Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
TAMARA ĆAPETA
23 päivänä marraskuuta 2023(1)
Yhdistetyt asiat C‑29/22 P ja C‑44/22 P
KS ja
KD
vastaan
Euroopan unionin neuvosto (C‑29/22 P),
Euroopan komissio (C‑29/22 P) ja
Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) (C‑29/22 P)
sekä
Euroopan komissio
vastaan
KS,
KD,
Euroopan unionin neuvosto (C‑44/22 P) ja
Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) (C‑44/22 P)
Muutoksenhaku – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) – Yhteinen toiminta 2008/124/YUTP – Kosovossa toteutettava Euroopan unionin oikeusvaltio-operaatio (Eulex Kosovo) – Euroopan unionin sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Kosovossa vuonna 1999 tapahtuneet rikokset – Yksityisille heidän perheenjäsentensä katoamisen ja murhan riittämättömästä tutkimisesta väitetysti aiheutunut vahinko – Perusoikeuksien väitetty loukkaus – Unionin tuomioistuinten toimivalta – SEU 2, SEU 6, SEU 19 ja SEU 24 artikla – SEUT 268, SEUT 275 ja SEUT 340 artikla
I Johdanto
1. KS ja KD menettivät perheenjäseniään vuonna 1999 Kosovon konfliktin jälkimainingeissa. Perheenjäsenten murhia ja katoamisia ei koskaan ratkaistu. Euroopan unioni perusti vuonna 2008 siviilioperaation, Kosovossa toteutettavan Euroopan unionin oikeusvaltio-operaation (jäljempänä Eulex Kosovo),(2) jonka tehtävänä oli muun muassa tutkia tällaisia rikoksia. KS ja KD nostivat Euroopan unionia vastaan vahingonkorvauskanteen, jossa he väittivät perusoikeuksiaan loukatun, koska näitä rikoksia ei tutkittu asianmukaisesti.
2. Voivatko unionin tuomioistuimet käsitellä heidän vaatimuksiaan? Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan eivät voi. Nyt käsiteltävät valitukset kohdistuvatkin sen ratkaisuun.
3. Unionin tuomioistuin käsittelee näitä valituksia samanaikaisesti toisen asian, Neves 77 Solutions (C‑351/22), kanssa, jossa esitän ratkaisuehdotukseni samana päivänä kuin käsiteltävässä asiassa. Siinäkin tulee, joskin toisessa asiayhteydessä, esille kysymys unionin tuomioistuimen toimivaltaan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (jäljempänä YUTP) alalla kohdistuvan rajoituksen, josta määrätään SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa, ulottuvuudesta.
4. Molempien asioiden laajemman asiayhteyden muodostavat käynnissä olevat neuvottelut Euroopan unionin liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Kaikki muut neuvotteluluvut, jotka avattiin lausunnon 2/13(3) seurauksena, on ilmeisesti suljettu, yhtä lukuun ottamatta: unionin tuomioistuinten toimivalta YUTP:n alalla.
II Tausta
5. Käsiteltävän asian taustalla ovat kahden yksityishenkilön, KS:n ja KD:n, sekä Euroopan komission unionin yleisen tuomioistuimen määräyksestä (jäljempänä valituksenalainen määräys) tekemät valitukset.(4) Kyseisessä määräyksessä unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi KS:n ja KD:n kanteen, jonka he olivat nostaneet Euroopan unionia vastaan SEUT 268 artiklan ja SEUT 340 artiklan toisen kohdan nojalla. KS ja KD vaativat vahingonkorvauksia Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön Eulex Kosovon perustamista koskevassa neuvoston yhteisessä toiminnassa, väitetystä rikkomisesta. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei se ole toimivaltainen käsittelemään kannetta. Tämä toteamus riitautetaan nyt käsiteltävillä valituksilla.
A Unionin yleisessä tuomioistuimessa käytyyn oikeudenkäyntimenettelyyn johtaneet tapahtumat
1. Eulex Kosovon perustaminen ja tehtävät
6. Käsiteltävän asian tausta ulottuu vuosien 1998–1999 Kosovon konfliktiin, jossa olivat osapuolina Kosovon albaanit ja etniset serbit, joita (silloisen) Jugoslavian liittotasavallan armeija tuki. Pohjois-Atlantin puolustusliitto (jäljempänä Nato) puuttui konfliktiin 28.3.–8.6.1999 tekemällä ilmaiskuja, minkä jälkeen Jugoslavian armeija veti joukkonsa Kosovosta. Välittömästi tämän jälkeen, 10.6.1999, Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvosto antoi päätöslauselman 1244 (1999), jonka mukaan Kosovoon sijoitetaan kansainvälisiä joukkoja, jotka ovat siellä yhä edelleen. Kyseisellä päätöslauselmalla Kosovoon perustettiin Naton johtamat kansainväliset rauhanturvajoukot, joista käytetään nimitystä Kosovo Force tai KFOR-joukot, ja aloitettiin kansainvälinen siviililäsnäolo, josta käytetään nimitystä Yhdistyneiden kansakuntien väliaikainen Kosovon-siviilioperaatio (jäljempänä UNMIK).
7. UNMIKilla oli Kosovon alueeseen ja ihmisiin nähden valtiolle kuuluvan kaltaiset oikeudet, joihin kuuluivat muun muassa lainsäädäntö- ja toimeenpanovalta ja oikeuslaitoksen hallinnointi. Sen jälkeen, kun Kosovo julistautui itsenäiseksi ja uusi perustuslaki tuli voimaan 15.6.2008, UNMIKin tehtäviä muutettiin siten, että se keskittyi lähinnä edistämään turvallisuutta, vakautta ja ihmisoikeuksien kunnioittamista Kosovossa.(5)
8. Vuonna 2008 Euroopan unioni perusti Eulex Kosovon. Sen operaatiosuunnitelman (jäljempänä OPLAN) hyväksymisen jälkeen UNMIKin toimeenpanotehtävät siirrettiin Eulex Kosovolle.
9. Eulex Kosovo on yhteisellä toiminnalla 2008/124 perustettu yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (jäljempänä YTPP) siviilioperaatio.(6) YTPP on erottamaton osa YUTP:tä,(7) jossa Euroopan unionin operatiivisen toimintakyvyn perustana olevia siviili- ja sotilasvoimavaroja voidaan käyttää Euroopan unionin ulkopuolella toteutettaviin tehtäviin ja operaatioihin rauhanturvaamisesta, konfliktinestosta ja kansainvälisen turvallisuuden lujittamisesta huolehtimiseksi.(8)
10. Eulex Kosovon oli alun perin tarkoitus toimia 2,5 vuotta(9) mutta se on toiminut nyt jo yli 15 vuoden ajan. Sen nykyinen mandaatti päättyy 14.6.2025.(10) Euroopan unioni päätti kuitenkin vuonna 2018 supistaa Eulex Kosovon operaatiota ja tehtäviä.(11)
11. Toteuttaessaan toimeksiantoaan Eulex Kosovon oli suoritettava useita tehtäviä, ja sen tehtävänä oli muun muassa ”varmistaa, että sotarikokset, terrorismi, järjestäytynyt rikollisuus, lahjonta, etnisten ryhmien väliset rikokset, talousrikokset ja muut vakavat rikokset tutkitaan asianmukaisesti ja että niistä pannaan syytteeseen, niistä annetaan tuomiot, ja että tuomiot pannaan täytäntöön”.(12)
12. Vuoden kuluttua Eulex Kosovon toiminnan alkamisesta neuvosto perusti ihmisoikeuksien arviointilautakunnan (Human Rights Review Panel, jäljempänä HRRP)(13) tutkimaan valituksia ihmisoikeusloukkauksista, joihin Eulex Kosovon väitettiin syyllistyneen täyttäessään täytäntöönpanomandaattiaan.(14)
13. HRRP:llä on toimivalta tutkia 9.12.2008 lähtien tapahtuneita ihmisoikeusloukkauksia, joihin Eulex Kosovo on väitetysti syyllistynyt, koskevat valitukset. Sillä on valtuudet arvioida valituksia useiden kansainvälisten ihmisoikeusvälineiden perusteella, mutta käytännössä valitukset perustuvat ensisijaisesti Euroopan ihmisoikeussopimukseen.(15)
14. HRRP:llä on ainoastaan neuvoa-antavia tehtäviä; sen havainnot ja suositukset eivät ole sitovia, mutta se voi ehdottaa korjaavia toimia operaation johtajalle. HRRP ei nimenomaisen säännön mukaan voi kuitenkaan suosittaa rahallista korvausta.(16)
2. KS:n ja KD:n aiemmin käyttämät oikeussuojakeinot
15. KS ja KD ovat Kosovossa UNMIKin perustamisen jälkeen kesäkuussa 1999 kadonneiden tai surmansa saaneiden henkilöiden lähiomaisia. Heidän asianomaisille viranomaisille esittämänsä pyynnöt näiden rikosten tutkimiseksi jäivät joko kokonaan tai pääosin tuloksettomiksi.
16. KS ja KD tekivät tämän takia ensin valitukset Human Rights Advisory Panel ‑elimeen (jäljempänä HRAP), jonka UNMIK perusti tutkimaan väitettyjä ihmisoikeusloukkauksia,(17) ja myöhemmin, Eulex Kosovon perustamisen myötä, HRRP:hen.
17. KS:n osalta HRRP totesi, että Eulex Kosovo oli loukannut hänen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 ja 3 artiklan menettelyjä koskevien osien mukaisia oikeuksiaan, koska se ei tutkinut asiaa tehokkaasti. Se myös totesi, että hänen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaisia perheeseen liittyviä oikeuksiaan ja 13 artiklan mukaista oikeuttaan tehokkaaseen oikeussuojakeinoon oli loukattu. HRRP esitti useita suosituksia operaation johtajalle.(18)
18. KD:n osalta HRRP totesi, että Eulex Kosovon toteuttamat tutkintatoimet olivat riittämättömiä ja johtivat hänen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 ja 3 artiklassa sekä 13 artiklassa, luettuna yhdessä 2 artiklan kanssa, taattujen oikeuksiensa loukkaamiseen. Kuten KS:nkin tapauksessa, HRRP esitti useita suosituksia operaation johtajalle.(19)
19. Suositustensa toteutumisen seurannassa(20) HRRP totesi lähinnä, että operaation johtaja oli pannut sen suositukset täytäntöön ainoastaan osittain, ja päätti lopettaa asioiden käsittelyn.
20. KS nosti 19.7.2017 neuvostoa, komissiota ja Euroopan ulkosuhdehallintoa (jäljempänä EUH) vastaan unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa hän vaati yhteisen toiminnan 2008/124 ja sitä muuttavien myöhempien toimien ”kumoamista tai muuttamista” perusoikeuskirjan 47 artiklan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan rikkomisen perusteella sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2, 3, 6, 13 ja 14 artiklan rikkomiseen perustuvan ”sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun” toteamista.(21)
21. Unionin yleinen tuomioistuin jätti kanteen tutkimatta 14.12.2017 antamallaan määräyksellä(22) etenkin sillä perusteella, ettei sillä selvästikään ollut toimivaltaa antaa määräyksiä unionin toimielimille ja ettei se SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan nojalla ollut toimivaltainen kumoamaan YUTP:n toimia. Unionin yleinen tuomioistuin ei käsitellyt kannetta vahingonkorvauskanteena.
22. Seuraavana vuonna, 14.6.2018, KS ja KD sekä kuusi muuta yksityishenkilöä nostivat kanteen High Court of Justicessa (England & Wales), Queen’s Bench Division (Englannin ja Walesin alioikeus, Queen’s Bench ‑osasto, Yhdistynyt kuningaskunta). He vaativat vahingonkorvauksia Euroopan unionilta, neuvostolta ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealta edustajalta sekä Eulex Kosovolta perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisten ihmisoikeuksiensa väitetyistä rikkomisista.
23. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division katsoi 13.2.2019 antamassaan tuomiossa,(23) ettei sillä ollut toimivaltaa käsitellä vaatimusta. Sen näkemyksen mukaan unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta käsitellä kyseistä vaatimusta ja myöntää vaaditut vahingonkorvaukset.
B Laajempi asiayhteys: Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen
24. Kuten johdannossa todettiin, kysymys SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan mukaisen, unionin tuomioistuinten toimivaltaa YUTP:n alalla koskevan rajoituksen ulottuvuudesta sijoittuu laajempaan asiayhteyteen, jossa on kyse Euroopan unionin liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen käytävistä uusista neuvotteluista.
25. Unionin tuomioistuin totesi lausunnossaan 2/13, että Euroopan unionin liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen koskeva sopimusluonnos, sellaisena kuin sitä tuolloin ehdotettiin, ei ollut yhteensopiva useiden unionin oikeusjärjestyksen piirteiden kanssa, sellaisina kuin ne ilmenevät perussopimuksista. Se jätti kuitenkin avoimeksi kysymyksen kyseisen sopimusluonnoksen yhteensopivuudesta YUTP:tä koskevien asian kannalta merkityksellisten perussopimusten määräysten kanssa. Unionin tuomioistuin katsoi, ettei sillä ole vielä ollut tilaisuutta täsmentää SEU 24 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 275 artiklasta sen toimivallalle seuraavien rajoitusten ulottuvuutta.(24)
26. Kyseisen lausunnon herättämiin huolenaiheisiin vastaamiseksi perustettiin ad hoc ‑neuvotteluryhmä, josta käytetään nimitystä ”46 + 1”-ryhmä.(25) Maaliskuussa 2023 ”46 + 1”-ryhmä pääsi yksimieliseen alustavaan sopimukseen lähes kaikista lausunnon 2/13 esille nostamista kysymyksistä.(26) Ainoa edelleen avoimeksi jäänyt aihe oli niin kutsuttu kori 4, joka liittyy unionin tuomioistuimen toimivallan laajuuteen YUTP:n alalla. Sovittiin, että Euroopan unioni ratkaisisi tämän kysymyksen sisäisesti ja ilmoittaisi ratkaisusta neuvottelukumppaneilleen.(27)
C Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen määräys
27. Sen jälkeen, kun Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuin oli hylännyt heidän kanteensa, KS ja KD kääntyivät uudelleen unionin tuomioistuinten puoleen. He nostivat 29.12.2020 unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa vaadittiin korvauksia vahingoista, joita oli aiheutunut heidän perusoikeuksiensa loukkaamisesta, joista neuvosto, komissio ja EUH olivat vastuussa yhteisvastuullisesti tai erikseen.
28. KS ja KD vetosivat seuraaviin kuuteen rikkomiseen:
– Eulex Kosovo on rikkonut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 ja 3 artiklaa ja niitä vastaavia perusoikeuskirjan 2 ja 4 artiklaa
– Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaletta ja 13 artiklaa sekä perusoikeuskirjan 47 artiklaa on rikottu, koska oikeusapua ei tarjottu
– korjaaviin toimenpiteisiin ei ole ryhdytty, kun Eulex Kosovon operaation johtaja saattoi HRRP:n toteamukset Euroopan unionin tietoon 29.4.2016
– neuvosto ja EUH ovat syyllistyneet toimeenpanovallan väärinkäyttöön 12.10.2017, kun ne ovat todenneet, että Eulex Kosovo oli tehnyt parhaansa tutkiakseen KS:n aviomiehen sieppauksen ja mahdollisen murhan sekä KD:n aviomiehen ja pojan murhan, ja että HRRP:n ei ollut tarkoitettu olevan lainkäyttöelin
– toimeenpanovaltaa on käytetty väärin tai sitä ei ole käytetty asianmukaisesti, koska päätöksellä 2018/856 Eulex Kosovon toimeenpanomandaatti päättyi, vaikka rikkomiset jatkuivat
– toimeenpanovaltaa on käytetty väärin, koska ei ole varmistettu, että Eulex Kosovo ja/tai Kosovon tuomioistuimen erityisjaostojen yhteydessä toimiva erikoissyyttäjänvirasto tutkivat KS:n tapauksen, joka on prima facie sotarikosasia, oikeudellisesti perinpohjaisesti.
29. KS ja KD pyysivät 25.3.2021, että Eulex Kosovo lisätään vastaajaksi asiaan, mistä kieltäydyttiin jaoston puheenjohtajan 31.3.2021 tekemällä päätöksellä.
30. KS ja KD pyysivät 5.6.2021 selvittämistoimia OPLANin, joka on salassa pidettävä asiakirja ja johon EUH viittasi vaatimuksissaan, saamiseksi.
31. Valituksenalaisessa määräyksessä unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei se selvästikään ollut toimivaltainen käsittelemään asiaa.
32. Unionin yleinen tuomioistuin huomautti ensinnäkin, että asian taustalla olevat toimet tai menettelyt kuuluivat sellaisten poliittisten tai strategisten kysymysten alaan, joka liittyvät Eulex Kosovon toimintojen, painopisteiden ja resurssien määrittelyyn ja päätökseen perustaa arviointilautakunta osana tätä operaatiota. Yhteisen toiminnan 2008/124 mukaisesti kyseisen operaation perustaminen ja toiminnot kuuluivat YUTP:tä koskevien perussopimusten määräysten alaan (valituksenalaisen määräyksen 28 kohta).
33. Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin totesi, että unionin tuomioistuinten toimivaltaa YUTP:n alalla rajataan SEU 24 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa ja SEUT 275 artiklan ensimmäisessä kohdassa. Sen mukaan unionin tuomioistuimilla ei pääsääntöisesti ole toimivaltaa YUTP:tä koskevien perussopimusten määräysten eikä näiden määräysten perusteella annettujen toimien osalta. Vaikka perussopimuksissa määrätään nimenomaisesti kahdesta poikkeuksesta tähän periaatteeseen, kumpikaan näistä poikkeuksista – SEUT 40 artiklan noudattamisen valvominen ja luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle osoitettuja rajoittavia toimenpiteitä sisältävän päätöksen laillisuuden tutkiminen – ei päde käsiteltävässä asiassa (valituksenalaisen määräyksen 29–33 kohta).
34. Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin erotti kyseisen asian muista YUTP:hen liittyvistä asioista, joissa unionin tuomioistuimen katsottiin olevan toimivaltainen, nimittäin tuomioista Elitaliana,(28) H(29) ja Bank Refah(30) (valituksenalaisen määräyksen 34–39 kohta).
35. Neljänneksi unionin yleinen tuomioistuin vetosi tuomioon Carvalho(31) ja katsoi, ettei perussopimuksissa nimenomaisesti asetettuja edellytyksiä voida jättää huomiotta yksinomaan vetoamalla tehokkaan oikeussuojan periaatteeseen (valituksenalaisen määräyksen 40 ja 41 kohta).
36. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin ollen, että kanne on jätettävä tutkimatta toimivallan puuttumisen vuoksi, tarkastelematta neuvoston, komission ja EUH:n esittämiä oikeudenkäyntiväitteitä tai ratkaisematta KS:n ja KD:n esittämää pyyntöä selvitystoimista OPLANin toimittamiseksi (valituksenalaisen määräyksen 42 kohta).
D Menettely unionin tuomioistuimessa
37. Asiassa C‑29/22 P 12.1.2022 tekemässään valituksessa ja asiassa C‑44/22 P 2.3.2022 toimittamassaan vastauksessa KS ja KD vaativat, että unionin tuomioistuin hyväksyy valituksen, kumoaa valituksenalaisen määräyksen ja hyväksyy unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetyt vaatimukset tai toissijaisesti hyväksyy valituksen ja palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen. KS ja KD vaativat myös, että unionin tuomioistuin velvoittaa neuvoston, komission ja EUH:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
38. Asiassa C‑44/22 P 19.1.2022 tekemässään valituksessa ja asiassa C‑29/22 P 1.4.2022 toimittamassaan vastauksessa komissio vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen määräyksen, toteaa, että unionin tuomioistuimilla on yksinomainen toimivalta käsitellä asia, ja palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta tämä voi ratkaista tutkittavaksi ottamista koskevan kysymyksen ja pääasian. Komissio myös vaatii, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
39. Unionin tuomioistuimen presidentin 21.3.2022 tekemällä päätöksellä asiat C‑29/22 P ja C‑44/22 P yhdistettiin käsittelyn kirjallista ja suullista vaihetta ja unionin tuomioistuimen ratkaisua varten.
40. Neuvosto vaatii 4.4.2022 toimittamassaan vastauksessa, että unionin tuomioistuin hylkää valitukset ja velvoittaa KS:n ja KD:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
41. EUH vaatii 1.4.2022 toimittamassaan vastauksessa, että unionin tuomioistuin, jos se katsoo, että sillä on toimivalta ja että sen käytettävissä on riittävästi seikkoja kanteen ratkaisemiseksi, jättää kanteen tutkimatta siltä osin kuin se koskee EUH:ta ja velvoittaa KS:n ja KD:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
42. Unionin tuomioistuimen presidentin 16.5.2022 ja 12.5.2023 antamilla määräyksillä Ranskan tasavalta ja Tšekin tasavalta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
43. Unionin tuomioistuimen presidentin 27.4.2023 ja 12.5.2023 antamilla määräyksillä Belgian kuningaskunta, Luxemburgin suurherttuakunta, Alankomaiden kuningaskunta, Itävallan tasavalta, Romania, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan komission vaatimuksia.
44. KS ja KD, neuvosto, komissio, EUH ja kyseiset jäsenvaltiot esittivät suulliset lausumansa 27.6.2023 pidetyssä istunnossa.
III Asian tarkastelu
45. SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa rajoitetaan unionin tuomioistuinten toimivaltaa YUTP:n alalla. Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen on tulkittava, koskeeko tämä rajoitus kannetta, jossa vaaditaan korvauksia Eulex Kosovo ‑operaation toteuttamisen yhteydessä väitetysti tapahtuneista perusoikeuksien loukkauksista aiheutuneista vahingoista.
46. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan rajoitus koskee tällaista kannetta, joten se katsoi, ettei sillä ollut toimivaltaa käsitellä asiaa. KS ja KD sekä komissio (jäljempänä yhteisesti valittajat) riitauttavat tämän unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksen.
47. KS ja KD esittävät yhden ainoan valitusperusteen, joka jakaantuu neljään osaan. Ensimmäinen osa koskee SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan virheellistä tulkintaa. Toinen osa koskee tuomion Bank Refah virheellistä soveltamista, kolmas osa puolestaan tuomion Carvalho virheellistä soveltamista. Neljännen osan mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole käsitellyt väitettyjä perusoikeuksien loukkauksia ja on luonnehtinut vaatimusta virheellisesti sellaiseksi, jolla pyritään kyseenalaistamaan YUTP:n poliittisia valintoja.
48. Komissio, jota Belgian, Luxemburgin, Alankomaiden, Itävallan, Romanian, Suomen ja Ruotsin hallitukset tukevat, esittää neljä valitusperustetta. Ensimmäinen valitusperuste koskee SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan virheellistä tulkintaa. Toisen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole luokitellut kannetta siten, että se koskee väitettyjä perusoikeuksien loukkauksia. Kolmas valitusperuste koskee tuomion Bank Refah virheellistä soveltamista. Neljännen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole todennut unionin tuomioistuinten yksinomaista toimivaltaa eikä varmistanut kantajien mahdollisuutta tehokkaaseen oikeussuojaan.
49. Tuomiossa Bank Refah unionin tuomioistuin totesi jo, että se on toimivaltainen käsittelemään rajoittaviin toimenpiteisiin liittyviä vahingonkorvausvaatimuksia. Tätä kysymystä ei kuitenkaan ole tähän mennessä käsitelty unionin tuomioistuimessa muussa kuin rajoittavien toimenpiteiden yhteydessä.
50. Aluksi on tärkeää selittää, ettei käsiteltävän asian yhteydessä tule esille aineellisia kysymyksiä. Unionin tuomioistuinta ei siten pyydetä ratkaisemaan, merkitsevätkö unionin yleisen tuomioistuimen menettelyssä väitetyt laiminlyönnit perusoikeuksien loukkaamista, ja jos merkitsevät, kenen Euroopan unionissa olisi katsottava olevan siitä vastuussa ja täyttyvätkö edellytykset vahingonkorvausten myöntämiselle.(32) Jos unionin tuomioistuin toteaa valituksen perustelluksi, unionin yleisen tuomioistuimen olisi edelleen käsiteltävä näitä kysymyksiä. Käsiteltävän valituksen yhteydessä tulee ainoastaan esille kysymys siitä, voivatko unionin tuomioistuimet ylipäätään käsitellä KS:n ja KD:n nostamia vahingonkorvauskanteita.
51. Oikeuskirjallisuudessa eräät katsovat, ettei unionin tuomioistuimilla on toimivaltaa YUTP:n alalla, vaikka vahingonkorvauskanteet perustuvat väitettyihin perusoikeuksien loukkauksiin.(33) Toiset taas esittävät päinvastaisen näkemyksen.(34)
52. Lausunnon 2/13 jälkeinen unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö tarjoaa jo monia seikkoja käsiteltävissä valituksissa esille tulevaan kysymykseen vastaamiseksi. On siten aiheellista tarkastella näitä asioita ja yksilöidä niissä jo vahvistetut periaatteet.
A Toimivallan rajoittaminen YUTP:n alalla on poikkeus, jota on tulkittava suppeasti
53. SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan tulkinnasta annettu oikeuskäytäntö perustuu siihen käsitykseen, että SEU 19 artiklan 1 kohtaan perustuvaan unionin tuomioistuinten yleiseen toimivaltaan kohdistuva rajoitus on poikkeus ja että sellaisena sitä on tulkittava suppeasti.(35)
54. Tuomiossa Mauritius(36) unionin tuomioistuin katsoi, että ”[SEU] 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisessä virkkeessä ja [SEUT] 275 artiklan ensimmäisessä kohdassa esitetään kuitenkin poikkeus säännöstä, joka koskee yleistä toimivaltaa, joka SEU 19 artiklassa annetaan unionin tuomioistuimelle sen turvaamiseksi, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia, ja niitä on näin ollen tulkittava suppeasti”. Myöhemmissä asioissa käytettiin samankaltaista sanamuotoa.(37)
55. Tätä suppeaa tulkintaa on sovellettu toistaiseksi kolmessa tapausryhmässä. Ne koskevat kolmentyyppisiä toimenpiteitä, joita Euroopan unioni voi toteuttaa YUTP:tä koskevien oikeusperustojen nojalla: i) rajoittavia toimenpiteitä, ii) unionin operaatioita ja iii) kansainvälisiä sopimuksia.
1. Rajoittaviin toimenpiteisiin liittyvät tapaukset
56. Ensimmäinen tapausryhmä liittyy SEU 29 artiklan nojalla toteutettaviin rajoittaviin toimenpiteisiin. SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa määrätään nimenomaisesti, että unionin tuomioistuimilla on toimivalta tutkia YUTP:n alalla toteutettujen rajoittavien toimenpiteiden laillisuus, kun yksityiset ovat sen riitauttaneet SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätyllä kumoamiskanteella.
57. Unionin tuomioistuin on katsonut, että se voi myös tutkia rajoittavien toimenpiteiden laillisuuden muun tyyppisissä menettelyissä, vaikka SEUT 275 artiklan toisen kohdan tekstissä ei nimenomaisesti tästä määrätä.
58. Tuomiossa Rosneft(38) unionin tuomioistuin katsoi voivansa arvioida rajoittavien toimenpiteiden laillisuutta ennakkoratkaisumenettelyssä.
59. Unionin tuomioistuin tulkitsi SEUT 275 artiklan toista kohtaa siten, että siinä ei viitata siihen, minkä tyyppisessä menettelyssä unionin tuomioistuin voi tutkia laillisuuden (toisin sanoen ainoastaan kumoamiskanteissa), vaan siihen, minkä tyyppisten päätösten laillisuuden unionin tuomioistuin voi tutkia (toisin sanoen rajoittavien toimenpiteiden).(39) Se muistutti, että SEUT 263 ja SEUT 267 artikla muodostavat yhdessä osan unionin toimenpiteiden laillisuuden tutkimista koskevasta täysin kattavasta järjestelmästä, mikä tarkoittaa, että unionin tuomioistuin voi myös tutkia rajoittavan toimenpiteiden pätevyyden välillisesti, kun tällainen kysymys tulee esille kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa. (40) Näin on, vaikka siitä ei määrätä nimenomaisesti SEUT 275 artiklassa. Unionin tuomioistuin viittasi myös tuomioon Foto-Frost(41) ja antoi ymmärtää, että kansallisella tuomioistuimella on velvollisuus esittää ennakkoratkaisupyyntö ja jättää rajoittavien toimenpiteiden pätemättömyyden toteaminen unionin tuomioistuimelle.
60. Tuomiossa Bank Refah(42) unionin tuomioistuin vahvisti toimivaltansa käsitellä vahingonkorvauskannetta, joka oli nostettu Euroopan unionia vastaan yksityisille rajoittavien toimenpiteiden seurauksena väitetysti aiheutuneesta vahingosta. Se selitti, että vahingonkorvauskanne on itsenäinen oikeussuojakeino, jolla on oma tehtävänsä unionin oikeussuojakeinojen järjestelmässä.
61. Unionin tuomioistuin myönsi, ettei SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa mainita nimenomaisesti Euroopan unionin tuomioistuimen toimivaltaa vahingonkorvauskanteiden osalta. Tällainen nimenomaisen säännön puuttuminen ei kuitenkaan ole esteenä sen toimivallalle, koska sille YUTP:n alalla asetettuja rajoituksia on tulkittava suppeasti.(43)
62. Näistä asioista nähdäkseni seuraa, että vaikka SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa mainitaan nimenomaisesti ainoastaan kumoamiskanteet, yksityiset voivat riitauttaa rajoittavat toimenpiteet kaikissa muun tyyppisissä kanteissa, joita unionin tuomioistuimissa voidaan nostaa niiden laillisuuden arvioimiseksi.
2. Unionin operaatioihin liittyvät tapaukset
63. Toinen tapausryhmä, jossa unionin tuomioistuin on tulkinnut toimivaltansa rajoitusta suppeasti, liittyy unionin operaatioihin. Näissä tapauksissa unionin tuomioistuin perusti toimivaltansa siihen, että sen valvonnan kohteena tai tulkittavana olevassa toimenpiteessä ei ollut kyse YUTP:stä, vaikka se sijoittui kyseiselle alalle ja perustui YUTP:tä koskevaan säädökseen.
64. Tuomiossa Elitaliana(44) unionin tuomioistuin totesi, että riitautetut toimet liittyivät helikopteripalveluja koskevan julkisen hankintasopimuksen tekemiseen kilpailevan tarjoajan kanssa ja että tästä on aiheutunut unionin talousarviosta kustannettavia menoja, jotka voivat kuulua varainhoitoasetuksen säännösten soveltamisalaan. Eulex Kosovo hyväksyi kyseiset toimet, joiden laillisuus riitautettiin kumoamis- ja vahingonkorvauskanteissa, yhteisen toiminnan 2008/124 perusteella. Unionin tuomioistuin kuitenkin katsoi, että sen toimivallan poissulkeminen kyseisessä tilanteessa pelkästään siksi, että kyseiset toimet toteutettiin YUTP:n yhteydessä, merkitsi sen YUTP:tä koskevan toimivallan rajoituksen liian suppeaa tulkintaa. Unionin tuomioistuin totesi näin ollen, että SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa ei suljeta pois sen toimivaltaa tulkita ja soveltaa unionin varainhoitoasetuksen säännöksiä, vaikka julkisia hankintoja koskevia päätöksiä tehtäisiin YUTP:n alalla.
65. Tuomiossa H(45) unionin tuomioistuin katsoi, että unionin tuomioistuimilla oli toimivalta käsitellä kumoamis- ja vahingonkorvauskanteita, joita unionin siviilioperaation henkilöstön jäsen oli nostanut asianomaisen operaation johtajan päätöksistä siirtää hänet operaation alueellisessa toimistossa olevaan toimeen. Samaan tapaan kuin tuomiossa Elitaliana unionin tuomioistuin totesi, että vaikka riidanalaiset päätökset liittyivät YUTP:n yhteyteen ja YUTP:n yhteydessä hyväksyttyyn ja suoritettavaan unionin operatiiviseen toimintaan, ne eivät olleet SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa tarkoitettuja toimia. Kyseiset päätökset olivat henkilöstöhallintoon liittyviä toimia. Näin ollen unionin tuomioistuimella oli toimivalta valvoa niitä.
66. Näistä tapauksista ilmenee nähdäkseni, että toimet, vaikka ne olisi hyväksytty YUTP:n yhteydessä ja YUTP:tä koskevan oikeusperustan nojalla, eivät jää unionin tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle, jos niiden laillisuutta arvioidaan EUT-sopimuksen määräyksiin tai näiden määräysten nojalla annettuun johdettuun oikeuteen nähden.
3. Kansainvälisiin sopimuksiin liittyvät asiat
67. Viimeinen tapausryhmä koskee toimenpiteiden, joita YUTP:n alalla voidaan toteuttaa, kolmatta tyyppiä: kansainvälisiä sopimuksia. Tuomiossa Mauritius(46) Euroopan parlamentti vaati kumoamaan SEU 37 artiklan nojalla tehdyn YUTP:tä koskevan päätöksen, jolla Euroopan unioni oli tehnyt sopimuksen Mauritiuksen kanssa.(47) Vaikka kyseinen asia koski YUTP-toimenpiteen valvontaa, parlamentti riitautti kyseisen toimenpiteen sen hyväksymisessä käytettyyn menetelmään liittyvien virheiden perusteella: kyseessä oli SEUT 218 artikla, jossa määrätään menettelystä kansainvälisten sopimusten tekemiseksi sekä YUTP:n että unionin muiden politiikkojen alalla. Unionin tuomioistuin katsoi, että SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa tarkoitettu unionin tuomioistuimen toimivallan rajoitus ei voi ulottua niin pitkälle, että poissuljettaisiin unionin tuomioistuimen toimivalta tulkita ja soveltaa SEUT 218 artiklaa, vaikka se tapahtuisikin YUTP-toimenpiteen laillisuuden arvioimiseksi.
68. Kyseisessä asiassa esille tullut pääasiallinen kysymys koski sitä, oliko YUTP:n alaan kuuluva oikeusperusta ainoa aineellinen oikeusperusta, johon sopimuksen Mauritiuksen kanssa olisi pitänyt perustua. Kiinnostavaa kyllä unionin tuomioistuin ei ratkaissut kyseistä asiaa SEUT 275 artiklan toisen kohdan perusteella, jossa määrätään nimenomaisesti unionin tuomioistuimen toimivallasta valvoa SEU 40 artiklan noudattamista. Sen sijaan unionin tuomioistuin päätti tarkastella toimivaltakysymystä supistamalla itse toimivaltarajoituksen ulottuvuutta(48) ja perusti ratkaisunsa tuomiossa Elitaliana ja tuomiossa H käytettyä vastaavaan logiikkaan, jonka mukaan YUTP-toimenpiteen valvonta on mahdollista, jos sitä harjoitetaan EUT-sopimuksen tai johdetun oikeuden valossa.
69. Edellä esitetty oikeuskäytäntö huomioon ottaen katson, että olisi hyväksyttävä valittajien esittämät väitteet,(49) joiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, koska se piti SEU 24 artiklan 1 kohtaan ja SEUT 275 artiklaan sisältyvää toimivaltarajoitusta sääntönä eikä poikkeuksena.
B Perussopimusten muodostama laajempi asiayhteys
70. Se, että unionin tuomioistuin ymmärtää toimivallalleen YUTP:n alalla asetetun rajoituksen poikkeuksena eikä sääntönä sillä seurauksella, että tällaista rajoitusta on tulkittava suppeasti, perustuu unionin perustuslaillisiin periaatteisiin.
71. Selittääkseen toimivaltarajoituksen suppeaa tulkintaa edellä mainituissa asioissa unionin tuomioistuin tukeutui unionin oikeusjärjestyksen perusarvoihin, lähinnä oikeusvaltioperiaatteeseen, tehokkaan oikeussuojan periaatteeseen ja ihmisoikeuksien suojeluun. SEU 21 ja SEU 23 artiklan nojalla näitä periaatteita sovelletaan myös YUTP:hen.(50)
1. YUTP perussopimusten rakenteessa
72. Lissabonin sopimuksella hylättiin pilarirakenne ja sisällytettiin YUTP unionin perustuslailliseen järjestelmään. YUTP:tä koskevan toimivallan käyttämiseen alettiin siten myös soveltaa samoja perustuslaillisia periaatteita kuin muihin unionin politiikkoihin.
73. Tämän vahvistaa SEU 23 artikla, jossa määrätään, että YUTP:tä ohjaavat myös ne Euroopan unionin perusperiaatteet ja sillä pyritään niihin tavoitteisiin, jotka esitetään SEU:n V osaston 1 luvussa.
74. Tuomiossa Bank Refah(51) unionin tuomioistuin huomautti, että perussopimusten rakennetta on muutettu ja että Euroopan yhteisön ja Euroopan unionin erottelu on poistettu Lissabonin sopimuksella, jonka myötä unionista tuli erillinen oikeushenkilö, mikä vahvistetaan SEU 47 artiklassa. Tämä näkyy muun muassa YUTP:tä koskevien oikeussääntöjen sisällyttämisenä unionin oikeuden yleisiin puitteisiin, vaikkakin kyseiseen politiikkaan sovelletaan erityisiä sääntöjä ja menettelyjä, kuten SEU 24 artiklasta ilmenee.(52)
75. Tämä YUTP:n kehitys, joka on sivuutettu valituksenalaisen määräyksen perusteluissa, on tärkeä osatekijä, joka on otettava huomioon lausuttaessa unionin tuomioistuinten toimivaltaa koskevan rajoituksen laajuudesta.
76. Tarkastelen seuraavaksi laajempaa perustuslaillista asiayhteyttä, jonka ansiosta unionin tuomioistuin saattoi katsoa, että YUTP:tä koskevaa toimivallan rajoitusta on tulkittava suppeasti. Näissä asioissa kehitettyjen periaatteiden olisi ohjattava unionin tuomioistuinta sen lausuessa toimivallastaan käsiteltävässä asiassa.
2. Oikeusvaltio, perusoikeudet ja unionin tuomioistuinten asema
77. YUTP:n sisällyttäminen unionin perustuslailliseen kehykseen tarkoittaa, että unionin oikeusjärjestyksen perusperiaatteita sovelletaan myös kaikkeen kyseisen politiikan alalla toteutettavaan Euroopan unionin toimintaan. Nämä SEU 2 artiklassa ilmaistut periaatteet, joista oikeusvaltio, tehokas oikeussuoja ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen ovat merkityksellisimpiä käsiteltävän asian kannalta, ovat osa Euroopan unionin perustuslaillista identiteettiä.(53)
78. Unionin tuomioistuimen sanoin ”SEU 2 artikla ei ole pelkkä luonteeltaan poliittisten suuntaviivojen tai aikomusten luettelo vaan se sisältää arvoja, jotka kuuluvat – – unionin suoranaiseen identiteettiin yhteisenä oikeusjärjestyksenä”.(54)
79. Asioissa, joissa unionin tuomioistuin piti tarpeellisena tulkita YUTP:tä koskevaa toimivaltarajoitusta suppeasti, se korosti, että SEU 21 artiklassa, joka koskee unionin ulkoista toimintaa yleisesti, ja SEU 23 artiklassa, joka koskee YUTP:tä erityisesti, SEU 2 artiklassa määritettyjä arvoja sovelletaan YUTP:hen.(55)
80. Oikeusvaltioperiaate nykyisin SEU 2 artiklassa ilmaistuna arvona edellyttää, että sekä unionin että jäsenvaltion viranomaiset ovat laillisuusvalvonnan alaisia. Tämä tuotiin esille jo niinkin varhain kuin tuomiossa Les Verts.(56)
81. Oikeusvaltioperiaate edellyttää siten, että yksityisille, joilla on oikeuksia unionin oikeuden nojalla, taataan tehokas oikeussuoja unionin ja jäsenvaltioiden viranomaisia vastaan. Tuomiossa Associação Sindical dos Juízes Portugueses(57) unionin tuomioistuin selitti, että tällainen edellytys konkretisoituu SEU 19 artiklan 1 kohdassa.
82. Kyseisen määräyksen mukaan unionin oikeudesta johtuvien oikeuksien suojeleminen on unionin tuomioistuinten tehtävä, jonka ne jakavat kaikkien jäsenvaltioiden tuomioistuinten kanssa.(58) Kanteet, joissa vaaditaan suojaa unionin toimielinten toimia (tai laiminlyöntejä) vastaan, käsitellään lähtökohtaisesti unionin tuomioistuimissa, kun taas jäsenvaltioiden toimia (tai laiminlyöntejä) vastaan yksityisten on haettava suojaa kansallisissa tuomioistuimissa.
83. Koska YUTP:hen sovelletaan Lissabonin sopimuksen nojalla samoja perustuslaillisia perusperiaatteita, unionin oikeusjärjestykseen kuuluva oikeusvaltioperiaate edellyttää, että unionin tuomioistuimet varmistavat unionin toimielinten ja elinten toimien laillisuuden YUTP:n täytäntöönpanon yhteydessä.
84. Jotta varmistetaan yksityisten, jotka väittävät, että unionin toimielimet tai elimet ovat YUTP:n yhteydessä rikkoneet heidän unionin oikeusjärjestyksessä taattuja perusoikeuksiaan, tehokas oikeussuoja, unionin tuomioistuimilla on lähtökohtaisesti oltava toimivalta käsitellä tällaisia väitteitä.
85. Kuten yhteisöjen tuomioistuin muistutti tuomiossa Kadi I,(59) ihmisoikeuksien noudattaminen on unionin toimien laillisuuden edellytys, ja Euroopan unionissa ei voida hyväksyä sellaisia toimia, jotka ovat ristiriidassa ihmisoikeuksien kunnioituksen kanssa. Kyseisessä asiassa tämä johti siihen, että yhteisöjen tuomioistuin oli toimivaltainen käsittelemään yksityisten väitteitä, joiden mukaan heidän ihmisoikeuksiaan oli loukattu, vaikka unionin toimielimet olivat ainoastaan (mekaanisesti) noudattaneet kansainvälisiä velvoitteitaan. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kansainvälinen velvoite ei voi olla etusijalla siihen perustuslailliseen takeeseen nähden, jonka mukaan Euroopan unioni takaa tuomioistuintensa välityksellä yksityisille, että unionin toimielimet eivät loukkaa ihmisoikeuksia.
86. Julkisasiamies Poiares Maduron sanoin ”väitteellä, jonka mukaan toimenpide on tarpeen kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi, ei voida vaientaa [unionin] oikeuden yleisiä periaatteita eikä riistää yksilöiltä heidän perusoikeuksiaan”.(60) Tästä syystä ”[unionin] tuomioistuin ei – – voi – – kääntää selkäänsä perusarvoille, jotka muodostavat [unionin] oikeusjärjestyksen perustan ja joiden suojeleminen on sen velvollisuus”(61)
87. Uudemmassa tuomiossaan Ledra Advertising(62) unionin tuomioistuin selvensi, että perusoikeuskirja koskee unionin toimielimiä myös silloin, kun ne toimivat unionin oikeusjärjestyksen ulkopuolella. Se seikka, että komissio toimi Euroopan vakausmekanismin (jäljempänä EVM), joka on unionin oikeudellisen kehyksen ulkopuolella luotu kansainvälinen järjestely, yhteydessä, ei tarkoittanut sitä, etteivät unionin perusoikeudet sido komissiota. Tästä seurasi, että unionin tuomioistuimet voivat käsitellä Euroopan unionia vastaan nostettuja vahingonkorvauskanteita, jotka perustuvat tällaisiin EVM-toimiin liittyvään lainvastaiseen menettelyyn.
88. Edellä mainituissa tapauksissa periaatteen, jonka mukaan perusoikeuksien noudattaminen on edellytys unionin toimenpiteiden laillisuudelle, perusteella katsottiin, että unionin tuomioistuimilla on toimivalta käsitellä sellaisten yksityisten nostamia kanteita, jotka väittävät perusoikeuksiaan loukatun. Tuomiossa Ledra Advertising unionin tuomioistuin saattoi jopa käsitellä kannetta, jossa oli kyse sellaisen vahingon korvaamisesta, jonka unionin toimielin oli väitetysti aiheuttanut unionin oikeuden muodostaman kehyksen ulkopuolella toimella, josta ei voitu nostaa kumoamiskannetta, koska se toteutettiin Euroopan unionin ulkopuolella. Samaan tapaan tuomiossa Kadi I yksityisen oli mahdollista vaatia unionin täytäntöönpanotoimen kumoamista vetoamalla perusoikeuksien loukkaamiseen, vaikka kyseinen yksityinen ei voinut riitauttaa unionin tuomioistuimessa parhaillaan täytäntöönpantavaa toimenpidettä, koska se kuului YK:n järjestelmään eikä unionin oikeuden järjestelmään.
89. A fortiori voidaan siten katsoa, että unionin tuomioistuimilla on oltava toimivalta käsitellä sellaisten yksityisten nostama kumoamiskanne, jotka väittävät perusoikeuksiaan loukatun, vaikka kyseisellä kanteella riitautettaisiin YUTP:n alaan kuuluvan sellaisen unionin toimen laillisuus, joka on – toisin kuin tuomiossa Ledra Advertising kyseessä ollut toimi – unionin toimivaltaan kuuluva toimi.
90. Unionin yleinen tuomioistuin jätti valituksenalaisessa määräyksessä huomiotta unionin perustuslaillisen järjestelmän perusperiaatteet, nimittäin oikeusvaltion, tehokkaan oikeussuojan ja ihmisoikeuksien suojelun, jotka ovat perustana unionin tuomioistuimen tuomioille, joissa se totesi, että SEU 24 artiklan 1 kohtaan ja SEUT 275 artiklaan sisältyvä sen toimivaltaa koskeva rajoitus on poikkeus eikä sääntö ja että sitä on tulkittava suppeasti. Unionin yleinen tuomioistuin erotti unionin tuomioistuimen tuomiot Elitaliana, H ja Bank Refah käsiteltävästä asiasta suppeiden ja kaavamaisten perustelujen perusteella. Se katsoi lähinnä, ettei näitä tuomioita voitu rinnastaa käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaan tilanteeseen pelkästään siksi, että ne koskivat toisenlaisia tosiseikkoja,(63) ja sivuutti näin kokonaan näiden asioiden perustana olevat yleiset periaatteet, joita voidaan soveltaa missä tahansa asiassa, jossa on tulkittava YUTP:tä koskevan unionin tuomioistuinten toimivallan rajoja.
91. Näin ollen olisi hyväksyttävä valittajien esittämät väitteet,(64) joiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin erotti nämä asiat virheellisesti toisistaan.
92. Tästä syystä unionin yleinen tuomioistuin ei tarkastellut seuraavaa kysymystä: miten nämä perussopimusten perusolettamat, sellaisina kuin niitä on tulkittu oikeuskäytännössä, vaikuttavat käsiteltävässä asiassa esille tulevaan kysymykseen annettavaan vastaukseen?
C SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan tulkinta käsiteltävässä asiassa
1. Perussopimusten tulkitseminen, ei muuttaminen
93. Edellä esitetyt periaatteet huomioon ottaen vaikuttaa ilmeiseltä, että unionin tuomioistuinten toimivaltaa käsitellä kannetta, jolla yksityinen vaatii suojaa perusoikeuksiensa loukkausta vastaan, ei voida sulkea pois pelkästään siksi, että loukkaus tapahtui YUTP:n yhteydessä. SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa olisikin tulkittava siten, että niitä ei sovelleta vahingonkorvauskanteisiin, jotka koskevat YUTP-toimenpiteestä seuraavaa väitettyä perusoikeuksien loukkausta.
94. On kuitenkin todettava, että oikeusvaltioperiaate paitsi antaa unionin tuomioistuimille mahdollisuuden varmistaa, että muut unionin toimielimet ja elimet noudattavat lakia, myös velvoittaa unionin tuomioistuimet noudattamaan lakia.
95. Näin ollen voidaankin kysyä, mitä lain noudattaminen edellyttää unionin tuomioistuimelta. Olisiko sen noudatettava tiukasti perussopimusten sanamuotoa, jossa rajoitetaan sen toimivaltaa YUTP:n alalla, vai olisiko sen asetettava etusijalle unionin perustuslailliset periaatteet ja vahvistettava perusoikeuksien suojelemiseen tarvittava toimivalta, vaikka tästä ei määrätä nimenomaisesti perussopimusten sanamuodossa?
96. Tuomiossa Les Verts katsottiin, että oikeusvaltioperiaatetta palvelee paremmin perustamissopimuksen sanamuotoon kajoaminen.(65) Kuten julkisasiamies Mancini samassa asiassa esittämässään ratkaisuehdotuksessa totesi, lain noudattamista koskeva velvollisuus on ensisijainen suhteessa kirjoitetun oikeuden rajoittavuuteen. Jos yksityisen suoja sitä edellyttää, yhteisöjen tuomioistuin on valmis korjaamaan tai täydentämään toimivaltaansa rajoittavia määräyksiä sen periaatteen nimissä, jonka mukaisesti sen tehtävä on vahvistettu.(66)
97. Valituksenalaisessa määräyksessä unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin totesi, että oikeuskäytäntö, sellaisena kuin se toistettiin äskettäin tuomiossa Carvalho,(67) estää sitä katsomasta, että se on toimivaltainen käsiteltävässä asiassa. Unionin yleinen tuomioistuin selitti, että vaikka unionin tuomioistuinten toimivaltaa koskevia määräyksiä on tulkittava tehokkaan oikeussuojan periaatteen valossa, tämä ei voi johtaa perussopimuksissa nimenomaisesti asetettujen edellytysten sivuuttamiseen.
98. Valittajat väittävät,(68) että kyseinen oikeuskäytäntö voidaan erottaa käsiteltävästä asiasta eikä sitä voida siksi soveltaa käsiteltävään asiaan, koska se koskee edellytyksiä, joita sovelletaan yksityisten nostamiin kumoamis- eikä vahingonkorvauskanteisiin.
99. En ole samaa mieltä siitä, että tämä on syy kyseisen oikeuskäytännön erottamiselle käsiteltävästä asiasta. Katson päinvastoin, että unionin tuomioistuimen tuomiossa Carvalho esittämiä perusteluja voidaan soveltaa käsiteltävään asiaan siltä osin kuin niissä ilmaistaan periaate, jonka mukaan tehokasta oikeussuojaa koskeva edellytys ei voi itsessään johtaa siihen, että unionin tuomioistuimet muuttavat perussopimuksia.
100. Tämä ei kuitenkaan estä unionin tuomioistuimia tulkitsemasta perussopimuksia tehokkaan oikeussuojan periaatteen mukaisesti. Unionin tuomioistuimilla on mielestäni jopa velvollisuus tehdä niin.
101. Ratkaisuehdotuksessaan SatCen v. KF(69) julkisasiamies Bobek totesi vastaavasti seuraavaa: ”Yksinkertaistaen perusoikeuskirjan 47 artiklassa ei anneta unionin tuomioistuimelle mahdollisuutta laatia perussopimuksia uudelleen, mutta siinä edellytetään, että unionin tuomioistuin tulkitsee olemassa olevia määräyksiä siten, että niillä voidaan antaa mahdollisimman tehokkaasti oikeussuojaa kenelle tahansa, jota unionin toimielinten tai elinten toimet koskevat.”
102. Valituksenalaisessa määräyksessä unionin yleinen tuomioistuin tosiaan myönsi, että SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa on tulkittava tehokkaan oikeussuojan periaatteen valossa.(70) Se ei kuitenkaan pyrkinyt tekemään näin.
103. Unionin yleinen tuomioistuin jätti näin ollen avoimeksi kysymyksen siitä, voidaanko YUTP:tä koskevalle toimivallalle asetettua rajoitusta tulkita näin tehokkaan oikeussuojan varmistamiseksi käsiteltävässä asiassa.
104. Näiden valitusten yhteydessä tämä on juuri se kysymys, joka on esitettävä ja johon on vastattava. Voidaanko unionin tuomioistuinten toimivallalle SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa asetettua rajoitusta tulkita siten, että Euroopan unionin tekemistä perusoikeuksien loukkauksista – vaikka ne tapahtuisivatkin (väitetysti) YUTP:n alalla – ei voida nostaa vahingonkorvauskanteita?
2. Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
105. Valittajat väittävät,(71) ettei unionin yleinen tuomioistuin ottanut huomioon sitä, että vahingonkorvauskanne perustui perusoikeuksien väitettyyn loukkaamiseen, eikä tulkinnut unionin tuomioistuinten toimivallalle YUTP:n alalla asetettua rajoitusta perusoikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen valossa. Belgian, Luxemburgin, Alankomaiden, Itävallan, Romanian, Suomen ja Ruotsin hallitukset, jotka osallistuvat oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen komission vaatimuksia, korostavat, että kun otetaan huomioon Euroopan unionin perustana olevat arvot ja unionin oikeuden yleiset periaatteet, unionin tuomioistuimilla on oltava toimivalta käsitellä vahingonkorvauskanteita, jotka koskevat väitettyjä perusoikeuksien loukkauksia YUTP:n alalla. Lisäksi Tšekin hallitus väittää, että vaikka se tukeekin neuvoston kantaa, unionin tuomioistuimilla on toimivalta valvoa YUTP:n alaan kuuluvia toimia, jos nämä toimet voisivat johtaa perusoikeuksien loukkaamiseen.
106. Komissio väittää erityisesti, että käsiteltävä asiaa koskee väitettyjä ihmisoikeuksien loukkauksia ja että YUTP muodostaa ainoastaan asiayhteyden, jossa tällaiset loukkaukset tapahtuivat. Unionin tuomioistuimella on siten käsiteltävänään pohjimmiltaan ”ihmisoikeuksia koskeva vahingonkorvauskanne”, joka perustuu unionin oikeuteen ja liittyy YUTP-toimenpiteeseen.
107. Tämä väite vaikuttaa perustuvan samankaltaiseen logiikkaan kuin se, johon unionin tuomioistuinten toimivalta perustettiin esimerkiksi tuomiossa Mauritius, tuomiossa Elitaliana ja tuomiossa H. Vaikka unionin tuomioistuimia pyydetäänkin lausumaan YUTP-toimenpiteen laillisuudesta, käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva tilanne ei kuulu SEU 24 artiklan 1 kohtaan ja SEUT 275 artiklaan sisältyvän toimivaltarajoituksen piiriin, koska kyseisen toimen laillisuus riippuu perusoikeuskirjan määräysten tulkinnasta.
108. Komissio väittää lisäksi, ettei unionin tuomioistuinten toimivallasta voida poiketa minkään perussopimusten määräyksen nojalla, kun kyse on väitetyistä perusoikeuksien loukkauksista millä tahansa unionin oikeuden alalla, YUTP mukaan luettuna. SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan ymmärtäminen tavalla, joka estäisi yksityisiä esittämästä vaatimuksia, joissa heidän perusoikeuksiaan väitetään loukatun YUTP:n yhteydessä, vaarantaisi perussopimusten mukaisen oikeussuojajärjestelmän olennaiset ominaispiirteet, sellaisina kuin unionin tuomioistuin on niitä tulkinnut.
109. Neuvosto ja EUH väittävät, että SEU 24 artiklan 1 kohta ja SEUT 275 artikla ovat esteenä unionin tuomioistuinten toimivallalle käsiteltävässä asiassa ja että mitään YUTP:hen liittyvää unionin tuomioistuimen nykyistä oikeuskäytäntölinjaa ei voida soveltaa siinä. Neuvosto ei kuitenkaan sulje täysin pois unionin tuomioistuinten toimivaltaa YUTP:n alalla väitetysti tapahtuneisiin perusoikeuksien loukkauksiin ja painottaa, että on löydettävä soveltuvat arviointiperusteet unionin tuomioistuinten toimivaltaa YUTP:n alalla rajoittavien perustamissopimusten määräysten tehokkaan vaikutuksen säilyttämiseksi. Neuvoston mukaan olisi erotettava selkeästi toisistaan toimet, joihin liittyy poliittisia valintoja ja jotka eivät kuulu tuomioistuinvalvonnan piiriin, ja toimet, joilla pyritään toteuttamaan konkreettisia toimenpiteitä ja jotka kuuluvat tuomioistuinvalvonnan piiriin. Näihin konkreettisiin toimenpiteisiin ei lähtökohtaisesti liity poliittisia valintoja, vaan niillä pelkästään pannaan kyseiset valinnat täytäntöön YUTP:n yhteydessä.
110. Ranskan hallitus, joka osallistuu oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen neuvoston vaatimuksia, katsoo kuitenkin, ettei poliittisten ja muiden YUTP:tä koskevien päätösten välinen erottelu ole toimiva. Kyseisen jäsenvaltion mukaan unionin tuomioistuinten toimivaltaa YUTP:n alalla rajoittavia perussopimusten määräyksiä on tulkittava niiden sanamuodon mukaisesti, nimittäin siten, että unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa minkään YUTP:n alaan kuuluvan toimenpiteen osalta SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa määrättyjä kahta poikkeusta lukuun ottamatta.
3. Toimivaltaa YUTP:n alalla koskevan rajoituksen tarkoitus
111. Olen samaa mieltä Ranskan hallituksen ja neuvoston kanssa siitä, ettei unionin tuomioistuinten toimivaltaa YUTP:n alalla koskevaa rajoitusta voida jättää huomiotta ja että sille on annettava jonkinlainen merkitys. Valokeilaan nouseekin tärkeä kysymys, joka on mielestäni keskeinen määritettäessä YUTP:tä koskevan unionin tuomioistuinten toimivallan rajoja: mikä on toimivaltarajoituksen tarkoitus?
112. Neuvoston ja EUH:n ehdottama yhtäältä poliittisten tai strategisten päätösten ja toisaalta pelkästään hallinnollisten YUTP-toimenpiteiden erottelu saattaisi kuvastaa perussopimusten laatijoiden aikomusta estää unionin tuomioistuimia vaikuttamasta ulkosuhteiden alalla tehtäviin poliittisiin valintoihin. On totta, että useimmissa tapauksissa, joissa unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan oikeussääntöä, se voi tehdä valinnan sen merkityksestä. Vaikka unionin tuomioistuimen valintaa ohjaavatkin jotkin muut säännöt ja näkökohdat, se on silti valinta.(72)
113. On kysymyksiä, joissa valinta on jätettävä yksinomaan poliittisen prosessin tehtäväksi. Julkisasiamies Wathelet katsoi ratkaisuehdotuksessaan Rosneft, että ”unionin tuomioistuimen toimivallan ’carve-out’-lausekkeesta johtuvaa rajoitusta YUTP:n alalla voidaan perustella sillä, että YUTP:n yhteydessä toteutettavilla toimilla on lähtökohtaisesti tarkoitus ilmentää vain YUTP:n harjoittamiseen liittyviä, luonteeltaan puhtaasti poliittisia päätöksiä, joiden osalta tuomioistuinvalvontaa on vaikea sovittaa yhteen vallanjako-opin kanssa”.(73) Unionin tuomioistuinten toimivallan rajoitus voitaisiin siten ymmärtää eräänlaiseksi kodifioiduksi ”poliittista kysymystä koskevaksi doktriiniksi”.(74) Perussopimusten laatijat ovat saattaneet pitää tarpeellisena tuoda tämä nimenomaisesti julki, koska unionin tuomioistuin ei ollut (vielä)(75) valmistautunut kehittämään tällaista doktriinia.
114. Kun otetaan huomioon toimivallan jaon periaate (johon viitataan toimielinten välisen tasapainon periaatteena Euroopan unionissa), joka on tärkeä osa oikeusvaltioperiaatetta ja demokratian periaatetta,(76) tuomioistuimilla ei ole oikeutta korvata toimivaltaisten poliittisten elinten tekemiä poliittisia valintoja.
115. Tämä pätee kuitenkin mihin tahansa unionin oikeudenalaan, ei vain YUTP:hen. Unionin tuomioistuinten ei ole tarkoitus korvata unionin toimielinten, joille perussopimuksissa annettiin päätöksentekotoimivaltaa, tekemiä poliittisia valintoja. Perustuslaillisissa demokratioissa poliittiset valinnat eivät kuitenkaan ole rajattomia. Oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvassa unionissa perussopimusten laatijoiden aikomuksena ei ole voinut olla sallia perusoikeuksien loukkauksia YUTP:n alalla. Koska perusoikeuden loukkaaminen ei voi olla poliittinen valinta, unionin tuomioistuinten on voitava valvoa sitä, ylittyikö tämä raja.(77) Vain tällä tavalla ne voivat hoitaa tehtäväänsä eli valvoa, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia.
116. Tästä voidaan päätellä, että SEU 24 artiklan 1 kohdalla ja SEUT 275 artiklalla ei voida sulkea pois unionin tuomioistuinten toimivaltaa valvoa mitä tahansa YUTP-toimenpidettä, myös poliittista tai strategista, jotta varmistetaan sen yhteensopivuus perusoikeuksien kanssa.
117. Perusoikeuksien kunnioittaminen voidaan toki varmistaa eri tavoin, ja siinä voidaan jättää jonkin verran liikkumavaraa poliittisille valinnoille. Useimpia perusoikeuskirjassa taattuja oikeuksia voidaan rajoittaa, jos tällaisella rajoituksella on jokin toinen oikeutettu tarkoitus, joka sillä saavutetaan oikeasuhteisesti.(78) Siten esimerkiksi oikeutta henkilötietojensa suojaan (perusoikeuskirjan 8 artikla) voidaan rajoittaa kansainvälisen terrorismin torjumiseksi tai omaisuudensuojaa (perusoikeuskirjan 17 artikla) voidaan kaventaa kolmannelle valtiolle määrättyjen seuraamusten tehokkuuden lisäämiseksi. Oikeuttamisperusteiden ja tiettyjä oikeuksia rajoittavien toimenpiteiden asianmukaisuuden ja välttämättömyyden arviointi saattaa vaihdella. Tältä osin siihen on syynsä, että unionin tuomioistuimet kunnioittavat poliittisia valintoja kansainvälisen politiikan monitahoisissa kysymyksissä. Unionin tuomioistuin vaikuttaa suhtautuvan ymmärtäväisesti tähän huolenaiheeseen, kuten sen oikeuskäytäntö osoittaa.(79) Vaikka valvonnan asianmukaisesta tasosta voidaankin käydä keskustelua, unionin tuomioistuimia ei kuitenkaan voida estää hoitamasta perustuslaillista tehtäväänsä varmistaa perusoikeuksien suojelu, kun yksityiset sitä pyytävät.
118. Olen samaa mieltä siitä, että on tiettyjä strategisia valintoja, joihin unionin tuomioistuimet eivät todellakaan voi puuttua. Unionin tuomioistuimet eivät esimerkiksi voi mielestäni arvioida, olisiko Euroopan unionin käynnistettävä operaatio tietyssä maailmankolkassa. Näin on siitäkin huolimatta, että tällaisen operaation käynnistäminen saattaisi parantaa ihmisten ihmisoikeustilannetta kyseisellä alueella. Kun poliittinen päätös operaation toteuttamisesta tietyssä maassa tai tiettyyn konfliktiin puuttumisesta on tehty, unionin tuomioistuinten on kuitenkin voitava valvoa, onko se suunniteltu ja toteutettu siten, ettei sillä puututa suhteettomasti ihmisoikeuksiin.
119. Jotkin päätökset edellyttävät tässä suhteessa enemmän neuvoston tai muun vastuussa olevan elimen esittämien syiden kunnioittamista. Esimerkiksi rahoituksen saatavuus tiettyyn operaatioon saattaa vaikuttaa niiden henkilöiden oikeuksiin, joiden perheenjäsenten katoamisia ei onnistuttu selvittämään. Unionin tuomioistuinten on kuitenkin otettava huomioon Euroopan unionin, jolla on operaatioita ympäri maailmaa, taloudellisia resursseja ja henkilöstöresursseja koskevat perustelut, eikä se voi kyseenalaistaa päätöstä siitä, miten nämä resurssit jaetaan parhaiten. Tämä ei kuitenkaan sulje kokonaan pois unionin tuomioistuinten toimivaltaa. Tarve pidättyvyyteen ja valvonnan taso ovat pikemminkin kysymyksiä, jotka tulevat esille toimivaltaisuuden toteamisen jälkeen.
120. En näin ollen voi yhtyä neuvoston näkemykseen siitä, että käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimet voisivat arvioida ainoastaan, noudattiko Eulex Kosovo perusoikeuksia tutkimuksiaan suorittaessaan, mutta että unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa tutkia niiden neuvoston päätösten laillisuutta, jotka koskevat Eulex Kosovon täytäntöönpanomandaatin asteittaista purkamista tai riittävien resurssien myöntämistä Eulex Kosovolle, koska niihin liittyy poliittisia ja strategisia päätöksiä, jotka eivät sovellu tuomioistuinvalvontaan. Jos näillä poliittisilla tai strategisilla valinnoilla saatetaan loukata perusoikeuksia, unionin tuomioistuinten on voitava käsitellä yksityisen esittämä tällainen väite, vaikka ne todennäköisesti ottavat huomioon neuvoston esittämät syyt arvioidessaan, loukataanko näillä valinnoilla perusoikeuksia.
4. Mitkä seikat jäävät YUTP:tä koskevan unionin tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle?
121. Toimivaltarajoitus ei voi mennä niin pitkälle, ettei YUTP-toimenpiteiden yhteensopivuutta perusoikeuksien kanssa voitaisi valvoa lainkaan. Mikä sitten on tämän toimivaltarajoituksen ulottuvuus?
122. Toimivaltarajoitus käsittää nähdäkseni kaksi seikkaa. Ensinnäkään unionin tuomioistuimet eivät voi valvoa YUTP-toimenpiteiden yhteensopivuutta YUTP:tä koskevien perussopimusten määräysten kanssa.(80) Toiseksi unionin tuomioistuimet eivät voi tulkita näitä YUTP:tä koskevia primaarioikeuden määräyksiä eivätkä niiden perusteella hyväksyttyjä YUTP-toimia. Valvoessaan YUTP-toimien laillisuutta perusoikeuksien kannalta unionin tuomioistuimet eivät tietenkään voi täysin välttyä YUTP:tä koskevien määräyksien tulkinnalta, koska se on ennakkoedellytys sen arvioimiselle, ovatko ne perusoikeuksien mukaisia.(81) Tältä osin unionin tuomioistuinten on kuitenkin otettava huomioon tietyn poliittisen valinnan tekijän valinnan merkityksestä esittämä selitys ja arvioitava, ylitetäänkö tällä valinnalla näin ymmärrettynä perusoikeuskirjassa asetettu raja.
123. Niin kauan kuin YUTP-toimenpiteellä tehdyllä poliittisella valinnalla ei ylitetä unionin perustuslaillisessa kehyksessä asetettuja rajoja, unionin tuomioistuinten osallistuminen on kuitenkin poissuljettua. Jos YUTP:tä koskevaa oikeussääntöä voidaan tulkinta kolmella mahdollisella tavalla (A, B tai C) ja jos yksikään niistä ei ole perusoikeuksien vastainen, unionin tuomioistuin ei voi valita A:n, B:n ja C:n välillä. Tämä puolestaan tarkoittaa, että toista tärkeää tehtävää, joka unionin tuomioistuimella on perussopimusten mukaan – varmistaa unionin oikeuden yhtenäinen tulkinta ja soveltaminen –, ei ole YUTP:n alalla. Jos yhtenäisyys on tarkoitus varmistaa, unionin tuomioistuimelle on annettava valta valita oikeussäännön eri mahdollisten tulkintojen välillä. Kun tämä on poissuljettua, on oletettava, että perussopimusten laatijat hyväksyivät erot, joita saattaa esiintyä, kun YUTP-toimenpiteitä pannaan täytäntöön eri jäsenvaltioissa. Asia Neves 77 Solutions, jossa esitän myös ratkaisuehdotukseni samana päivänä kuin käsiteltävässä asiassa, on esimerkki tällaisesta tilanteesta.
124. Yhteenvetona voidaan todeta, että perusoikeudet sitovat aina unionin toimielimiä ja elimiä ja että päätös loukata näitä oikeuksia ei ole käytettävissä oleva poliittinen tai strateginen valinta, myöskään YUTP:n alalla. Jos YUTP:tä koskevan toimivaltarajoituksen tarkoituksena on estää unionin tuomioistuimia puuttumasta YUTP:n alalla tehtäviin poliittisiin ja strategisiin päätöksiin, tällainen tarkoitus ei edellytä väitettyjen perusoikeusloukkausten tutkimista koskevan toimivallan poissulkemista. Poliittisille ja strategisille päätöksille on asetettu rajoitus, koska ne eivät voi koskaan olla perusoikeuksien vastaisia. SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa on näin ollen tulkittava siten, etteivät ne estä unionin tuomioistuimia valvomasta tällaisten perustuslaillisten rajoitusten noudattamista käsittelemällä vahingonkorvauskanteita, joita yksityiset ovat nostaneet perusoikeuksien väitetyistä loukkauksista YUTP-toimenpiteiden seurauksena.
5. SEUT 275 artiklan toinen kohta
125. SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklan ensimmäistä kohtaa kuvataan usein ”carve-out”-lausekkeiksi, koska niillä kavennetaan unionin tuomioistuimilla SEU 19 artiklan nojalla olevaa yleistä toimivaltaa. SEUT 275 artiklan toista kohtaa puolestaan kuvataan ”claw-back”-lausekkeeksi, koska sillä unionin tuomioistuinten toimivalta ulotetaan jälleen koskemaan poissuljettua määräystä.(82)
126. Jos SEUT 275 artiklan ensimmäisen ja toisen kohdan välinen suhde ymmärretään tällä tavalla, logiikka edellyttää, että ”claw-back”-lauseketta voidaan soveltaa vain, jos unionin tuomioistuinten toimivalta tietyssä tilanteessa on suljettu pois ”carve-out”-lausekkeilla. Olen edellä todennut, ettei mahdollisia perusoikeusloukkauksia koskevaa tuomioistuinvalvontaa voida jättää unionin tuomioistuinten yleisen toimivallan ulkopuolelle, vaikka sen kohteena oleva toimi olisi YUTP-toimenpide. SEUT 275 artiklan toiseen kohtaan sisältyvä ”claw-back”-lauseke olisi siten merkityksetön sen toteamisen kannalta, ovatko unionin tuomioistuimet toimivaltaisia tutkimaan väitettyihin perusoikeusloukkauksiin perustuvia vahingonkorvauskanteita.
127. SEUT 275 artiklan toista kohtaa ei mielestäni pitäisi kuitenkaan tulkita ”claw-back”-lausekkeeksi, jolla palautetaan uninoin tuomioistuinten toimivallan ”normaali” tila siinä tarkoitetuissa tapauksissa. Katson sen sijaan, että SEUT 275 artiklan toisen kohdan olisi tulkittava olevan määräys, jolla selvennetään SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisen toimivaltarajoituksen ulottuvuuden tulkintaa.
128. Kuten on jo todettu,(83) SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuoto ei ole täysin sama. SEU 24 artiklan 1 kohdassa suljetaan pois unionin tuomioistuinten ”näitä määräyksiä” koskeva toimivalta, millä viitataan SEU 24 artiklan 1 kohdan edeltävissä virkkeissä mainittuihin määräyksiin. Näissä määräyksissä todetaan, että YUTP-toimenpiteitä hyväksyessään neuvosto toimii lähtökohtaisesti yksimielisesti, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä ei voida antaa YUTP:n alalla, että joko Euroopan unioni tai jäsenvaltiot panevat yhteisen YUTP:n täytäntöön ja että Euroopan parlamentilla ja komissiolla on erityisasema tällä alalla. SEU 24 artiklan 1 kohdassa kuitenkin määrätään, että unionin tuomioistuinten on voitava valvoa SEU 40 artiklan noudattamista ja että ne voivat tutkia eräiden YUTP:tä koskevien päätösten laillisuuden. SEU 24 artiklan 1 kohdassa viitataan tältä osin SEUT 275 artiklan toiseen kohtaan.
129. SEUT 275 artiklan ensimmäisessä kohdassa toistetaan SEU 24 artiklan 1 kohdassa jo ilmaistu unionin tuomioistuinten toimivaltaa koskeva rajoitus, mutta siinä lisätään, että tätä rajoitusta sovelletaan paitsi ”näi[hin] määräyksi[in]” – toisin sanoen EU-sopimuksen V osaston 2 luvun määräyksiin – myös näiden määräysten nojalla hyväksyttyihin toimiin. Tämä rajoitus on, kuten oikeuskäytännössä myönnetään, suppea. Tältä osin SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa selitetään, mitä toimivallasta ei voida jättää pois. Toisin kuin SEUT 275 artiklan ensimmäistä kohtaa, sen toista kohtaa on tulkittava laajasti, koska sillä selvennetään ”carve-out”-lausekkeen ulottuvuuden (suppeaa) tulkintaa.
130. SEUT 275 artiklan toiseen kohtaan sisältyvä viittaus SEU 40 artiklaan viittaa siihen, että unionin tuomioistuimella on oltava edelleen toimivalta perussopimuksissa määrättyyn toimielinten väliseen tasapainoon nähden. Tähän ryhmään kuuluvat riidat ovat sellaisia, jotka koskevat asianmukaista oikeusperustaa tietyn toimenpiteen hyväksymiselle, ja niiden vaikuttimena ovat yleensä näillä eri oikeusperustoilla unionin toimielimille annetun toimivallan väliset erot. Esimerkkejä tällaisista riidoista ovat edellä mainitut asiat Mauritius ja Tansania.(84)
131. Viittaus luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä koskeviin kumoamiskanteisiin vaikuttaa verrattain suppealta. Se voidaan kuitenkin ymmärtää laajemmin siten, että siinä edellytetään, ettei unionin tuomioistuinten toimivaltaa voida rajoittaa sellaisten YUTP-toimenpiteiden laillisuusvalvonnan osalta, joilla rajoitetaan yksityisten oikeuksia.
132. Hyvin yksinkertaistettu mutta mielestäni uskottava selitys sille, että kyseiseen määräykseen on sisällytetty kirjaimellisesti ainoastaan yksityisten rajoittavista toimenpiteistä nostamat kumoamiskanteet, on se, että Lissabonin sopimuksen hyväksymisen aikaan Kadi-oikeuskäytännön vuoksi rajoittavista toimenpiteistä seuraavat yksityisten oikeuksien mahdolliset loukkaukset olivat ilmeinen esimerkki.(85) Jos SEUT 275 artiklan toista kohtaa kuitenkin luetaan SEU 24 artiklan 1 kohdan valossa, jossa viitataan yleisemmin tiettyjen toimenpiteiden tuomioistuinvalvontaan, ensiksi mainittua määräystä voidaan tulkita siten, että sillä varmistetaan, ettei kaikkien sellaisten YUTP-toimenpiteiden, joilla rajoitetaan yksityisten oikeuksia, koskevaa tuomioistuinvalvontaa rajoiteta.
133. Jos näiden SEUT 275 artiklan kahden kohdan välinen suhde ymmärretään siten, että toisella kohdalla selvennetään ensimmäisen kohdan tulkintaa, toimivaltarajoituksen ”punaisen viivan” muodostaa unionin tuomioistuimille perussopimuksissa annettu perustuslaillinen asema. Se koskee ensinnäkin perussopimuksissa määritetyn toimielinrakenteen turvaamista ja toiseksi yksityisten oikeuksien suojelua.
6. Kansallisten tuomioistuinten mahdollinen asema
134. On selvää, ettei YUTP-toimenpiteillä pitäisi loukata yksityisten perusoikeuksia. Samoin on selvää, että on oltava saatavilla väitettyihin perusoikeusloukkauksiin kohdistuvaa tuomioistuinvalvontaa. Voitaisiin kuitenkin väittää, ettei unionin tuomioistuinten tarvitse käsitellä tällaisia tapauksia vaan ne voivat kuulua kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan.(86)
135. SEUT 274 artiklan mukaan riidat, joissa Euroopan unioni on asianosainen, eivät unionin asianosaisuuden perusteella ole jäsenvaltioiden tuomioistuinten tuomiovallan ulkopuolella. Jos SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa tulkitaan siten, ettei unionin tuomioistuimilla ole toimivaltaa käsitellä vahingonkorvauskanteita, jotka perustuvat YUTP-toimenpiteistä väitetysti aiheutuneisiin perusoikeusloukkauksiin, kansalliset tuomioistuimet voivat edelleen käsitellä tällaisia vaatimuksia, vaikka ne kohdistuisivat suoraan unionin toimielimiin ja elimiin.
136. Täyttäisikö tällainen ratkaisu tehokkaan oikeussuojan vaatimukset? Julkisasiamies Kokott katsoi lausuntoa 2/13 koskevassa kannanotossaan,(87) että se täyttäisi nämä vaatimukset. Hänen tarkastelunsa perustui kuitenkin siihen näkemykseen, että SEU 24 artiklan 1 kohtaan ja SEUT 275 artiklaan sisältyvä unionin tuomioistuinten toimivaltaa koskeva rajoitus on sääntö eikä poikkeus,(88) ja tämä näkemys on kumottu unionin tuomioistuimen myöhemmässä oikeuskäytännössä.
137. Mielestäni on kyseenalaista – ja käsiteltävä asia osoittaa tämän selvästi –, voisivatko kansalliset tuomioistuimet tarjota tehokasta oikeussuojaa yksityisille kaikissa tilanteissa, joissa unionin toimielimet ja elimet saattavat loukata heidän oikeuksiaan YUTP-toimenpiteillä. Kuten Tšekin ja Luxemburgin hallitukset totesivat, tällaisten vaatimusten esittämiselle kansallisissa tuomioistuimissa on monia käytännön esteitä. Voidaan esimerkiksi pohtia, minkä jäsenvaltion minkä tuomioistuimen olisi käsiteltävä vaatimusta, joka koskee kolmannessa maassa toimivan unionin operaation yhteydessä toteutettuja toimenpiteitä. KS ja KD nostivat kanteen Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimissa (ennen Brexitiä). Kuten aiemmin selitin, kansallinen tuomioistuin katsoi, ettei se ollut toimivaltainen käsittelemään kannetta. Tällainen tilanne, jossa kansallinen tuomioistuin katsoo, ettei se ole toimivaltainen, voitaisiin kuitenkin ratkaista, jos unionin tuomioistuin omaksuu tiukan kannan, jonka mukaan se ei ole toimivaltainen.
138. Tämä ei tarjoa edelleenkään ratkaisua siihen, minkä kansallisen tuomioistuimen olisi käsiteltävä asiaa. Ranskan hallitus ehdotti, että se voisi olla neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion tuomioistuin. Ei ole kuitenkaan mitään erityistä perustetta sille, miksi kyseisen jäsenvaltion tuomioistuimella olisi parhaat edellytykset käsitellä asiaa, joka koskee unionin operaation yhteydessä väitetysti tapahtunutta perusoikeusloukkausta. Toinen vaihtoehto on se, että kanne voitaisiin nostaa minkä tahansa jäsenvaltion tuomioistuimissa. Tällainen ratkaisu voisi johtaa forum shoppingiin, koska vaatimusten esittäjät etsisivät jäsenvaltiota, jonka vahingonkorvauskanteita koskevat menettelymääräykset ovat niiden kannalta kaikkein edullisimmat.
139. Koska kansallisilla tuomioistuimilla ei olisi mahdollisuutta esittää ennakkoratkaisupyyntöjä unionin tuomioistuimelle, perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien, kun niitä sovelletaan YUTP-toimenpiteisiin, tulkinta saattaisi vaihdella. Tällaiset eroavuudet ratkaistaisiin viime kädessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa, jonka puoleen yksityiset voivat päättää kääntyä, jos he katsovat, ettei heidän ihmisoikeuksiaan suojeltu riittävästi.
140. Tällaisista toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen valintaan liittyvistä käytännön ongelmista Ranskan hallitus esitti, että voitaisiin perustaa uusi yleinen tuomioistuin käsittelemään asioita, jotka koskevat perusoikeuksien loukkaamista YUTP-toimenpiteiden yhteydessä. Vaikka jäsenvaltiot saattavatkin hyvin tehdä näin, pohdin, miksi ne olisivat valmiita siirtämään toimivaltaa uudelle ylikansalliselle tuomioistuimelle, jos ne eivät olleet valmiita tunnustamaan tällaista toimivaltaa unionin tuomioistuimille.
141. Palautan lopuksi mieleen, että käsiteltävässä asiassa tiedustellaan, voivatko unionin tuomioistuimet käsitellä kanteita, jotka koskevat unionin sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta YUTP-toimenpiteiden väitetysti aiheuttamista vahingoista.
142. Unionin tuomioistuin on jo katsonut, että toimivalta ratkaista sopimussuhteen ulkopuolista unionin vastuuta koskevat riidat kuuluu unionin tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan.(89) Tällaiset kanteet erottavat Euroopan unionin kansainvälisistä järjestöistä, joilla tyypillisesti on laaja koskemattomuus tuomioistuimissa nostettavia vahingonkorvauskanteita vastaan.(90) Kuten oikeuskirjallisuudessa on todettu,(91) perussopimusten laatijat sopivat, ettei Euroopan unionilla pitäisi olla koskemattomuutta sopimussuhteen ulkopuolisen vastuunsa osalta mutta että kansallisten tuomioistuinten ei pitäisi tehdä tätä koskevia ratkaisuja.
143. Perussopimusten mukaan vahingonkorvauskanteet kuuluvat siten unionin tuomioistuinten yksinomaiseen toimivaltaan. Kansalliset tuomioistuimet eivät voi päättää sopimussuhteen ulkopuolisesta vastuusta vahingoista, joita unionin toimielimet ja elimet ovat väitetysti aiheuttaneet millä tahansa unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvalla alalla.
144. Lisäksi, jos vahingonkorvauskanteet jätettäisiin kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan, ne perustuisivat niiden omaan sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevaan lainsäädäntöön, jolloin ratkaisut olisivat erilaisia sen mukaan, mitä kansallisia sääntöjä sovelletaan. Kansalliset tuomioistuimet eivät siten voi täyttää aukkoa ja tarjota samantyyppistä oikeussuojakeinoa kuin unionin tuomioistuimet.
D Mahdolliset seuraukset Euroopan unionin liittymiselle Euroopan ihmisoikeussopimukseen
145. Kuten jo selitettiin, käsiteltävää asiaa olisi tarkasteltava Euroopan unionin liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen käytävien neuvottelujen laajemmassa asiayhteydessä. On syytä palauttaa mieleen, että SEU 6 artiklan 2 kohdan mukaan Euroopan unionilla on velvollisuus, ei mahdollisuus, liittyä kyseiseen sopimukseen.
146. Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittymistä koskeva prosessi on kuitenkin – kuten lausunto 2/13 osoittaa – mahdollinen vain, jos siinä kunnioitetaan unionin oikeusjärjestyksen erityispiirteitä eikä se vaikuta perussopimusten mukaiseen unionin toimivaltaan.
147. Jos unionin tuomioistuin hyväksyy ehdotetun tulkinnan, jonka mukaan SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa on tulkittava siten, ettei niissä suljeta pois unionin tuomioistuinten toimivaltaa käsitellä YUTP-toimenpiteistä mahdollisten perusoikeusloukkausten osalta aiheutuneita vahinkoja koskevia vaatimuksia, mitä tämä merkitsisi Euroopan unionin tulevalle jäsenyydelle Euroopan ihmisoikeussopimuksessa?
148. Ensinnäkin sillä edistettäisiin unionin tuomioistuinten toimivaltaa YUTP:n alalla koskevan rajoituksen aiempaa selvempää määrittelyä, minkä unionin tuomioistuin jätti avoimeksi lausunnossa 2/13.
149. Toiseksi sillä selvennettäisiin, että aina kun YUTP-toimenpide riitautetaan jostakin sellaisesta syystä, jota voidaan käsitellä myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa, toisin sanoen perusoikeuksien väitetyn loukkauksen perusteella, perussopimusten ”carve-out”-lausekkeet eivät rajoita unionin tuomioistuinten toimivaltaa.
150. Unionin oikeusjärjestyksen näkökulmasta ehdotettu tulkinta täyttäisi sen itsemääräämisoikeuden turvaamista koskevan perustuslaillisen vaatimuksen. Sillä vältettäisiin tilanne, jossa kansallisten tuomioistuinten mahdolliset eriävät näkemykset siitä, loukataanko YUTP-toimenpiteillä perusoikeuksia, ratkaistaan unionin oikeusjärjestyksen ulkopuolisessa tuomioistuimessa. Ennen kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin voisi käsitellä asiaa, jossa ihmisoikeuksia väitetään loukatun, unionin tuomioistuinten olisi ratkaistava se. Suurin osa käsiteltävässä asiassa väliintulijoina olevista jäsenvaltioista yhtyi Tšekin hallituksen värikkääseen kuvaukseen, jonka mukaan ”jokaisen Strasbourgiin matkalla olevan junan on ensin pysähdyttävä Luxemburgissa”. Ehdotetulla tulkinnalla taataan tällainen junan pysähtyminen Luxemburgissa.
151. Euroopan ihmisoikeussopimuksella luodun järjestelmän näkökulmasta ehdotettu tulkinta merkitsisi sitä, että ennen kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen tehty valitus voidaan ottaa tutkittavaksi, on täytynyt käyttää kaikkia unionin tuomioistuimissa käytettävissä olevia oikeussuojakeinoja.
152. Lisäisikö tämä merkittävästi unionin tuomioistuinten työmäärää?
153. Tällainen huoli ei mielestäni ole perusteltu. Jos yksityinen katsoo, että hänen perusoikeuksiaan on loukattu, hänellä olisi oltava mahdollisuus saattaa asiansa unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi. On unionin oikeusjärjestyksen etujen mukaista, että tällaiset tilanteet havaitaan ja korjataan.
IV Yhteenveto ja seuraukset
154. Katson näin ollen, että SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa olisi tulkittava siten, ettei niillä rajoiteta unionin tuomioistuinten toimivaltaa käsitellä vahingonkorvauskanteita, joita yksityiset ovat nostaneet minkä tahansa tyyppisen YUTP-toimenpiteen yhteydessä väitetysti tapahtuneen perusoikeusloukkauksen perusteella.
155. Tällainen tulkinta seuraa unionin oikeusjärjestyksen perustuslaillisista periaatteista, lähinnä oikeusvaltioperiaatteesta, johon sisältyy oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan, ja periaatteesta, jossa edellytetään perusoikeuksien kunnioittamista kaikissa unionin politiikoissa. Näistä periaatteista seuraavaa unionin tuomioistuinten perustuslaillista asemaa voidaan rajoittaa ainoastaan poikkeuksellisesti. Tästä syystä SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava suppeasti. Tällainen tulkinta, vaikka se onkin suppea, ei voi olla perussopimuksiin sisältyvän toimivaltarajoituksen tarkoituksen vastainen. Jos sen tarkoituksena on suojella YUTP:n alalla tehtäviä poliittisia valintoja unionin tuomioistuinten puuttumiselta, tällainen tarkoitus ei voi oikeuttaa tulkintaa, jonka mukaan kyseinen toimivaltarajoitus koskee väitetyistä perusoikeusloukkauksista aiheutuneiden vahinkojen perusteella nostettavia kanteita. Näin on siksi, ettei perusoikeuksien loukkaaminen voi olla poliittinen valinta Euroopan unionissa, ja unionin tuomioistuimilla on oltava toimivalta varmistaa, ettei YUTP:tä koskevissa päätöksissä ylitetä perusoikeuksien asettamaa ”punaista viivaa”.
156. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin hyväksyy KS:n ja KD:n sekä komission tekemät valitukset, joiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa. Unionin yleinen tuomioistuin teki näin ollen oikeudellisen virheen todetessaan, ettei se ole toimivaltainen käsittelemään KS:n ja KD:n nostamaa vahingonkorvauskannetta.
157. Valituksenalainen tuomio olisi näin ollen kumottava.
158. Unionin tuomioistuin ei nähdäkseni voi menettelyn tässä vaiheessa lausua kanteen tutkittavaksi ottamisesta ja pääasiasta. Unionin yleinen tuomioistuin ei tarkastellut näitä kysymyksiä, eikä niistä ole käyty näkemystenvaihtoa unionin tuomioistuimessa. Asia olisi siten palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen, ja oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
V Ratkaisuehdotus
159. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– kumoaa 10.11.2021 annetun unionin yleisen tuomioistuimen määräyksen KS ja KD vastaan neuvosto ym. (T‑771/20, ei julkaistu, EU:T:2021:798)
– palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta tämä voi ratkaista kanteen tutkittavaksi ottamista koskevan kysymyksen ja pääasian
– määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.