Laikina versija
GENERALINĖS ADVOKATĖS
TAMARA ĆAPETA IŠVADA,
pateikta 2023 m. lapkričio 23 d.(1)
Sujungtos bylos C-29/22 P ir C-44/22 P
KS,
KD
prieš
Europos Sąjungos Tarybą (C-29/22 P),
Europos Komisiją (C-29/22 P),
Europos išorės veiksmų tarnybą (EIVT) (C-29/22 P)
ir
Europos Komisija
prieš
KS,
KD,
Europos Sąjungos Tarybą (C-44/22 P),
Europos išorės veiksmų tarnybą (EIVT) (C-44/22 P)
„Apeliacinis skundas – Bendra užsienio ir saugumo politika (BUSP) – Bendrieji veiksmai 2008/124/BUSP – Europos Sąjungos teisinės valstybės misija Kosove (EULEX KOSOVO) – Europos Sąjungos deliktinė atsakomybė – 1999 m. Kosove įvykdyti nusikaltimai – Žala, kurią asmenys teigia patyrę dėl nepakankamo jų šeimos narių dingimo ir nužudymo tyrimo – Tariamas pagrindinių teisių pažeidimas – Sąjungos teismų jurisdikcija – ESS 2, 6, 19 ir 24 straipsniai – SESV 268, 275 ir 340 straipsniai“
I. Įvadas
1. KS ir KD neteko savo šeimos narių po 1999 m. Kosovo konflikto. Šie nužudymai ir dingimai nebuvo išaiškinti. 2008 m. Europos Sąjunga įsteigė civilinę misiją – Sąjungos teisinės valstybės misiją Kosove (toliau – EULEX KOSOVO)(2), kuriai, be kita ko, buvo pavesta tirti tokius nusikaltimus. KS ir KD pareiškė ieškinį Sąjungai dėl žalos atlyginimo, teigdamos, kad buvo pažeistos jų pagrindinės teisės, nes šie nusikaltimai nebuvo tinkamai ištirti.
2. Ar Sąjungos teismai gali nagrinėti KS ir KD skundus? Bendrasis Teismas laikėsi nuomonės, kad negali. Todėl buvo pateikti šie apeliaciniai skundai.
3. Teisingumo Teismas nagrinėja šiuos apeliacinius skundus kartu su kita byla Neves 77 Solutions (C-351/22), kurioje mano išvada teikiama tą pačią dieną. Toje byloje, nors ir kitomis aplinkybėmis, taip pat keliamas klausimas dėl Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimo bendros užsienio ir saugumo politikos (toliau – BUSP) srityje, numatyto ESS 24 straipsnio 1 dalyje ir SESV 275 straipsnyje, apimties.
4. Kalbant apie platesnį abiejų bylų kontekstą reikia nurodyti vykstančias derybas dėl Sąjungos prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos (toliau – EŽTK). Atrodo, kad derybos dėl visų kitų skyrių, pradėtos Nuomone 2/13(3), yra baigtos, išskyrus vieną likusį klausimą: Sąjungos Teisingumo Teismo jurisdikcijos apimtį BUSP srityje.
II. Pagrindiniai faktai
5. Ši byla nagrinėjama pagal dviejų fizinių asmenų, KS ir KD, taip pat Europos Komisijos apeliacinius skundus dėl Bendrojo Teismo nutarties (toliau – skundžiama nutartis)(4). Šia nutartimi Bendrasis Teismas atmetė pagal SESV 268 straipsnį ir 340 straipsnio antrą pastraipą KS ir KD pareikštą ieškinį dėl Sąjungos deliktinės atsakomybės. KS ir KD prašė Sąjungos atlyginti žalą dėl tariamų Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) ir EŽTK pažeidimų, padarytų įgyvendinant Tarybos bendruosius veiksmus, kuriais buvo įsteigta EULEX KOSOVO. Bendrasis Teismas nusprendė, kad jis neturi jurisdikcijos nagrinėti ieškinį. Ši jo išvada skundžiama šiais apeliaciniais skundais.
A. Aplinkybės, dėl kurių pradėtas procesas Bendrajame Teisme
1. EULEX KOSOVO įsteigimas ir uždaviniai
6. Šios bylos aplinkybės susijusios su 1998 ir 1999 m. Kosovo konfliktu, kuriame dalyvavo Kosovo albanai ir etniniai serbai, remiami (tuometinės) Jugoslavijos Federacinės Respublikos kariuomenės. Į konfliktą įsikišusi Šiaurės Atlanto sutarties organizacija (NATO) nuo 1999 m. kovo 28 d. iki birželio 8 d. vykdė oro antskrydžius, po jų Jugoslavijos kariuomenė išvedė savo pajėgas iš Kosovo. Iš karto po to, 1999 m. birželio 10 d., Jungtinių Tautų Saugumo Taryba priėmė Rezoliuciją Nr. 1244 (1999), kurioje numatė, kad Kosove bus dislokuotos tarptautinės pajėgos; jos ten tebėra iki šiol. Šia rezoliucija buvo leista Kosove įsteigti NATO vadovaujamas tarptautines saugumo pajėgas, vadinamas Kosovo pajėgomis, arba KFOR, taip pat tarptautines civilines pajėgas, vadinamas Jungtinių Tautų laikinosios administracijos misija Kosove (toliau – UNMIK).
7. Kosovo teritorijos ir gyventojų atžvilgiu UNMIK buvo suteikti įgaliojimai, panašūs į valstybės įgaliojimus, įskaitant įstatymų leidžiamąją ir vykdomąją valdžią bei teismų administravimą. Vis dėlto Kosovo valdžios institucijoms paskelbus nepriklausomybę ir 2008 m. birželio 15 d. įsigaliojus naujai Konstitucijai, UNMIK užduotys buvo pakeistos ir visų pirma orientuotos į saugumo, stabilumo ir pagarbos žmogaus teisėms Kosove skatinimą(5).
8. 2008 m. Europos Sąjunga įsteigė EULEX KOSOVO. Patvirtinus operacijos planą (toliau – OPLAN), UNMIK vykdomieji įgaliojimai buvo perduoti EULEX KOSOVO.
9. EULEX KOSOVO yra bendros saugumo ir gynybos politikos (toliau – BSGP) civilinė misija, įsteigta Bendraisiais veiksmais 2008/124(6). BSGP yra sudedamoji BUSP(7)dalis, pagal kurią Sąjunga turi operatyvinius pajėgumus dislokuoti civilines ir karines misijas ir operacijas už Sąjungos ribų taikos palaikymo, konfliktų prevencijos ir tarptautinio saugumo stiprinimo tikslais(8).
10. Iš pradžių buvo numatyta, kad EULEX KOSOVO veiks dvejus su puse metų(9), o išties veikia jau daugiau nei penkiolika metų. Dabartiniai jos įgaliojimai suteikti iki 2025 m. birželio 14 d.(10) Vis dėlto 2018 m. Sąjunga nusprendė sumažinti EULEX KOSOVO misiją ir užduotis(11).
11. EULEX KOSOVO buvo pavesta vykdant misiją atlikti keletą užduočių, tarp kurių visų pirma buvo „užtikrin[ti], kad <...> tinkamai tirtų bylas dėl karo nusikaltimų, terorizmo, organizuoto nusikalstamumo, korupcijos, etninių nusikaltimų, finansinių ir (arba) ekonominių bei kitų sunkių nusikaltimų, kad už tai būtų baudžiama, nuteisiama ir kad būtų vykdomi teismo sprendimai“(12).
12. Praėjus metams po to, kai EULEX KOSOVO pradėjo veikti, Taryba įsteigė Žmogaus teisių peržiūros grupę (toliau – ŽTPG)(13), kuri nagrinėjo skundus dėl tariamų žmogaus teisių pažeidimų, kuriuos EULEX KOSOVO padarė įgyvendindama savo vykdomuosius įgaliojimus(14).
13. ŽTPG turi jurisdikciją nagrinėti skundus, susijusius su žmogaus teisių pažeidimais, EULEX KOSOVO, kaip įtariama, padarytais nuo 2008 m. gruodžio 9 d. Ji yra įgaliota vertinti skundus pagal įvairius tarptautinius žmogaus teisių dokumentus, tačiau praktikoje skundai daugiausia grindžiami EŽTK(15).
14. ŽTPG atlieka tik patariamąsias funkcijas; jos išvados ir rekomendacijos nėra privalomos, tačiau ji gali siūlyti taisomuosius veiksmus, kurių turi imtis misijos vadovas. Vis dėlto aiškiai numatyta, kad ŽTPG negali rekomenduoti piniginės kompensacijos(16).
2. Ankstesni KS ir KD ieškiniai
15. KS ir KD yra asmenų, kurie dingo arba buvo nužudyti Kosove po UNMIK įkūrimo 1999 m. birželio mėn., artimiausios šeimos narės. Per daugelį metų KS ir KD atitinkamoms institucijoms pateikti prašymai ištirti šiuos nusikaltimus davė menką rezultatą arba nedavė jokio.
16. Taigi KS ir KD pirmiausia pateikė skundus Žmogaus teisių patariamajai grupei, institucijai, kuri įsteig4 UNMIK padarytiems žmogaus teisių pažeidimams nagrinėti(17), o vėliau, įsteigus EULEX KOSOVO, – ŽTPG.
17. Dėl KS ŽTPG nustatė, kad EULEX KOSOVO pažeidė jos teises pagal EŽTK 2 ir 3 straipsnių procesines dalis, nes neatliko veiksmingo tyrimo. Grupė taip pat nustatė, kad buvo pažeistos KS šeimos teisės pagal EŽTK 8 straipsnį ir teisė į veiksmingą teisinę gynybą pagal EŽTK 13 straipsnį. ŽTPG pateikė keletą rekomendacijų misijos vadovui(18).
18. Dėl KD ŽTPG nustatė, kad EULEX KOSOVO tyrimo veiksmai buvo nepakankami ir dėl to buvo pažeistos jos teisės, kurias garantuoja EŽTK 2 ir 3 straipsniai ir EŽTK 13 straipsnis kartu su EŽTK 2 straipsniu. Kaip ir KS atveju, ŽTPG pateikė keletą rekomendacijų misijos vadovui(19).
19. Atlikdama tolesnius veiksmus, susijusius su rekomendacijų įgyvendinimu(20), ŽTPG iš esmės pareiškė, kad misijos vadovas jos rekomendacijas įgyvendino tik iš dalies, ir nusprendė bylas nutraukti.
20. 2017 m. liepos 19 d. KS Bendrajame Teisme pareiškė ieškinį Tarybai, Komisijai ir Europos išorės veiksmų tarnybai (toliau – EIVT) dėl Bendrųjų veiksmų 2008/124 ir vėlesnių juos iš dalies keičiančių priemonių „panaikinimo ar pakeitimo“, dėl Chartijos 47 straipsnio ir EŽTK 13 straipsnio pažeidimo, taip pat dėl „deliktinės atsakomybės“, grindžiamos EŽTK 2, 3, 6, 13 ir 14 straipsnių pažeidimu(21).
21. 2017 m. gruodžio 14 d. nutartimi(22) Bendrasis Teismas atmetė ieškinį, motyvuodamas, be kita ko, tuo, kad jis akivaizdžiai neturi jurisdikcijos duoti nurodymų Sąjungos institucijoms ir kad ESS 24 straipsnio 1 dalis ir SESV 275 straipsnis neleidžia jam prisiimti jurisdikcijos dėl BUSP aktų panaikinimo. Bendrasis Teismas šio ieškinio nelaikė ieškiniu dėl žalos atlyginimo.
22. Kitais metais, 2018 m. birželio 14 d., KS ir KD kartu su dar šešiais asmenimis pareiškė ieškinį High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Aukštasis teisingumo teismas (Anglija ir Velsas), Karalienės suolo skyrius, Jungtinė Karalystė). Jie reikalavo iš Sąjungos, Tarybos ir Sąjungos vyriausiojo įgaliotinio užsienio reikalams ir saugumo politikai bei EULEX KOSOVO atlyginti žalą dėl jų nurodomų jų žmogaus teisių, užtikrinamų pagal Chartiją ir EŽTK, pažeidimų.
23. 2019 m. vasario 13 d. sprendimu(23)High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division nusprendė, kad neturi jurisdikcijos nagrinėti šį ieškinį. Šio teismo nuomone, išimtinę jurisdikciją nagrinėti šį ieškinį ir priteisti prašomą žalos atlyginimą turi Teisingumo Teismas.
B. Platesnis kontekstas – Sąjungos prisijungimas prie EŽTK
24. Kaip minėta įvade, klausimas dėl Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimo apimties BUSP srityje pagal ESS 24 straipsnio 1 dalį ir SESV 275 straipsnį yra įtrauktas į platesnį atnaujintų derybų dėl Sąjungos prisijungimo prie EŽTK kontekstą.
25. Nuomonėje 2/13 Teisingumo Teismas nurodė, kad tuo metu pasiūlytas prisijungimo sutarties projektas neatitiko kelių Sutartyse įtvirtintos Sąjungos teisinės sistemos bruožų. Vis dėlto jis paliko atvirą klausimą dėl to prisijungimo sutarties projekto suderinamumo su atitinkamomis Sutarties nuostatomis dėl BUSP. Teisingumo Teismas laikėsi nuomonės, kad jis dar neturi galimybės apibrėžti, kiek jo jurisdikciją riboja ESS 24 straipsnio 1 dalis ir SESV 275 straipsnis(24).
26. Reaguojant į šioje nuomonėje iškeltus susirūpinimą keliančius klausimus, buvo sukurta ad hoc derybų grupė, pavadinta grupe „46 + 1“(25). 2023 m. kovo mėn. grupė „46 + 1“ vienbalsiai pasiekė preliminarų susitarimą dėl beveik visų Nuomonėje 2/13 iškeltų klausimų(26). Vienintelė neišspręsta tema liko vadinamasis 4-asis krepšelis, susijęs su Sąjungos teismų jurisdikcijos apimtimi BUSP srityje. Buvo sutarta, kad Sąjunga šį klausimą išspręs pati ir apie sprendimą informuos savo derybų partnerius(27).
C. Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiama nutartis
27. Jungtinės Karalystės teismui atmetus ieškinius, KS ir KD vėl kreipėsi į Sąjungos teismus. 2020 m. gruodžio 29 d. jos pateikė ieškinį Bendrajame Teisme ir pareikalavo atlyginti žalą, patirtą dėl jų pagrindinių teisių pažeidimo, už kurį solidariai ar individualiai atsakingos Taryba, Komisija ir EIVT.
28. KS ir KD nurodė šešis pažeidimus:
– EULEX KOSOVO padarytą EŽTK 2 ir 3 straipsnių ir atitinkamų Chartijos 2 ir 4 straipsnių pažeidimą;
– EŽTK 6 straipsnio 1 dalies ir 13 straipsnio ir Chartijos 47 straipsnio pažeidimą dėl to, kad nebuvo suteikta teisinė pagalba;
– taisomųjų veiksmų nesiėmimą, kai 2016 m. balandžio 29 d. EULEX KOSOVO misijos vadovas atkreipė Sąjungos dėmesį į ŽTPG išvadas;
– 2017 m. spalio 12 d. Tarybos ir EIVT netinkamą naudojimąsi arba piktnaudžiavimą vykdomosios valdžios įgaliojimais, nurodant tai, kad EULEX KOSOVO padarė viską, ką galėjo, siekdama ištirti pirmosios ieškovės vyro pagrobimą ir galimą nužudymą bei antrosios ieškovės vyro ir sūnaus nužudymą, ir tai, kad ŽTPG nėra teisminis organas;
– netinkamą naudojimąsi vykdomosios valdžios įgaliojimais arba nesugebėjimą jais tinkamai naudotis, Sprendimu 2018/856 panaikinus EULEX KOSOVO vykdomuosius įgaliojimus, nors pažeidimai ir toliau buvo daromi;
– netinkamą naudojimąsi arba piktnaudžiavimą vykdomosios valdžios įgaliojimais neužtikrinus, kad EULEX KOSOVO ir (arba) Specialioji prokuratūra atliktų teisiškai pagrįstą KS bylos, kuri yra prima facie karo nusikaltimo byla, tyrimą ir baudžiamąjį persekiojimą Kosovo specialiųjų bylų tyrimo skyriuje.
29. 2021 m. kovo 25 d. KS ir KD pateikė prašymą įtraukti EULEX KOSOVO į bylą kaip atsakovę; 2021 m. kovo 31 d. kolegijos pirmininko sprendimu jis buvo atmestas.
30. 2021 m. birželio 5 d. KS ir KD pateikė prašymą taikyti tyrimo priemones, kad būtų pateiktas OPLAN, kuris yra įslaptintas dokumentas ir kurį EIVT nurodė savo pareiškime.
31. Skundžiama nutartimi Bendrasis Teismas nusprendė, kad jis akivaizdžiai neturi jurisdikcijos nagrinėti bylą.
32. Pirma, Bendrasis Teismas pažymėjo, kad byla kilo dėl veiksmų ar elgesio, kurie patenka į politinių ar strateginių klausimų, susijusių su EULEX KOSOVO veiklos, prioritetų ir išteklių nustatymu, sritį, taip pat dėl sprendimo sudaryti peržiūros grupę kaip šios misijos dalį. Pagal Bendruosius veiksmus 2008/124 šios misijos įsteigimas ir veikla pateko į Sutarčių nuostatas dėl BUSP (skundžiamos nutarties 28 punktas).
33. Antra, Bendrasis Teismas nurodė, kad Sąjungos teismų jurisdikcija BUSP srityje yra apribota ESS 24 straipsnio 1 dalies antra pastraipa ir SESV 275 straipsnio pirma pastraipa. Jis laikėsi nuomonės, kad Sąjungos teismai paprastai neturi jurisdikcijos dėl Sutarties nuostatų, susijusių su BUSP, ir remiantis šiomis nuostatomis priimtų aktų. Nors Sutartyse aiškiai nustatytos dvi šio principo išimtys, nė viena iš jų – prižiūrėti, kaip laikomasi SESV 40 straipsnio, ir peržiūrėti fiziniams ir juridiniams asmenims taikomų ribojamųjų priemonių teisėtumą – šioje byloje nebuvo taikoma (skundžiamos nutarties 29–33 punktai).
34. Trečia, Bendrasis Teismas nusprendė, kad ši byla skiriasi nuo kitų su BUSP susijusių bylų, kuriose Teisingumo Teismas buvo pripažintas kompetentingu, būtent nuo sprendimų Elitaliana(28), H(29) ir Bank Refah(30) (skundžiamos nutarties 34–39 punktai).
35. Ketvirta, Bendrasis Teismas rėmėsi Sprendimu Carvalho(31), kad paneigtų galimybę nesilaikyti Sutartyse aiškiai nustatytų sąlygų vien remdamasis veiksmingos teisminės gynybos principu (skundžiamos nutarties 40 ir 41 punktai).
36. Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad bylą reikia nutraukti dėl jurisdikcijos nebuvimo, taigi nenagrinėjo Tarybos, Komisijos ir EIVT pateiktų pagrindų dėl nepriimtinumo ir nepriėmė sprendimo dėl KS ir KD pateikto prašymo taikyti tyrimo priemones ir pateikti OPLAN (skundžiamos nutarties 42 punktas).
D. Procesas Teisingumo Teisme
37. Apeliaciniame skunde, pateiktame 2022 m. sausio 12 d. byloje C-29/22 P, ir atsiliepime į apeliacinį skundą, pateiktame 2022 m. kovo 2 d. byloje C-44/22 P, KS ir KD prašo Teisingumo Teismo patenkinti ieškinį, panaikinti skundžiamą nutartį ir patenkinti Bendrajam Teismui pateiktus reikalavimus arba, nepatenkinus šio reikalavimo, patenkinti ieškinį ir grąžinti bylą Bendrajam Teismui, kad šis priimtų galutinį sprendimą. KS ir KD taip pat prašo Teisingumo Teismo priteisti iš Tarybos, Komisijos ir EIVT bylinėjimosi išlaidas.
38. Apeliaciniame skunde, pateiktame 2022 m. sausio 19 d. byloje C-44/22 P, ir atsiliepime į apeliacinį skundą, pateiktame 2022 m. balandžio 1 d. byloje C-29/22 P, Komisija prašo Teisingumo Teismo panaikinti skundžiamą nutartį, nustatyti, kad Sąjungos teismai turi išimtinę jurisdikciją nagrinėti šią bylą, ir grąžinti bylą Bendrajam Teismui, kad šis spręstų dėl jos priimtinumo ir esmės. Komisija taip pat prašo, kad Teisingumo Teismas atidėtų bylinėjimosi išlaidų atlyginimo klausimą.
39. 2022 m. kovo 21 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi bylos C-29/22 ir C-44/22 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys ir priimtas Teisingumo Teismo sprendimas.
40. 2022 m. balandžio 4 d. atsiliepime į apeliacinį skundą Taryba prašo Teisingumo Teismo atmesti apeliacinį skundą ir priteisti iš KS ir KD bylinėjimosi išlaidas.
41. 2022 m. balandžio 1 d. pateiktame atsiliepime į ieškinį EIVT prašo Teisingumo Teismo, jei jis nuspręstų, kad turi jurisdikciją ir pakankamai informacijos priimti sprendimą dėl ieškinio, pripažinti ieškinį nepriimtinu tiek, kiek jis susijęs su EIVT, ir priteisti iš KS ir KD bylinėjimosi išlaidas.
42. 2022 m. gegužės 16 d. ir 2023 m. gegužės 12 d. nutartimis Teisingumo Teismo pirmininkas leido Prancūzijos Respublikai ir Čekijos Respublikai įstoti į bylą palaikyti Tarybos reikalavimų.
43. 2023 m. balandžio 27 d. ir 2023 m. gegužės 12 d. nutartimis Teisingumo Teismo pirmininkas leido Belgijos Karalystei, Liuksemburgo Didžiajai Hercogystei, Nyderlandų Karalystei, Austrijos Respublikai, Rumunijai, Suomijos Respublikai ir Švedijos Karalystei įstoti į bylą palaikyti Komisijos reikalavimų.
44. 2023 m. birželio 27 d. vyko teismo posėdis, jame KS ir KD, Taryba, Komisija, EIVT ir minėtos valstybės narės pateikė žodinius argumentus.
III. Analizė
45. ESS 24 straipsnio 1 dalyje ir SESV 275 straipsnyje numatytas Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimas BUSP srityje. Šioje byloje Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti, ar šis apribojimas taikomas ieškiniui dėl žalos, kaip teigiama, atsiradusios dėl pagrindinių teisių pažeidimų, padarytų įgyvendinant EULEX KOSOVO misiją, atlyginimo.
46. Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad taip ir yra, todėl konstatavo, kad jis neturi jurisdikcijos. KS ir KD kartu su Komisija (toliau kartu – apeliantės) ginčija šią Bendrojo Teismo išvadą.
47. KS ir KD apeliacinio skundo vienintelį pagrindą sudaro keturios dalys. Pirma dalis grindžiama ESS 24 straipsnio 1 dalies ir SESV 275 dalies neteisingu aiškinimu. Antra dalis – netinkamu Sprendimo Bank Refah taikymu. Trečia dalis grindžiama netinkamu Sprendimo Carvalho taikymu. Ketvirta dalis grindžiama tuo, kad neišnagrinėti tariami pagrindinių teisių pažeidimai ir ieškinio reikalavimai neteisingai kvalifikuoti kaip siekis ginčyti politikos sprendimus BUSP srityje.
48. Komisija, palaikoma Belgijos, Liuksemburgo, Nyderlandų, Austrijos, Rumunijos, Suomijos ir Švedijos vyriausybių, nurodo keturis apeliacinio skundo pagrindus. Pirmasis pagrindas kildinamas iš ESS 24 straipsnio 1 dalies ir SESV 275 straipsnio netinkamo aiškinimo. Antrasis pagrindas grindžiamas tuo, kad ieškinys nebuvo kvalifikuotas kaip pareikštas dėl tariamų pagrindinių teisių pažeidimų. Trečiasis pagrindas – klaidingu Sprendimo Bank Refah taikymu. Ketvirtasis pagrindas grindžiamas tuo, kad nebuvo nustatyta išimtinė Sąjungos teismų jurisdikcija ir ieškovėms neužtikrinta veiksminga teisinė gynyba.
49. Sprendime Bank Refah Teisingumo Teismas jau konstatavo, kad turi jurisdikciją nagrinėti ieškinius dėl žalos, susijusios su ribojamosiomis priemonėmis, atlyginimo. Vis dėlto ne ribojamųjų priemonių kontekste šis klausimas Teisingumo Teismui yra naujas.
50. Visų pirma svarbu paaiškinti, kad šioje byloje nekeliami jokie esminiai klausimai. Taigi Teisingumo Teismo neprašoma spręsti, ar Bendrajame Teisme nurodytas neveikimas yra pagrindinių teisių pažeidimas, o jei taip, kas Sąjungoje turėtų būti laikomas atsakingu ir ar įvykdytos žalos atlyginimo priteisimo sąlygos(32). Jei Teisingumo Teismas pripažintų apeliacinį skundą pagrįstu, šiuos klausimus vis tiek turės nagrinėti Bendrasis Teismas. Šiame apeliaciniame skunde keliamas tik klausimas, ar Sąjungos teismai apskritai gali nagrinėti KS ir KD pareikštus ieškinius dėl žalos atlyginimo.
51. Kai kurie teisės apžvalgininkai, atrodo, nesutinka, kad Sąjungos teismai turi jurisdikciją BUSP srityje, net jei ieškiniai dėl žalos atlyginimo grindžiami tariamais pagrindinių teisių pažeidimais(33). Kiti teigia priešingai(34).
52. Po Nuomonės 2/13 Teisingumo Teismo suformuotoje jurisprudencijoje jau yra daug elementų, leidžiančių atsakyti į šiuose apeliaciniuose skunduose keliamą klausimą. Todėl tikslinga dar kartą peržiūrėti šias bylas ir nustatyti jose jau įtvirtintus principus.
A. Jurisdikcijos apribojimas BUSP srityje yra išimtis ir turi būti aiškinamas siaurai
53. ESS 24 straipsnio 1 dalį ir SESV 275 straipsnį aiškinanti jurisprudencija grindžiama supratimu, kad Sąjungos teismų bendrosios jurisdikcijos apribojimas, grindžiamas ESS 19 straipsnio 1 dalimi, yra išimtis ir todėl turi būti aiškinamas siaurai(35).
54. Sprendime Mauricijus(36) Teisingumo Teismas nusprendė: „į 24 straipsnio 1 dalies antros pastraipos paskutinį sakinį ir 275 straipsnio pirmą pastraipą įtraukta nuostata, įtvirtinanti bendrosios kompetencijos, kuri ESS 19 straipsniu suteikta Teisingumo Teismui, kad aiškinant ir taikant Sutartis būtų laikomasi teisės, taisyklės išimtis, todėl šios normos turi būti aiškinamos siaurai“. Panaši formuluotė buvo vartojama paskesnėse bylose(37).
55. Šis siauras aiškinimas iki šiol buvo taikomas trijose bylų grupėse. Jos susijusios su trijų rūšių priemonėmis, kurias Europos Sąjunga gali priimti remdamasi BUSP teisiniu pagrindu: (i) ribojamosiomis priemonėmis, (ii) Sąjungos misijomis ir (iii) tarptautiniais susitarimais.
1. Bylos, susijusios su ribojamosiomis priemonėmis
56. Pirmoji bylų grupė yra susijusi su ribojamosiomis priemonėmis, kurių imtasi pagal ESS 29 straipsnį. SESV 275 straipsnio antroje pastraipoje aiškiai numatyta, kad Sąjungos teismai turi jurisdikciją peržiūrėti pagal BUSP priimtų ribojamųjų priemonių teisėtumą, kai jas pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą ginčija fiziniai asmenys, pareikšdami ieškinius dėl panaikinimo.
57. Nors SESV 275 straipsnio antros pastraipos tekste nėra aiškios nuorodos, Teisingumo Teismas laikėsi nuomonės, kad jis gali tikrinti ribojamųjų priemonių teisėtumą ir kitų rūšių bylose.
58. Sprendime Rosneft(38) Teisingumo Teismas taip pat laikėsi nuomonės, kad jis gali vertinti ribojamųjų priemonių teisėtumą vykstant prejudicinio sprendimo procedūrai.
59. Teisingumo Teismas aiškino SESV 275 straipsnio antrą pastraipą kaip susijusią ne su procedūros, per kurią gali būti peržiūrimas teisėtumas, rūšimi (kitaip tariant, tik su ieškiniais dėl panaikinimo), o su sprendimo, kuris gali būti peržiūrimas, rūšimi (kitaip tariant, su ribojamosiomis priemonėmis)(39). Teisingumo Teismas priminė, kad SESV 263 ir 267 straipsniai kartu sudaro vientisos Sąjungos priemonių teisėtumo kontrolės sistemos dalį, o tai reiškia, kad Teisingumo Teismas ribojamosios priemonės teisėtumą gali peržiūrėti ir netiesiogiai, kai toks klausimas iškyla nacionaliniame teisme nagrinėjamoje byloje(40). Taip yra net jei tai nėra aiškiai paminėta SESV 275 straipsnyje. Teisingumo Teismas taip pat rėmėsi Sprendimu Foto-Frost(41), leisdamas suprasti, kad nacionalinis teismas privalės kreiptis į Teisingumo Teismą ir palikti jam spręsti dėl ribojamųjų priemonių negaliojimo.
60. Sprendime Bank Refah(42) Teisingumo Teismas patvirtino savo jurisdikciją nagrinėti ieškinį prieš Sąjungą dėl žalos, kurią asmenys teigia patyrę dėl ribojamųjų priemonių, atlyginimo. Jis paaiškino, kad ieškinys dėl žalos atlyginimo yra savarankiškas ieškinys, turintis savo tikslą Sąjungos teisių gynimo priemonių sistemoje.
61. Teisingumo Teismas sutiko, kad SESV 275 straipsnio antroje pastraipoje nėra aiškiai nurodyta Sąjungos teismų jurisdikcija nagrinėti ieškinius dėl žalos atlyginimo. Vis dėlto toks aiškios formuluotės trūkumas neužkerta kelio jo jurisdikcijai, atsižvelgiant į tai, kad BUSP nustatyti apribojimai turi būti aiškinami siaurai(43).
62. Iš šių bylų, regis, matyti, jog, nepaisant to, kad SESV 275 straipsnio antroje pastraipoje aiškiai paminėti tik ieškiniai dėl panaikinimo, asmenys, siekdami, kad būti įvertintas ribojamųjų priemonių teisėtumas, gali jas ginčyti visų kitų rūšių ieškiniais, kuriuos galima pareikšti Sąjungos teismuose.
2. Bylos, susijusios su Sąjungos misijomis
63. Antroji bylų, kuriose Teisingumo Teismas siaurai aiškino savo jurisdikcijos apribojimą, grupė yra susijusi su Sąjungos misijomis. Šiose bylose Teisingumo Teismas savo jurisdikciją grindė išvada, kad jo peržiūrima ar aiškinama priemonė nebuvo susijusi su BUSP klausimais, nors ji buvo šios srities ir buvo pagrįsta BUSP aktu.
64. Sprendime Elitaliana(44) Teisingumo Teismas konstatavo, kad ginčijami aktai buvo susiję su sraigtasparnių paslaugų viešojo pirkimo sutarties sudarymu su konkuruojančiu konkurso dalyviu ir lėmė išlaidas, kurios turi būti apmokamos iš Sąjungos biudžeto, atsižvelgiant į Sąjungos finansinį reglamentą. Šiuos aktus, kurių teisėtumas buvo ginčijamas ieškiniais dėl panaikinimo ir žalos atlyginimo, EULEX KOSOVO priėmė remdamasi Bendraisiais veiksmais 2008/124. Vis dėlto Teisingumo Teismas laikėsi nuomonės, kad jo jurisdikcijos netaikymas šioje situacijoje vien dėl to, kad ginčijami aktai buvo priimti pagal BUSP, būtų pernelyg siauras jo jurisdikcijos apribojimo aiškinimas šioje Sąjungos politikoje. Todėl Teisingumo Teismas nusprendė, kad ESS 24 straipsnio 1 dalyje ir SESV 275 straipsnyje neatmetama jo jurisdikcija aiškinti ir taikyti Sąjungos finansinio reglamento nuostatas, net jei sprendimai dėl viešųjų pirkimų buvo priimti BUSP srityje.
65. Sprendime H(45) Teisingumo Teismas patvirtino Sąjungos teismų jurisdikciją nagrinėti ieškinius dėl panaikinimo ir žalos atlyginimo, kuriuos pareiškė Sąjungos civilinės misijos darbuotoja dėl šios misijos vadovo priimtų sprendimų perkelti ją į regionines pareigas. Panašiai kaip ir Sprendime Elitaliana, Teisingumo Teismas nusprendė, kad nors nagrinėjami Sąjungos aktai buvo priimti taikant BUSP ir buvo susiję su operatyviniais veiksmais pagal BUSP, jie nėra ESS 24 straipsnio 1 dalyje ir SESV 275 straipsnyje nurodyti aktai. Šie aktai iš esmės susiję su personalo valdymo klausimais. Todėl Teisingumo Teismo jurisdikcija juos peržiūrėti nebuvo atmesta.
66. Atrodo, kad iš šių bylų matyti, jog aktams, net jei jie priimti BUSP srityje ir remiantis BUSP teisiniu pagrindu, vis tiek galioja Sąjungos teismų jurisdikcija, jei jų teisėtumas vertinamas atsižvelgiant į ESS nuostatas arba pagal šias nuostatas priimtus antrinės teisės aktus.
3. Bylos, susijusios su tarptautiniais susitarimais
67. Paskutinė bylų grupė yra susijusi su trečios rūšies priemone, kuri gali būti priimta pagal BUSP, – tarptautiniais susitarimais. Byloje Mauricijus(46) Parlamentas siekė, kad būtų panaikintas remiantis ESS 37 straipsniu priimtas BUSP sprendimas, kuriuo Sąjunga sudarė susitarimą su Mauricijumi(47). Nors byla buvo susijusi su BUSP priemonės peržiūra, Parlamentas ją užginčijo remdamasis klaidomis, susijusiomis su šios priemonės priėmimo procedūra: SESV 218 straipsniu, kuriuo reglamentuojama tarptautinių susitarimų sudarymo procedūra tiek BUSP, tiek kitose Sąjungos politikos srityse. Todėl Teisingumo Teismas konstatavo, kad ESS 24 straipsnio 1 dalyje ir SESV 275 straipsnyje numatyto jurisdikcijos apribojimo apimtis negali būti tokia, kad Teisingumo Teismui būtų draudžiama aiškinti ir taikyti SESV 218 straipsnį, net jei tai daroma siekiant įvertinti BUSP priemonės teisėtumą.
68. Pagrindinė toje byloje iškelta problema – ar BUSP teisinis pagrindas buvo vienintelis materialinis teisinis pagrindas, kuriuo turėjo būti grindžiamas susitarimas su Mauricijumi. Įdomu tai, kad Teisingumo Teismas nepriėmė sprendimo šioje byloje remdamasis SESV 275 straipsnio antra pastraipa, kurioje aiškiai numatyta Teisingumo Teismo jurisdikcija prižiūrėti, kaip laikomasi ESS 40 straipsnio. Teisingumo Teismas nusprendė jurisdikcijos klausimą spręsti susiaurindamas savo paties jurisdikcijos apribojimo apimtį(48) ir savo sprendimą grindė panašia logika, kaip ir Sprendime Elitaliana ir Sprendime H, t. y. kad BUSP priemonės peržiūra galima, jei ji atliekama atsižvelgiant į SESV arba antrinę teisę.
69. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, manau, jog reikia sutikti su apeliančių argumentais(49), kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, nes ESS 24 straipsnio 1 dalyje ir SESV 275 straipsnyje numatytą jurisdikcijos apribojimą laikė taisykle, o ne išimtimi.
B. Platesnis Sutarčių kontekstas
70. Teisingumo Teismo supratimas, kad BUSP nustatytas jo jurisdikcijos apribojimas yra išimtis, o ne taisyklė, todėl turi būti aiškinamas siaurai, yra pagrįstas Sąjungos konstituciniais principais.
71. Siekdamas paaiškinti siaurą jurisdikcijos apribojimo aiškinimą minėtose bylose, Teisingumo Teismas rėmėsi pagrindinėmis Sąjungos teisinės sistemos vertybėmis, iš esmės – teisinės valstybės principu, veiksmingos teisminės gynybos principu ir žmogaus teisių apsauga. Pagal ESS 21 ir 23 straipsnius šie principai taip pat taikomi BUSP(50).
1. BUSP Sutarčių struktūroje
72. Lisabonos sutartimi atsisakyta ramsčių struktūros ir BUSP įtraukta į Sąjungos konstitucinę sistemą. Taigi BUSP kompetencijos įgyvendinimui taip pat pradėti taikyti tie patys konstituciniai principai kaip ir kitoms Sąjungos politikos sritims.
73. Tai patvirtinama ESS 23 straipsnyje – jame teigiama, kad pagrindiniai Sąjungos principai ir tikslai, išdėstyti ESS V antraštinės dalies 1 skyriuje, taikomi ir BUSP.
74. Sprendime Bank Refah(51) Teisingumo Teismas pažymėjo, kad Sutarčių struktūra pasikeitė ir kad Lisabonos sutartimi Sąjungai ESS 47 straipsniu buvo suteiktas vienas juridinio asmens statusas ir panaikintas skirtumas tarp buvusios Europos bendrijos ir Europos Sąjungos. Tai visų pirma lėmė BUSP nuostatų integravimą į bendrąją Sąjungos teisinę sistemą, nors BUSP vis dar taikomos specialios taisyklės ir procedūros, kaip nustatyta ESS 24 straipsnyje(52).
75. Ši BUSP raida, į kurią neatsižvelgta skundžiamos nutarties motyvuojamojoje dalyje, yra svarbus elementas, kurį reikia turėti omenyje sprendžiant dėl Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimo apimties.
76. Dabar pereisiu prie platesnio konstitucinio konteksto, kuris leido Teisingumo Teismui konstatuoti, kad BUSP jurisdikcijos apribojimas turi būti aiškinamas siaurai. Šiose bylose suformuotais principais Teisingumo Teismas turėtų vadovautis spręsdamas dėl savo jurisdikcijos nagrinėjamoje byloje.
2. Teisinė valstybė, pagrindinės teisės ir Sąjungos teismų vaidmuo
77. BUSP įtraukimas į Sąjungos konstitucinę sistemą reiškia, kad pagrindiniai Sąjungos teisinės sistemos principai taip pat taikomi visai Sąjungos veiklai, vykdomai pagal šią politiką. Šie ESS 2 straipsnyje išreikšti principai, iš kurių teisinės valstybės, veiksmingos teisminės gynybos ir žmogaus teisių apsaugos principai yra svarbiausi nagrinėjamoje byloje, yra Sąjungos konstitucinės tapatybės dalis(53).
78. Teisingumo Teismo žodžiais tariant, „ESS 2 straipsnyje nėra tiesiog įtvirtintos politinio pobūdžio gairės ar ketinimai; jame įtvirtintos vertybės, kurios <...> priskiriamos pačios Sąjungos kaip bendros teisės sistemos savitumui“(54).
79. Tais atvejais, kai Teisingumo Teismas manė, kad reikia siaurai aiškinti BUSP nustatytą jurisdikcijos apribojimą, jis pabrėžė, kad ESS 21 ir 23 straipsniuose, kurie atitinkamai susiję su Sąjungos išorės veiksmais apskritai ir konkrečiai su BUSP, BUSP taikomos ESS 2 straipsnyje išreikštos vertybės(55).
80. Pagal teisinės valstybės principą, kaip vertybę, šiuo metu išreikštą ESS 2 straipsnyje, reikalaujama, kad tiek Sąjungos, tiek valstybių narių valdžios institucijoms būtų taikoma teisminė kontrolė. Tai Teisingumo Teismas nurodė dar Sprendime Les Verts(56).
81. Pagal teisinės valstybės principą reikalaujama, kad asmenims, kurių teisės kyla iš Sąjungos teisės, būtų užtikrinta veiksminga teisminė gynyba prieš Sąjungos ir valstybių narių institucijas. Sprendime Associação Sindical dos Juízes Portugueses(57) Teisingumo Teismas paaiškino, kad toks reikalavimas konkrečiai išreikštas ESS 19 straipsnio 1 dalyje.
82. Šia nuostata Sąjungos teismams numatyta Sąjungoje nustatytų teisių apsaugos užduotis, kurią jie dalijasi su visų valstybių narių teismais(58). Iš esmės ieškinius dėl Sąjungos institucijų veiksmų (ar neveikimo) galima pareikšti Sąjungos teismuose, o dėl apsaugos nuo valstybių narių veiksmų (ar neveikimo) asmenys turi kreiptis į nacionalinius teismus.
83. Kadangi pagal Lisabonos sutartį BUSP taikomi tie patys pagrindiniai konstituciniai principai, pagal teisinės valstybės principą Sąjungos teisinėje sistemoje reikalaujama, kad Sąjungos teismai užtikrintų Sąjungos institucijų ir įstaigų veiksmų teisėtumą, kai jos įgyvendina šią politiką.
84. Siekiant užtikrinti veiksmingą teisminę gynybą asmenims, teigiantiems, kad Sąjungos institucijos ar organai, vykdydami BUSP, pažeidė jų pagrindines teises, kurias garantuoja Sąjungos teisinė sistema, Sąjungos teismai iš esmės turi turėti jurisdikciją nagrinėti tokius ieškinius.
85. Kaip Teisingumo Teismas priminė Sprendime Kadi I(59), pagarba žmogaus teisėms yra viena iš Sąjungos aktų teisėtumo sąlygų, o su žmogaus teisėmis nesuderinami aktai Sąjungoje yra nepriimtini. Šiuo atveju tai lėmė Teisingumo Teismo jurisdikciją nagrinėti asmenų, kurių žmogaus teises buvo pažeistos, skundus, net jei Sąjungos institucijos tik (mechaniškai) perkelia savo tarptautinius įsipareigojimus. Teisingumo Teismas laikėsi nuomonės, kad tarptautinis įsipareigojimas negali būti viršesnis už konstitucinį pažadą, kuriuo Sąjunga per savo teismus asmenims garantuoja, kad Sąjungos institucijos nepažeis žmogaus teisių.
86. Generalinio advokato M. Poiares Maduro žodžiais, „[t]eiginys, kad priemonė būtina tarptautinei taikai ir saugumui palaikyti, negali būti pagrindas visiškai netaikyti [Sąjungos] teisės principų ir atimti iš asmenų jų pagrindines teises“(60). Todėl „Teisingumo Teismas <...> negali atsukti nugaros [Sąjungos] teisinės sistemos pagrindus sudarančioms pagrindinėms vertybėms, kurias jis turi pareigą ginti“(61)
87. Visai neseniai Sprendime Ledra Advertising(62) Teisingumo Teismas aiškiai nurodė, kad Chartija visada skirta Sąjungos institucijoms, taip pat tais atvejais, kai jos veikia už Sąjungos teisinės sistemos ribų. Tai, kad Komisija veikė pagal Europos stabilumo mechanizmą (ESM), kuris yra tarptautinis susitarimas, sukurtas ne Sąjungos teisinėje sistemoje, nereiškia, kad Komisija neprivalo laikytis pagrindinių teisių. Taigi, Sąjungos teismams negali būti uždrausta nagrinėti Sąjungai pareikštų ieškinių dėl žalos atlyginimo, kurie grindžiami neteisėtais veiksmais, susijusiais su tokiais ESM aktais.
88. Pirmiau minėtose bylose principas, kad atitiktis pagrindinėms teisėms yra Sąjungos priemonių teisėtumo sąlyga, lėmė išvadą, kad Sąjungos teismai turi jurisdikciją nagrinėti asmenų, teigiančių, kad buvo pažeistos jų pagrindinės teisės, ieškinius. Sprendime Ledra Advertising Teisingumo Teismas netgi pripažino esąs kompetentingas nagrinėti ieškinį dėl žalos, kurią Sąjungos institucija už Sąjungos teisinės sistemos ribų, kaip įtariama, padarė aktu, dėl kurio negalėjo būti pareikštas ieškinys dėl panaikinimo, nes jis nepriklauso Sąjungos teisinei sistemai. Panašiai Sprendime Kadi I asmuo galėjo prašyti panaikinti Sąjungos įgyvendinimo priemonę, teigdamas, kad ji pažeidžia pagrindines teises, net jei šis asmuo negalėjo Teisingumo Teisme ginčyti įgyvendinamos priemonės, nes ji priklausė JT, o ne Sąjungos teisinei sistemai.
89. Taigi a fortiori galima teigti, kad Sąjungos teismai turi turėti jurisdikciją nagrinėti ieškinį dėl žalos atlyginimo, kurį pateikia asmenys, teigiantys, kad buvo pažeistos jų pagrindinės teisės, net jei šiuo ieškiniu ginčijamas Sąjungos BUSP akto, kuris, palyginti su Sprendime Ledra Advertising nagrinėjamu aktu, yra Sąjungos kompetencijai priklausantis aktas, teisėtumas.
90. Šių pagrindinių Sąjungos konstitucinės teisės principų, t. y. teisinės valstybės, veiksmingos teisminės gynybos ir žmogaus teisių apsaugos principų, kuriais grindžiami Teisingumo Teismo sprendimai, kuriuose jis konstatavo, kad ESS 24 straipsnio 1 dalyje ir SESV 275 straipsnyje numatytas jo jurisdikcijos apribojimas yra išimtis, o ne taisyklė ir turi būti aiškinamas siaurai, Bendrasis Teismas skundžiamoje nutartyje nepaisė. Bendrasis Teismas atskyrė Teisingumo Teismo sprendimus Elitaliana, H ir Bank Refah nuo nagrinėjamos bylos remdamasis siaurais ir formaliais argumentais. Jis iš esmės nusprendė, jog tų sprendimų negalima lyginti su šioje byloje susiklosčiusia situacija vien dėl to, kad jie buvo priimti skirtingomis faktinėmis aplinkybėmis(63), ir visiškai neatsižvelgė į bendruosius principus, kuriais grindžiamos minėtos bylos ir kurie taikytini bet kurioje byloje, kai reikia aiškinti Sąjungos teismų jurisdikcijos ribas BUSP srityje.
91. Taigi reikia sutikti su apeliančių argumentu(64), kad Bendrasis Teismas neteisingai konstatavo, kad tos bylos skirtingos.
92. Dėl šios priežasties, Bendrasis Teismas neatsakė į šį klausimą: kokią įtaką šie pagrindiniai Sutarčių postulatai, kaip jie aiškinami jurisprudencijoje, turi atsakymui į šioje byloje iškeltą klausimą.
C. ESS 24 straipsnio 1 dalies ir SESV 275 straipsnio aiškinimas nagrinėjamoje byloje
1. Sutarčių aiškinimas, o ne keitimas
93. Atsižvelgiant į pirmiau išdėstytus principus, man atrodo akivaizdu, kad Sąjungos teismų jurisdikcija nagrinėti ieškinį, kuriuo asmuo reikalauja apsaugos nuo jo pagrindinių teisių pažeidimo, negali būti atmesta vien dėl to, kad tas pažeidimas padarytas BUSP srityje. ESS 24 straipsnio 1 dalis ir SESV 275 straipsnis atitinkamai turėtų būti aiškinami taip, kad jie netaikomi ieškiniams dėl žalos, patirtos dėl tariamo pagrindinių teisių pažeidimo, susijusio su BUSP priemone, atlyginimo.
94. Tai reiškia, jog teisinės valstybės principas ne tik įgalina Sąjungos teismus užtikrinti, kad kitos Sąjungos institucijos ir įstaigos laikytųsi teisės, bet ir įpareigoja pačius Sąjungos teismus paisyti teisės.
95. Taigi galima kelti klausimą, ko reikalaujama iš Teisingumo Teismo, ištikimo teisei? Ar jis turėtų griežtai laikytis Sutarčių formuluočių, kuriomis ribojama jo jurisdikcija BUSP srityje, ar teikti pirmenybę Sąjungos konstituciniams principams ir nustatyti jurisdikciją, būtiną pagrindinėms teisėms apsaugoti, net jei tai aiškiai nenumatyta Sutarčių formuluotėse?
96. Sprendime Les Verts Teisingumo Teismas laikėsi nuomonės, kad teisinės valstybės principą labiau užtikrintų intervencija į Sutarties formuluotę(65). Kaip savo išvadoje šioje byloje pažymėjo generalinis advokatas G. F. Mancini, „pareiga laikytis teisės aktų turi pirmenybę prieš griežtas rašytinės teisės sąlygas. Kai to reikalauja teisminės apsaugos interesai, Teisingumo Teismas yra pasirengęs ištaisyti ar papildyti jo įgaliojimus ribojančias taisykles dėl principo, kuriuo apibrėžiama jo misija.“(66)
97. Vis dėlto skundžiamoje nutartyje Bendrasis Teismas nusprendė, kad dėl neseniai Sprendime Carvalho(67) pakartotos jurisprudencijos jis negali pripažinti jurisdikcijos nagrinėjamoje byloje. Bendrasis Teismas nurodė, kad nors nuostatos, susijusios su Sąjungos teismų jurisdikcija, turi būti aiškinamos atsižvelgiant į veiksmingos teisminės gynybos principą, dėl to negali būti panaikintos Sutartyse aiškiai nustatytos sąlygos.
98. Apeliantės teigia(68), kad ši jurisprudencija skirtinga, ji netaikytina nagrinėjamoje byloje, nes yra susijusi su sąlygomis, reglamentuojančiomis asmenų pareikštus ieškinius dėl panaikinimo, o ne ieškinius dėl žalos atlyginimo.
99. Nesutinku, kad tai yra priežastis, dėl kurios reikėtų atskirti šią jurisprudenciją. Priešingai, manau, kad Teisingumo Teismo išvados Sprendime Carvalho taikytinos nagrinėjamoje byloje tiek, kiek jame išreiškiamas principas, kad veiksmingos teisminės gynybos reikalavimas pats savaime negali lemti, kad Sąjungos teismai imtųsi keisti Sutartis.
100. Vis dėlto tai netrukdo Sąjungos teismams aiškinti Sutartis laikantis veiksmingos teisminės gynybos principo. Mano nuomone, Sąjungos teismai netgi privalo tai daryti.
101. Išvadoje byloje SatCen / KF(69) generalinis advokatas M. Bobek padarė panašią išvadą: „Kitaip tariant, Chartijos 47 straipsnis neleidžia Teisingumo Teismui perrašyti Sutarčių, bet pagal jį reikalaujama, kad Teisingumo Teismas aiškintų esamas nuostatas taip, kad būtų išnaudotos visos jų suteikiamos galimybės užtikrinti teisminę gynybą visiems asmenims, su kuriais yra susiję Sąjungos institucijų ar įstaigų aktai.“
102. Skundžiamoje nutartyje Bendrasis Teismas iš tiesų pripažino būtinybę aiškinti ESS 24 straipsnio 1 dalį ir SESV 275 straipsnį atsižvelgiant į veiksmingos teisminės gynybos principą(70). Šiaip ar taip, jis to nepadarė.
103. Taigi Bendrasis Teismas paliko atvirą klausimą, ar BUSP jurisdikcijos apribojimas gali būti aiškinamas taip, kad nagrinėjamoje byloje būtų užtikrinta veiksminga teisminė apsauga.
104. Nagrinėjant šiuos apeliacinius skundus būtent tokį klausimą reikia užduoti ir į jį atsakyti. Ar Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimas pagal ESS 24 straipsnio 1 dalį ir SESV 275 straipsnį gali būti aiškinamas taip, kad ieškiniai dėl žalos atlyginimo už Sąjungos padarytus pagrindinių teisių pažeidimus, net jei jie (kaip teigiama) buvo padaryti BUSP srityje, į tą apribojimą nepatenka?
2. Šalių ir įstojusių į bylą šalių argumentai
105. Apeliantės teigia(71), jog Bendrasis Teismas neatsižvelgė į tai, kad reikalavimas atlyginti žalą buvo grindžiamas tariamu pagrindinių teisių pažeidimu, ir neaiškino Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimo BUSP srityje, atsižvelgdamas į pagrindines teises ir teisinės valstybės principą. Belgijos, Liuksemburgo, Nyderlandų, Austrijos, Rumunijos, Suomijos ir Švedijos vyriausybės, įstojusios į bylą palaikyti Komisijos, pabrėžia, kad, atsižvelgiant į Sąjungos pamatines vertybes ir bendruosius Sąjungos teisės principus, Sąjungos teismai turi turėti jurisdikciją nagrinėti ieškinius dėl žalos atlyginimo, susijusius su tariamais pagrindinių teisių pažeidimais BUSP srityje. Be to, Čekijos vyriausybė, nors ir pritaria Tarybos pozicijai, teigia, kad Sąjungos teismai turi jurisdikciją tikrinti BUSP srities aktus, jei dėl šių aktų gali būti pažeistos pagrindinės teisės.
106. Tiksliau, Komisija teigia, kad ši byla yra susijusi su tariamais žmogaus teisių pažeidimais, o BUSP yra tik kontekstas, kuriame tie pažeidimai padaryti. Taigi Teisingumo Teismas iš esmės turi išnagrinėti „ieškinį dėl žalos, padarytos žmogaus teisėms“, kylantį iš Sąjungos teisės, susijusios su BUSP priemone.
107. Atrodo, kad šis argumentas grindžiamas panašia logika, kaip ir ta, kuria buvo grindžiama Sąjungos teismų jurisdikcija tokiose bylose, kaip Mauricijus, Elitaliana ir H. Net jei Sąjungos teismai raginami priimti sprendimą dėl BUSP srities akto teisėtumo, nagrinėjamos bylos situacijai netaikomas ESS 24 straipsnio 1 dalyje ir SESV 275 straipsnyje nustatytas jurisdikcijos apribojimas, nes šio akto teisėtumas priklauso nuo Chartijoje pateikto teisės aiškinimo.
108. Be to, Komisija tvirtina, kad pagal jokią Sutarčių nuostatą nenumatyta nukrypti nuo Sąjungos teismų jurisdikcijos dėl tariamų pagrindinių teisių pažeidimų bet kurioje Sąjungos teisės srityje, įskaitant BUSP. ESS 24 straipsnio 1 dalį ir SESV 275 straipsnį suprantant taip, kad iš asmenų atimta galimybė pareikšti ieškinius dėl jų pagrindinių teisių pažeidimų BUSP srityje, kiltų pavojus, kad bus paneigti esminiai Sutartyse numatytos teisminės apsaugos sistemos požymiai, kaip juos aiškina Teisingumo Teismas.
109. Taryba ir EIVT teigia, kad Sąjungos teismų jurisdikcijai šioje byloje kliūčių sudaro ESS 24 straipsnio 1 dalis ir SESV 275 straipsnis ir kad netaikytina nė viena iš esamų Teisingumo Teismo jurisprudencijos krypčių, susijusių su BUSP. Vis dėlto Taryba kategoriškai neatmeta Sąjungos teismų jurisdikcijos dėl tariamų pagrindinių teisių pažeidimų BUSP srityje ir pabrėžia, jog būtina rasti tinkamus kriterijus, kad Sutarties nuostatos, kuriomis apribojama Sąjungos teismų jurisdikcija BUSP srityje, liktų veiksmingos. Tarybos nuomone, reikėtų aiškiai atskirti aktus, kurie reiškia politinį pasirinkimą ir kuriems teisminė kontrolė netaikoma, nuo aktų, kuriais siekiama įgyvendinti konkrečius veiksmus ir kurie yra teisminės kontrolės dalykas. Šie konkretūs veiksmai iš esmės nereiškia politinių pasirinkimų, o tik yra šių pasirinkimų įgyvendinimas vykdant BUSP.
110. Vis dėlto Prancūzijos vyriausybė, įstojusi į bylą palaikyti Tarybos, mano, kad politinių ir kitų BUSP sprendimų atskyrimas yra neveiksmingas. Šios valstybės narės teigimu, Sutarties nuostatos, ribojančios Sąjungos teismų jurisdikciją BUSP srityje, turi būti aiškinamos pagal jų formuluotę, t. y. kad Sąjungos teismai neturi jurisdikcijos nagrinėti jokių BUSP priemonių, išskyrus dvi SESV 275 straipsnio antroje pastraipoje nurodytas išimtis.
3. Jurisdikcijos apribojimo BUSP srityje tikslas
111. Pritariu Prancūzijos vyriausybei ir Tarybai, kad Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimo BUSP srityje negali būti nepaisoma ir jam turi būti suteikta tam tikra reikšmė. Dėl to išryškėja svarbus klausimas, kuris, mano nuomone, yra esminis nustatant Sąjungos teismų jurisdikcijos ribas BUSP srityje: koks yra jurisdikcijos apribojimo tikslas?
112. Tarybos ir EIVT siūlomas politinių ar strateginių sprendimų atskyrimas nuo tik administracinių BUSP priemonių gali atspindėti Sutarčių autorių ketinimą neleisti Sąjungos teismams daryti įtakos politiniams sprendimams užsienio santykių srityje. Tiesa, daugeliu atvejų, kai Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti taisyklę, jis gali pasirinkti jos prasmę. Net jei Teisingumo Teismas pasirenka vadovaudamasis kai kuriomis kitomis taisyklėmis ir susirūpinimą keliančiais klausimais, tai vis tiek yra pasirinkimas(72).
113. Esama klausimų, dėl kurių pasirinkimas turi būti paliktas išimtinai politiniam procesui. Išvadoje byloje Rosneft generalinis advokatas M. Wathelet nurodė, kad „Teisingumo Teismo jurisdikcijos apribojimas BUSP srityje „carve‑out“ išlyga grindžiamas tuo, kad BUSP srities teisės aktai iš esmės tereiškia vien politinio pobūdžio sprendimus, susijusius su BUSP įgyvendinimu, kurių atžvilgiu teisminė kontrolė sunkiai suderinama su valdžių atskyrimu“(73). Taigi Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimas galėtų būti suprantamas kaip tam tikra kodifikuota „politinių klausimų doktrina“(74). Sutarčių autoriai galbūt manė, kad būtina tai aiškiai nurodyti, nes Teisingumo Teismas (dar)(75) nebuvo pasirengęs plėtoti tokios doktrinos.
114. Iš tiesų, atsižvelgiant į valdžių padalijimo principą (Sąjungoje vadinamą institucinės pusiausvyros principu), kuris yra svarbi teisinės valstybės ir demokratijos principo dalis(76), teismų prerogatyva nėra pakeisti kompetentingų politinių institucijų priimtus politinius sprendimus.
115. Vis dėlto tai pasakytina apie bet kurią Sąjungos teisės sritį, ne tik apie BUSP. Sąjungos teismai neturi pakeisti Sąjungos institucijų, kurioms Sutartimis suteikti įgaliojimai priimti sprendimus, politinių sprendimų. Atsižvelgiant į tai, konstitucinėse demokratijose politikos pasirinkimo galimybės nėra neribotos. Europos Sąjunga yra pagrįsta teisinės valstybės principu, todėl Sutarčių autoriai negalėjo turėti ketinimo leisti, kad BUSP srityje būtų pažeidžiamos pagrindinės teisės. Kadangi pagrindinės teisės pažeidimas negali būti politinis pasirinkimas, Sąjungos teismai turi turėti galimybę kontroliuoti, ar ši riba buvo peržengta(77). Tik taip jie gali atlikti savo misiją užtikrinti, kad aiškinant ir taikant Sutartis būtų laikomasi teisės.
116. Tai leidžia daryti išvadą, kad Sąjungos teismų jurisdikcija peržiūrėti bet kokią BUSP priemonę, įskaitant politinę ar strateginę, siekiant užtikrinti jos atitiktį pagrindinėms teisėms, negali būti atmesta pagal ESS 24 straipsnio 1 dalį ir SESV 275 straipsnį.
117. Pripažįstu, kad pagrindines teises galima užtikrinti įvairiais būdais ir kad gali būti palikta tam tikra laisvė politiniam pasirinkimui. Naudojimasis dauguma Chartijoje garantuojamų teisių gali būti ribojamas, jei tokiu ribojimu siekiama kito teisėto tikslo ir jis yra proporcingas(78). Pavyzdžiui, teisė į asmens duomenų apsaugą (pagal Chartijos 8 straipsnį) gali būti apribota siekiant kovoti su tarptautiniu terorizmu arba teisė į nuosavybę (pagal Chartijos 17 straipsnį) gali būti apribota siekiant padėti užtikrinti trečiajai valstybei taikomų sankcijų veiksmingumą. Pagrįstumo, taip pat priemonių, kuriomis ribojamas naudojimasis tam tikromis teisėmis, tinkamumo ir būtinumo vertinimas gali būti skirtingas. Šiuo atžvilgiu pateisinama, kai Sąjungos teismai paiso politinių sprendimų sudėtingais tarptautinės politikos klausimais. Kaip matyti iš jurisprudencijos(79), atrodo, kad Teisingumo Teismas jautriai reaguoja į šį dalyką. Vis dėlto, net jei galima diskutuoti dėl tinkamo kontrolės lygio, iš Sąjungos teismų negali būti atimtas konstitucinis vaidmuo užtikrinti pagrindinių teisių apsaugą, kai to prašo asmenys.
118. Galiu sutikti, kad esama tam tikrų strateginių sprendimų, į kuriuos Sąjungos teismai iš tiesų negali kištis. Pavyzdžiui, mano nuomone, Sąjungos teismai negali vertinti, ar Sąjunga turėtų dislokuoti misiją tam tikroje pasaulio dalyje. Taip yra net jei tokios misijos įsteigimas galėtų pagerinti žmogaus teisių padėtį toje vietovėje. Vis dėlto priėmus politinį sprendimą dėl dalyvavimo tam tikroje šalyje ar konflikte, Sąjungos teismai turi turėti galimybę kontroliuoti, ar jis parengtas ir įgyvendinamas taip, kad neproporcingai nepažeistų žmogaus teisių.
119. Kai kuriuos sprendimus šiuo klausimu reikia priimti labiau atsižvelgiant į Tarybos ar kitos atsakingos institucijos pateiktus motyvus. Pavyzdžiui, galimybė gauti finansavimą konkrečiai misijai iš tiesų gali daryti įtaką asmenų, kurių šeimos narių dingimo aplinkybės nebuvo sėkmingai ištirtos, teisėms. Vis dėlto Sąjungos teismai turi atsižvelgti į argumentus dėl bendrų Sąjungos, kuri turi misijų visame pasaulyje, finansinių ir personalo pajėgumų ir negali iš naujo vertinti sprendimo, kaip geriausiai paskirstyti šiuos išteklius. Šiaip ar taip, tai nereiškia, kad Sąjungos teismų jurisdikcija visiškai panaikinama. Atvirkščiai, pagarbos poreikis ir kontrolės lygis yra klausimai, kurie kyla nustačius jurisdikciją.
120. Taigi negaliu sutikti su Taryba, kad šioje byloje Sąjungos teismai gali vertinti tik tai, ar EULEX KOSOVO, atlikdama tyrimus, laikėsi pagrindinių teisių, tačiau neturi jurisdikcijos nagrinėti Tarybos sprendimų dėl laipsniško EULEX KOSOVO vykdomųjų įgaliojimų panaikinimo ar pakankamų išteklių skyrimo EULEX KOSOVO teisėtumo, nes tai susiję su politiniais ir strateginiais sprendimais, kurių teisminė kontrolė negalima. Jei šiais politiniais ar strateginiais sprendimais gali būti pažeistos pagrindinės teisės, Sąjungos teismai turi turėti galimybę nagrinėti tokį asmens skundą, nors tikėtina, kad jie gerbs Tarybos motyvus, pateiktus vertinant, ar šie sprendimai pažeidžia pagrindines teises.
4. Kas nepatenka į Sąjungos teismų jurisdikciją BUSP srityje?
121. Jurisdikcijos apribojimas negali būti toks platus, kad neleistų tikrinti BUSP priemonių atitikties pagrindinėms teisėms. Kokia tuomet yra šio jurisdikcijos apribojimo apimtis?
122. Jurisdikcijos apribojimas, mano nuomone, apima du klausimus. Pirma, Sąjungos teismai negali tikrinti BUSP aktų atitikties Sutarčių nuostatoms dėl BUSP(80). Antra, Sąjungos teismai negali aiškinti nei šių pirminių BUSP taisyklių, nei jomis remiantis priimtų BUSP srities aktų. Žinoma, Sąjungos teismai, atlikdami BUSP srities aktų teisėtumo peržiūrą atsižvelgdami į pagrindines teises, negali visiškai išvengti BUSP normų aiškinimo, nes tai yra būtina sąlyga, siekiant įvertinti jų atitiktį šioms teisėms(81). Vis dėlto šiuo atžvilgiu Sąjungos teismai turi atsižvelgti į tam tikro politinio pasirinkimo autoriaus pateiktą prasmės paaiškinimą ir įvertinti, ar taip suprastas pasirinkimas neperžengia Chartijoje leidžiamų ribų.
123. Vis dėlto tol, kol BUSP priemone padarytas politinis pasirinkimas neperžengia Sąjungos konstitucinės sistemos nustatytų ribų, Sąjungos teismų įsikišimas neįmanomas. Jei BUSP norma gali būti aiškinama trimis būdais (A, B ar C) ir nė vienu iš jų nepažeidžiamos pagrindinės teisės, Sąjungos teismas negali rinktis A, B ar C. Tai savo ruožtu reiškia, kad BUSP srityje trūksta kito svarbaus vaidmens, kurį Teisingumo Teismas atlieka pagal Sutartis – užtikrinti vienodą Sąjungos teisės aiškinimą ir taikymą. Siekiant užtikrinti vienodumą, Teisingumo Teismui turi būti suteikta teisė pasirinkti iš galimų skirtingų normos aiškinimų. Tai atmetus, reikia daryti prielaidą, kad Sutarčių rengėjai sutiko su skirtumais, kurių gali atsirasti praktiškai įgyvendinant BUSP priemones skirtingose valstybėse narėse. Tokios situacijos pavyzdys yra byla Neves 77 Solutions, kurioje šiandien taip pat teikiama mano išvada.
124. Apibendrinant galima teigti, kad Sąjungos institucijos ir įstaigos visada privalo laikytis pagrindinių teisių, o pasirinkimas pažeisti šias teises nėra galimas politinis ar strateginis pasirinkimas, taip pat BUSP srityje. Jei BUSP jurisdikcijos apribojimo tikslas yra neleisti Sąjungos teismams kištis į politinius ir strateginius sprendimus BUSP srityje, tokiam tikslui pasiekti nebūtina, kad jurisdikcija nagrinėti tariamus pagrindinių teisių pažeidimus būtų panaikinta. Politiniams ir strateginiams sprendimams nustatyta riba, nes jie niekada negali pažeisti pagrindinių teisių. Todėl ESS 24 straipsnio 1 dalis ir SESV 275 straipsnis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos Sąjungos teismams nedraudžiama kontroliuoti tokių konstitucinių ribų nagrinėjant asmenų ieškinius dėl žalos atlyginimo, pareikštus dėl tariamų pagrindinių teisių pažeidimų BUSP priemonėmis.
5. SESV 275 straipsnio antra pastraipa
125. ESS 24 straipsnio 1 dalis ir SESV 275 straipsnio pirma pastraipa dažnai apibūdinamos kaip „carve-out“ išlygos, nes jomis įtvirtinama išimtis iš Sąjungos teismų bendrosios jurisdikcijos pagal ESS 19 straipsnį. SESV 275 straipsnio antra pastraipa toliau apibūdinama kaip „claw-back“ išlyga, nes pagal ją numatyta išimtis vėl patenka į Sąjungos teismų jurisdikcijos sritį(82).
126. Jei taip suprantame SESV 275 straipsnio pirmos ir antros pastraipų santykį, logika verčia manyti, kad „claw-back“ išlyga taikytina tik tuo atveju, jei „carve-out“ išlygomis konkrečioje situacijoje buvo paneigta Sąjungos teismų jurisdikcija. Darau išvadą, kad teisminė kontrolė dėl galimų pagrindinių teisių pažeidimų negali būti „išimta“ iš bendrosios Sąjungos teismų jurisdikcijos, net jei peržiūrimas aktas yra BUSP priemonė. Todėl SESV 275 straipsnio antroje pastraipoje įtvirtinta „claw-back“ (sugrąžinimo) išlyga nesvarbi nustatant jurisdikciją ieškiniams dėl žalos atlyginimo, grindžiamiems tariamais pagrindinių teisių pažeidimais.
127. Vis dėlto, mano nuomone, SESV 275 straipsnio antra pastraipa neturėtų būti aiškinama kaip „claw-back“ išlyga, kuria atkuriama „normali“ Sąjungos teismų jurisdikcija išvardytose situacijose. Manau, kad SESV 275 straipsnio antrą pastraipą reikėtų aiškinti kaip nuostatą, kuria remiantis aiškinama jurisdikcijos apribojimo apimtis pagal ESS 24 straipsnio 1 dalį ir SESV 275 straipsnio pirmą pastraipą.
128. Kaip minėta(83), ESS 24 straipsnio 1 dalies ir SESV 275 straipsnio pirmos pastraipos formuluotės nėra tapačios. ESS 24 straipsnio 1 dalimi Sąjungos teismų jurisdikcija panaikinama dėl „šių nuostatų“, t. y. ESS 24 straipsnio 1 dalies pirmesniuose sakiniuose paminėtų nuostatų. Tose nuostatose numatyta, kad priimdama BUSP priemones Taryba iš esmės sprendžia vienbalsiai; kad į BUSP neįtraukiami teisėkūros aktai; kad BUSP įgyvendina Sąjunga arba valstybės narės; kad Komisijai ir Parlamentui numatytas specifinis vaidmuo BUSP srityje. Visgi ESS 24 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Sąjungos teismai turi turėti galimybę stebėti, kaip laikomasi ESS 40 straipsnio, ir gali peržiūrėti tam tikrų sprendimų BUSP srityje teisėtumą. Šiuo klausimu ESS 24 straipsnio 1 dalyje daroma nuoroda į SESV 275 straipsnio antrą pastraipą.
129. SESV 275 straipsnio pirmoje pastraipoje pakartojamas Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimas, kuris jau buvo nustatytas ESS 24 straipsnio 1 dalyje, tačiau priduriama, kad šis apribojimas taikomas ne tik „šioms nuostatoms“, t. y. ESS V antraštinės dalies 2 skyriaus nuostatoms, bet ir aktams, priimtiems remiantis šiomis nuostatomis. Šis apribojimas, kaip pripažįstama jurisprudencijoje, yra siauras. Šiuo atžvilgiu SESV 275 straipsnio antroje pastraipoje paaiškinama, ko negalima „išimti“. Skirtingai nei pirma pastraipa, SESV 275 straipsnio antra pastraipa turi būti aiškinama plačiai, nes ja informuojama apie (siaurą) „carve-out“ išlygos taikymo srities aiškinimą.
130. SESV 275 straipsnio antroje pastraipoje esanti nuoroda į ESS 40 straipsnį leidžia manyti, kad Teisingumo Teismas turi išlaikyti jurisdikciją dėl Sutartyse numatytos institucinės pusiausvyros. Šiai kategorijai priskiriami ginčai dėl tinkamo tam tikros priemonės priėmimo teisinio pagrindo ir jie paprastai grindžiami pagal šiuos skirtingus teisinius pagrindus Sąjungos institucijoms priskiriamais skirtingais įgaliojimais. Tokio ginčo pavyzdžiai – pirmiau minėtos bylos Mauricijus ir Tanzanija(84).
131. Nuoroda į ieškinius dėl panaikinimo, susijusius su ribojamosiomis priemonėmis fizinių ir juridinių asmenų atžvilgiu, atrodo gana siaura. Vis dėlto tai galima suprasti plačiau, kaip reikalavimą, kad Sąjungos teismų jurisdikcija negali būti apribota, kiek tai susiję su BUSP priemonių, kuriomis ribojamos asmenų teisės, teisėtumo peržiūra.
132. Paprastesnis, bet, mano nuomone, tikėtinas paaiškinimas, kodėl pažodžiui įtraukti tik asmenų ieškiniai dėl panaikinimo, pareikšti dėl ribojamųjų priemonių, yra toks, kad priimant Lisabonos sutartį dėl Sprendimo Kadi galimi asmenų teisių pažeidimai taikant ribojamąsias priemones buvo akivaizdus pavyzdys(85). Vis dėlto, jei būtų aiškinama atsižvelgiant į ESS 24 straipsnio 1 dalį, kurioje bendriau kalbama apie tam tikrų priemonių teisminę kontrolę, SESV 275 straipsnio antra pastraipa gali būti aiškinama taip, jog ja užtikrinama, kad nebūtų ribojama teisminė visų tų BUSP priemonių, kuriomis ribojamos asmenų teisės, kontrolė.
133. Jei SESV 275 straipsnio dviejų pastraipų santykis suprantamas taip, kad antroje pastraipoje informuojama apie pirmos pastraipos aiškinimą, jurisdikcijos apribojimo „raudonoji linija“ yra Sutartyse Sąjungos teismams priskirtas konstitucinis vaidmuo. Tai susiję, pirma, su Sutartyse nustatytos institucinės struktūros apsauga ir, antra, su asmenų teisių apsauga.
6. Galimas nacionalinių teismų vaidmuo
134. Akivaizdu, kad BUSP priemonėmis negali būti pažeidžiamos asmenų pagrindinės teisės. Taip pat akivaizdu, kad turi būti galima teisminė tariamų pagrindinių teisių pažeidimų kontrolė. Visgi galima teigti, kad tokių bylų nereikia nagrinėti Sąjungos teismuose, jos gali būti perduodamos nacionalinių teismų jurisdikcijai(86).
135. Pagal SESV 274 straipsnį ginčai, kurių viena iš šalių yra Sąjunga, dėl šios priežasties priklauso nacionalinių teismų jurisdikcijai. Jei ESS 24 straipsnio 1 dalis ir SESV 275 straipsnis aiškinami taip, kad pagal juos Sąjungos teismai neturi jurisdikcijos nagrinėti ieškinių dėl žalos, grindžiamos pagrindinių teisių pažeidimais, kuriuos, kaip įtariama, lėlė BUSP priemonės, atlyginimo, tokius ieškinius vis tiek gali nagrinėti nacionaliniai teismai, net jei šie ieškiniai skirti Sąjungos institucijoms ir įstaigoms.
136. Ar toks sprendimas atitiktų veiksmingos teisminės apsaugos reikalavimus? Nuomonėje 2/13(87) generalinė advokatė J. Kokott nurodė mananti, kad atitiktų. Vis dėlto jos analizė prasidėjo nuo pozicijos, kad Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimas pagal ESS 24 straipsnio 1 dalį ir SESV 275 straipsnio pirmą pastraipą yra taisyklė, o ne išimtis(88); šią poziciją pakeitė vėlesnė Teisingumo Teismo jurisprudencija.
137. Mano nuomone, abejotina (ir tai aiškiai rodo ši byla), ar nacionaliniai teismai galėtų suteikti veiksmingą teisminę apsaugą asmenims visose situacijose, kai Sąjungos institucijos ir įstaigos pažeidžia jų teises, taikydamos BUSP priemones. Kaip nurodė Čekijos ir Liuksemburgo vyriausybės, yra daug praktinių kliūčių, trukdančių kreiptis į nacionalinius teismus su tokiais ieškiniais. Pavyzdžiui, kyla klausimas, kuris teismas ir kurios valstybės narės teismas turėtų nagrinėti ieškinį dėl priemonių, kurių ėmėsi trečiojoje šalyje įsteigta Sąjungos misija. KS ir KD bandė pareikšti ieškinį Jungtinės Karalystės teismuose (iki „Brexito“). Kaip paaiškinau anksčiau, nacionalinis teismas laikėsi nuomonės, kad ieškinys nepriklauso jo jurisdikcijai. Vis dėlto toks nacionalinio teismo jurisdikcijos atsisakymas galėtų būti įveiktas, jei Teisingumo Teismas laikytųsi tvirtos pozicijos, kad jis neturi jurisdikcijos.
138. Tai vis tiek neišsprendžia klausimo, kuris nacionalinis teismas turėtų nagrinėti bylą. Prancūzijos vyriausybė pasiūlė, kad tai galėtų būti Tarybai pirmininkaujančios valstybės narės teismas. Visgi nėra jokio ypatingo pagrindo, kodėl šios valstybės narės teismas galėtų geriausiai išnagrinėti bylą dėl Sąjungos misijos, kaip teigiama, padaryto pagrindinių teisių pažeidimo. Kita galimybė – pareikšti ieškinį bet kurios valstybės narės teismuose. Toks sprendimas gali lemti palankesnės jurisdikcijos pasirinkimą, nes ieškovai ieškotų valstybės narės, kurioje galioja palankiausios procesinės taisyklės, reglamentuojančios ieškinius dėl žalos atlyginimo.
139. Kadangi nacionaliniai teismai neturėtų galimybės pateikti Teisingumo Teismui prejudicinių klausimų, Chartija suteikiamų teisių aiškinimas taikant BUSP priemones gali būti skirtingas. Tokius nesutarimus galiausiai spręstų Europos Žmogaus Teisių Teismas (toliau – EŽTT), į kurį asmenys gali nuspręsti kreiptis, jei mano, kad jų žmogaus teisės nebuvo tinkamai apsaugotos.
140. Susidūrus su tokiomis praktinėmis problemomis, susijusiomis su kompetentingo nacionalinio teismo pasirinkimu, Prancūzijos vyriausybė pasiūlė įsteigti naują bendrą teismą, kuris nagrinėtų bylas dėl pagrindinių teisių pažeidimų, susijusių su BUSP priemonėmis. Nors valstybės narės gali taip elgtis, abejoju, kad jos norėtų suteikti jurisdikciją kitam viršvalstybiniam teismui, jei nenori pripažinti tokios jurisdikcijos Sąjungos teismams.
141. Galiausiai, grįžtant prie nagrinėjamos bylos, reikia priminti, kad joje klausiama, ar Sąjungos teismai gali nagrinėti ieškinius, grindžiamus Sąjungos deliktine atsakomybe už žalą, kaip įtariama, padarytą BUSP priemonėmis.
142. Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad Sąjungos teismai turi išimtinę jurisdikciją nagrinėti ieškinius dėl žalos atlyginimo, grindžiamus Sąjungos deliktine atsakomybe(89). Tokiais ieškiniais Sąjunga atskiriama nuo tarptautinių organizacijų, kurios paprastai naudojasi dideliu imunitetu nuo ieškinių dėl žalos atlyginimo teisme(90). Iš tiesų, kaip pažymi komentatoriai(91), Sutarčių rengėjai susitarė, kad Sąjunga neturėtų naudotis imunitetu savo deliktinės atsakomybės atžvilgiu, tačiau šių sprendimų neturėtų priimti nacionaliniai teismai.
143. Taigi Sutartyse numatyta, kad ieškinį dėl žalos atlyginimo gali nagrinėti tik Sąjungos teismai. Nacionaliniai teismai negali spręsti dėl deliktinės atsakomybės už žalą, kurią, kaip įtariama, padarė Sąjungos institucijos ir įstaigos bet kurioje srityje, patenkančioje į Sąjungos teisės taikymo sritį.
144. Be to, ieškiniai dėl žalos atlyginimo, jei būtų palikti nagrinėti nacionaliniams teismams, būtų grindžiami jų pačių nacionaline deliktinės atsakomybės teise ir šių ieškinių baigtis būtų skirtinga priklausomai nuo taikomų nacionalinių taisyklių. Todėl nacionaliniai teismai negali užpildyti spragos ir pasiūlyti tokio pat teisių gynimo būdo, kokį galėtų suteikti Sąjungos teismai.
D. Galimos pasekmės Sąjungos prisijungimui prie EŽTK
145. Kaip jau paaiškinta, šią bylą reikėtų vertinti platesniame derybų dėl Sąjungos prisijungimo prie EŽTK kontekste. Verta priminti, kad pagal ESS 6 straipsnio 2 dalį toks prisijungimas yra Sąjungos pareiga, o ne pasirinkimas.
146. Vis dėlto, kaip matyti iš Nuomonės 2/13, prisijungimo prie EŽTK procesas yra įmanomas tik tuo atveju, jei jis atitinka Sąjungos teisinės sistemos ypatumus ir nedaro poveikio Sąjungos kompetencijai pagal Sutartis.
147. Jei Teisingumo Teismas sutiks su siūlomu išaiškinimu, kad ESS 24 straipsnio 1 dalis ir SESV 275 straipsnis turi būti aiškinami taip, kad jie neatima Sąjungos teismų jurisdikcijos nagrinėti ieškinius dėl žalos atlyginimo, grindžiamus galimais pagrindinių teisių pažeidimais, padarytais BUSP priemonėmis, kyla klausimas, kokį poveikį tai turėtų būsimam Sąjungos prisijungimui prie EŽTK.
148. Pirma, tai padėtų aiškiau apibrėžti Sąjungos teismų jurisdikcijos apribojimą BUSP srityje (šį klausimą Nuomonėje 2/13 Teisingumo Teismas paliko atvirą).
149. Antra, būtų paaiškinta, kad kai BUSP priemonė ginčijama dėl vienos iš priežasčių, dėl kurių gali spręsti ir EŽTT, t. y. dėl tariamo pagrindinių teisių pažeidimo, Sąjungos teismų jurisdikcijos neriboja Sutarčių „carve-out“ išlygos.
150. Siūlomas išaiškinimas Sąjungos teisinės sistemos požiūriu atitiktų konstitucinį reikalavimą saugoti jos autonomiją. Taip būtų išvengta situacijos, kai galimus nacionalinių teismų nesutarimus dėl to, ar BUSP priemonės pažeidžia pagrindines teises, sprendžia Sąjungos teisinei sistemai nepriklausantis teismas. Prieš EŽTT nagrinėjant bylą, kurioje teigiama, kad buvo pažeistos žmogaus teisės, pirmiausia ją turėtų išnagrinėti Sąjungos teismai. Dauguma valstybių narių, įstojusių į šią bylą, pritarė Čekijos vyriausybės pateiktam vaizdingam apibūdinimui, kad „kiekvienas traukinys, kuris gali atvykti į Strasbūrą, pirmiausia turi sustoti Liuksemburge“. Siūlomame išaiškinime kaip tik ir numatoma tokia Liuksemburgo stotelė.
151. EŽTK įtvirtintos sistemos požiūriu siūlomas aiškinimas reikštų, kad prieš priimant skundą EŽTT turi būti išnaudotos visos teisių gynimo priemonės Sąjungos teismuose.
152. Ar dėl to reikšmingai padidėtų Sąjungos teismų darbo krūvis?
153. Nemanau, kad toks susirūpinimas yra pagrįstas. Jei asmuo mano, kad buvo pažeistos jo pagrindinės teisės, galimybė kreiptis į Sąjungos teismus iš tiesų turėtų būti suteikta. Sąjungos teisinei sistemai naudinga, kad tokios situacijos būtų atskleistos ir ištaisytos.
IV. Apibendrinimas ir pasekmės
154. Taigi manau, kad ESS 24 straipsnio 1 dalis ir SESV 275 straipsnis turėtų būti aiškinami kaip neribojantys Sąjungos teismų jurisdikcijos nagrinėti asmenų ieškinius dėl žalos atlyginimo, grindžiamus tariamu pagrindinių teisių pažeidimu, padarytu bet kokios rūšies BUSP priemone.
155. Toks aiškinimas išplaukia iš konstitucinių Sąjungos teisinės sistemos principų, visų pirma teisinės valstybės principo, kuris apima teisę į veiksmingą teisminę gynybą, ir principo, pagal kurį visose Sąjungos politikos srityse reikalaujama gerbti pagrindines teises. Iš šių principų išplaukiantis Sąjungos teismų konstitucinis vaidmuo gali būti ribojamas tik išimtiniais atvejais. Todėl ESS 24 straipsnio 1 dalis ir SESV 275 straipsnio pirma pastraipa turi būti aiškinamos siaurai. Toks aiškinimas, nors ir siauras, negali prieštarauti Sutartyse įtvirtinto jurisdikcijos apribojimo tikslui. Jei šis tikslas yra apsaugoti politinius pasirinkimus BUSP srityje nuo Sąjungos teismų kišimosi, jis negali pateisinti aiškinimo, pagal kurį į šį jurisdikcijos apribojimą įtraukiami ieškiniai dėl žalos, padarytos tariamais pagrindinių teisių pažeidimais, atlyginimo. Taip yra todėl, kad pagrindinių teisių pažeidimas negali būti politinis pasirinkimas Sąjungoje, o Sąjungos teismai turi turėti jurisdikciją užtikrinti, kad BUSP sprendimais nebūtų peržengta „raudonoji linija“, nustatyta dėl pagrindinių teisių.
156. Taigi siūlau Teisingumo Teismui patenkinti KS ir KD bei Komisijos apeliacinius skundus, kuriuose teigiama, kad Bendrasis Teismas neteisingai išaiškino ESS 24 straipsnio 1 dalį ir SESV 275 straipsnį. Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą nusprendęs, kad jis neturi jurisdikcijos nagrinėti KS ir KD pareikšto ieškinio dėl žalos atlyginimo.
157. Dėl šios priežasties skundžiama nutartis turėtų būti panaikinta.
158. Nemanau, kad šiame bylos nagrinėjimo etape Teisingumo Teismas gali priimti sprendimą dėl ieškinio priimtinumo ir esmės. Šių klausimų Bendrasis Teismas neanalizavo ir jie nebuvo Teisingumo Teismo diskusijų dalykas. Taigi reikia grąžinti bylą Bendrajam Teismui ir atidėti bylinėjimosi išlaidų klausimo nagrinėjimą.
V. Išvada
159. Atsižvelgdama į pirmiau išdėstytus argumentus siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
– panaikinti 2021 m. lapkričio 10 d. Bendrojo Teismo nutartį KS ir KD / Taryba ir kt. (T-771/20, nepaskelbta Rink., EU:T:2021:798);
– grąžinti bylą nagrinėti Bendrajam Teismui, kad šis priimtų sprendimą dėl priimtinumo ir dėl esmės;
– atidėti bylinėjimosi išlaidų klausimo nagrinėjimą.