Mål C‑156/21
Ungern
mot
Europaparlamentet
och
Europeiska unionens råd
Domstolens dom (plenum) av den 16 februari 2022
”Talan om ogiltigförklaring – Förordning (EU, Euratom) 2020/2092 – Generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Skydd av unionsbudgeten vid överträdelse av rättsstatens principer i en medlemsstat – Rättslig grund – Artikel 322.1 a FEUF – Påstått kringgående av artikel 7 FEU och artikel 269 FEUF – Påstått åsidosättande av artikel 4.1 FEU, artikel 5.2 FEU och artikel 13.2 FEU samt av rättssäkerhetsprincipen, proportionalitetsprincipen och principen om medlemsstaternas likhet inför fördragen”
1. Domstolsförfarande – Förfarandet för skyndsam handläggning – Villkor – Omständigheter som motiverar snabb handläggning – Målets grundläggande betydelse för unionens rättsordning – Mål som handlar om unionens befogenhet att försvara sin budget mot påverkan från åsidosättanden av värden i artikel 2 FEU – Huruvida målet kan handläggas enligt detta förfarande
(Artikel 2 FEU; artikel 263 FEUF; domstolens rättegångsregler, artikel 133.1)
(se punkterna 30 och 31)
2. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Övervägande allmänintresse av öppenhet som motiverar att handlingar lämnas ut – Begrepp – Skyldighet för institutionen att göra en avvägning mellan föreliggande intressen – Utlämnande och ingivande till domstol av rättsutlåtanden om lagstiftningsprocesser – Skyldighet för institutionen att på ett detaljerat sätt motivera varje beslut att avslå en ansökan om tillgång till handlingar – Sökandens eget intresse av att det aktuella rättsutlåtandet företes vid domstol – Saknar betydelse
(Artikel 10.3 FEU; artiklarna 15.1 och 298.1 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen; rådets beslut 2009/937, artikel 6.2)
(se punkterna 50–52, 55, 56, 58–60 och 62–64)
3. Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Kriterier – Förordning 2020/2092 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Syfte – Skydd av unionsbudgeten mot påverkan vid överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat – Innehåll – Villkorlighetsmekanism enligt vilken en medlemsstat måste iaktta rättsstatsprincipen för att erhålla finansiering från unionsbudgeten – Antagande med artikel 322.1 a FEUF som rättslig grund – Tillåtlighet – Horisontell villkorlighetsmekanism som omfattas av begreppet finansiella regler i den mening som avses i denna bestämmelse
(Artiklarna 2, 5.2 och 49 FEU; artiklarna 7, 310, 315–317 och 322.1 a FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2020/2092, skäl 5 och 13 samt artiklarna 1, 2 a, 3, 4.1, 4.2, 5.1 och 6.1)
(se punkterna 98–101, 104, 107, 108, 110, 111, 114, 116, 118–120, 122, 124–133, 139–141, 144–147 och 150–153)
4. Europeiska unionens budget – Parlamentets och rådets antagande, genom förordningar, av finansiella regler för fastställandet och genomförandet av budgeten samt för redovisning och revision – Rättslig grund – Artikel 322.1 FEUF – Begreppet finansiella regler – Bestämmelser som anger hur de utgifter som redovisas i budgeten ska genomföras – Bestämmelser om medlemsstaternas kontroll- och revisionsskyldigheter vid genomförande av budgeten i samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen samt det ansvar som följer därav – Omfattas – Bestämmelser som syftar till att säkerställa iakttagandet av principen om en sund ekonomisk förvaltning
(Artikel 322.1 a FEUF)
(se punkterna 105, 151 och 186)
5. Unionsrätt – Principer – Principen om solidaritet mellan medlemsstaterna – Budgetmässig solidaritet grundad på ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna – Ömsesidigt förtroende som bygger på att medlemsstaterna respekterar de värden som anges i artikel 2 FEU, däribland rättsstaten
(Artikel 2 FEU; Europaparlamentets och rådets förordning 2020/2092, skäl 5)
(se punkt 129)
6. Unionsrätt – Unionens värden och mål – Värden – Iakttagande av rättsstatsprincipen – Räckvidd – Förordning 2020/2092 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten, – Förordning som ger kommissionen och rådet befogenhet att kontrollera att medlemsstaterna iakttar rättsstatsprincipen – Kontroll begränsad till granskning av de nationella myndigheternas agerande i samband med genomförandet av unionsbudgeten – Förordning som gör det möjligt för domstolen att inom ramen för en talan om ogiltigförklaring pröva lagenligheten av de beslut som rådet har fattat på denna grund – Kringgående, genom antagandet av denna förordning, av det förfarande som föreskrivs i artikel 7 FEU och av domstolens befogenheter enligt artikel 269 FEUF – Menlig inverkan på den institutionella jämvikten – Föreligger inte
(Artiklarna 2, 7, 13.2 och 19 FEU; artiklarna 8, 10, 19.1, 153.1 i, 157.1 och 269 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna; Europaparlamentets och rådets förordning 2020/2092)
(se punkterna 156–164, 167–172, 179–182 och 192–197)
7. Unionsrätt – Principer – Rättssäkerhet – Unionsregler – Krav på klarhet och förutsebarhet – Förordning 2020/2092 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Förordning som inför en villkorlighetsmekanism enligt vilken medlemsstaterna måste iaktta rättsstatsprincipen – Rättsstatsbegreppet – Hänvisning till det unionsvärde som anges i artikel 2 FEU – Rättsstatsprinciper sprungna ur medlemsstaternas gemensamma värden – Tillräcklig precisering av dessa principer
(Artiklarna 2, 4.2 och 19 FEU; Europaparlamentets och rådets förordning 2020/2092, skäl 3 och artiklarna 2 a och 4.1)
(se punkterna 223–229, 231–237 och 240)
8. Unionsrätt – Principer – Rättssäkerhet – Räckvidd – Förordning 2020/2092 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Förordning som inför en villkorlighetsmekanism enligt vilken medlemsstaterna måste iaktta rättsstatsprincipen – Koppling mellan bestämmelserna i denna förordning som inför denna tillräckligt precisa mekanism – Användning av begrepp som definieras i andra bestämmelser i den angripna normen eller i unionsrätten – Utrymme för skönsmässig bedömning för kommissionen och rådet vad gäller val av agerande som avses med den budgetskyddsåtgärd som ska vidtas – Tillåtlighet
(Artiklarna 2 och 4.2 FEU; Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1046, artikel 63.2 d; Europaparlamentets och rådets förordning 2020/2092, artiklarna 2 a, 3 och 4.2 h)
(se punkterna 242, 243, 248–250, 252, 254 och 259)
9. Unionsrätt – Principer – Rättssäkerhet – Räckvidd – Förordning 2020/2092 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Åtgärder som vidtas för att skydda unionsbudgeten – Villkor för att vidta åtgärder vid överträdelse av rättsstatens principer Institutionernas rättsakter – Påverkan eller risk för allvarlig påverkan på den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen – Tillräckligt precisa krav med koppling till förverkligandet av denna risk – Tillräckligt definierad beskaffenhet och omfattning av åtgärder som vidtas för att skydda unionsbudgeten – Koppling mellan konstaterad överträdelse av en rättsstatsprincip och vidtagna åtgärder – Iakttagande av proportionalitetsprincipen
(Artikel 317 första stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1046, artikel 2 led 59 och 63.2 d; Europaparlamentets och rådets förordning 2020/2092, artiklarna 4.1, 4.2, 5.1 och 5.3)
(se punkterna 261–263, 267–275, 277–279, 329–333 och 341–345)
10. Unionsrätt – Principer – Rättssäkerhet – Räckvidd – Förordning 2020/2092 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Villkor för att vidta åtgärder vid överträdelse av rättsstatens principer – Kommissionens egen bedömning av påverkan eller risk för allvarlig påverkan på den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen – Kommissionens ansvar för att den använder relevanta uppgifter och för att källorna är tillförlitliga
(Europaparlamentets och rådets förordning 2020/2092, artiklarna 4, 5.3 och 6.1-6.9)
(se punkterna 280, 282, 284, 287, 289 och 354–359)
11. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Räckvidd – Delvis ogiltigförklaring av en unionsrättsakt – Villkor – Huruvida de delar som kan ogiltigförklaras går att särskilja från den angripna rättsakten – Förordning 2020/2092 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Det går inte att särskilja en bestämmelse i förordningen som preciserar villkoren för att vidta de unionsbudgetsskyddsåtgärder som kan vidtas
(Artikel 264 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2020/2092, artiklarna 4.1 och 5.1)
(se punkterna 293–295)
12. Talan om ogiltigförklaring – Talan som väcks av medlemsstaterna – Talan mot en förordning om införande av en villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Grunder – Grund där det görs gällande en överträdelse av unionsbestämmelserna om offentliga underskott och åsidosättande av principen om medlemsstaternas likhet inför fördragen – Åtgärder som vidtas med stöd av denna förordning som inte ändrar redan tidigare föreliggande skyldigheter för medlemsstaterna till följd av sektorsvisa och finansiella bestämmelser – Förordning som inte inför nya skyldigheter för medlemsstaterna – Grund som inte kan vinna framgång
(Europaparlamentets och rådets förordning 2020/2092, artikel 5.2)
(se punkterna 312–317)
Resumé
Genom Europaparlamentets och rådets förordning 2020/2092 av den 16 december 2020(1) inrättades en ”horisontell villkorlighetsmekanism” för att skydda Europeiska unionens budget vid överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat. För detta ändamål får Europeiska unionens råd, på förslag av Europeiska kommissionen, på grundval av de villkor som definieras i förordningen, vidta lämpliga skyddsåtgärder, såsom att frysa utbetalning av medel som belastar unionsbudgeten eller stoppa godkännandet av ett eller flera program som finansieras genom unionsbudgeten. Enligt den angripna förordningen krävs det för att sådana åtgärder ska kunna vidtas att det läggs fram konkreta omständigheter som visar inte bara att rättsstatens principer har överträtts, utan även att överträdelsen påverkar genomförandet av unionsbudgeten.
Den angripna förordningen utgör en förlängning av en rad initiativ som mer allmänt avser skyddet för rättsstaten i medlemsstaterna(2) och som syftade till att på unionsnivå ge svar på de ökade farhågor som rör flera medlemsstaters iakttagande av unionens gemensamma värden enligt artikel 2 FEU.(3)
Ungern väckte, med stöd av Republiken Polen,(4) talan om ogiltigförklaring av den angripna förordningen och alternativt om ogiltigförklaring av vissa av förordningens bestämmelser. Till stöd för sina yrkanden gjorde Ungern i huvudsak gällande att förordningen, även om den formellt framställs som en rättsakt som omfattas av de finansiella reglerna i artikel 322.1 a FEUF, i själva verket syftar till att vidta sanktionsåtgärder mot varje överträdelse i en medlemsstat av rättsstatens principer, vars krav under alla omständigheter inte är tillräckligt precisa. Ungern grundar således sin talan bland annat på unionens bristande befogenhet att anta en sådan förordning, såväl på grund av avsaknad av rättslig grund, som på grund av att det förfarande som föreskrivs i artikel 7 FEU har kringgåtts och på grund av att de krav som följer av rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts.
Då domstolen har att uttala sig om unionens befogenhet att försvara sin budget och dess ekonomiska intressen mot påverkan som kan följa av åsidosättanden av värden som anges i artikel 2 FEU, har domstolen funnit att målet är av grundläggande betydelse som motiverar att målet avgörs av domstolen i plenum. Av samma skäl har domstolen bifallit Europaparlamentets begäran om skyndsam handläggning av målet. Under dessa omständigheter ogillar domstolen Ungerns talan om ogiltigförklaring i dess helhet.
Domstolens bedömning
Innan talan prövas i sak tar domstolen ställning till rådets begäran att olika avsnitt i Ungerns ansökan inte ska beaktas, eftersom de grundar sig på uppgifter som hämtats från ett konfidentiellt utlåtande från rådets rättstjänst som lämnats ut utan erforderligt tillstånd. Domstolen bekräftar i detta avseende att det i princip står den berörda institutionen fritt att kräva förhandstillstånd för att en sådan intern handling ska få företes vid domstol. För det fall det aktuella rättsutlåtandet hänför sig till ett lagstiftningsförfarande, såsom i förevarande fall, ska likväl insynsprincipen beaktas, eftersom utlämnande av ett sådant utlåtande kan öka öppenheten och insynen i lagstiftningsförfarandet. Det övervägande allmänintresset av insyn och öppenhet i lagstiftningsprocessen ska således i princip ha företräde framför institutionernas intresse när det gäller utlämnande av ett rättsutlåtande. Eftersom rådet i förevarande fall inte har motiverat varför det berörda utlåtandet skulle vara särskilt känsligt eller att det har en särskilt omfattande räckvidd som går utöver ramen för den aktuella lagstiftningsprocessen, avslår domstolen följaktligen rådets begäran.
I sak prövar domstolen först grunderna som åberopats till stöd för yrkandena om att hela den angripna förordningen ska ogiltigförklaras samt avseende unionens bristande befogenhet att anta den angripna förordningen. Därefter kommer domstolen även att pröva grunderna avseende åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.
Domstolen konstaterar, vad gäller den rättsliga grunden för den angripna förordningen, att det förfarande som föreskrivs i förordningen endast kan inledas när det föreligger rimliga skäl att anse inte bara att rättsstatens principer överträds i en medlemsstat, utan framför allt att dessa överträdelser påverkar eller riskerar att allvarligt påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. Med stöd av denna förordning kan endast sådana åtgärder vidtas som har bäring på genomförandet av unionsbudgeten och det handlar i samtliga fall om en begränsning av finansieringen från unionsbudgeten som står i proportion till effekten på unionsbudgeten av överträdelser som påverkar eller riskerar att allvarligt påverka den. Förordningen syftar således till att skydda unionsbudgeten mot påverkan, som i tillräcklig grad kan betecknas som direkt, till följd av överträdelser av rättsstatens principer, och den syftar i sig inte till att beivra sådana överträdelser.
Som svar på Ungerns argument att en finansiell regel inte kan syfta till att precisera omfattningen av de krav som är inneboende i de värden som avses i artikel 2 FEU, erinrar domstolen om att medlemsstaternas iakttagande av de gemensamma värden som ligger till grund för unionen – vilka har fastställts av medlemsstaterna, delas av medlemsstaterna och definierar själva identiteten hos unionen i dess egenskap av gemensam rättsordning för medlemsstaterna – däribland rättsstaten och solidaritet, utgör grunden för det ömsesidiga förtroende som råder mellan medlemsstaterna. Eftersom iakttagandet av dessa värden således utgör ett villkor för att komma i åtnjutande av de rättigheter som följer av tillämpningen av fördragen på en medlemsstat måste unionen, inom de gränser som följer av de befogenheter den tilldelats, ha möjlighet att försvara dessa värden.
Domstolen klargör på denna punkt att iakttagandet av dessa värden inte kan reduceras till något som ett kandidatland är skyldigt att göra för att få ansluta sig till unionen men som samma land därefter kan friskriva sig från. Vidare framhåller domstolen att unionsbudgeten är ett av huvudinstrumenten för att inom ramen för unionens strategier och verksamheter göra verklighet av grundprincipen om solidaritet mellan medlemsstaterna, och att förverkligandet av denna princip via budgeten grundar sig på den ömsesidiga tillit som råder mellan medlemsstaterna vad gäller den ansvarsfulla användningen av de gemensamma budgetmedlen.
Den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten och unionens ekonomiska intressen kan i allvarlig utsträckning sättas på spel om en medlemsstat gör sig skyldig till överträdelser av rättsstatens principer. En konsekvens av överträdelserna kan nämligen bli att det inte kan garanteras att de utgifter som täcks av unionsbudgeten uppfyller samtliga finansieringskrav som uppställs i unionsrätten och således svarar mot de mål som unionen eftersträvar genom finansieringen av dessa utgifter.
En ”horisontell villkorlighetsmekanism” såsom den som inrättats genom den angripna förordningen, som innebär att finansiering från unionsbudgeten endast kan åtnjutas av en medlemsstat som iakttar rättsstatens principer, kan således anses omfattas av den befogenhet som fördragen ger unionen för att upprätta ”finansiella regler” för genomförandet av unionsbudgeten. Domstolen preciserar att de bestämmelser i den angripna förordningen som identifierar dessa principer, vilka ger en uppräkning av de fall som kan tyda på överträdelser av dessa principer och som preciserar de situationer eller ageranden som ska beröras av sådana överträdelser och i vilka det anges arten och omfattningen av de skyddsåtgärder som i förekommande fall kan vidtas, utgör en oskiljaktig del av en sådan mekanism.
När det sedan gäller invändningen om ett påstått kringgående av det förfarande som föreskrivs i artikel 7 FEU samt av bestämmelserna i artikel 269 FEUF, underkänner domstolen Ungerns argument att endast det förfarande som föreskrivs i artikel 7 FEU ger unionsinstitutionerna befogenhet att pröva, fastställa och, i förekommande fall, beivra överträdelser av de värden som föreskrivs i artikel 2 FEU i en medlemsstat. Utöver det förfarande som föreskrivs i artikel 7 FEU ger nämligen åtskilliga bestämmelser i fördragen, vilka ofta konkretiseras i olika sekundärrättsakter, unionsinstitutionerna befogenhet att undersöka, fastställa och, i förekommande fall, beivra överträdelser i en medlemsstat av de värden som föreskrivs i artikel 2 FEU.
Det förfarande som föreskrivs i artikel 7 FEU syftar för övrigt till att ge rådet möjlighet att ingripa mot en medlemsstat som allvarligt och ihållande åsidosätter något av de gemensamma värden som ligger till grund för unionen och som definierar unionens identitet, detta för att rådet bland annat ska kunna ålägga den berörda medlemsstaten att upphöra med åsidosättandet. Förordningen däremot syftar till att skydda unionsbudgeten, och endast i de fall där överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller riskerar att allvarligt påverka det effektiva genomförandet av denna budget. Artikel 7 FEU-förfarandet och det förfarande som införts genom den angripna förordningen tjänar således olika syften och har olika villkor för att inleda förfarandet, vidta och häva åtgärder samt avseende åtgärdernas beskaffenhet. Dessa båda förfaranden tjänar således olika syften och handlar om klart åtskilda saker. Av detta följer dessutom att det förfarande som införts genom den angripna förordningen inte heller kan anses syfta till att kringgå den begränsning av domstolens allmänna behörighet som föreskrivs i artikel 269 FEUF, eftersom dess lydelse endast avser kontroll av lagenligheten av en rättsakt som antagits av Europeiska rådet eller rådet med stöd av artikel 7 FEU.
Det är enligt den angripna förordningen endast möjligt för kommissionen och rådet att pröva sådana situationer eller ageranden från en medlemsstats myndigheter som framstår som relevanta för unionsbudgetens genomförande. De befogenheter som dessa institutioner har enligt den angripna förordningen överstiger därmed inte gränserna för de befogenheter som unionen tilldelats.
Vid prövningen av grunden avseende åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, anser domstolen vidare att det saknas grund för Ungerns argument att den angripna förordningen inte är tillräckligt precis, vare sig vad gäller kriterierna för att inleda förfarandet eller när det gäller valet och räckvidden av de åtgärder som ska vidtas. Domstolen påpekar inledningsvis att de principer som finns i den angripna förordningen, såsom rättsstatsbegreppet(5), har utvecklats utförligt i domstolens praxis, att dessa principer är sprungna ur gemensamma värden som erkänns och tillämpas även av medlemsstaterna i deras egna rättsordningar, samt att de härrör från ett rättsstatsbegrepp som medlemsstaterna delar och som de sluter upp bakom, då detta gemensamma värde återfinns i medlemsstaters konstitutionella traditioner. Såldes anser domstolen att medlemsstaterna är i stånd att med tillräcklig precision förstå den grundläggande innebörden av var och en av dessa principer och de krav som följer därav.
Vad närmare bestämt gäller kriterierna avseende villkoren för inledande av förfarandet och valet och omfattningen av de åtgärder som ska vidtas, preciserar domstolen att den angripna förordningen uppställer som krav för att få tillgripa de skyddsåtgärder som den föreskriver att det kan visas att det föreligger en verklig koppling mellan överträdelsen av en av rättsstatens principer och påverkan eller risken för en allvarlig påverkan på den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller unionens ekonomiska intressen, och att överträdelsen måste avse en situation eller ett agerande som en medlemsstat kan tillskrivas ansvaret för och som är av betydelse för en sund ekonomisk förvaltning av unionsbudgeten. Domstolen framhåller att begreppet ”riskerar att allvarligt påverka” förtydligas i unionens finansiella lagstiftning och understryker att de skyddsåtgärder som kan tillgripas måste stå i strikt proportion till den konstaterade överträdelsens inverkan på unionsbudgeten. Framför allt anser domstolen att det bara är om det är absolut nödvändigt för att uppnå målet att skydda denna budget i dess helhet som dessa åtgärder får avse andra verksamheter och program än de som påverkas av överträdelsen. Domstolen konstaterar slutligen, efter att ha framhållit att kommissionen måste följa de strikta förfaranderegler som bland annat kräver att flera samråd hålls med den berörda medlemsstaten, varvid reglernas efterlevnad kan komma att bli föremål för unionsdomstolens prövning, att den angripna förordningen uppfyller de krav som följer av rättssäkerhetsprincipen.
Domstolen prövar därefter de alternativa yrkandena om delvis ogiltigförklaring av den angripna förordningen. Domstolen finner i detta avseende att en ogiltigförklaring av artikel 4.1 i den angripna förordningen skulle ändra själva innehållet i förordningen. I nämnda bestämmelse preciseras nämligen de villkor som ska vara uppfyllda för att skyddsåtgärder ska kunna vidtas enligt förordningen. Detta innebär att yrkandena om ogiltigförklaring av endast denna bestämmelse ska avvisas. Vidare godtar domstolen inte de argument som framställts med avseende på en rad andra bestämmelser i den angripna förordningen, om att det saknas rättslig grund och åsidosättande av unionsbestämmelser om publika underskott och av rättssäkerhetsprincipen, proportionalitetsprincipen och principen om medlemsstaternas likhet inför fördragen. Domstolen ogillar därmed Ungerns andrahandsyrkanden och därmed Ungerns talan i dess helhet.