consiglio con il numero ST 13593 2018 INIT. I paragrafi da 1 a 8 contengono l’introduzione e l’esposizione del contesto giuridico e fattuale, ma omettono l’analisi giuridica. Sono pubblici dal 18 dicembre 2020: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑13593-2018-INIT/it/pdf. V., a tal riguardo, sentenza del Tribunale del 21 aprile 2021, Pech/Consiglio (T‑252/19, EU:T:2021:203, punti da 2 a 4).

8      Un’istanza analoga è stata sollevata dinanzi al Tribunale. Ordinanza del 20 maggio 2020, Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio (T‑526/19, EU:T:2020:210), oggetto di un’impugnazione pendente dinanzi alla Corte; l’avvocato generale Bobek ha presentato il 6 ottobre 2021 le sue conclusioni nella causa Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio (C‑348/20 P, EU:C:2021:831).

9      «Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente regolamento».

10      Decisione del Consiglio del 1º dicembre 2009, relativa all’adozione del suo regolamento interno (GU 2009, L 325, pag. 35). Ai sensi del suo articolo 6, paragrafo 2, «[i]l Consiglio o il Coreper possono autorizzare la produzione in giustizia di una copia o di un estratto dei documenti del Consiglio che non sono già stati resi accessibili al pubblico in conformità delle disposizioni in materia di accesso del pubblico ai documenti».

11      Articolo 5: «Una domanda che sia deferita al Consiglio da uno Stato membro è trattata in conformità degli articoli 7 e 8 del regolamento (CE) n. 1049/2001 e delle pertinenti disposizioni del presente allegato. In caso di rifiuto di accesso totale o parziale, si informa il richiedente che qualsiasi domanda di conferma deve essere indirizzata direttamente al Consiglio».

12      Nota del Consiglio del 10 aprile 2018 relativa al trattamento di documenti interni al Consiglio, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7695-2018-INIT/it/pdf.

13      Punto 20: «I documenti “LIMITE” non devono essere resi pubblici a meno che una decisione in tal senso non sia stata presa da funzionari del Consiglio debitamente autorizzati, dall’amministrazione nazionale di uno Stato membro (v. punto 21) o, se del caso, dal Consiglio, conformemente al regolamento (CE) n. 1049/2001 e al regolamento interno del Consiglio».

      Punto 21: «Il personale di una qualsiasi istituzione od organo dell’UE diverso dal Consiglio non può decidere di rendere pubblici i documenti “LIMITE” senza prima aver consultato il Segretariato generale del Consiglio (SGC). Il personale dell’amministrazione nazionale di uno Stato membro consulterà l’SGC prima di prendere tale decisione a meno che non sia evidente che il documento può essere reso pubblico, a norma dell’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1049/2001».

      Punto 22: «Il contenuto dei documenti “LIMITE” può essere pubblicato solo su piattaforme basate sul web o siti Internet sicuri approvati dal Consiglio o con caratteristiche di accesso protetto (p.es., Portale dei delegati)».

14      Sentenza del 31 gennaio 2020, Slovenia/Croazia (C‑457/18, EU:C:2020:65; in prosieguo: la «sentenza Slovenia/Croazia»), punto 67; e ordinanza del 14 maggio 2019, Ungheria/Parlamento (C‑650/18, non pubblicata, EU:C:2019:438; in prosieguo: l’«ordinanza Ungheria/Parlamento», punti 9, 12 e 13.

15      Sentenza Slovenia/Croazia, punto 66, che cita l’ordinanza Ungheria/Parlamento, punti 8 e 9.

16      Sentenza del 1º luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio (C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374; in prosieguo: la «sentenza Svezia e Turco/Consiglio»), punto 42.

17      Ibidem, punto 36.

18      V., in tal senso, sentenze Svezia e Turco/Consiglio, punti da 38 a 44; del 3 luglio 2014, Consiglio/in’t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039), punto 96, e ordinanza Ungheria/Parlamento, punto 11.

19      Sentenza del 4 settembre 2018 (C‑57/16 P, EU:C:2018:660), punti da 73 a 75, e ordinanza Ungheria/Parlamento, punto 13.

20      Sentenza Slovenia/Croazia, punto 70.

21      Ordinanza Ungheria/Parlamento, punto 14; e sentenza Slovenia/Croazia, punto 68.

22      Svezia e Turco/Consiglio, punto 54.

23      Ibidem, punto 59.

24      Ibidem, punti da 62 a 66.

25      Ibidem, punti 68 e 69.

26      Una di tali decisioni di rifiuto del Consiglio è quella che il Tribunale ha annullato nella sentenza del 21 aprile 2021, Pech/Consiglio (T‑252/19, EU:T:2021:203).

27      Ordinanza Ungheria/Parlamento, punto 14, e sentenza Slovenia/Croazia, punto 68. Come ho del pari già spiegato, il regolamento interno del Consiglio e le sue linee guida generali di accesso ai suoi documenti rinviano al regolamento n. 1049/2001.

28      Paragrafo 38 delle presenti conclusioni.

29      All’udienza, il Consiglio non ha dovuto esprimersi sul parere del suo Servizio giuridico.

30      Sentenza Svezia e Turco/Consiglio, punto 67.

31      Ibidem, punto 59. In questo stesso punto si aggiunge: «[d]i fatto, è piuttosto la mancanza di informazione e di dibattito che può suscitare dubbi nei cittadini, non solo circa la legittimità di un singolo atto, ma anche circa la legittimità del processo decisionale nel suo complesso».

32      Sentenza Svezia e Turco/Consiglio, punti 68 e 71.

33      Ibidem, punto 57.

34      Ibidem, punto 69.

35      Ibidem, punto 64.

36      V. Louis, J.-V., «Respect de l’État de droit et protection des finances de l’Union», Cahiers de droit européen, 2020, n. 1, pagg. da 3 a 20; e Baraggia, A. e Bonelli, M., «Linking Money to Values: the new Rule of Law Regulation and its constitutional challenges», German Law Journal, di prossima pubblicazione.

37      L’Ungheria è uno dei principali percettori pro capite di fondi strutturali dell’Unione con EUR 25 424 713 942 nel QFP 2014-2020 (EUR 2 532 per abitante) e con un’elevata percentuale di investimenti pubblici del paese cofinanziati dall’Unione, secondo i dati della Commissione disponibili all’indirizzo https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/HU. La Repubblica di Polonia si distingue quale uno dei principali beneficiari dei fondi strutturali dell’Unione, dato che ha ricevuto EUR 89 990 274 817 (EUR 2 262 per abitante) nel QFP 2014-2020, secondo i dati della Commissione disponibili all’indirizzo https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/PL.

38      Documento COM(2014) 158 final, dell’11 marzo 2014, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio: Un nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto.

39      Il parere del Servizio giuridico del Consiglio n. 10296/14, del 27 maggio 2014, critica tale comunicazione della Commissione, rilevando che il rispetto dello Stato di diritto può costituire oggetto di un’azione da parte delle istituzioni solo nell’ambito della procedura descritta all’articolo 7 TUE o se esiste un’altra competenza materiale specifica.

40      Documento COM(2019) 163 final, del 3 aprile 2019, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio: Rafforzare lo Stato di diritto nell’Unione. Il contesto attuale e possibili nuove iniziative; documento COM(2019) 343 final, del 17 luglio 2019, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni: Rafforzare lo stato di diritto nell’Unione. Programma d’azione.

41      V., per gli anni 2020 e 2021, il documento COM(2020) 580 final, del 30 settembre 2020, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni: Relazione sullo Stato di diritto 2020. La situazione dello Stato di diritto nell’Unione europea, nonché il documento COM(2021) 700 final, del 20 luglio 2021, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni: Relazione sullo Stato di diritto 2021. La situazione dello Stato di diritto nell’Unione europea.

42      Documento COM(2018) 324 final del 2 maggio 2018, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri.

43      V. parere n. 1/2018 della Corte dei conti concernente la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 maggio 2018, sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri (GU 2018, C 291, pag. 1).

44      Documento EUCO 10/20, allegato, punti 22 e 23, Conclusioni del Consiglio europeo del 21 luglio 2020.

45      V. Rubio, E., Rule of Law Conditionality – what could an acceptable compromise look like?, Institut Jacques Delors Policy Brief, ottobre 2020; Dimitrovs, A., e Droste, H., «Conditionality Mechanism: What’s In It?», VerfBlog, 2020/12/30, https://verfassungsblog.de/conditionality-mechanism-whats-in-it/.

46      Documento EUCO 22/20, punto 2, Conclusioni del Consiglio europeo dell’11 dicembre 2020. V. le critiche a tali conclusioni espresse da Beramdane, A., «Conditionnalité budgétaire ou conditionnalité de l’État de droit?», Revue du droit de l’Union européenne, 2021, n. 1, pag. 155; Scheppele, K.L., Pech, L. e Platon, S., «Compromising the Rule of Law while Compromising on the Rule of Law», VerfBlog, 2020/12/13, https://verfassungsblog.de/compromising-the-rule-of-law-while-compromising-on-the-rule-of-law/; e da Alemanno, A. e Chamon, M, «To Save the Rule of Law you Must Apparently Break It», VerfBlog, 2020/12/11, https://verfassungsblog.de/to-save-the-rule-of-law-you-must-apparently-break-it/, secondo i quali il Consiglio europeo ha agito ultra vires.

47      Per un’analisi dettagliata, v. Editorial Comments, «Compromising (on) the general conditionality mechanism and the rule of law», Common Market Law Review, 2021, n. 2, pagg. da 267 a 284.

48      Tale affermazione tende a concepire il regolamento come uno strumento di condizionalità di bilancio diverso dal meccanismo di protezione dello Stato di diritto.

49      Il Parlamento ha manifestato la sua opposizione a tale impegno e ha criticato la Commissione per aver accettato la necessità di elaborare orientamenti per l’applicazione del regolamento 2020/2092 e per aver subordinato l’adozione di questi ultimi alla sentenza della Corte sugli eventuali ricorsi di annullamento contro detto regolamento. V. risoluzione del Parlamento europeo dell’8 luglio 2021 sull’elaborazione di orientamenti per l’applicazione del regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione (2021/2071(INI)). Nel dicembre 2021 gli orientamenti non sono stati ancora adottati, di modo che l’applicazione del regolamento risulta di fatto sospesa.

50      Su quest’ultima affermazione, v. nota 53 delle presenti conclusioni.

51      Risoluzione del Parlamento europeo del 17 dicembre 2020 sul quadro finanziario pluriennale 2021-2027, l’accordo interistituzionale, lo strumento dell’Unione europea per la ripresa e il regolamento sullo Stato di diritto (2020/2923(RSP), in particolare il punto 4.

52      Considerando 7 del regolamento del Consiglio, del 14 dicembre 2020, che istituisce uno strumento dell’Unione europea per la ripresa, a sostegno alla ripresa dell’economia dopo la crisi COVID-19 (GU 2020, L 433I, pag. 23). V., altresì, articolo 8 del regolamento 2021/241.

53      Ai sensi del considerando 15 del regolamento 2020/2092, «[l]e violazioni dei principi dello Stato di diritto, in particolare quell[e] che si ripercuotono sul corretto funzionamento delle autorità pubbliche e sull’effettivo controllo giurisdizionale, possono nuocere gravemente agli interessi finanziari dell’Unione. Ciò è vero per le singole violazioni dei principi dello Stato di diritto ma ancor più per le violazioni diffuse o dovute a pratiche od omissioni ricorrenti da parte delle autorità pubbliche oppure a misure generali adottate da tali autorità». Va osservato che, su una linea non concorde, ai sensi delle conclusioni del Consiglio europeo dell’11 dicembre 2020, «[i]l regolamento non riguarda carenze generalizzate». Tale affermazione non è conforme a quanto indicato in detto considerando e non può quindi rilevare ai fini dell’interpretazione del regolamento 2020/2092.

54      Il 20 ottobre 2021 il presidente del Parlamento europeo ha chiesto al Servizio giuridico di tale istituzione di predisporre un ricorso contro la Commissione europea per mancata applicazione del regolamento 2020/2092. Tale domanda è all’origine del ricorso per carenza di cui alla causa C‑657/21, Parlamento europeo/Commissione, pendente dinanzi alla Corte.

55      Per il QFP 2021-2027 si tratta della decisione (UE, Euratom) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea e che abroga la decisione 2014/335/UE, Euratom (GU 2020, L 424, pag. 1).

56      V. Lenaerts, K. e Adam, S., «La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne», Cahiers de droit européen, 2021, n. 2, pagg. da 307 a 417.

57      Regolamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consiglio, del 17 dicembre 2020, che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027 (GU 2020, L 433I, pag. 11).

58      Tale strumento autorizza la Commissione, in via eccezionale, a contrarre temporaneamente a nome dell’Unione prestiti sui mercati dei capitali per un valore massimo di EUR 750 000 milioni, di cui un massimo di 360 000 milioni sarà impiegato per concedere prestiti e un importo massimo di 390 000 milioni a copertura di spese, ed entrambi gli importi hanno l’esclusiva finalità di far fronte alle conseguenze della crisi generata dalla COVID-19. Come ho indicato nelle mie conclusioni del 18 marzo 2021, Germania/Polonia (C‑848/19, EU:C:2021:218), alla nota 43, si tratta del più grande sforzo di solidarietà attuato dall’Unione nella sua storia.

59      L’articolo 310, paragrafo 5, TFUE ribadisce che «[i]l bilancio è eseguito in conformità del principio di sana gestione finanziaria. Gli Stati membri e l’Unione cooperano affinché gli stanziamenti iscritti in bilancio siano utilizzati secondo tale principio».

60      Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (in prosieguo: il «regolamento finanziario»).

61      L’articolo 63 del regolamento finanziario dispone che, «[q]uando la Commissione esegue il bilancio in regime di gestione concorrente, i compiti relativi all’esecuzione del bilancio sono delegati agli Stati membri. La Commissione e gli Stati membri rispettano i principi di sana gestione finanziaria, trasparenza e non discriminazione e garantiscono la visibilità dell’azione dell’Unione nella gestione dei fondi dell’Unione. A tal fine, la Commissione e gli Stati membri assolvono i rispettivi obblighi in materia di controllo e audit e assumono le conseguenti responsabilità stabilite dal presente regolamento. La normativa settoriale stabilisce disposizioni complementari».

62      Negli Stati Uniti, le istituzioni federali hanno utilizzato, nei loro rapporti con gli Stati federati e con gli enti locali, la condizionalità finanziaria per subordinare la concessione dei fondi del bilancio federale al rispetto, in particolare, del divieto di segregazione razziale nell’educazione e nei luoghi di lavoro, dell’introduzione di un salario minimo, dell’istituzione di un’amministrazione pubblica statale indipendente o della fissazione della velocità massima sulle autostrade di tutto il paese. Il fondamento di tale condizionalità finanziaria federale si trova all’articolo I, sezione 8, clausola 1, della Costituzione americana (the Spending Clause of the Constitution), che conferisce al Congresso il potere «to lay and collect Taxes, (...) to (...) provide for the (...) general Welfare of the United States». La Corte suprema statunitense ha stabilito i requisiti per l’applicazione di questa condizionalità, fra le altre, nelle sentenze South Dakota v. Dole, 483 U.S. 203 (1987), e NFIB v. Sebelius, 567 U.S. 519 (2012). V. Yeh, Brian T., The Federal Government’s Authority to Impose Conditions on Grant Funds, Congressional Research Service, 2017, in https://sgp.fas.org/crs/misc/R44797.pdf; e Margulies, P., «Deconstructing Sanctuary Cities: The Legality of Federal Grant Conditions That Require State and Local Cooperation on Immigration Enforcement», Wash. & Lee L. Rev. 2018, pag. 1507.

63      V. Viță, V., «Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality», Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2017, pagg. da 116 a 143.

64      V. Viță, V., Conditionalities in Cohesion Policy, Research for REGI Committee, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies, Bruxelles, 2018.

65      Regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 giugno 2021, recante le disposizioni comuni applicabili al Fondo europeo di sviluppo regionale, al Fondo sociale europeo Plus, al Fondo di coesione, al Fondo per una transizione giusta, al Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacoltura, e le regole finanziarie applicabili a tali fondi e al Fondo Asilo, migrazione e integrazione, al Fondo Sicurezza interna e allo Strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e la politica dei visti (GU 2021, L 231, pag. 159; in prosieguo: il «regolamento sulle disposizioni comuni 2021-2027»). Detto regolamento rafforza i meccanismi di condizionalità già previsti per il QFP 2014-2020 nel regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 320).

66      Peraltro, l’allegato IV contiene le «Condizioni abilitanti tematiche applicabili al FESR, al FSE+ e al Fondo di coesione (...)».

67      Decisione, del 26 novembre 2009, relativa alla conclusione, da parte della Comunità europea, della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (GU 2010, L 23, pag. 35).

68      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici (GU 2011, L 306, pag. 25).

69      Regolamento del Consiglio, del 18 febbraio 2002, che istituisce un meccanismo di sostegno finanziario a medio termine delle bilance dei pagamenti degli Stati membri (GU 2002, L 53, pag. 1).

70      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri nella zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria (GU 2013, L 140, pag. 1).

71      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (GU 2021, L 57, pag. 17).

72      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 luglio 2021, che istituisce, nell’ambito del Fondo per la gestione integrata delle frontiere, lo Strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e la politica dei visti (GU 2021, L 251, pag. 48).

73      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 luglio 2021, relativo allo strumento di prestito per il settore pubblico nel quadro del meccanismo per una transizione giusta (GU 2001, L 274, pag. 1).

74      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 608).

75      Ad esempio, il rispetto da parte dello Stato membro delle esigenze di equilibrio macroeconomico condiziona il versamento dei fondi strutturali, quali il FESR o il FSE.

76      Considerando 6 del regolamento 2020/2092.

77      Fra la giurisprudenza sulla condizionalità ambientale nei pagamenti diretti agli agricoltori, si possono citare le sentenze del 27 gennaio 2021, De Ruiter (C‑361/19, EU:C:2021:71), punti da 31 a 41, e del 25 luglio 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597), punti 42 e segg. La sentenza del 7 agosto 2018, Argo Kalda Mardi talu (C‑435/17, EU:C:2018:637), punto 39, rileva che «[s]econdo l’articolo 93 di quest’ultimo regolamento, le norme per il mantenimento del terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali fanno parte delle regole di condizionalità, le quali, come previsto dall’articolo 91 del medesimo regolamento, devono essere rispettate a pena di sanzioni amministrative. Tali norme sono fissate a livello nazionale, elencate nell’allegato II del regolamento in parola e riguardano specialmente il settore dell’ambiente».

78      Sentenza del 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756), punto 69: «(...) la rigorosa condizionalità cui il meccanismo di stabilità subordina la concessione di un’assistenza finanziaria in forza del paragrafo 3 dell’articolo 136 TFUE, il quale costituisce la disposizione su cui verte la revisione del Trattato FUE, è diretta a garantire che, nel suo funzionamento, tale meccanismo rispetti il diritto dell’Unione, comprese le misure adottate dall’Unione nell’ambito del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri».

79      Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità tra il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Cipro, il Granducato di Lussemburgo, Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica slovacca e la Repubblica di Finlandia, concluso a Bruxelles il 2 febbraio 2012.

80      Sentenza del 27 novembre 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), punti 111 e 112. I punti da 154 a 156 riguardavano l’azione della Commissione nell’ambito del Trattato MES al fine di monitorare il rispetto delle condizioni cui è subordinato il dispositivo di assistenza finanziaria. Questi stessi riferimenti si ritrovano nella sentenza del 20 settembre 2016, Mallis e Malli/Commissione e BCE (C‑105/15 P, EU:C:2016:702), punto 54.

81      Nel prosieguo, per evitare ripetizioni, darò per scontato che gli Stati intervenuti in udienza (con l’ovvia eccezione dell’Ungheria e della Repubblica di Polonia) nonché la Commissione, condividano le tesi del Parlamento e del Consiglio.

82      Sentenze dell’8 dicembre 2020, Polonia/Parlamento e Consiglio (C‑626/18, EU:C:2020:1000), punti da 43 a 47; dell’8 dicembre 2020, Ungheria/Parlamento e Consiglio (C‑620/128, EU:C:2020:1001), punti da 38 a 42, e del 3 dicembre 2019, Repubblica ceca/Parlamento e Consiglio (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

83      Sentenza del 3 dicembre 2019, Repubblica ceca/Parlamento e Consiglio (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punto 31).

84      Ibidem, punto 32.

85      Ibidem, punto 38.

86      «Gli Stati membri possono garantire una sana gestione finanziaria solo se le loro autorità pubbliche agiscono in conformità della legge, se i casi di frode, inclusi i casi di frode fiscale, evasione fiscale, corruzione, conflitto di interessi o altre violazioni del diritto, sono effettivamente perseguiti dai servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale, e se le decisioni arbitrarie o illegittime delle autorità pubbliche, comprese le autorità di contrasto, possono essere soggette a un effettivo controllo giurisdizionale da parte di organi giurisdizionali indipendenti e della Corte di giustizia dell’Unione europea».

87      «L’indipendenza e l’imparzialità della magistratura andrebbero sempre garantite e i servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale dovrebbero essere in grado di svolgere correttamente la loro funzione. La magistratura e i servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale dovrebbero disporre di risorse umane e finanziarie sufficienti e di procedure che consentano loro di agire in modo efficace e rispettando pienamente il diritto a un processo equo, compreso il rispetto dei diritti della difesa. Le sentenze definitive dovrebbero trovare effettiva esecuzione. Tali condizioni sono richieste come garanzia minima avverso decisioni illegittime e arbitrarie delle autorità pubbliche che possano ledere gli interessi finanziari dell’Unione».

88      V. Martín Rodríguez, P., El Estado de Derecho en la Unión Europea, Marcial Pons, Madrid, 2021, pag. 131, secondo il quale «l’articolo 322 TFUE fornisce una base giuridica più che sufficiente per l’istituzione di tale condizionalità [finanziaria], che, peraltro, è già esistita rispetto a specifici contenuti sostanziali dello Stato di diritto (...)».

89      Il meccanismo europeo di protezione dello Stato di diritto, il quadro di valutazione UE della giustizia, la procedura di infrazione e la procedura di cui all’articolo 7 TUE.

90      Il tenore di tale dichiarazione congiunta è il seguente: «Fatto salvo il diritto di iniziativa della Commissione, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione convengono di valutare la possibilità di inserire il contenuto del presente regolamento nel regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018 (“regolamento finanziario”), in occasione della sua prossima revisione». V. il suo testo in appendice al documento COM/2020/843 final, del 14 dicembre 2020, comunicazione della Commissione al Parlamento europeo a norma dell’articolo 294, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea riguardante la posizione del Consiglio sull’adozione di un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione.

91      V., in tal senso, il parere n. 1/2018 della Corte dei conti concernente la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 maggio 2018, sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri (GU 2018, C 291, pag. 1), punti 10 e 11.

92      Quelli di cui alle lettere c) («il corretto funzionamento dei servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale»), d) («l’effettivo controllo giurisdizionale, da parte di organi giurisdizionali indipendenti») ed e) («la prevenzione e la sanzione delle frodi, comprese le frodi fiscali, della corruzione o di altre violazioni del diritto dell’Unione»).

93      Ai sensi dell’articolo 2, punto 59, del regolamento finanziario, per «sana gestione finanziaria» s’intende «l’esecuzione del bilancio secondo i principi di economia, efficienza ed efficacia».

94      La sentenza del 6 novembre 2014, Italia/Commissione (C‑385/13 P, EU:C:2014:2350), punti 68 e 69, prende in considerazione la necessità di un nesso sufficientemente diretto tra un’asserita violazione del diritto dell’Unione, da parte dello Stato membro beneficiario, e la misura oggetto del finanziamento richiesto, quale elemento che consente alla Commissione di decretare la sospensione dei pagamenti di fondi strutturali allo Stato membro.

95      Anche Martín Rodríguez, P., op. cit., pag. 133, sottolinea che la chiave interpretativa del regolamento 2020/2092 si trova nel requisito di compromettere «in modo sufficientemente diretto».

96      L’editoriale di European Papers, 2020, n. 5, pagg. da 1101 a 1104, qualifica come probatio diabolica, per la Commissione, il requisito di dimostrare che la violazione dello Stato di diritto riguardi esclusivamente la tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Aggiunge che tale requisito «will presumably render inoperative the conditionality mechanism» e che il regolamento 2020/2092 «appears to be doomed to fail» se si applica unicamente ai comportamenti degli Stati che incidono sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione.

97      Le conclusioni del Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre 2020, punto 2, lettera e), ribadiscono che «il nesso di causalità tra tali violazioni e le conseguenze negative per gli interessi finanziari dell’Unione dovrà essere sufficientemente diretto e debitamente accertato. La semplice constatazione di una violazione dello Stato di diritto non è sufficiente ad attivare il meccanismo».

98      Il Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre 2020, nelle sue conclusioni, paragrafo 2, lettera h), va oltre il testo del regolamento quando afferma che, «[q]ualora tali informazioni e constatazioni [su cui la Commissione basa la sua valutazione], indipendentemente dalla loro origine, siano utilizzate ai fini del regolamento, la Commissione garantirà che la loro pertinenza e il loro utilizzo siano determinati esclusivamente alla luce dell’obiettivo del regolamento di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione».

99      Ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 3, del regolamento finanziario, «[a]i fini del paragrafo 1, esiste un conflitto d’interessi quando l’esercizio imparziale e obiettivo delle funzioni di un agente finanziario o di un’altra persona di cui al paragrafo 1 è compromesso da motivi familiari, affettivi, da affinità politica o nazionale, da interesse economico o da qualsiasi altro interesse personale diretto o indiretto».

100      Nelle conclusioni del Consiglio europeo dell’11 dicembre 2020, punto 2, lettera d), è stato dichiarato che «[l]’applicazione del meccanismo rispetterà il carattere sussidiario dello stesso. Le misure a norma del meccanismo saranno prese in considerazione solo nei casi in cui le altre procedure previste dal diritto dell’Unione, anche nell’ambito del regolamento recante le disposizioni comuni, del regolamento finanziario o delle procedure di infrazione stabilite dal trattato, non consentano di proteggere più efficacemente il bilancio dell’Unione».

101      V., per analogia, la giurisprudenza della Corte di giustizia secondo la quale «(...) l’obbligo di restituire un vantaggio indebitamente percepito tramite una pratica irregolare non costituisce una sanzione, bensì è la semplice conseguenza della constatazione che le condizioni richieste per l’ottenimento del beneficio previsto dalla normativa dell’Unione non sono state rispettate, rendendo indebito il vantaggio conseguito» [sentenze del 1° ottobre 2020, Elme Messer Metalurgs (C‑743/18, EU:C:2020:767), punto 64, e del 26 maggio 2016, Județul Neamț e Județul Bacău (C‑260/14 e C‑261/14, EU:C:2016:360), punto 50 e giurisprudenza ivi citata].

102      Se la Corte non accettasse tale approccio, in considerazione della debolezza del nesso con la violazione dello Stato di diritto, dovrebbe annullare unicamente l’inciso «per quanto possibile» di cui all’articolo 5, paragrafo 3, in fine, del regolamento 2020/2092 (che non ha natura sostanziale), di modo che la sua formulazione si limiti a prevedere che «le misure riguardano le azioni dell’Unione interessate dalle violazioni».

103      V. la sua trascrizione al paragrafo 11 delle presenti conclusioni.

104      A difesa dei beneficiari, il Consiglio invoca la tutela dei loro diritti acquisiti e del loro legittimo affidamento nonché il principio secondo cui la reazione alla violazione di un’obbligazione non può dare luogo a un’altra violazione.

105      Per quanto riguarda la gestione dei fondi del FESR, la Corte di giustizia ha dichiarato che ciò doveva avvenire anche quando il recupero delle somme non era possibile, «(...) quando è stabilito che l’impossibilità è dovuta a colpa o negligenza di tale Stato membro» [sentenza del 1º ottobre 2020, Elme Messer Metalurgs (C‑743/18, EU:C:2020:767, punto 71)].

106      Sulla normativa precedente e sulla giurisprudenza relativa alle rettifiche finanziarie, v. Guillem Carrau, J., «Las correcciones financieras en materia de fondos estructurales», Revista Aragonesa de Administración Pública, 2018, n. 51, pagg. da 281 a 319.

107      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008 (GU 2013, L 347, pag. 549). Il suo articolo 11 dispone: «Salvo esplicita disposizione contraria prevista dal diritto dell’Unione, i pagamenti relativi ai finanziamenti previsti dal presente regolamento sono versati integralmente ai beneficiari».

108      V., in tal senso, Martín Rodríguez, P., op. cit., pagg. da 99 a 101.

109      V. Rossi, L.S., «La valeur juridique des valeurs. L’article 2 TUE: relations avec d’autres dispositions de droit primaire de l’UE et remèdes juridictionnels», Revue trimestrielle de droit européen, 2020, n. 3, pagg. da 639 a 657.

110      La Corte di giustizia afferma che «l’Unione riunisce Stati che hanno liberamente e volontariamente aderito ai valori comuni di cui all’articolo 2 TUE, che rispettano tali valori e che si impegnano a promuoverli. In particolare, dall’articolo 2 TUE risulta che l’Unione si fonda su valori, quali lo Stato di diritto, che sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata, in particolare, dalla giustizia. Va rilevato, al riguardo, che la fiducia reciproca tra gli Stati membri e, segnatamente, i loro giudici si basa sulla premessa fondamentale secondo cui gli Stati membri condividono una serie di valori comuni sui quali l’Unione si fonda, come precisato nel suddetto articolo [v., in tal senso, sentenze del 15 luglio 2021, Commissione/Polonia (Regime disciplinare dei giudici) (C‑791/19, EU:C:2021:596), punto 50; del 24 giugno 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema) (C‑619/18, EU:C:2019:531), punti 42 e 43; e dell’8 maggio 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19, EU:C:2021:393), punto 160].

111      Sentenza del 17 dicembre 2020, Openbaar Ministerie (Indipendenza dell’autorità giudiziaria emittente) (C‑354/20 PPU e C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033, punti 57 e 58); e del 25 luglio 2018, Minister for Justice and Equality (Carenze del sistema giudiziario) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punti 71 e 72. La Corte si richiama alla protezione dello Stato di diritto per individuare un ulteriore motivo di rifiuto di esecuzione di questo tipo di mandati.

112      Sentenza del 22 giugno 2021, Venezuela/Consiglio (Incidenza di uno Stato terzo) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507), punti da 48 a 50.

113      Sentenza del 17 dicembre 2020, Openbaar Ministerie (Indipendenza dell’autorità giudiziaria emittente) (C‑354/20 PPU e C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033), punto 69.

114      Sentenza del 15 luglio 2021, Commissione/Polonia (Regime disciplinare dei giudici) (C‑791/19, EU:C:2021:596) punto 58, e del 20 aprile 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311), punto 51.

115      Nelle parole della Corte, il «requisito di indipendenza degli organi giurisdizionali, intrinsecamente connesso al compito di giudicare, costituisce un aspetto essenziale del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e del diritto fondamentale a un equo processo, che riveste importanza cardinale quale garanzia della tutela dell’insieme dei diritti derivanti al singolo dal diritto dell’Unione e della salvaguardia dei valori comuni agli Stati membri enunciati all’articolo 2 TUE, segnatamente del valore dello Stato di diritto». Sentenze del 15 luglio 2021, Commissione/Polonia (Regime disciplinare dei giudici) (C‑791/19, EU:C:2021:596), punti 51 e 58; del 20 aprile 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311), punto 51; e del 18 maggio 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19, EU:C:2021:393), punto 162.

116      Come la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG o le procedure di sospensione o di ritiro degli aiuti strutturali.

117      Sentenze dell’11 gennaio 2001, Grecia/Commissione (C‑247/98, EU:C:2001:4), punto 13, e del 7 febbraio 1979, Francia/Commissione (15/76 e 16/76, EU:C:1979:29), punti 27 e 28.

118      La procedura di liquidazione dei conti mira a verificare non solo la veridicità e la regolarità delle spese, ma anche la corretta ripartizione, tra gli Stati membri e l’Unione, degli oneri finanziari derivanti dalla politica agricola comune. V. sentenza dell’11 gennaio 2001, Grecia/Commissione (C‑247/98, EU:C:2001:4), punti 13 e 14.

119      Sentenza del 25 ottobre 2007, Komninou e a./Commissione (C‑167/06 P, EU:C:2007:633), punto 52; ordinanza dell’11 luglio 1996, An Taisce e WWF UK/Commissione (C‑325/94 P, non pubblicata, EU:C:1996:293), punto 23. Cfr. anche la sentenza del Tribunale del 26 febbraio 2013, Spagna/Commissione (T‑65/10, T‑113/10 e T‑138/10, EU:T:2013:93), punto 109.

120      Ordinanza dell’11 luglio 1996, An Taisce e WWF UK/Commissione (C‑325/94 P, non pubblicata, EU:C:1996:293), punto 24.

121      Sentenze del 2 aprile 2020, Commissione/Spagna (C‑406/19 P, EU:C:2020:276), punti 49 e 50, e del 15 ottobre 2014, Danimarca/Commissione (C‑417/12 P, EU:C:2014:2288), punti da 81 a 83.

122      Sospensione dell’approvazione di uno o più programmi o una modifica di detta sospensione; sospensione degli impegni; riduzione degli impegni, anche attraverso rettifiche finanziarie o storni verso altri programmi di spesa; riduzione dei prefinanziamenti; interruzione dei termini di pagamento; sospensione dei pagamenti.

123      Secondo il considerando 70 del regolamento sulle disposizioni comuni 2021-2027, nell’adottare le misure volte a salvaguardare gli interessi finanziari e il bilancio dell’Unione (interrompere i termini di pagamento, sospendere i pagamenti intermedi e applicare rettifiche finanziarie), «la Commissione è tenuta a rispettare il principio di proporzionalità tenendo conto della natura, della gravità e della frequenza delle irregolarità nonché delle loro conseguenze finanziarie per il bilancio dell’Unione».

124      L’articolo 10, paragrafo 4, del regolamento 2021/241 indica che «l’ambito e il livello della sospensione degli impegni o del pagamento da imporre sono proporzionati, rispettano la parità di trattamento tra Stati membri e tengono conto della situazione socioeconomica dello Stato membro interessato, in particolare del livello di disoccupazione, povertà o esclusione sociale nello Stato membro interessato comparato alla media dell’Unione e dell’impatto della sospensione sull’economia dello Stato membro interessato».

125      In pratica, lo Stato membro deve rinunciare alle risorse del bilancio dell’Unione o cessare le sue violazioni dei principi dello Stato di diritto che incidono sull’esecuzione del bilancio dell’Unione.

126      V. articolo 63, paragrafo 8, in fine, del regolamento finanziario.

127      A termini dell’articolo 7, paragrafo 5, TUE, «[l]e modalità di voto che, ai fini del presente articolo, si applicano al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio sono stabilite nell’articolo 354 [TFUE]».

128      Considerando 20 del regolamento 2020/2092.

129      V. sentenza del 24 ottobre 1989, Commissione/Consiglio (16/88, EU:C:1989:397), punti da 15 a 18.

130      Per giurisprudenza costante della Corte di giustizia, «il Consiglio è tenuto a giustificare debitamente, in funzione della natura e del contenuto dell’atto di base da adottare o da modificare, un’eccezione alla regola secondo la quale spetta normalmente alla Commissione esercitare la competenza di esecuzione [sentenza del 1º marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), punto 60 e giurisprudenza ivi citata]».

131      Ai sensi del considerando 26 del regolamento 2020/2092, «[l]a procedura (...) dovrebbe rispettare i principi di obiettività, non discriminazione e parità di trattamento degli Stati membri e dovrebbe essere condotta secondo un approccio imparziale e basato su elementi di prova. Qualora, in via eccezionale, lo Stato membro interessato ritenga che sussistano gravi violazioni di detti principi, esso può chiedere al presidente del Consiglio europeo di rinviare la questione alla successiva riunione del Consiglio europeo. In tali circostanze eccezionali, è opportuno non adottare decisioni relative alle misure fino a quando il Consiglio europeo non abbia discusso tale questione. Di norma tale procedura richiede non più di tre mesi a partire dal momento in cui la Commissione presenta la sua proposta al Consiglio».

132      La Corte ha ripetutamente dichiarato che i considerando di un atto dell’Unione non hanno valore giuridico vincolante e non possono essere utilmente invocati per derogare alle disposizioni stesse di tale atto né per interpretare tali disposizioni in un senso manifestamente in contrasto con la loro formulazione. V., in tal senso, sentenze del 4 marzo 2020, Marine Harvest/Commissione (C‑10/18 P, EU:C:2020:149), punto 44; del 2 aprile 2009, Tyson Parketthande (C‑134/08, EU:C:2009:229), punto 16, e del 10 gennaio 2006, IATA e ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10), punto 76.

133      Non ha effetti giuridici nemmeno l’impegno del Consiglio europeo di cui al documento EUCO 22/20, Conclusioni del Consiglio europeo dell’11 dicembre 2020, paragrafo 2, lettera j), ai sensi del quale: «Qualora lo Stato membro interessato presenti una richiesta ai sensi del considerando 26 del regolamento, il presidente del Consiglio europeo iscriverà il punto all’ordine del giorno del Consiglio europeo. Il Consiglio europeo si adopererà per formulare una posizione comune sulla questione».

134      V., a tal proposito, la sentenza del 6 settembre 2017, Slovacchia e Ungheria/Consiglio (C‑643/15 e C‑647/15, EU:C:2017:631), punto 148, in cui si afferma: «[d]all’altro lato, l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE permette al Consiglio di adottare misure a maggioranza qualificata, così come il Consiglio ha fatto adottando la decisione impugnata. Il principio dell’equilibrio istituzionale vieta che il Consiglio europeo modifichi tale regola di voto imponendo al Consiglio, mediante conclusioni formulate ai sensi dell’articolo 68 TFUE, una regola di voto all’unanimità».

135      Documento COM(2020) 843 final, del 14 dicembre 2020, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo a norma dell’articolo 294, paragrafo 6, [TFUE] riguardante la posizione del Consiglio sull’adozione di un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione, pag. 3.

136      C‑650/18, EU:C:2021:426, punto 30.

137      Sentenza del 3 giugno 2021, Ungheria/Parlamento (C‑650/18, EU:C:2021:426), punto 32.

138      Ibidem, punto 33.

139      Ibidem, punto 31.

140      Sentenza del 29 aprile 2021, Banco de Portugal e a. (C‑504/19, EU:C:2021:335), punto 51.

141      Ibidem, punto 52.

142      Sentenza del 14 aprile 2005, Belgio/Commissione (C‑110/03, EU:C:2005:223), punto 31.

143      Sentenza del 20 luglio 2017, Marco Tronchetti Provera e a. (C‑206/16, EU:C:2017:572), punto 42.

144      Sentenza del 30 aprile 2020, Nelson Antunes da Cunha (C‑627/18, EU:C:2020:321), punto 45.

145      Documento COM(2014) 158 final, comunicazione della Commissione «Un nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto», allegato I.

146      Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia) del Consiglio d’Europa.

147      In udienza, la Commissione ha comunicato di essere in fase di elaborazione di un progetto di orientamenti volti ad agevolare l’applicazione del regolamento 2020/2092, secondo una tecnica ampiamente utilizzata in altri settori (ad esempio in quello degli aiuti di Stato).

148      L’articolo 7 TUE ha ad oggetto il «(...) rischio di violazione grave (...) dei valori di cui all’articolo 2».

149      Il corsivo è mio.

150      Paragrafo 181 e nota 102 delle presenti conclusioni.

151      Sentenze dell’11 dicembre 2008, Commissione/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707), punti 105 e 106, e del 24 maggio 2005, Francia/Parlamento e Consiglio (C‑244/03, EU:C:2005:299), punti 12 e 13.

152      Il corsivo è mio.

153      Sentenza del 7 ottobre 2004, Spagna/Commissione (C-153/01, EU:C:2004:589), punti 66 e 67.