WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 23 listopada 2023 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka rolna – Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – Wspólnotowy system pomocy dla działań w zakresie leśnictwa w rolnictwie – Rozporządzenie (EWG) nr 2080/92 – Artykuł 3 akapit pierwszy lit. b) i c) – System pomocy – Premie z tytułu utrzymania i premie z tytułu utraty dochodów – Warunki przyznania – Uregulowanie krajowe przewidujące wymóg minimalnej gęstości zadrzewienia działek – Niespełnienie wymogu ze względu na przyczynę niezależną od beneficjenta – Obowiązek zwrotu pomocy – Siła wyższa – Zasada proporcjonalności
W sprawie C‑213/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia) postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 marca 2022 r., w postępowaniu:
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
przeciwko
CS,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezes izby, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen i M. Gavalec (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: L. Medina,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu CS – J. Teles Branco, advogado,
– w imieniu rządu portugalskiego – H. Almeida, P. Barros da Costa, P. Direitinho i A. Pimenta, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu greckiego – E. Leftheriotou, M. Tassopoulou i A.‑E. Vasilopoulou, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – B. Rechena i A. Sauka, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 lit. b) i c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 2080/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. ustanawiającego wspólnotowy system pomocy dla działań w zakresie leśnictwa w rolnictwie (Dz.U. 1992, L 215, s. 96) oraz zasady proporcjonalności.
2 Wniosek ten złożono w ramach sporu pomiędzy CS a Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (instytutem ds. finansowania rolnictwa i rybołówstwa, IP, Portugalia, zwanym dalej „IFRR”) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji tego instytutu nakazującej zwrot premii pobranych przez CS z tytułu pomocy na zalesianie gruntów rolnych wprowadzonej rozporządzeniem nr 2080/92.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Rozporządzenie nr 2080/92 zostało uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz.U. 1999, L 160, s. 80) ze skutkiem od dnia 2 lipca 1999 r. Jednakże, zważywszy na art. 55 ust. 3 rozporządzenia nr 1257/1999, rozporządzenie nr 2080/92 było nadal stosowane do działań, które Komisja zatwierdziła na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2000 r., w związku z czym spór w postępowaniu głównym podlega przepisom owego rozporządzenia.
4 Motywy od pierwszego do trzeciego oraz piąty rozporządzenia nr 2080/92 przewidują:
„zważywszy, że zalesianie gruntów rolnych ma szczególne znaczenie dla użytkowania ziemi i dla środowiska naturalnego oraz przyczynia się do zmniejszenia niedoboru zasobów leśnych we Wspólnocie i stanowi uzupełnienie wspólnotowej polityki kontroli produkcji rolnej;
zważywszy, że doświadczenie w zalesianiu gruntów rolnych przez rolników pokazuje, że istniejące systemy pomocy służące promowaniu zalesiania są niewystarczające, a działania w zakresie zalesiania gruntów rolnych wycofanych z produkcji rolnej w ostatnich latach okazały się niezadowalające;
zważywszy, że z tego względu wydaje się właściwe zastąpienie środków, o których mowa w tytule VIII rozporządzenia Rady (EWG) nr 2328/91 z dnia 15 lipca 1991 r. w sprawie poprawy efektywności struktur rolniczych [Dz.U. 1991, L 218, s. 1], środkami lepiej odpowiadającymi potrzebie skutecznej zachęty do zalesiania gruntów rolnych;
[…]
zważywszy, że premia degresywna za pierwsze pięć lat mająca na celu udział w kosztach utrzymania nowych zalesień może być ważnym elementem zachęcającym do zalesiania” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
5 Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cel systemu pomocy”, stanowi:
„Ustanawia się wspólnotowy system pomocy współfinansowanej z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w celu:
– reagowania na zmiany przewidywane w kontekście wspólnych organizacji rynku,
– przyczyniania się do długoterminowej poprawy zasobów leśnych,
– przyczyniania się do zarządzania obszarem przyrodniczym w sposób bardziej zgodny z równowagą środowiska naturalnego,
– przeciwdziałania efektowi cieplarnianemu oraz w celu absorpcji dwutlenku węgla.
Ten wspólnotowy system pomocy zmierza do:
a) alternatywnego wykorzystania gruntów rolnych poprzez zalesianie;
b) rozwoju działalności leśnej w gospodarstwach rolnych”.
6 Artykuł 2 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „System pomocy”, stanowi w ust. 1:
„System pomocy może obejmować:
a) pomoc na pokrycie kosztów zalesiania;
b) roczną premię na hektar zalesionej ziemi celem pokrycia kosztów utrzymania obszarów zalesionych w ciągu pierwszych pięciu lat;
c) roczną premię na hektar mającą na celu zrekompensowanie utraty dochodu wynikającej z zalesiania gruntów rolnych;
d) pomoc na inwestycje związane z ulepszaniem obszarów zalesionych, takie jak tworzenie wiatrochronów, pasów przeciwpożarowych, punktów wodnych i dróg leśnych, a także ulepszanie obszarów zalesionych dębem korkowym”.
7 Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Kwota pomocy”, przewiduje w akapicie pierwszym lit. b) i c):
„Maksymalne kwalifikujące się kwoty pomocy, o której mowa w art. 2, wynoszą:
[…]
b) w odniesieniu do kosztów utrzymania:
– 250 [EUR] na hektar rocznie w ciągu pierwszych dwóch lat oraz 150 [EUR] na hektar rocznie w kolejnych latach w przypadku plantacji drzew iglastych,
– 500 [EUR] na hektar rocznie w ciągu pierwszych dwóch lat oraz 300 [EUR] na hektar rocznie w kolejnych latach w przypadku plantacji drzew liściastych lub plantacji mieszanych z udziałem drzew liściastych wynoszącym co najmniej 75 %.
[…]
c) w odniesieniu do premii mającej na celu wyrównanie utraconych dochodów:
– 600 [EUR] na hektar rocznie, jeżeli zalesianie jest prowadzone przez rolnika lub grupę rolników, którzy uprawiali grunty przed ich zalesieniem,
– 150 [EUR] na hektar rocznie, jeżeli zalesianie jest prowadzone przez innego beneficjenta, o którym mowa w art. 2 ust. 2 lit. b),
przez maksymalny okres dwudziestu lat od pierwotnego zalesienia”.
8 Artykuł 4 rozporządzenia nr 2080/92, zatytułowany „Programy pomocy”, stanowi:
„1. Państwa członkowskie wprowadzają w życie system pomocy, o którym mowa w art. 2, w drodze wieloletnich krajowych lub regionalnych programów dotyczących celów, o których mowa w art. 1, określających w szczególności:
– kwoty i czas trwania pomocy, o której mowa w art. 2, na podstawie rzeczywistych wydatków na zalesianie i utrzymanie gatunków lub rodzajów drzew wykorzystanych do zalesiania lub na podstawie utraconych dochodów;
– warunki przyznania pomocy, w szczególności warunki dotyczące zalesiania;
– […]
2. Państwa członkowskie mogą również wdrażać strefowe plany zalesiania odzwierciedlające różnorodność sytuacji środowiskowych, warunków naturalnych i struktur rolnych.
Strefowe plany zalesiania obejmują w szczególności:
– określenie celu zalesiania,
– warunki dotyczące lokalizacji i grupowania obszarów, które mogą zostać zalesione,
– praktyki leśne, których należy przestrzegać,
– wybór gatunków drzew dostosowanych do warunków lokalnych”.
Prawo portugalskie
9 Artykuł 5 Portaria 199/94 do Ministério da Agricultura (rozporządzenia ministerstwa rolnictwa nr 199/94) z dnia 6 kwietnia 1994 r. (Diário da República, seria I, nr 80, z dnia 6 kwietnia 1994 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanego dalej „rozporządzeniem ministerialnym nr 199/94”), zatytułowany „Premie roczne”, stanowi:
„Bez uszczerbku dla kolejnego artykułu beneficjenci pomocy na zalesianie gruntów rolnych, o której mowa w poprzednim artykule, mają prawo do dwóch rocznych premii na hektar zalesionej ziemi, przeznaczonych na:
a) pokrycie, w ciągu pierwszych pięciu lat, kosztów utrzymania obszarów zalesionych objętych projektem inwestycyjnym;
b) zrekompensowanie utraty dochodów wynikającej z zalesiania gruntów rolnych”.
10 Artykuł 6 tego rozporządzenia ministerialnego, zatytułowany „Beneficjenci”, stanowi:
„1 – Z pomocy przewidzianej w niniejszym rozporządzeniu mogą korzystać:
a) pomoc na zalesianie gruntów rolnych: wszystkie osoby fizyczne lub prawne;
b) pomoc na ulepszanie obszarów zalesionych: rolnicy i ich stowarzyszenia;
c) premia na pokrycie kosztów utrzymania obszarów zalesionych: wszyscy beneficjenci pomocy na zalesianie gruntów rolnych;
d) premia mająca na celu zrekompensowanie utraty dochodów: wszystkie osoby fizyczne lub prawne prawa prywatnego, które korzystają z pomocy na zalesianie, z wyjątkiem osób, które zaprzestają działalności zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2070/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. [zmieniającym rozporządzenie (EWG) nr 3493/90 ustanawiające ogólne zasady przyznawania premii producentom mięsa baraniego (Dz.U. 1992, L 215, s. 63)].
2 – W przypadku szybko rosnących gatunków uprawianych na zasadzie rotacji krótszej niż 16 lat pomoc przyznawana jest wyłącznie na zalesianie gruntów rolnych i jedynie rolnikom, dla których produkcja rolna jest działalnością podstawową”.
11 Artykuł 7 wspomnianego rozporządzenia ministerialnego, zatytułowany „Zobowiązania beneficjentów”, przewiduje:
„W celu przyznania pomocy przewidzianej w niniejszym rozporządzeniu beneficjenci muszą zobowiązać się w szczególności do:
a) przestrzegania praktyk uprawy przewidzianych w planie zarządzania związanym z projektem inwestycyjnym;
b) zapewnienia, że w roku następującym po dokonaniu nasadzeń zrealizowane zadrzewienia mają minimalną gęstość określoną w załączniku C;
c) utrzymania i ochrony zrealizowanych lub ulepszonych zadrzewień oraz znajdującej się tam infrastruktury przez okres co najmniej 10 lat lub w przypadku wypłaty premii z tytułu utraty dochodów – tak długo, jak premia jest przyznawana.
[…]”.
12 Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia ministerialnego, zatytułowanym „Częściowa wypłata premii”:
„W przypadku gdy część zadrzewień zostaje zniszczona z przyczyn niezależnych od beneficjenta, premie przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są nadal wypłacane w odniesieniu do działki, która pozostaje w dobrym stanie wegetacyjnym”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13 W dniu 4 marca 1997 r. IFRR i CS zawarły umowę, w której uzgodniono, że CS skorzysta z pomocy na zalesianie gruntów rolnych objętej rozporządzeniem nr 2080/92. Umowa ta, która dotyczyła pięciu działek, przewidywała wypłatę pomocy początkowej przeznaczonej na pokrycie kosztów zalesiania, rocznych premii z tytułu utrzymania i rocznych premii z tytułu utraty dochodów.
14 Zgodnie z pkt C.7 ogólnych warunków umowy, w którym powtórzono przepisy art. 7 lit. b) rozporządzenia ministerialnego nr 199/94, CS była zobowiązana do „zapewnienia, że w roku następującym po dokonaniu nasadzeń zrealizowane zadrzewienia mają minimalną gęstość określoną przepisami prawa” (wymóg zwany dalej „wymogiem minimalnej gęstości zadrzewienia”).
15 Ponadto część E tych warunków ogólnych, zatytułowana „Jednostronne rozwiązanie i jednostronna zmiana”, miała następujące brzmienie:
„E.1. IFRR może jednostronnie rozwiązać lub zmienić niniejszą umowę w przypadku niewykonania przez beneficjenta któregokolwiek z ciążących na nim obowiązków lub w przypadku, gdy z przyczyn leżących po stronie beneficjenta owych warunków ogólnych nie jest spełniona lub przestaje być spełniona którakolwiek z przesłanek przyznania pomocy.
E.2. IFRR może również jednostronnie zmienić niniejszą umowę w odniesieniu do wysokości pomocy, jeżeli taka zmiana jest uzasadniona w świetle każdorazowo zweryfikowanych warunków realizacji inwestycji lub warunków utrzymania lasu.
E.3. Premia z tytułu utrzymania i premia z tytułu utraty dochodów są zmniejszane w szczególności w przypadku częściowego zniszczenia lasu, proporcjonalnie do zniszczonego obszaru, pod warunkiem że zniszczenie wynika z przyczyn niezależnych od beneficjenta”.
16 W 2006 r. IFRR stwierdził, że trzy z pięciu działek objętych umową, o której mowa w poprzednim punkcie, nie spełniały wymogu minimalnej gęstości zadrzewienia. W związku z tym decyzją z dnia 11 września 2006 r. IFRR zarządził, zgodnie z klauzulą E.2. warunków ogólnych, jednostronną zmianę umowy i zażądał zwrotu kwoty głównej w wysokości 3992,08 EUR, powiększonej o odsetki ustawowe i odsetki określone w przepisach wykonawczych, odpowiadającej różnicy między, z jednej strony, premiami z tytułu utrzymania i utraty dochodów wypłaconymi nienależnie w odniesieniu do tych trzech działek za lata 1998 i 1999, a z drugiej strony, premiami z tytułu utrzymania i utraty dochodów, które miały być wypłacone w odniesieniu do dwóch pozostałych działek za lata 2003–2005. IFRR nie zakwestionował natomiast pomocy początkowej przeznaczonej na pokrycie kosztów zalesiania, wypłaconej w związku z wysiłkami podjętymi przez CS w celu zalesienia wspomnianych działek.
17 CS zaskarżyła tę decyzję do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (okręgowego sądu administracyjnego w Lizbonie, Portugalia), wyjaśniając, że dołożyła wszelkich starań w celu zapewnienia wymaganej przez prawo gęstości zasadzenia oraz że naruszenie tego wymogu nie wynikało z jej winy, lecz z niekorzystnych warunków klimatycznych.
18 Wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r. ów sąd stwierdził nieważność decyzji z dnia 11 września 2006 r., ustaliwszy, że CS nie pobrała nienależnie premii z tytułu utraty dochodów za lata 1998 i 1999. Sąd ten zobowiązał IFRR do zapłaty premii z tytułu utraty dochodów za lata 2003–2005 oraz premii z tytułu utrzymania za lata 2003 i 2004.
19 IFRR wniósł apelację od tego wyroku do Tribunal Central Administrativo do Sul (centralnego sądu administracyjnego dla regionu południowego, Portugalia). Wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r. sąd ten oddalił apelację, orzekając, że wymóg minimalnej gęstości zadrzewienia stanowi zobowiązanie starannego działania, a nie zobowiązanie rezultatu, i że w konsekwencji, aby móc żądać zwrotu premii, IFRR powinien wykazać istnienie winy po stronie CS w odniesieniu do zastosowanych środków.
20 IFRR wniósł skargę kasacyjną do Supremo Tribunal Administrativo (najwyższego sądu administracyjnego, Portugalia), będącego sądem odsyłającym.
21 Sąd ten żywi wątpliwości co do zgodności art. 7 lit. b) rozporządzenia ministerialnego nr 199/94 z przepisami i zasadami ogólnymi Unii.
22 W pierwszej kolejności ów sąd zastanawia się, czy przewidziany w tym przepisie wymóg minimalnej gęstości zadrzewienia należy rozumieć jako zobowiązanie starannego działania, czy jako zobowiązanie rezultatu. W tym względzie ma on wątpliwości co do wykładni przyjętej przez sąd apelacyjny, zgodnie z którą wypłata premii z tytułu utrzymania i utraty dochodów jest wymagana zawsze wtedy, gdy beneficjent zalesił grunt i podjął wszelkie wysiłki w celu spełnienia tego wymogu.
23 W drugiej kolejności, przy założeniu, że wspomniany wymóg stanowi zobowiązanie rezultatu, Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny) zastanawia się nad zgodnością programu ustanowionego przez ustawodawcę portugalskiego z zasadą proporcjonalności. W szczególności sąd ten zmierza do ustalenia, czy zasada proporcjonalności stoi na przeszkodzie wykładni art. 7 i 26 rozporządzenia ministerialnego nr 199/94, zgodnie z którą częściowe zniszczenie zadrzewienia w wyniku wystąpienia niekorzystnych warunków klimatycznych w latach następujących po roku przeprowadzenia oceny nasadzeń pociąga za sobą częściową wypłatę premii (w odniesieniu do działek spełniających wymóg minimalnej gęstości), podczas gdy wystąpienie w roku samej oceny podobnych warunków klimatycznych wywołujących takie same skutki powoduje całkowitą utratę prawa do premii.
24 W trzeciej i ostatniej kolejności sąd odsyłający wskazuje na fakt, że system wprowadzony początkowo rozporządzeniem ministerialnym nr 199/94 został zmieniony w 2012 r., co może budzić wątpliwości co do proporcjonalności pierwotnego systemu. Zmiany te polegały bowiem na obniżeniu progu minimalnej gęstości zadrzewienia wymaganej w załączniku C, a także na zmianie istniejącego dotychczas systemu „wszystko albo nic” w odniesieniu do przyznawania premii w zależności od liczby zasadzonych drzew w roku następującym po dokonaniu nasadzeń. Przestrzeganie minimalnej gęstości zadrzewienia jest obecnie oceniane w ciągu roku następującego po zakończeniu inwestycji i podczas przyznania premii z tytułu utrzymania. Ponadto w przypadku gdy zasadzone drzewa zostały zniszczone z przyczyn niezależnych od beneficjenta, te nowe przepisy przewidują, że premie są nadal wypłacane w odniesieniu do części działki, która pozostaje w dobrym stanie wegetacyjnym.
25 W tych okolicznościach Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy koszty utrzymania i premie z tytułu utraty dochodów, o których mowa odpowiednio w art. 3 akapit pierwszy lit. b) i c) rozporządzenia [nr 2080/92], mogą być należne, w przypadku gdy beneficjent udowodni, że warunki zalesiania wymagane w krajowym programie pomocy nie zostały spełnione z przyczyn od niego niezależnych i że dołożył on wszelkich starań w celu osiągnięcia rezultatu?
2) Czy dyspozycja normy wywiedzionej z wykładni art. 7 lit. b) [rozporządzenia ministerialnego nr 199/94] w związku z art. 26 tego rozporządzenia – zgodnie z którą wystąpienie niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w kolejnych latach następujących po roku, w którym dokonano oceny (czyli w rok po dokonaniu nasadzeń) skutkuje częściową wypłatą premii, podczas gdy kontrola tych samych skutków takich samych niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w rok po dokonaniu nasadzeń, powoduje całkowitą utratę prawa do premii – jest zgodna z przepisami prawa Unii?
3) Czy dyspozycję normy wywiedzionej z [art. 7 lit. b)] [rozporządzenia ministerialnego nr 199/94], która przewiduje całkowitą utratę przez beneficjenta prawa do premii z tytułu utrzymania i premii z tytułu utraty dochodów, w przypadku gdy nie zostanie osiągnięta gęstość zadrzewień określona w załączniku C, i która nie zezwala na proporcjonalne zmniejszenie wypłaty tych premii w przypadkach, w których skutek taki może wynikać z przyczyn zewnętrznych, takich jak czynniki atmosferyczne, należy uznać za sprzeczną z zasadą proporcjonalności jako ogólną zasadą Unii, jak zdaje się wynikać (a contrario sensu) z wyroku [z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, pkt 29, 35]?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
26 Poprzez swoje trzy pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 3 akapit pierwszy lit. b) i c) rozporządzenia nr 2080/92 oraz zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie nałożeniu na beneficjenta premii z tytułu utrzymania i premii z tytułu utraty dochodów, wypłaconych na podstawie podjętego przez niego wieloletniego zobowiązania do zalesiania gruntów rolnych, obowiązku zwrotu tych premii, jeżeli określony w przepisach krajowych warunek przyznania pomocy dotyczący istnienia minimalnej gęstości zadrzewienia nie jest spełniony w trakcie wykonywania tego wieloletniego zobowiązania ze względu na wystąpienie niekorzystnych warunków klimatycznych.
27 Na wstępie należy zauważyć, że – jak wynika z art. 1 rozporządzenia nr 2080/92 w związku z motywami od pierwszego do trzeciego tego rozporządzenia – rozporządzenie to ustanowiło system pomocy na zalesianie gruntów rolnych mający na celu w szczególności promowanie alternatywnego wykorzystania gruntów rolnych poprzez zalesianie przy jednoczesnym umożliwieniu rozwoju działalności leśnej w gospodarstwach rolnych, przyczynianie się do zarządzania obszarem przyrodniczym w sposób bardziej zgodny z równowagą środowiska naturalnego, przeciwdziałanie efektowi cieplarnianemu, absorpcję dwutlenku węgla oraz przyczynianie się do długoterminowej poprawy zasobów leśnych.
28 Rozporządzenie to realizuje zatem cele polityki rolnej ukierunkowane na wspieranie sektora leśnego, jak również cel polegający na ochronie środowiska, które to cele ze swej natury mają wymiar wieloletni i wymagają rzeczywistego i trwałego zalesienia gruntów rolnych.
29 W tym kontekście w pierwszej kolejności z art. 2 ust. 1 lit. b) i c) tego rozporządzenia wynika, że ustanowiony w nim system pomocy na zalesianie gruntów rolnych może obejmować między innymi roczną premię przeznaczoną na pokrycie kosztów utrzymania obszarów zalesionych w ciągu pierwszych pięciu lat oraz roczną premię mającą na celu zrekompensowanie utraty dochodu wynikającej z zalesiania gruntów rolnych, przy czym owe premie są wypłacane „na hektar zalesionej ziemi”.
30 Następnie art. 3 akapit pierwszy lit. b) i c) rozporządzenia nr 2080/92 ogranicza się do ustalenia maksymalnych kwalifikujących się kwot tych premii w zależności od powierzchni zalesienia (w hektarach) oraz maksymalnego okresu, w którym owe premie mogą być wypłacane. W tym względzie podczas gdy akapit pierwszy lit. b) tego artykułu w związku z motywem 5 owego rozporządzenia przewiduje, że wypłata premii za utrzymanie może zostać rozłożona na okres pięciu lat, pod warunkiem że zapewnione jest utrzymanie nowych zasadzeń, akapit pierwszy lit. c) rzeczonego artykułu stanowi, że premię z tytułu utraty dochodu można przyznać na maksymalny okres dwudziestu lat od pierwotnego zalesienia.
31 Co się tyczy art. 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, przepis ten powierza państwom członkowskim zadanie wprowadzenia w życie owego systemu pomocy poprzez wieloletnie programy krajowe lub regionalne, których szczegółowe zasady ustalają te państwa. W tym kontekście państwa członkowskie określają w szczególności kwoty i czas trwania pomocy na podstawie rzeczywistych wydatków na zalesianie i utrzymanie gatunków lub rodzajów drzew wykorzystanych do zalesiania lub na podstawie utraconych dochodów, jak również warunki przyznania pomocy na zalesianie.
32 Z łącznej lektury tych przepisów wynika, że wprawdzie rozporządzenie nr 2080/92 nie określa bezpośrednio warunków, od których uzależnione jest przyznanie różnych rodzajów premii na zalesianie, wiąże ono jednak przyznanie owych premii z rzeczywistym zalesianiem obszarów objętych zobowiązaniem przez cały okres trwania tego zobowiązania.
33 W związku z tym samo stwierdzenie, że warunek przyznania premii z tytułu utrzymania i premii z tytułu utraty dochodów nie został spełniony, wystarczy, by przyznanie owych premii było nieuzasadnione i tym samym pozbawione podstawy prawnej. Wobec tego nie można uznać za należne takich premii, które wypłacono, nawet jeśli beneficjent podjął wszelkie możliwe wysiłki w celu spełnienia wymogu minimalnej gęstości zadrzewienia, takiego jak wymóg przewidziany w art. 7 lit. b) rozporządzenia ministerialnego nr 199/94.
34 Wykładnię tę potwierdzają cele realizowane przez rozporządzenie nr 2080/92, które przypomniano w pkt 27 i 28 niniejszego wyroku. Wsparcie sektora leśnego oraz ochrona środowiska, która wpisuje się w bardziej ogólną perspektywę walki z efektem cieplarnianym poprzez absorpcję dwutlenku węgla, wymagają bowiem osiągnięcia rzeczywistego zalesienia gruntów rolnych.
35 Rzeczoną wykładnię potwierdza również struktura systemu leżącego u podstaw rozporządzenia nr 2080/92. Otóż po pierwsze, powierzając państwom członkowskim, zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, zadanie określenia w ich wieloletnich programach warunków przyznania pomocy na zalesianie, a po drugie, przyznając tym państwom, na podstawie art. 4 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia w ramach strefowych planów zalesiania, możliwość uwzględnienia różnorodności sytuacji środowiskowych i wyboru gatunków drzew dostosowanych do lokalnych warunków geograficznych i hydrograficznych, prawodawca Unii nie zamierzał uzależniać powodzenia działań w zakresie zalesiania wyłącznie od staranności beneficjenta.
36 Wynika z tego, że przepisy Unii wymagają, aby warunki przyznania pomocy na zalesianie były spełnione przez cały okres wykonywania wieloletniego zobowiązania, tak by premie z tytułu utrzymania i z tytułu utraty dochodów były należycie wypłacane, przy czym beneficjent tych premii nie może uzasadniać niespełnienia jednego z tych warunków, takiego jak wymóg minimalnej gęstości zadrzewienia, wyłącznie poprzez wykazanie swojej staranności.
37 W drugiej kolejności należy jednak zauważyć, że rozporządzenie nr 2080/92 nie zawiera żadnego przepisu dotyczącego konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z niespełnienia jednego z warunków przyznania premii, o których mowa w art. 2 tego rozporządzenia, w szczególności gdy to niespełnienie wynika z działania siły wyższej.
38 Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nawet w braku wyraźnego przepisu w obowiązujących uregulowaniach beneficjent premii ma możliwość powołania się na wystąpienie siły wyższej (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 kwietnia 1988 r., Inter-Kom, 71/87, EU:C:1988:186, pkt 10, 15; z dnia 7 grudnia 1993 r., Huygen i in., C‑12/92, EU:C:1993:914, pkt 31).
39 Wprawdzie w dziedzinie uregulowań rolnych pojęcie „siły wyższej” nie zakłada całkowitej niemożności, wymaga ono jednak, aby niespełnienie warunku przyznania pomocy było spowodowane zaistnieniem niezależnych od danego podmiotu, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności (zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2015 r., Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, pkt 58). Ponadto owo pojęcie, jako wyjątek, podlega ścisłej wykładni.
40 W zakresie, w jakim ustalenie istnienia tych okoliczności stanowi ocenę stanu faktycznego, do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy sprawa rozpatrywana w postępowaniu głównym wykazuje te cechy.
41 W niniejszym przypadku z postanowienia odsyłającego wynika, po pierwsze, że sąd ten ustalił w sposób ogólny, iż niekorzystne warunki klimatyczne, na które powołuje się CS, były spowodowane okolicznościami niezależnymi od niej, a po drugie, że mimo dochowania należytej staranności CS nie była w stanie uniknąć wpływu tych warunków klimatycznych na zadrzewienie działek. Jednakże w celu ustalenia, czy wystąpiła „siła wyższa” w rozumieniu prawa Unii, do sądu odsyłającego należy jeszcze zbadanie, czy okoliczności te były nadzwyczajne i nieprzewidywalne.
42 Tak więc jedynie zdarzenie mające cechy siły wyższej, to znaczy mające charakter nadzwyczajny i nieprzewidywalny, mogłoby zwolnić beneficjenta z ciążącego na nim obowiązku zwrotu otrzymanej pomocy z powodu uchybienia wymogowi minimalnej gęstości zadrzewienia.
43 W trzeciej kolejności, co się tyczy kwestii, czy – jak zapytuje się sąd odsyłający – zasada proporcjonalności sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, takiemu jak art. 7 lit. b) rozporządzenia ministerialnego nr 199/94, należy wyjaśnić, że rozporządzenie nr 2080/92 nie zawiera żadnego przepisu dającego państwu członkowskiemu możliwość proporcjonalnego zmniejszenia wypłaty tych premii z uwagi na wystąpienie okoliczności niezwiązanych z beneficjentem. Z utrwalonego orzecznictwa wynika jednak, że przepisy krajowe przyjęte w ramach wykonywania przez państwo członkowskie przysługującej mu kompetencji w zakresie wdrożenia uregulowań Unii powinny być zgodne z ogólnymi zasadami Unii, do których należy zasada proporcjonalności (wyrok z dnia 28 października 2010 r., SGS Belgium i in., C‑367/09, EU:C:2010:648, pkt 40). Owa zasada wymaga, by środki wprowadzone przez przepis krajowy były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, pkt 42).
44 Tymczasem, mając na uwadze rozważania przedstawione w pkt 33 i 42 niniejszego wyroku, zgodnie z którymi beneficjent premii z tytułu utrzymania i z tytułu utraty dochodów może uzasadnić niespełnienie jednego z warunków przyznania tych premii, takiego jak wymóg minimalnej gęstości zadrzewienia, jedynie poprzez wykazanie wystąpienia zdarzenia mającego charakter siły wyższej, nie można uznać, że praktyka krajowa, która – tak jak w niniejszej sprawie – wymaga całkowitego zwrotu premii odpowiadających obszarom, które nie spełniają takiego wymogu, narusza zasadę proporcjonalności. Przeciwnie, praktyka ta ogranicza się do zapewnienia w odpowiedni i konieczny sposób, aby pomoc na zalesianie finansowała działania zgodne z danym programem zalesiania.
45 Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że w przypadku niespełnienia jednego z warunków przyznania pomocy beneficjent tej pomocy jest zobowiązany do zwrotu wszystkich kwot wypłaconych już z tytułu owej pomocy, a zasada proporcjonalności nie może stać na przeszkodzie temu obowiązkowi zwrotu (zob. podobnie wyrok z dnia 26 maja 2016 r., Ezernieki, C‑273/15, EU:C:2016:364, pkt 41–46 i przytoczone tam orzecznictwo).
46 Argumentacja oparta na wyroku z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244), nie może podważyć tej wykładni. Wyrok ten wpisywał się bowiem w inny kontekst prawny, w którym Trybunał miał dokonać wykładni przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2005, L 277, s. 1). W wyroku tym Trybunał miał odpowiedzieć na pytanie, czy można całkowicie odmówić osobie prywatnej wypłaty rekompensat w ramach sieci Natura 2000, jeżeli powierzchnia, w odniesieniu do której złożono wniosek o pomoc, należała w niewielkiej części do państwa członkowskiego, podczas gdy rozporządzenie to wymagało, aby pomoc była przyznawana jedynie w odniesieniu do obszarów będących własnością osób prywatnych. Stwierdziwszy w pkt 29 tego wyroku, że przepisy krajowe przyjęte w ramach wykonywania przez to państwo członkowskie przysługującej mu kompetencji do stosowania uregulowań Unii powinny przestrzegać zasady proporcjonalności, Trybunał orzekł w pkt 30, 33 i 35 tego wyroku, że uregulowanie krajowe, które całkowicie wyklucza możliwość skorzystania przez obszar leśny ze wsparcia z programu Natura 2000 ze względu na obecność działki należącej do tego państwa, nie odzwierciedla w sposób proporcjonalny tego, jak faktycznie przedstawiają się stosunki właścicielskie, i narusza tę zasadę, ponieważ rozpatrywane płatności powinny być dokonywane na hektar obszaru leśnego.
47 Zasada proporcjonalności nie stoi zatem na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje całkowitą utratę prawa do premii z tytułu utrzymania i z tytułu utraty dochodów, jeżeli jeden z warunków przyznania tych premii nie jest spełniony ze względu na zaistnienie niezależnych od beneficjenta okoliczności, które nie mają cech siły wyższej.
48 W czwartej i ostatniej kolejności sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy zasada proporcjonalności stoi na przeszkodzie wykładni art. 7 i 26 rozporządzenia ministerialnego nr 199/94, zgodnie z którą częściowe zniszczenie zadrzewienia w wyniku wystąpienia niekorzystnych warunków klimatycznych w latach następujących po roku przeprowadzenia oceny nasadzeń pociąga za sobą częściową wypłatę premii (w odniesieniu do działek spełniających wymóg minimalnej gęstości), podczas gdy wystąpienie w roku samej oceny podobnych warunków klimatycznych wywołujących takie same skutki powoduje całkowitą utratę prawa do premii.
49 Mając na względzie przewidzianą w art. 4 rozporządzenia nr 2080/92 swobodę, jaką dysponują państwa członkowskie przy wdrażaniu programu pomocy, nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie ustanowiło warunek przyznania pomocy, taki jak ten zawarty w art. 7 lit. b) rozporządzenia ministerialnego nr 199/94, i przyjęło, że poszanowanie owego warunku jest weryfikowane w ciągu roku następującego po dokonaniu nasadzeń.
50 Ponadto żaden przepis rozporządzenia nr 2080/92 nie stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak art. 26 tego rozporządzenia ministerialnego, który stanowi, że w przypadku gdy część zadrzewień zostaje zniszczona z przyczyn niezależnych od beneficjenta, premie są nadal wypłacane w odniesieniu do działki, która pozostaje w dobrym stanie wegetacyjnym, ponieważ przepis ten ogranicza się do powiązania wypłaty premii z ciągłym przestrzeganiem wymogu minimalnej gęstości zadrzewienia i ma na celu uniknięcie całkowitej utraty praw do premii z tytułu utrzymania i z tytułu utraty dochodów w przypadku częściowego zniszczenia zadrzewienia.
51 Mając na względzie całość powyższych rozważań, na zadane pytania należy odpowiedzieć, że art. 3 akapit pierwszy lit. b) i c) rozporządzenia nr 2080/92 oraz zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, iż nie stoją one na przeszkodzie nałożeniu na beneficjenta premii z tytułu utrzymania i premii z tytułu utraty dochodów, wypłaconych na podstawie podjętego przez niego wieloletniego zobowiązania do zalesiania gruntów rolnych, obowiązku zwrotu tych premii, jeżeli określony w przepisach krajowych warunek przyznania pomocy dotyczący istnienia minimalnej gęstości zadrzewienia nie jest spełniony w trakcie wykonywania tego wieloletniego zobowiązania ze względu na wystąpienie niekorzystnych warunków klimatycznych.
W przedmiocie kosztów
52 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 3 akapit pierwszy lit. b) i c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 2080/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. ustanawiającego wspólnotowy system pomocy dla działań w zakresie leśnictwa w rolnictwie oraz zasadę proporcjonalności
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie nałożeniu na beneficjenta premii z tytułu utrzymania i premii z tytułu utraty dochodów, wypłaconych na podstawie podjętego przez niego wieloletniego zobowiązania do zalesiania gruntów rolnych, obowiązku zwrotu tych premii, jeżeli określony w przepisach krajowych warunek przyznania pomocy dotyczący istnienia minimalnej gęstości zadrzewienia nie jest spełniony w trakcie wykonywania tego wieloletniego zobowiązania ze względu na wystąpienie niekorzystnych warunków klimatycznych.
Podpisy