DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 23 november 2023 (*)
”Överklagande – Statligt stöd – Artikel 107.2 b FEUF – Franska marknaden för lufttrafik – Stödprogram som anmälts av Republiken Frankrike – Anstånd, i samband med covid-19-pandemin, med betalningen av flygskatter till förmån för flygföretag – Tillfällig ram för statliga stödåtgärder – Europeiska kommissionens beslut om att inte göra invändningar – Stöd som syftar till att avhjälpa skador som orsakats av en exceptionell händelse – Proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen – Frihet att tillhandahålla tjänster”
I mål C‑210/21 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 2 april 2021,
Ryanair DAC, Swords (Irland), företrätt av V. Blanc, F.-C. Laprévote och E. Vahida, avocats, I.-G. Metaxas-Maranghidis, dikigoros, samt D. Pérez de Lamo och S. Rating, abogados,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Flynn, C. Georgieva, S. Noë och F. Tomat, samtliga i egenskap av ombud,
svarande i första instans
Republiken Frankrike, inledningsvis företrädd av A.-L. Desjonquères, P. Dodeller, T. Stéhelin och N. Vincent, därefter av A.-L. Desjonquères, T. Stéhelin och N. Vincent, och slutligen av A.-L. Desjonquères och T. Stéhelin, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna O. Spineanu-Matei, J.-C. Bonichot, S. Rodin (referent) och L.S. Rossi,
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitiesekreterare: handläggaren M. Longar,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 19 oktober 2022,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Ryanair DAC har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 17 februari 2021, Ryanair/kommissionen (T‑259/20, EU:T:2021:92) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen Ryanair DAC:s talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2020) 2097 final av den 31 mars 2020 om statligt stöd SA.56765 (2020/N) – Frankrike – Covid-19: Anstånd med betalning av flygskatter till förmån för lufttrafikföretag (EUT C 294, 2020, s. 8) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Bakgrunden till tvisten och det omtvistade beslutet
2 Bakgrunden till tvisten, såsom den framgår av den överklagade domen, kan sammanfattas enligt följande.
3 Republiken Frankrike gjorde den 24 mars 2020 en anmälan i enlighet med artikel 108.3 FEUF till Europeiska kommissionen om en stödåtgärd i form av ett anstånd med betalningen av den flygskatt och solidaritetsskatt som skulle erläggas av flygföretag (nedan kallad det aktuella stödprogrammet).
4 Det aktuella stödprogrammet syftade till att se till att flygföretag som innehar en operativ licens som har utfärdats i Frankrike i enlighet med artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (EUT L 293, 2008, s. 3) (nedan kallad fransk licens) ska kunna upprätthålla tillräcklig likviditet till dess att reserestriktioner eller reseförbud i samband med covid-19-pandemin upphävs och affärsverksamheten kan återgå till det normala. Stödprogrammet innebar sålunda att betalningen av flygskatt och solidaritetsskatt på flygbiljetter under perioden mars-december 2020 sköts upp till den 1 januari 2021 och att betalningarna därefter delas upp över en period om 24 månader, det vill säga till den 31 december 2022. Skatternas exakta belopp fastställdes utifrån antalet passagerare och antalet flygningar från en fransk flygplats. Vidare kom det aktuella stödprogrammet de lufttrafikföretag till godo som innehade en fransk licens, vilket innebar att de har sin ”huvudsakliga verksamhet” i Frankrike.
5 Kommissionen antog den 31 mars 2020 det omtvistade beslutet. Kommissionen fann i beslutet att det aktuella stödprogrammet utgjorde statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, och bedömde stödets förenlighet med den inre marknaden mot bakgrund av bland annat artikel 107.2 b FEUF.
6 Kommissionen fann därvid att covid-19-pandemin utgjorde en exceptionell händelse i den mening som avses i artikel 107.2 b FEUF och att det fanns ett orsakssamband mellan de skador som denna händelse åsamkat och den skada som kompenserades av det aktuella stödprogrammet, eftersom detta stödprogram syftade till att minska flygföretagens likviditetskris till följd av covid-19-pandemin genom att tillgodose likviditetsbehovet hos de lufttrafikföretag som innehade en fransk licens.
7 Efter att ha erinrat om att det följer av domstolens praxis att det endast är ekonomiska förluster som direkt har orsakats av en exceptionell händelse som kan kompenseras, och att ersättningen inte får överstiga summan av dessa förluster, fann kommissionen för det första att det aktuella stödprogrammet stod i proportion till de förväntade skadornas storlek, eftersom det beräknade stödbeloppet torde vara lägre än de kommersiella skador som krisen i spåren av covid-19-pandemin förväntades leda till.
8 Kommissionen ansåg för det andra att det stod klart att det aktuella stödprogrammet hade upprättats på ett icke diskriminerande sätt, eftersom det inkluderade samtliga flygföretag med fransk licens. Kommissionen underströk i detta hänseende att stödets icke-diskriminerande karaktär inte påverkades av den omständigheten att stödet, i det aktuella fallet, utgavs i form av anstånd med vissa skatter som även belastade budgeten för flygföretag med operativ licens utfärdad av andra medlemsstater, eftersom det aktuella stödprogrammet klart syftade till att kompensera för de skador som åsamkats flygföretag med fransk licens. Stödprogrammets räckvidd var således att betrakta som proportionerlig med hänsyn till dess syfte att ersätta skador som uppkommit på grund av covid-19-pandemin. Kommissionen angav särskilt att det aktuella stödprogrammet bidrog till att upprätthålla flygsektorns struktur för flygföretag med fransk licens. Kommissionen bedömde följaktligen att de franska myndigheterna i detta skede hade visat att det aktuella stödprogrammet inte gick utöver de skador som direkt orsakats av krisen i covid-19-pandemins spår.
9 Mot bakgrund av åtaganden från Republiken Frankrike, och särskilt dess åtagande att låta kommissionen ta del av och godkänna en detaljerad beskrivning av den metod som denna medlemsstat avsåg att använda för att i efterhand och för varje stödmottagare kvantifiera omfattningen av skadorna som orsakats av covid-19-pandemin, beslutade kommissionen därför att inte göra några invändningar mot det aktuella stödprogrammet.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
10 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 8 maj 2020 väckte Ryanair talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
11 Till stöd för sin talan åberopade Ryanair fyra grunder. Den första grunden avsåg åsidosättande av principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet och av principen om frihet att tillhandahålla tjänster. Den andra grunden avsåg en uppenbart felaktig bedömning av huruvida det aktuella stödprogrammet var proportionerligt i förhållande till de skador som orsakats av covid-19-pandemin. Som tredje grund gjordes det gällande att kommissionen hade åsidosatt Ryanairs processuella rättigheter genom att inte inleda det formella granskningsförfarandet, trots att det förelåg allvarliga tvivel som borde ha föranlett kommissionen att inleda ett sådant förfarande. Den fjärde grunden avsåg kommissionens åsidosättande av artikel 296 andra stycket FEUF.
12 Tribunalen fann i den överklagade domen att Ryanairs talan inte kunde bifallas såvitt avsåg den första, den andra och den fjärde grunden. Vad gäller den tredje grunden ansåg tribunalen, bland annat med hänsyn till skälen till att talan inte kunde bifallas på de två första grunderna, att det saknades anledning att pröva denna grund i sak. Tribunalen ogillade följaktligen talan i dess helhet, utan att därvid pröva huruvida talan kunde tas upp till sakprövning.
Parternas yrkanden vid domstolen
13 Ryanair har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen,
– ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
– förplikta kommissionen och Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna, samt alternativt,
– upphäva den överklagade domen,
– återförvisa målet till tribunalen och låta frågan om rättegångskostnader anstå.
14 Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
15 Republiken Frankrike har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet.
Prövning av överklagandet
16 Ryanair har åberopat fem grunder till stöd för överklagandet. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning i det att tribunalen gjorde fel då den fann att talan inte kunde bifallas på grund av åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen. Den andra grunden avser felaktig rättstillämpning och en uppenbar missuppfattning av de faktiska omständigheterna vid tribunalens prövning av den grund som avser åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster. Som tredje grund har det gjorts gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning och på ett uppenbart sätt missuppfattade de faktiska omständigheterna vid tillämpningen av artikel 107.2 b FEUF och proportionalitetsprincipen, vad gäller storleken på de skador som åsamkats stödmottagarna. Den fjärde grunden avser felaktig rättstillämpning och uppenbar missuppfattning av de faktiska omständigheterna i det att tribunalen slog fast att kommissionen inte hade åsidosatt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 296 andra stycket FEUF. Som femte grund har det gjorts gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning och på ett uppenbart sätt missuppfattade de faktiska omständigheterna när den beslutade att inte pröva den tredje grunden i sak, varigenom Ryanair hade gjort gällande att bolagets processuella rättigheter hade åsidosatts av kommissionen.
Den första grunden
Parternas argument
17 Den första grunden består av fyra delar och avser punkterna 28–51 i den överklagade domen. Ryanair har därvid gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att det aktuella stödprogrammet inte stred mot principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet.
18 Som första delgrund har Ryanair gjort gällande att tribunalen inte i vederbörlig ordning tillämpade principen om förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet. Denna princip är grundläggande i Europeiska unionens rättsordning. Det är visserligen riktigt att tribunalen i punkterna 31 och 32 i den överklagade domen fann att den särbehandling som införts genom det aktuella stödprogrammet kunde likställas med diskriminering med avseende på ett av kriterierna för beviljande av stöd, nämligen kravet på att stödmottagaren ska inneha en fransk licens. Tribunalen gjorde dock fel då den fann att en sådan diskriminering endast kunde prövas utifrån artikel 107.2 b FEUF, av det skälet att denna bestämmelse utgör en särskild bestämmelse i den mening som avses i artikel 18 FEUF. Att endast låta lufttrafikföretag med fransk licens komma i fråga för det aktuella stödprogrammet är nämligen att jämställa med direkt diskriminering på grund av nationalitet, eftersom ett flygföretag måste ha sin huvudsakliga verksamhet i Frankrike för att kunna få fransk licens.
19 Tribunalen borde dessutom enligt klaganden ha prövat huruvida en sådan diskriminering var motiverad av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, i den mening som avses i artikel 52 FEUF. I vart fall borde tribunalen ha prövat om en sådan diskriminering grundade sig på sakliga skäl, oavsett vilken nationalitet som berörda personer har.
20 Som andra delgrund har klaganden hävdat att tribunalen i punkterna 33 och 34 i den överklagade domen gjorde en felaktig rättstillämpning och på ett uppenbart sätt missuppfattade de faktiska omständigheterna beträffande fastställandet av syftet med det aktuella stödprogrammet. I synnerhet gjorde tribunalen fel då den fann att syftet med stödprogrammet var att avhjälpa de skador som åsamkats ”de flygbolag som drabbats hårt” av covid-19-pandemin eller att mildra skadan för flygföretag med verksamhet på territoriet och att detta syfte var förenligt med artikel 107.2 b FEUF, trots att det framgick av det omtvistade beslutet att syftet var att säkerställa tillräcklig likviditet för flygföretag ”med fransk licens”.
21 Som tredje delgrund har Ryanair gjort gällande att tribunalen i den överklagade domen gjorde en felaktig rättstillämpning och på ett uppenbart sätt missuppfattade de faktiska omständigheterna, i det att tribunalen i punkterna 36–41 i den överklagade domen fann att det aktuella stödprogrammet, som endast flygföretag med fransk licens omfattas av, var ägnat att uppnå sitt syfte.
22 Ryanair har i första hand gjort gällande att det inte finns något i det omtvistade beslutet som motiverar att man använde ett kriterium för beviljande av stöd, som var kopplat till innehav av fransk licens. Genom att anföra skäl som inte finns i det omtvistade beslutet ersatte tribunalen i punkterna 37–39 kommissionens skäl med sina egna, vilket tribunalen inte har behörighet för.
23 Ryanair har i andra hand gjort gällande att tribunalen i de tre anförda skälen gjorde en felaktig rättstillämpning eller missuppfattade de faktiska omständigheterna.
24 Tribunalen gjorde i detta avseende en felaktig tolkning av förordning nr 1008/2008 när den i punkterna 37–39 i den överklagade domen fann, för det första, att en medlemsstat som har beviljat ett flygföretag en operativ licens kan kontrollera användningen av det stöd som den har beviljat flygföretaget, för det andra, att denna medlemsstat kan säkerställa att flygföretaget betalar de avgifter som är föremål för anstånd så att förlusten av skatteintäkter kan minskas på medellång sikt, och, för det tredje, att de flygföretag som innehar en operativ licens har ett närmare samband med ekonomin i den medlemsstat som utfärdat licensen. Det föreligger nämligen inte någon skillnad – vad gäller finansiella kontroller, vad gäller risken för underlåten betalning av skatter och avgifter och vad gäller kopplingar med ekonomin i den medlemsstat som beviljat stödet – mellan flygföretag med operativ licens utfärdad av denna medlemsstat och flygföretag med operativ licens utfärdad av en annan medlemsstat och flygbolag som har en operativ licens utfärdad av en annan medlemsstat. Tribunalen införde således i förordning nr 1008/2008 en behörighet i fråga om beviljande och uppföljning av stöd som inte återfinns i förordningen, och drog felaktiga rättsliga slutsatser av bestämmelserna i denna förordning angående finansiella villkor för beviljande av en operativ licens.
25 Som fjärde delgrund har Ryanair i huvudsak gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning och på ett uppenbart sätt missuppfattade de faktiska omständigheterna, då tribunalen i punkterna 43–48 i den överklagade domen fann att det aktuella stödprogrammet var proportionerligt.
26 För det första grundade sig tribunalen – vid proportionalitetsbedömningen av det kriterium för beviljande av stöd som var kopplat till innehav av en fransk licens – i punkt 43 i den överklagade domen på ett skäl som avsåg att flygföretag med fransk licens drabbats hårdast av de reserestriktioner och nedstängningsåtgärder som vidtagits av franska myndigheter, vilka inte fanns med i det omtvistade beslutet. Detta skäl kan inte utgöra en lämplig referenspunkt för att bedöma huruvida det aktuella stödprogrammet är proportionerligt om, såsom tribunalen har påstått, den exceptionella händelse som angetts som orsak till skadorna omfattar såväl covid-19-pandemin som de reserestriktioner som vidtagits av franska myndigheter.
27 För det andra motiverade tribunalen, i punkt 43 i den överklagade domen, detta godtyckliga och diskriminerande kriterium för beviljande av stöd genom att grunda sig på det diskutabla argumentet att medlemsstaterna inte har obegränsade resurser. Enligt Ryanair kan stödordningar införas för maximibelopp och på grundval av icke-diskriminerande kriterier, så att budgetmedlen bevaras samtidigt som artiklarna 18 och 56 FEUF iakttas och så att det angivna målet med stödet kan uppnås.
28 För det tredje underlät tribunalen i den överklagade domen att bedöma det aktuella stödprogrammets konkurrenseffekt utifrån proportionalitetskriteriet. En sådan bedömning är emellertid av grundläggande betydelse för att, enligt tribunalens egna ord, avgöra om det aktuella stödprogrammet inte går ”utöver vad som är nödvändigt” för att uppnå det angivna målet.
29 För det fjärde var det fel av tribunalen att i punkt 46 i den överklagade domen inte pröva ett annat stödscenario, med motiveringen att kommissionen inte kunde åläggas att bedöma ”alla tänkbara alternativa åtgärder”. Tribunalen grundade sig härvid felaktigt på sin dom av den 6 maj 2019, Scor/kommissionen (T‑135/17, EU:T:2019:287), av vilken det endast framgår att kommissionen i sina beslutsskäl inte var skyldig att bedöma alla alternativa åtgärder.
30 Det skäl som tribunalen angav i punkt 47 i den överklagade domen – nämligen att den hypotetiska alternativa åtgärden, som bestod i att utvidga det aktuella stödprogrammet till att omfatta bolag som inte är etablerade i Frankrike, inte gjorde det möjligt att uppnå målet med det aktuella stödprogrammet – grundar sig dessutom, genom en hänvisning till punkterna 37–41 i den överklagade domen, på det felaktiga rättsliga antagandet att flygföretag med en operativ licens utfärdad av en annan medlemsstat enligt förordning nr 1008/2008 lättare kan avbryta sina flyglinjer till och från Frankrike.
31 Kommissionen och Republiken Frankrike har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser den första grunden.
Domstolens bedömning
32 Det följer av domstolens fasta praxis att samtliga följande villkor måste vara uppfyllda för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (dom av den 28 juni 2018, Tyskland/kommissionen, C‑208/16 P, EU:C:2018:506, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
33 Det är således med avseende på åtgärder som har sådana kännetecken och verkningar, i det att de kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna, som artikel 107.1 FEUF fastställer huvudregeln att statligt stöd är oförenligt med den inre marknaden.
34 Det krav på selektivitet som följer av artikel 107.1 FEUF förutsätter att kommissionen visar att den ekonomiska fördelen, i vid bemärkelse, som direkt eller indirekt följer av att en viss åtgärd specifikt gynnar ett eller flera företag. Det ankommer närmare bestämt på kommissionen att visa att åtgärden medför särbehandling mellan de företag som med hänsyn till åtgärdens målsättning befinner sig i en jämförbar situation. Det krävs således att fördelen ges selektivt och att vissa företag kan försättas i en situation som är gynnsammare än andra företags situation (dom av den 28 september 2023, Ryanair/kommissionen, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, punkt 103 och där angiven rättspraxis).
35 I artikel 107.2 och 107.3 FEUF föreskrivs emellertid vissa undantag från den i punkt 33 ovan angivna huvudregeln att statliga stöd är oförenliga med den inre marknaden, såsom det undantag som anges i artikel 107.2 b FEUF avseende stöd som ges för att ”avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser”. Statligt stöd som beviljas för de syften och i enlighet med de krav som föreskrivs i undantagsbestämmelserna är således förenligt eller kan förklaras förenligt med den inre marknaden, utan hinder av att det uppvisar de kännetecken och får de verkningar som anges i punkt 32 ovan.
36 Av detta följer att statligt stöd som beviljas i enlighet med dessa krav, det vill säga i ett syfte som innefattas av dessa undantagsbestämmelser och inom de gränser som är nödvändiga och proportionerliga för att förverkliga detta syfte, inte kan förklaras oförenligt med den inre marknaden enbart med hänvisning till de med varje statligt stöd naturligt förbundna kännetecken och verkningar som anges i punkt 32 ovan, såsom bland annat stödets selektivitet eller det faktum att det snedvrider konkurrensen. I annat fall skulle undantagsbestämmelserna fråntas sin ändamålsenliga verkan (dom av den 28 september 2023, Ryanair/kommissionen, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, punkt 107 och där angiven rättspraxis).
37 Ett stöd kan således inte anses vara oförenligt med den inre marknaden av skäl som uteslutande är knutna till att stödet i fråga är selektivt eller att det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen (dom av den 28 september 2023, Ryanair/kommissionen, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, punkt 108).
38 Genom den första grundens första del har Ryanair gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i det att den i punkt 32 i den överklagade domen inte tillämpade den i artikel 18 FEUF stadfästa principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, utan i stället prövade den aktuella åtgärden mot bakgrund av artikel 107.2 b FEUF. Domstolen erinrar i detta avseende om att det framgår av domstolens praxis att förfarandet i artikel 108 FEUF aldrig får leda till en utgång som skulle strida mot särskilda bestämmelser i EUF-fördraget. Ett stöd som i sig eller på grund av vissa av dess villkor strider mot unionsbestämmelser eller allmänna principer i unionsrätten kan således inte förklaras vara förenligt med den inre marknaden (dom av den 31 januari 2023, kommissionen/Braesch m.fl., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punkt 96, och av den 28 september 2023, Ryanair/kommissionen, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, punkt 109).
39 Just beträffande artikel 18 FEUF framgår det emellertid av fast rättspraxis att den artikeln endast tillämpas fristående i fall som omfattas av unionsrätten för vilka det inte har föreskrivits några särskilda regler om icke-diskriminering i EUF‑fördraget (dom av den 18 juli 2017, Erzberger, C‑566/15, EU:C:2017:562, punkt 25, och dom av den 28 september 2023, Ryanair/kommissionen, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, punkt 110).
40 Såsom det erinrats om i punkt 35 ovan, föreskrivs det i artikel 107.2 och 107.3 FEUF undantag från huvudregeln i artikel 107.1 FEUF att statligt stöd är oförenligt med den inre marknaden, och de förstnämnda bestämmelserna medger således i synnerhet att företag behandlas olika, under förutsättning att kraven för undantagen är uppfyllda. Dessa undantagsbestämmelser ska anses vara ”särskilda bestämmelser” i fördragen, i den mening som avses i artikel 18 första stycket FEUF (dom av den 28 september 2023, Ryanair/kommissionen, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, punkt 111).
41 Tribunalen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning i punkt 32 i den överklagade domen då den fann att artikel 107.2 b FEUF utgjorde en sådan särskild bestämmelse, och att det endast skulle prövas om den genom den aktuella åtgärden medförda särbehandlingen var tillåten enligt nämnda bestämmelse.
42 I motsats till vad Ryanair har hävdat finner domstolen således även att den genom det aktuella stödprogrammet medförda särbehandlingen inte behövde motiveras utifrån de hänsyn som anges i artikel 52 FEUF.
43 Överklagandet kan således inte bifallas såvitt avser den första grundens första del.
44 Genom den första grundens andra del har Ryanair i huvudsak gjort gällande att tribunalen, i punkterna 33 och 34 i den överklagade domen, på ett felaktigt sätt identifierade syftet med det aktuella stödprogrammet, såsom detta framgår av det omtvistade beslutet. Vidare anser Ryanair att tribunalen gjorde fel då den fann att detta syfte var att mildra skadorna för flygföretag med verksamhet på det berörda territoriet.
45 I detta avseende påpekade tribunalen, i punkt 33 i den överklagade domen, att syftet med det aktuella stödprogrammet, i enlighet med artikel 107.2 b FEUF, var att avhjälpa skador inom luftfartssektorn generellt som orsakats av en exceptionell händelse, nämligen covid-19-pandemin, och mer specifikt att genom beviljandet av ett anstånd minska kostnaderna för de flygföretag som drabbats hårt av de reserestriktioner och nedstängningsåtgärder som Republiken Frankrike vidtagit för att hantera pandemin.
46 Denna beskrivning av det med det aktuella stödprogrammet eftersträvade målet överensstämmer med den beskrivning som finns angiven i det omtvistade beslutet, bland annat i skälen 2 och 3, i del 2.1 med rubriken ”Åtgärdens syfte”, vilka tribunalen hänvisade till i den överklagade domen. I motsats till vad som påtalats av Ryanair finner domstolen däremot inte att det av det omtvistade beslutet framgår att innehavet av en fransk licens i sig utgjorde ett mål för det aktuella stödprogrammet, utan snarare, såsom tribunalen i allt väsentligt fann i punkt 33 i den överklagade domen, ett kriterium som skulle vara uppfyllt för att komma i fråga för stödprogrammet.
47 I den andra delgrunden har Ryanair även gjort gällande att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna, och i den delen gör domstolen följande bedömning. I enlighet med domstolens fasta praxis följer det av artikel 256.1 andra stycket FEUF och artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol att tribunalen är ensam behörig att dels fastställa de faktiska omständigheterna, utom då det av handlingarna i målet framgår att de fastställda omständigheterna är materiellt oriktiga, dels bedöma de faktiska omständigheterna (dom av den 25 juni 2020, Satcen/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, punkt 103 och där angiven rättspraxis).
48 Bedömningen av de faktiska omständigheterna utgör inte, med undantag för då tribunalen har missuppfattat bevisningen, en rättsfråga som ska prövas av domstolen (dom av den 25 juni 2020, Satcen/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, punkt 104 och där angiven rättspraxis).
49 Om en klagande gör gällande att tribunalen har missuppfattat bevisningen, ska klaganden, enligt artikel 256 FEUF, artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 168.1 d i rättegångsreglerna, ange exakt vilka bevis som tribunalen har missuppfattat och visa de bedömningsfel som klaganden anser har orsakat denna missuppfattning hos tribunalen. Enligt domstolens fasta praxis ska det utifrån handlingarna i målet vara uppenbart att tribunalen har missuppfattat bevisningen eller de faktiska omständigheterna, utan att domstolen behöver göra en ny bedömning därav (dom av den 25 juni 2020, Satcen/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, punkt 105 och där angiven rättspraxis).
50 I förevarande fall konstaterar domstolen att Ryanair, till stöd för denna delgrund, inte har preciserat vilka bevis som tribunalen skulle ha missuppfattat när den fastställde målet med det aktuella stödprogrammet. Ryanair har än mindre visat på vilket sätt tribunalen skulle ha missuppfattat denna bevisning.
51 Överklagandet kan därmed inte vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del.
52 I den första grundens tredje del har Ryanair gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning och på ett uppenbart sätt missuppfattade de faktiska omständigheterna när den, i punkterna 36–41 i den överklagade domen, slog fast att det aktuella stödprogrammet var ägnat att uppnå sitt mål, i det att det endast kom de flygföretag till godo som hade en fransk licens.
53 Ryanair har i detta avseende i huvudsak gjort gällande följande. Genom att bland annat i punkt 37 i den överklagade domen ange att kravet på innehav av en licens utfärdad av den medlemsstat som beviljar stödet gör det möjligt att kontrollera hur stödmottagarna använder stödet, så har tribunalen anfört en motivering som inte återfinns i det omtvistade beslutet. Detta innebär enligt Ryanair att tribunalen ersatte de skäl som kommissionen anfört till stöd för det omtvistade beslutet med sina egna.
54 Det framgår visserligen av domstolens praxis att domstolen och tribunalen – vid sin laglighetsprövning enligt artikel 263 FEUF – inte får ersätta den motivering som anges i den angripna rättsakten med sin egen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, World Duty Free Group och Spanien/kommissionen, C‑51/19 P och C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punkt 70 och där angiven rättspraxis). Domstolen konstaterar emellertid att kommissionen i skäl 45 och 46 i det omtvistade beslutet angav att flygföretag med fransk licens har sin huvudsakliga verksamhet i Frankrike och att deras finansiella situation är föremål för regelbunden tillsyn i det landet. I punkt 37 i den överklagade domen inskränkte sig tribunalen således till att förtydliga motiveringen i det omtvistade beslutet samt, närmare bestämt, till att extrahera vissa uppgifter därur. Däremot kan tribunalen inte anses ha ersatt motiveringen i det omtvistade beslutet med sin egen.
55 Alternativt har Ryanair bestritt tribunalens påståenden i punkterna 37–39 i den överklagade domen. Däri angav tribunalen, för det första, att en medlemsstat som har beviljat ett flygföretag en licens kunde kontrollera användningen av det beviljade stödet, för det andra att denna medlemsstat kunde försäkra sig om att flygföretaget betalade de avgifter som var föremål för anstånd för att på medellång sikt minska förlusten av skatteintäkter och, för det tredje, att de flygföretag som hade en licens hade en närmare koppling till ekonomin i den medlemsstat som beviljat licensen. Det var på grundval av dessa påståenden som tribunalen, i punkt 40 i den överklagade domen, fann att Republiken Frankrike, genom att begränsa möjligheten att omfattas av det aktuella stödprogrammet till enbart flygföretag som har en fransk licens och som således har sin huvudsakliga verksamhet i Frankrike, hade fog för att försäkra sig om att det fanns en varaktig koppling mellan Republiken Frankrike och de flygföretag som omfattades av anståndet och, i punkt 41 i nämnda dom, att det kriterium för beviljande av stöd som avser innehav av en sådan licens således var lämpligt för att uppnå målet att avhjälpa skador som orsakats av en exceptionell händelse, i den mening som avses i artikel 107.2 b FEUF.
56 För det första stödde sig tribunalen, i punkterna 37–39 i den överklagade domen, på förordning nr 1008/2008 endast för att fastställa huruvida kopplingen mellan flygföretag med operativ licens och den medlemsstat som beviljat licensen är specifik och stabil, med hänsyn till bestämmelserna i nämnda förordning som reglerar deras relationer och, i synnerhet, den finansiella kontroll som myndigheterna i denna medlemsstat utövar över dessa flygföretag. Det saknar i sig betydelse för bedömningen av denna koppling – vid prövningen av huruvida kriterierna för beviljande av stöd är ägnade att uppnå det mål som eftersträvas med det aktuella stödprogrammet – att dessa kontroller inte specifikt avser användningen av det stöd som beviljats flygföretag med fransk licens, eller att en kontroll av användningen av dessa stöd även kan göras hos flygföretag som inte har någon fransk licens, såsom Ryanair har gjort gällande.
57 Även om Ryanair, för det andra, har gjort gällande att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna när det gäller de överväganden som nämns i punkt 55 ovan, räcker det att konstatera att Ryanair inte har anfört något argument som kan visa att tribunalen verkligen missuppfattade omständigheterna, i enlighet med den rättspraxis som domstolen erinrat om i punkt 49 ovan.
58 Mot denna bakgrund kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del.
59 Genom den första grundens fjärde del har Ryanair i huvudsak gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning och på ett uppenbart sätt missuppfattade de faktiska omständigheterna när den i punkterna 43–48 i den överklagade domen fann att det aktuella stödprogrammet var proportionerligt.
60 De två första anmärkningarna i denna delgrund riktar sig mot punkt 43 i den överklagade domen. I nämnda punkt 43 slog tribunalen fast att ”Frankrikes krav på en fransk licens, med hänsyn till … att medlemsstaternas resurser inte är obegränsade, innebär att stödet enligt den aktuella stödordningen förbehålls de flygföretag som har drabbats hårdast av de reserestriktioner och nedstängningsåtgärder som vidtagits av denna medlemsstat och som, per definition, fått verkan på franskt territorium”.
61 Vid sin bedömning av huruvida det aktuella stödprogrammet var proportionerligt, hänvisade tribunalen i punkt 43 till de uppgifter som kommissionen hade lämnat om flygningar i Frankrike, från Frankrike eller till Frankrike, vilka utfördes av flygföretag med fransk licens respektive av flygföretag utan sådan licens. Av dessa uppgifter drog tribunalen, i punkt 44 i den överklagade domen, slutsatsen att de förstnämnda flygföretagen, som var de enda som kunde komma i fråga för det aktuella stödprogrammet, proportionellt sett berörts betydligt mer drastiskt än sökanden, som endast hade 8,3 procent av sin verksamhet i Frankrike, till Frankrike och från Frankrike, jämfört med 100 procent vad gäller vissa av de stödberättigade företagen.
62 Det framgår inte av det som gjorts gällande av klaganden inom ramen för de två första anmärkningarna att ovannämnda resonemang skulle vara rättsligt felaktigt eller grunda sig på en uppenbart oriktig bedömning på så sätt att tribunalen skulle anses ha missuppfattat bevisningen.
63 I synnerhet kan det inte anses att tribunalen ersatt kommissionens motivering i det omtvistade beslutet med sin egen, på sätt som anges i rättspraxis (se punkt 54 ovan). Det framgår nämligen av skäl 2 och 3 i det omtvistade beslutet att syftet med det aktuella stödprogrammet var att ersätta de flygföretag som drabbats hårt av de på grund av covid-19-pandemin vidtagna reserestriktionerna. Vid sin bedömning av huruvida stödprogrammet var proportionerligt med hänsyn till villkoret om innehav av fransk licens, konstaterade tribunalen endast – med hänvisning till den vid tribunalen åberopade bevisningen – att de flygföretag som hade en sådan licens faktiskt var de som drabbats hårdast av reserestriktionerna.
64 Vidare kan tribunalen inte klandras för att i punkt 43 i den överklagade domen ha motiverat detta kriterium för beviljande av stöd med att ”medlemsstaternas resurser inte är obegränsade”. Detta uttalande ingår nämligen endast som en del i förklaringen av det sammanhang där kriteriet antogs.
65 Överklagandet kan därmed inte vinna bifall såvitt avser de två första anmärkningarna i den fjärde delgrunden.
66 Ryanair har genom den tredje anmärkningen i den första grundens fjärde del kritiserat tribunalen för att inte, inom ramen för bedömningen av huruvida det aktuella stödprogrammet var proportionerligt, ha prövat stödets inverkan på konkurrensen. I denna del konstaterar domstolen att Ryanair vid tribunalen inte gjorde gällande att det var nödvändigt att i proportionalitetssyfte pröva stödets inverkan på konkurrensen eller, närmare bestämt, att göra en avvägning mellan dessa effekter.
67 Enligt artikel 170.1 i rättegångsreglerna får överklagandet inte ändra saken i målet vid tribunalen. Enligt fast rättspraxis är domstolen i ett mål om överklagande således endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder och argument som har åberopats vid tribunalen. En part får således inte för första gången vid domstolen åberopa något som parten inte har åberopat vid tribunalen, eftersom detta annars skulle innebära att vederbörande vid domstolen, som har en begränsad behörighet i mål om överklagande, kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som prövats av tribunalen (dom av den 6 oktober 2021, Sigma Alimentos Exterior/kommissionen, C‑50/19 P, EU:C:2021:792, punkterna 37 och 38).
68 Överklagandet kan således inte tas upp till sakprövning såvitt avser den tredje anmärkningen i den fjärde delgrunden, avseende nödvändigheten av att undersöka stödets inverkan på konkurrensen. Denna anmärkning har nämligen åberopats för första gången vid domstolen i samband med överklagandet.
69 Den fjärde anmärkningen i den fjärde delgrunden riktar sig mot punkt 46 i den överklagade domen. Vad gäller denna anmärkning konstaterar domstolen att det endast var för fullständighetens skull som tribunalen i punkt 46 fann att kommissionen inte behövde uttala sig om alla alternativa åtgärder till det aktuella stödprogrammet. Tribunalen fann nämligen i punkt 47 i den överklagade domen att de alternativa åtgärder som klaganden hade föreslagit under alla omständigheter inte skulle ha gjort det möjligt att lika precist och utan risk för överkompensation uppnå det mål som eftersträvades med stödprogrammet. Tribunalen hänvisade härvid till punkterna 37–41 i den överklagade domen, där tribunalen, såsom framgår av punkterna 55–57 ovan, inte gjorde någon felaktig rättstillämpning.
70 Denna anmärkning är således verkningslös och ska lämnas utan avseende.
71 Mot denna bakgrund kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den första grundens fjärde del. Följaktligen kan överklagandet inte bifallas såvitt avser någon del av den första grunden.
Den andra grunden
Parternas argument
72 Ryanair har genom sin andra grund gjort gällande att tribunalen i punkterna 55–57 i den överklagade domen gjorde en felaktig rättstillämpning och på ett uppenbart sätt missuppfattade de faktiska omständigheterna, när tribunalen underkände den fjärde delen av den första grunden för talan i första instans. Genom nämnda delgrund gjorde Ryanair gällande att kommissionen hade åsidosatt principen om frihet att tillhandahålla tjänster.
73 Genom den första delen av den andra grunden har Ryanair gjort gällande följande. I motsats till vad som anges i punkt 56 i den överklagade domen, gjorde Ryanair vid tribunalen gällande att förordning nr 1008/2008 hade åsidosatts, och Ryanair hävdade därvid att principen om frihet att tillhandahålla tjänster på luftfartsområdet inte iakttagits. Tribunalen underkände Ryanairs argument med den felaktiga motiveringen att ”sökanden inte har gjort gällande att denna förordning har åsidosatts”, vilket visar att tribunalen uppenbarligen missuppfattat Ryanairs inlagor och inte i tillräcklig utsträckning motiverat sin bedömning.
74 Genom den andra grundens andra del har Ryanair gjort gällande att tribunalen i punkt 57 i den överklagade domen på ett motsägelsefullt och felaktigt sätt slog fast att Ryanair inte hade visat på vilket sätt det faktum att bolaget inte omfattades av det aktuella stödprogrammet kunde avhålla detsamma från att tillhandahålla tjänster från och till Frankrike. Att flygföretag inte kan omfattas av en fördel som är förbehållen det som Ryanair kallar ”franska flygföretag” styrker nämligen att friheten att tillhandahålla tjänster har undergrävts. Någon ytterligare bevisning till styrkande av detta erfordras inte. Ryanair har i vart fall åberopat massiv bevisning till styrkande av att en sådan åtgärd som det aktuella stödprogrammet – där det för att komma i fråga för stöd från en medlemsstat erfordras att flygföretaget har en licens från nämnda medlemsstat – i praktiken missgynnar endast de lufttrafikföretag som har säte i en annan medlemsstat.
75 Tribunalen missuppfattade således bevisningen genom att underlåta att pröva de viktiga uppgifter som klaganden hade lämnat beträffande det aktuella stödprogrammets begränsande verkningar på friheten att tillhandahålla tjänster.
76 Genom den tredje delgrunden har Ryanair gjort gällande att bolaget – inom ramen för sin talan i första instans, och i motsats till vad tribunalen fann i punkt 57 i den överklagade domen – styrkt att det inte fanns några godtagbara skäl för det aktuella stödprogrammets begränsande verkningar på friheten att tillhandahålla tjänster.
77 För det första prövade tribunalen inte denna inskränkning på ett korrekt sätt mot bakgrund av de relevanta lämplighets- och proportionalitetskriterierna, vilka inte är kriterierna i artikel 107 FEUF.
78 För det andra anser Ryanair att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den, bland annat i punkt 46 i den överklagade domen, fann att det saknades anledning att inom ramen för bedömningen av huruvida inskränkningen i friheten att tillhandahålla tjänster var lämplig och proportionerlig pröva huruvida det fanns alternativa åtgärder som kunde vara mindre restriktiva.
79 Ryanair anser sig dessutom ha lagt fram ett stort antal bevis som styrker att det aktuella stödprogrammet hade begränsande verkningar på friheten att tillhandahålla tjänster som var onödiga, olämpliga och oproportionerliga i förhållande till målet med stödprogrammet, det vill säga att avhjälpa de skador som orsakats av covid-19-pandemin. Ryanair har dessutom i detta sammanhang nämnt ett alternativt kriterium för beviljande av stöd, grundat på marknadsandelar, som är mindre skadligt för friheten att tillhandahålla tjänster. Ryanair har därutöver uttryckligen nämnt detta kriterium i skrivelser, innan det omtvistade beslutet antogs, till den franska statssekreteraren med ansvar för transportfrågor och till EU:s konkurrenskommissionär. Dessa skrivelser har bifogats som bilagor till Ryanairs ansökan till tribunalen.
80 Kommissionen och Republiken Frankrike har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser den andra grunden.
Domstolens bedömning
81 Domstolen kommer att börja med att pröva den andra och den tredje delen av den andra grunden tillsammans. Genom dessa delgrunder har Ryanair i huvudsak gjort gällande att tribunalen i punkt 57 i den överklagade domen gjorde en felaktig rättstillämpning när den enbart utifrån kriterierna i artikel 107 FEUF prövade den omständigheten att det aktuella stödprogrammet endast gynnade det som Ryanair kallar ”franska flygföretag”, det vill säga flygföretag med fransk licens, i stället för att pröva huruvida det utifrån EUF-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster fanns godtagbara skäl för åtgärden. Ryanair anser sig vid tribunalen ha åberopat faktiska och rättsliga omständigheter som styrker att dessa bestämmelser åsidosatts.
82 Såsom domstolen uttalat i punkt 38 ovan får förfarandet i artikel 108 FEUF aldrig leda till en utgång som skulle strida mot särskilda bestämmelser i fördraget. Ett stöd som i sig eller på grund av vissa av dess villkor strider mot unionsbestämmelser eller allmänna principer i unionsrätten kan således inte förklaras vara förenligt med den inre marknaden.
83 De restriktiva verkningar som en stödåtgärd har på friheten att tillhandahålla tjänster utgör dock inte en restriktion som är förbjuden enligt fördraget, eftersom det kan vara fråga om en verkan som är naturligt förbunden med ett statligt stöds beskaffenhet, såsom dess selektivitet (dom av den 28 september 2023, Ryanair/kommissionen, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, punkt 132).
84 Det framgår av domstolens praxis att när villkoren för ett stöd är så oskiljaktigt förbundna med stödets syfte att det inte är möjligt att bedöma dem separat, så måste deras inverkan på stödets förenlighet eller oförenlighet med den inre marknaden nödvändigtvis bedömas genom det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, punkt 14, dom av den 31 januari 2023, kommissionen/Braesch m.fl., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punkt 97, och dom av den 28 september 2023, Ryanair/kommissionen, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, punkt 133).
85 Vad gäller förevarande mål framgår följande av punkterna 45 och 46 ovan. Innehav av en fransk licens utgjorde inte i sig målet med det aktuella stödprogrammet, utan ett sådant innehav utgjorde i stället ett kriterium för beviljande av stöd. Detta kriterium var som sådant oupplösligen kopplat till stödprogrammets syfte, nämligen att på lufttrafikområdet rent allmänt avhjälpa den skada som orsakats av en exceptionell händelse, nämligen covid-19-pandemin, och mer specifikt genom anstånd mildra avgifterna för flygföretag som drabbats hårt av de reserestriktioner och nedstängningsåtgärder som Republiken Frankrike vidtagit för att hantera pandemin. Den verkan som detta kriterium för att komma i fråga för det aktuella stödprogrammet haft på den inre marknaden kan således inte prövas separat från frågan huruvida stödåtgärden i sin helhet var förenlig med den inre marknaden, genom det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF.
86 Det framgår av det anförda och av den rättspraxis som domstolen erinrat om i punkterna 36 och 37 ovan att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 57 i den överklagade domen då den fann att Ryanair skulle ha visat, i det aktuella fallet, att stödåtgärden hade restriktiva verkningar som går längre än dem som är naturligt förbundna med ett statligt stöd som beviljats i enlighet med kraven i artikel 107.2 b FEUF för att visa att stödåtgärden – på grund av att den endast kommer flygföretag med fransk licens till godo och inte Ryanair – utgör ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 september 2023, Ryanair/kommissionen, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, punkt 135).
87 Syftet med de argument som Ryanair framfört till stöd för den andra och den tredje delen av den andra grunden är emellertid att kritisera det aktuella stödprogrammet i det att det endast var flygföretag med fransk licens som kunde komma i fråga för stödprogrammet, samt de restriktiva verkningarna av detta stödkriterium på friheten att tillhandahålla tjänster, trots att sådana verkningar är naturligt förbundna med stödprogrammets selektiva karaktär.
88 Vad beträffar den bevisning som Ryanair åberopat vid tribunalen, konstaterar domstolen att Ryanair inte har anfört något argument till styrkande av att tribunalen skulle ha missuppfattat denna bevisning.
89 Överklagandet kan därmed inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra och tredje del.
90 Avslutningsvis konstaterar domstolen att den första delen av den andra grunden är verkningslös och därför ska lämnas utan avseende. Nämnda delgrund har nämligen åberopats för att påtala att punkt 56 i den överklagade domen är felaktig. Nämnda punkt 56 är emellertid en punkt som tribunalen angav endast för fullständighetens skull i förhållande till punkt 57 i samma dom. Således kan överklagandet inte bifallas såvitt avser någon del av den andra grunden.
Den tredje grunden
Parternas argument
91 Som tredje grund har Ryanair gjort gällande att tribunalen förde ett motstridigt resonemang och gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkterna 59–74 i den överklagade domen prövade huruvida det aktuella stödbeloppet var proportionerligt i förhållande till de skador som orsakats av den exceptionella händelsen.
92 Som första delgrund har Ryanair anfört följande. Tribunalen lade samtliga skador som orsakats av covid-19-pandemin till grund för sin bedömning då den i punkt 68 i den överklagade domen kom fram till att den skada som stödmottagarna lidit till följd av den exceptionella händelsen var större, i nominella termer, än det totala nominella beloppet i det aktuella stödprogrammet. Tribunalen förde i den delen ett motstridigt resonemang i det att den – för att avgöra huruvida kriteriet som var kopplat till innehav av en fransk licens var proportionerligt – endast grundade sig på de skador som orsakats av de av de franska myndigheterna vidtagna reserestriktionerna.
93 Som andra delgrund har Ryanair anfört följande. Tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den i punkt 73 i den överklagade domen, med hänvisning till domen av den 21 december 2016, kommissionen/Aer Lingus och Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P och C‑165/15 P, EU:C:2016:990), fann att den konkurrensfördel som stödmottagarna fick genom att flygföretag utan fransk licens nekades stöd inte skulle beaktas vid jämförelsen av det beviljade stödbeloppet och skadebeloppet, med tillämpning av artikel 107.2 b FEUF. Denna dom är inte relevant då den rör beräkningen av stödbelopp i samband med att stödet ska krävas åter. Tribunalen gjorde således en felaktig rättstillämpning då den blandade samman nämnda stödbeloppsberäkning med proportionalitetsprövningen av ett på grundval av denna bestämmelse beviljat stöd och då den underlät att beakta att proportionalitetsprövningen huvudsakligen är av ekonomisk karaktär.
94 Kommissionen och Republiken Frankrike har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser den tredje grunden. Republiken Frankrike har dessutom yrkat att överklagandet till viss del ska avvisas såvitt avser den tredje grunden, och har därvid anfört att denna grund har åberopats för att ifrågasätta tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna.
Domstolens bedömning
95 Vad gäller den första delgrunden där Ryanair har bestritt tribunalens konstaterande i punkt 68 i den överklagade domen – nämligen att den skada som stödmottagarna lidit till följd av den exceptionella händelsen med all sannolikhet var större, i nominella termer, än det totala nominella beloppet av det aktuella stödprogrammet – finner domstolen att överklagandet ska avvisas såvitt avser denna delgrund, i enlighet med den rättspraxis som domstolen erinrat om i punkt 49 ovan. Klaganden har nämligen inte gjort gällande att tribunalen skulle ha missuppfattat de faktiska omständigheterna, utan endast ifrågasatt tribunalens självständiga bedömning av de faktiska omständigheterna i detta avseende.
96 Det finns ett nära samband mellan covid-19-pandemin och de av de franska myndigheterna vidtagna restriktiva åtgärderna, vilket även konstaterats av tribunalen i punkt 26 i den överklagade domen. Mot denna bakgrund finner domstolen i vart fall att tribunalen inte förde något motstridigt resonemang i punkt 68 i den överklagade domen då den prövade huruvida stödbeloppet var proportionerligt och då den prövade huruvida det kriterium som var kopplat till innehav av en fransk licens var proportionerligt.
97 Genom den andra delgrunden har Ryanair i huvudsak gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkt 73 i den överklagade domen fann att kommissionen inte var skyldig att – vid bedömningen av huruvida det aktuella stödprogrammet var förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.2 b FEUF, och i synnerhet vid bedömningen av om det var proportionerligt – beakta den konkurrensfördel som uppkommit för stödmottagarna med anledning av att flygföretag utan fransk licens inte fått något stöd.
98 I motsats till vad Ryanair har hävdat finner domstolen att domen av den 21 december 2016, kommissionen/Aer Lingus och Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P och C‑165/15 P, EU:C:2016:990), är relevant i förevarande mål, en dom som tribunalen hänvisade till i punkt 73 i den överklagade domen. Denna dom handlar visserligen om fastställande av olagligt stödbelopp i samband med att stödet ska krävas åter, men det går att av domens punkt 92 sluta sig till att den fördel som ett stöd ger stödmottagaren inte innefattar den eventuella ekonomiska fördel som stödmottagaren skulle få genom att utnyttja fördelen.
99 När det gäller det aktuella stödprogrammet, det vill säga ett stöd i form av anstånd med betalning av vissa skatter till förmån för stödmottagarna, jämte uppskjuten betalning utan ränta, påpekar domstolen följande. Det stödbelopp som kommissionen därvid ska beakta vid bedömningen av huruvida det är fråga om eventuell överkompensation för de skador som stödmottagarna lidit till följd av den exceptionella händelsen i fråga, ska i princip – mot bakgrund av kommissionens meddelande om en översyn av metoden för att fastställa referens- och diskonteringsräntor (EUT C 14, 2008, s. 6), och såsom även kommissionen fann i det omtvistade beslutet – motsvara den marknadsränta som stödmottagarna skulle ha haft att betala för att erhålla motsvarande likviditet. Vid denna bedömning behöver kommissionen däremot inte beakta de eventuella fördelar som stödmottagarna indirekt skulle ha uppnått tack vare stödet, såsom den konkurrensfördel som gjorts gällande av Ryanair.
100 Tribunalen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning då den i punkt 73 i den överklagade domen fann att kommissionen inte var skyldig att beakta den konkurrensfördel som gjorts gällande av Ryanair.
101 Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del. Överklagandet kan därmed inte bifallas såvitt avser någon del av den tredje grunden
Den fjärde grunden
Parternas argument
102 Ryanair har som fjärde grund gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning och på ett uppenbart sätt missuppfattade de faktiska omständigheterna då tribunalen – i punkterna 79–85 i den överklagade domen – felaktigt slog fast att kommissionen inte hade åsidosatt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 296 andra stycket FEUF.
103 Enligt klaganden medgav tribunalen att kontexten till det omtvistade beslutet, nämligen då rådande covid-19-pandemi och de svårigheter som pandemin kunde förorsaka vid utarbetandet av kommissionsbeslut, kunde vara ett godtagbart skäl för att vissa avgörande omständigheter inte fanns med i det omtvistade beslutet, trots att dessa omständigheter var nödvändiga för att klaganden skulle kunna förstå hur kommissionen resonerat. Tribunalens tolkning av artikel 296 andra stycket FEUF strider mot domstolens praxis, och innebär att den ändamålsenliga verkan med motiveringsskyldigheten går förlorad.
104 Kommissionen och Republiken Frankrike har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser den fjärde grunden.
Domstolens bedömning
105 Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296 andra stycket FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 andra stycket FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 198 och där angiven rättspraxis).
106 När det, i synnerhet, som i förevarande fall gäller ett beslut om att inte göra invändningar mot en stödåtgärd enligt artikel 108.3 FEUF, har domstolen redan slagit fast att ett sådant beslut, vilket fattas med korta tidsfrister, endast behöver ange skälen till varför kommissionen inte anser att den har mött allvarliga svårigheter vid bedömningen av huruvida stödet i fråga är förenligt med den inre marknaden. Vidare ska även en kortfattad motivering av detta beslut anses tillräcklig med avseende på kravet på motivering i artikel 296 andra stycket FEUF, om det framgår klart och tydligt av densamma varför kommissionen inte anser att den har mött några sådana svårigheter, eftersom frågan huruvida motiveringen är välgrundad inte ingår i prövningen av huruvida detta krav är uppfyllt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 199 och där angiven rättspraxis).
107 Det är mot bakgrund av dessa krav som domstolen ska pröva huruvida tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen hade motiverat det omtvistade beslutet i tillräcklig utsträckning.
108 Vad gäller den del där Ryanair har kritiserat tribunalen för att ha mildrat kraven avseende motiveringsskyldigheten på grund av att det omtvistade beslutet antogs mot bakgrund av covid-19-pandemin, konstaterar domstolen följande. I punkterna 79 och 80 i den överklagade domen hänvisade tribunalen till det sammanhang i vilket kommissionen hade antagit det omtvistade beslutet, det vill säga under en pandemi och den synnerliga brådska med vilken kommissionen prövade de åtgärder som medlemsstaterna hade anmält till den och antog flera beslut avseende nämnda åtgärder, däribland det omtvistade beslutet. Därigenom gjorde tribunalen rätt då den, i linje med vad som erfordras enligt rättspraxis (se punkterna 105 och 106 ovan), beaktade de omständigheter som var relevanta för att avgöra huruvida kommissionen hade uppfyllt sin motiveringsskyldighet när den antog nämnda beslut.
109 Vad sedan gäller den del där Ryanair åberopat specifika omständigheter som kommissionen, i strid med sin motiveringsskyldighet, inte uttalat sig om eller som den inte har bedömt i det omtvistade beslutet – såsom huruvida det aktuella stödprogrammet är förenligt med likabehandlingsprincipen och friheten att tillhandahålla tjänster, programmets inverkan på konkurrensen vid tillämpningen av proportionalitetskriteriet samt stödbeloppsberäkningen – finner domstolen att det framgår av punkterna 81–83 i den överklagade domen att tribunalen ansåg att dessa omständigheter antingen inte var relevanta för beslutet eller att kommissionen i beslutet i tillräcklig utsträckning hade hänvisat till dessa omständigheter för att det skulle vara möjligt att i detta avseende förstå kommissionens resonemang.
110 Det framgår inte att tribunalen vid sin bedömning skulle ha bortsett från de krav som gäller beträffande motiveringen av ett kommissionsbeslut enligt artikel 108.3 FEUF att inte framställa några invändningar, såsom dessa krav följer av rättspraxis (se punkterna 105 och 106 ovan). I förevarande fall gör denna motivering det möjligt för Ryanair att få kännedom om skälen för beslutet och för unionsdomstolen att utföra sin prövning, vilket för övrigt framgår av den överklagade domen.
111 Med hänvisning till rättspraxis (se punkt 106 ovan) underkänner domstolen dessutom de argument som Ryanair framfört inom ramen för den fjärde grunden, argument som Ryanair i själva verket framfört för att visa att kommissionen antagit det omtvistade beslutet utifrån en otillräcklig eller rättsligt felaktig bedömning. Dessa argument är nämligen snarare att hänföra till frågan om beslutets materiella riktighet än till frågan om motiveringskravet, såsom väsentlig formföreskrift.
112 Tribunalen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning då den i punkt 84 i den överklagade domen fann att kommissionen hade motiverat det omtvistade beslutet i tillräcklig utsträckning.
113 Slutligen konstaterar domstolen att Ryanair inte har anfört något argument som visar att tribunalen vid prövningen av den fjärde grunden i första instans skulle ha missuppfattat de faktiska omständigheterna, i den mening som avses i rättspraxis (se punkt 49 ovan).
114 Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
Den femte grunden
Parternas argument
115 Ryanair har som femte grund gjort gällande följande. Tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning och missuppfattade de faktiska omständigheterna på ett uppenbart sätt, när den i punkterna 86 och 87 i den överklagade domen fann att den tredje grunden, avseende kommissionens beslut att inte inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF, dels saknade ändamål, på grund av att talan inte kunde vinna bifall på de två första grunderna, dels saknade fristående innehåll i förhållande till dessa båda grunder.
116 I motsats till tribunalen anser Ryanair nämligen att den tredje grunden har ett fristående innehåll i förhållande till de två första grunderna för talan i första instans. Domstolsprövningen av huruvida allvarliga svårigheter förelåg som borde ha föranlett kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet, skiljer sig från prövningen av huruvida kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning eller en uppenbart oriktig bedömning vid granskningen i sak av stödåtgärden. Allvarliga svårigheter kan således anses föreligga trots att kommissionen då den prövade det aktuella stödprogrammet, i motsats till vad Ryanair gjorde gällande genom de två första grunderna vid tribunalen, varken gjorde någon uppenbart oriktig bedömning eller någon felaktig rättstillämpning.
117 Den tredje grunden som åberopats i första instans saknade, enligt Ryanair, inte heller ändamål. Det är nämligen en helt annan sak att styrka att kommissionen gjort en uppenbart oriktig bedömning än att styrka att allvarliga svårigheter var för handen, vilka borde ha lett till att kommissionen inledde ett formellt granskningsförfarande. Ryanair har dessutom anfört självständiga argument i detta avseende till styrkande av bland annat att kommissionen inte hade tillgång till marknadsuppgifter om strukturen inom luftfartssektorn vad gäller flygföretag med licens utfärdad av ett annat land än Frankrike; sådana uppgifter var av avgörande betydelse för prövningen av om det aktuella stödprogrammet – med hänsyn till dess påstådda syfte – var förenligt med den inre marknaden. Vid tribunalen identifierade Ryanair specifika brister i kommissionens beslutsunderlag och visade att det förelåg allvarliga svårigheter, vilket innebär att sökandens grund har ett fristående innehåll i förhållande till de båda första grunderna.
118 Kommissionen och Republiken Frankrike har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser den femte grunden.
Domstolens bedömning
119 När en sökande yrkar ogiltigförklaring av ett kommissionsbeslut att inte göra invändningar i fråga om statligt stöd, angriper denne i princip det faktum att beslutet antagits utan att kommissionen inlett det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF och att kommissionen sålunda åsidosatt sökandens processuella rättigheter. För att vinna bifall till sitt ogiltighetsyrkande kan sökanden åberopa vilken grund som helst genom vilken det kan visas att bedömningen av de uppgifter och de omständigheter som kommissionen haft till sitt förfogande under den preliminära granskningen avseende den anmälda åtgärden borde ha föranlett tvivel i fråga om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden. Följden av att sådana argument framförs blir dock varken att saken eller sakprövningsförutsättningarna ändras. Tvärtom är det just förekomsten av tvivel om stödets förenlighet med den inre marknaden som måste visas för att kommissionen ska vara skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet i artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 maj 2011, kommissionen/Kronoply och Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
120 Den som yrkar ogiltigförklaring av ett beslut att inte framställa invändningar ska således visa att tvivel förelåg i fråga om det aktuella stödets förenlighet med den inre marknaden, vilket innebär att kommissionen i det fallet var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet. Bevisningen ska avse såväl omständigheterna kring beslutet som dess innehåll, utifrån en uppsättning med samstämmiga indicier (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
121 I synnerhet utgör omständigheten att kommissionen gjorde en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet ett indicium på att allvarliga svårigheter förelåg vid bedömningen av om den anmälda åtgärden var förenlig med den inre marknaden, vilket borde ha inneburit att kommissionen var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
122 Beträffande anmärkningen om att tribunalen i punkt 87 i den överklagade domen slog fast att den tredje grunden i första instans saknade fristående innehåll, konstaterar domstolen följande. Det är riktigt, såsom Ryanair har anfört i sitt överklagande, att om det hade visats att det förelåg allvarliga svårigheter, i den mening som avses i rättspraxis (se punkt 121 ovan), så skulle det omtvistade beslutet ha kunnat ogiltigförklaras redan av den anledningen, även om det inte i övrigt hade visats att kommissionens bedömning i sak var rättsligt eller materiellt felaktig (se, analogt, dom av den 2 april 2009, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, punkt 66).
123 Förekomsten av sådana svårigheter kan för övrigt eftersökas bland annat i denna bedömning och kan, i princip, visas genom de grunder och argument som en sökande har anfört för att ifrågasätta att beslutet att inte göra invändningar var välgrundat, även om prövningen av dessa grunder eller argument inte leder till slutsatsen att kommissionens bedömning i sak var rättsligt eller materiellt felaktig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2009, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, punkterna 63 och 66 och där angiven rättspraxis).
124 I förevarande fall gjorde Ryanair, genom den tredje grunden för sin talan vid tribunalen, i huvudsak gällande att kommissionens granskning under det preliminära granskningsförfarandet var ofullständig och otillräcklig samt att kommissionen skulle ha gjort en annan bedömning av det aktuella stödprogrammets förenlighet med den inre marknaden, om kommissionen hade beslutat att inleda ett formellt granskningsförfarande. Det framgår även av Ryanairs talan vid tribunalen att Ryanair till stöd för denna grund återgav antingen i sammanfattad form argumenten i den första och den andra grunden, angående frågan huruvida det omtvistade beslutet var välgrundat i sak, eller direkt hänvisade till dessa argument.
125 Mot denna bakgrund finner domstolen att tribunalen gjorde rätt då den i punkt 87 i den överklagade domen fann att den tredje grunden i första instans saknade ”fristående innehåll” i förhållande till den första och den andra grunden. Detta innebär att tribunalen inte var skyldig att företa en separat materiell prövning av den tredje grunden, eftersom tribunalen redan hade prövat den första och den andra grunden i sak, inbegripet frågan huruvida kommissionens prövning var ofullständig eller otillräcklig. Tribunalen gjorde dessutom rätt när den i punkt 87 fann att Ryanair genom den tredje grunden inte hade lyft fram specifika omständigheter avseende kommissionens eventuella allvarliga tvivel i samband med bedömningen av om den aktuella åtgärden var förenlig med den inre marknaden.
126 Tribunalen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning när den i punkt 87 i den överklagade domen fann att det saknades anledning att i sak pröva den tredje grunden för talan i första instans. Det är i detta avseende inte nödvändigt att pröva huruvida tribunalen gjorde rätt då den i punkt 86 i den överklagade domen slog fast att den tredje grunden hade åberopats alternativt och saknade ändamål.
127 Domstolen konstaterar avslutningsvis att Ryanair inte har anfört något argument som visar att tribunalen missuppfattade bevisningen, i den mening som avses i rättspraxis (se punkt 49 ovan), i samband med att tribunalen prövade den tredje grunden.
128 Av detta följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den femte grunden.
129 Överklagandet kan inte vinna bifall på någon av de grunder som Ryanair har åberopat. Överklagandet ska därför ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
130 Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet avvisas eller ogillas.
131 Enligt rättegångsreglernas artikel 138.1, som enligt artikel 184.1 däri ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klaganden har tappat målet, ska denne förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i förevarande mål om överklagade.
132 Enligt artikel 184.4 i rättegångsreglerna får en intervenient i första instans som deltar i den skriftliga eller den muntliga delen av förfarandet vid domstolen förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Domstolen får besluta att intervenienten ska bära sina rättegångskostnader. Eftersom Republiken Frankrike, intervenient i första instans, har deltagit i förfarandet vid domstolen, ska nämnda medlemsstat bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) Ryanair DAC ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3) Republiken Frankrike ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter