ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
6 septembre 2013 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Erreur manifeste d’appréciation – Droit de propriété – Proportionnalité »
Dans l’affaire T‑434/11,
Europäisch-Iranische Handelsbank AG, établie à Hambourg (Allemagne), représentée initialement par MM. S. Ashley, S. Gadhia, solicitors, Me H. Hohmann, avocat, MM. D. Wyatt, QC, et R. Blakeley, barrister, puis par M. Ashley, Me Hohmann, MM. Wyatt, Blakeley, S. Jeffrey et A. Irvine, solicitors,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. F. Naert et Mme R. Liudvinaviciute-Cordeiro, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission européenne, représentée initialement par M. E. Paasivirta et Mme S. Boelaert, puis par MM. Paasivirta et M. Konstantinidis, en qualité d’agents,
et par
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par Mme S. Behzadi-Spencer, M. A. Robinson et Mme C. Murrell, en qualité d’agents, assistés de MM. J. Swift, QC, et de R. Palmer, barrister,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande d’annulation, premièrement, de la décision 2011/299/PESC du Conseil, du 23 mai 2011, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 136, p. 65), deuxièmement, du règlement d’exécution (UE) no 503/2011 du Conseil, du 23 mai 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) no 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 136, p. 26), troisièmement, de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 319, p. 71), quatrièmement, du règlement d’exécution (UE) no 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) no 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 319, p. 11), et, cinquièmement, du règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) no 961/2010 (JO L 88, p. 1), pour autant que ces actes concernent la requérante,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de Mmes I. Pelikánová, président, K. Jürimäe (rapporteur) et M. M. van der Woude, juges,
greffier : M. N. Rosner, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 20 février 2013,
rend le présent
Arrêt (1)
Antécédents du litige
[omissis]
Procédure et conclusions des parties
18 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 3 août 2011, la requérante a introduit le présent recours.
19 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, la requérante a introduit une demande visant à ce que le litige soit tranché selon une procédure accélérée, en application de l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal. Par décision du 12 septembre 2011, le président de la quatrième chambre du Tribunal a rejeté cette demande.
20 Par actes respectivement déposés au greffe du Tribunal le 27 octobre 2011 et le 14 novembre 2011, la Commission européenne et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ont demandé à intervenir à l’appui des conclusions du Conseil. Par ordonnance du 23 janvier 2012, le président de la quatrième chambre du Tribunal a fait droit à ces demandes.
21 Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 19 janvier 2012, la requérante a demandé à pouvoir adapter ses conclusions au vu de l’adoption des actes du 1er décembre 2011. Par décision du 12 mars 2012, la quatrième chambre du Tribunal a autorisé le dépôt d’un mémoire modifiant les conclusions et moyens du recours et a fixé à la requérante, à cette fin, un délai expirant le 23 avril 2012.
22 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 23 avril 2012, la requérante a adapté ses conclusions et moyens au vu de l’adoption des actes du 1er décembre 2011 (ci-après la « première adaptation des conclusions »).
23 Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 27 avril 2012, la requérante a de nouveau adapté ses conclusions et moyens au vu de l’adoption du règlement no 267/2012 (ci-après la « seconde adaptation des conclusions »).
24 Par actes respectivement déposés au greffe du Tribunal le 20 juin 2012 et le 25 juin 2012, le Conseil et le Royaume-Uni ont présenté leurs observations sur les première et seconde adaptations des conclusions.
25 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, a posé par écrit des questions aux parties qui y ont répondu dans les délais impartis.
26 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 20 février 2013.
27 Dans la requête et les première et seconde adaptations des conclusions, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler, avec effet immédiat, les actes attaqués, pour autant que ces actes la concernent ;
– déclarer que l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 961/2010 et l’article 23, paragraphe 2, du règlement no 267/2012 lui sont inapplicables ;
– condamner le Conseil aux dépens.
28 Le Conseil, soutenu par la Commission, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– à titre principal, rejeter le recours comme étant non fondé ;
– à titre subsidiaire, déclarer, en cas d’annulation, que les effets des décisions 2011/299 et 2011/783 sont maintenus jusqu’à la prise d’effet de l’annulation du règlement d’exécution no 503/2011, du règlement d’exécution no 1245/2011 et du règlement no 267/2012 et ne pas annuler ces règlements avec effet immédiat ;
– condamner la requérante aux dépens.
29 Le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours comme étant non fondé.
En droit
[omissis]
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective
[omissis]
Sur la première branche, tirée d’une violation de l’obligation de motivation
[omissis]
Sur la seconde branche, tirée d’une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective
[omissis]
– Sur la possibilité pour la requérante d’invoquer le principe du respect des droits de la défense
[omissis]
– Sur l’absence de motivation adéquate et l’absence de communication d’informations suffisantes à la requérante
[omissis]
– Sur l’absence de notification préalable à la première inscription du nom de la requérante sur les listes
[omissis]
– Sur l’insuffisance du réexamen formel en l’absence de réunion entre la requérante et les représentants du Conseil ou d’audition de celle-ci
[omissis]
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation
[omissis]
Sur le grief tiré de ce que le Conseil n’a pas apporté la preuve des opérations visées dans les motifs des actes attaqués
[omissis]
Sur le grief tiré de ce que les conditions d’inscription et de maintien du nom de la requérante sur les listes ne sont pas réunies
[omissis]
123 Compte tenu des arguments présentés par les parties, il y a lieu d’examiner si, ainsi que le soutient le Conseil, les opérations visées dans les motifs des actes attaqués permettaient d’inscrire le nom de la requérante sur les listes. À ce titre, étant donné que lesdites opérations visées ont eu lieu « [e]n 2009 », « [p]eu de temps après [début août 2010] », « [e]n août 2010 » et « [e]n octobre 2010 », c’est-à-dire, à l’exception des opérations ayant eu lieu entre le 27 et le 31 octobre 2010, avant l’entrée en vigueur, le 27 octobre 2010, du règlement no 961/2010, conformément à son article 41, premier alinéa, il convient d’examiner, d’une part, si les opérations ayant eu lieu avant le 27 octobre 2010 ont été effectuées conformément au règlement (CE) no 423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 103, p. 1) et, d’autre part, si celles ayant eu lieu après ladite date l’ont été conformément au règlement no 961/2010.
124 Partant, dans un premier temps, le Tribunal procèdera à l’interprétation des articles 7 à 10 du règlement no 423/2007, sur l’application duquel les parties ont été interrogées par voie de questions écrites du Tribunal, ainsi que des articles 16 à 19 et 21 du règlement no 961/2010, afin de déterminer la valeur juridique d’une autorisation ou approbation qui serait donnée par l’autorité nationale compétente, telle que, en l’espèce, la Bundesbank. À cet égard, il y a lieu de préciser que les articles 7 à 10 du règlement no 423/2007 correspondent, en substance, aux articles 16 à 19 du règlement no 961/2010 et qu’ils seront, dès lors, examinés ensemble. Ce dernier règlement comporte, à son article 21, en outre, une disposition ayant spécifiquement trait aux transferts de fonds à destination ou en provenance d’entités iraniennes. Dans un second temps, le Tribunal examinera si, en l’espèce, les opérations visées dans les motifs des actes attaqués ont été, ainsi que le fait valoir la requérante, réalisées conformément auxdites dispositions.
125 S’agissant, dans un premier temps, de l’interprétation des articles 7 à 10 du règlement no 423/2007 ainsi que des articles 16 à 19 et 21 du règlement no 961/2010, il convient de rappeler que, pour l’interprétation d’une disposition de droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (arrêt de la Cour du 17 novembre 1983, Merck, 292/82, Rec. p. 3781, point 12).
126 En premier lieu, d’une part, il y a lieu de constater que l’article 7, paragraphes 1 et 2, du règlement no 423/2007 et l’article 16, paragraphes 1 et 2, du règlement no 961/2010 disposent que sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes, entités ou organismes énumérés, respectivement, à l’annexe IV et à l’annexe V ainsi qu’à l’annexe VII et à l’annexe VIII desdits règlements (ci-après le « principe du gel des fonds »).
127 D’autre part, les articles 8 à 10 du règlement no 423/2007 ainsi que les articles 17 à 19 du règlement no 961/2010 prévoient, en substance, que, « [p]ar dérogation », respectivement, à l’article 7 du règlement no 423/2007 et à l’article 16 du règlement no 961/2010, « les autorités compétentes des États membres […] peuvent autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés, pour autant que les conditions [énoncées aux dispositions susmentionnées] sont réunies ». Ces conditions tiennent, en substance, d’une part, à la nature de l’utilisation envisagée des fonds et des ressources économiques et, d’autre part, s’agissant des dérogations prévues aux articles 9 et 10 du règlement no 423/2007 et aux articles 18 et 19 du règlement no 961/2010, à une notification préalable des autorisations, selon le cas, au comité des sanctions du Conseil de sécurité des Nations unies ou aux autres États membres et à la Commission. Par ailleurs, les articles 9 et 10 du règlement no 423/2007 de même que les articles 18 et 19 du règlement no 961/2010 précisent que lesdites autorisations peuvent être délivrées « dans les conditions qu[e les autorités nationales compétentes] jugent appropriées ». Ces formulations appellent les deux observations suivantes.
128 Ainsi, premièrement, il découle de ces dispositions que les autorités nationales compétentes se voient conférer le pouvoir d’autoriser, dans certaines circonstances et par exception au principe du gel des fonds, le déblocage de certains fonds. À cette fin, elles doivent procéder à une appréciation au cas par cas de chaque opération envisagée afin de vérifier si les conditions dans lesquelles elles peuvent autoriser un déblocage sont réunies. Corrélativement, les entités concernées doivent demander une autorisation pour chaque opération entrant dans le champ desdites dispositions. Partant, les dispositions des articles 8 à 10 du règlement no 423/2007 ainsi que celles des articles 17 à 19 du règlement no 961/2010 ne permettent pas aux autorités nationales compétentes d’émettre une approbation généralisée d’une certaine catégorie d’opérations pour lesquelles les entités concernées seraient, dès lors, dispensées de demander des autorisations au cas par cas.
129 Deuxièmement, contrairement aux allégations du Conseil, une telle autorisation atteste de la licéité, au regard, selon le cas, du règlement no 423/2007 ou du règlement no 961/2010, de l’opération autorisée. Partant, le Conseil ne saurait, sauf circonstances exceptionnelles qu’il lui appartiendrait de démontrer, fonder l’adoption des mesures restrictives applicables dans le futur sur des opérations autorisées conformément, selon le cas, à l’article 8, à l’article 9 ou à l’article 10 du règlement no 423/2007 ou à l’article 17, à l’article 18 ou à l’article 19 du règlement no 961/2010. En revanche, une simple approbation généralisée ne peut, en l’absence d’autorisation au cas par cas, lier le Conseil.
130 Le contexte dans lequel s’inscrivent les articles 8 à 10 du règlement no 423/2007 et les articles 17 à 19 du règlement no 961/2010, et notamment l’économie générale de ces règlements, conforte cette analyse textuelle. En effet, au vu de leur emplacement dans le règlement no 423/2007 et dans le règlement no 961/2010, les articles 8 à 10 du premier et les articles 17 à 19 du second se présentent comme un tempérament au principe du gel des fonds prescrit, respectivement, par l’article 7 du règlement no 423/2007 et par l’article 16 du règlement no 961/2010, qui les précèdent.
131 Enfin, cette interprétation suggérée par les analyses textuelle et contextuelle est compatible avec l’objectif poursuivi par les règlements no 423/2007 et no 961/2010, à savoir la volonté d’empêcher la prolifération nucléaire et, plus généralement, de maintenir la paix et la sécurité internationale, étant donné la gravité du risque posé par la prolifération nucléaire.
132 En second lieu, s’agissant d’opérations qui sont réalisées par l’intermédiaire d’une entité non désignée dans le but d’effectuer des paiements ou, comme dans le cadre de la procédure de la troisième voie, de régler des dettes d’entités désignées (ci-après les « opérations réalisées par l’intermédiaire d’une entité non désignée »), force est de constater que ni le règlement no 423/2007 ni le règlement no 961/2010 ne contiennent de disposition expresse en vertu de laquelle de telles opérations devraient être autorisées.
133 Néanmoins, il ressort des dispositions, de l’économie générale et de l’objectif poursuivi par le règlement no 423/2007 et par le règlement no 961/2010 que des opérations réalisées par l’intermédiaire d’une entité non désignée ne sont pas automatiquement licites et que, afin de garantir l’effet utile de l’article 7 du règlement no 423/2007 et de l’article 16 du règlement no 961/2010, les entités concernées doivent s’assurer de la légalité de telles opérations en demandant, le cas échéant, des autorisations à leurs autorités nationales compétentes.
134 En effet, premièrement, d’une part, il est interdit, en vertu de l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 423/2007 ainsi que de l’article 16, paragraphe 4, du règlement no 961/2010, de participer sciemment et volontairement à des activités ayant pour objet ou pour effet direct ou indirect de contourner les mesures d’interdiction énoncées aux paragraphes 1 à 3 de ces mêmes dispositions. Celles-ci constituent une mesure d’interdiction dont la transgression est, comme telle, susceptible de servir de fondement autonome à l’imposition de sanctions, y compris pénales, selon le droit national applicable, conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 423/2007 et à l’article 37, paragraphe 1, du règlement no 961/2010 (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 21 décembre 2011, Afrasiabi e.a., C‑72/11, Rec. p. I‑14285, points 34 et 35).
135 Par ailleurs, en mentionnant à l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 423/2007 et à l’article 16, paragraphe 4, du règlement no 961/2010 les activités ayant pour objet ou pour effet direct ou indirect de « contourner » les mesures d’interdiction énoncées aux paragraphes 1 à 3 respectifs desdites dispositions, le législateur de l’Union vise les activités qui ont pour but ou pour résultat de soustraire leur auteur à l’application de ladite mesure d’interdiction (voir, en ce sens, arrêt Afrasiabi e.a., point 134 supra, point 60). Les conditions cumulatives de connaissance et de volonté énoncées audit article 7, paragraphe 4, du règlement no 423/2007 et article 16, paragraphe 4, du règlement no 961/2010 sont réunies lorsque la personne participant à une activité visée auxdites dispositions recherche délibérément l’objet ou l’effet, direct ou indirect, de contournement attaché à celle-ci. Elles sont également remplies lorsque la personne en cause considère que sa participation à une telle activité peut avoir cet objet ou cet effet et qu’elle accepte cette possibilité (voir, en ce sens, arrêt Afrasiabi e.a., point 134 supra, point 67).
136 Partant, des opérations réalisées par l’intermédiaire d’une entité non désignée sont susceptibles d’enfreindre l’interdiction posée respectivement à l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 423/2007 et à l’article 16, paragraphe 4, du règlement no 961/2010 dès lors qu’elles ont pour but de réaliser des opérations financières intéressant une entité désignée et que les entités impliquées dans une telle opération recherchent effectivement la réalisation de ce but ou savent que leur participation à cette opération peut avoir cet objet ou cet effet et acceptent cette possibilité. Dans de telles circonstances, il appartient à l’entité qui se prévaut de la conformité des opérations effectuées par elle, selon le cas, au règlement no 423/2007 ou au règlement no 961/2010 de démontrer que les conditions de l’interdiction, selon le cas, de l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 423/2007 ou de l’article 16, paragraphe 4, du règlement no 961/2010 ne sont pas réunies.
137 D’autre part, il y a lieu d’observer qu’il est prévu, à l’article 21 du règlement no 961/2010, qui n’a pas d’équivalent dans le règlement no 423/2007, des règles spécifiques régissant les transferts de fonds à destination et en provenance d’une personne, d’une entité ou d’un organisme iraniens. En particulier, ledit article impose une obligation d’obtenir, auprès des autorités nationales compétentes, une autorisation préalable pour tout transfert, autre que les transferts visés à son paragraphe 1, sous a), d’un montant égal ou supérieur à 40 000 euros. Une telle autorisation est, conformément à l’article 21, paragraphe 4, du règlement no 961/2010, délivrée à moins que le transfert de fonds envisagé contribue aux activités mentionnées à cette disposition. En revanche, des transferts de fonds d’un montant inférieur à 40 000 euros ne nécessitent pas d’autorisation préalable, mais doivent être notifiés lorsque le montant est supérieur à 10 000 euros.
138 Il découle d’une lecture a contrario de l’article 21 du règlement no 961/2010 que les transferts de fonds à destination et en provenance de personnes, entités ou organismes iraniens, y compris, ainsi que cela ressort de l’article 1er, sous m), dudit règlement, les personnes, entités ou organismes iraniens non désignés, peuvent, en principe, être réalisés sous réserve que les conditions dudit article 21 soient remplies. Partant, l’article 21 du règlement no 961/2010 constitue un tempérament au principe du gel des fonds posé à l’article 16 du règlement no 961/2010 dès lors que, ainsi que cela ressort de l’article 1er, sous i), dudit règlement, le gel des fonds s’entend comme toute action visant à empêcher notamment tout transfert de fonds qui aurait pour conséquence un changement de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination.
139 Toutefois, étant donné que, ainsi que cela ressort du point précédent, l’article 21 du règlement no 961/2010 constitue un tempérament au principe énoncé à l’article 16 dudit règlement, il y a lieu de considérer que ledit article 21 du règlement no 961/2010 doit être interprété en conformité avec l’article 16, paragraphe 4, de ce même règlement. Or, cette dernière disposition interdit de contourner sciemment et volontairement les mesures visées à ses paragraphes 1 à 3. Partant, les transferts de fonds susceptibles d’être réalisés conformément à l’article 21 ne sauraient permettre de contourner l’interdiction énoncée à l’article 16, paragraphe 4, du règlement no 961/2010.
140 Deuxièmement, il y a lieu de rappeler que, s’agissant des institutions financières et de crédit, comme la requérante, l’article 11 bis, paragraphe 1, sous a), du règlement no 423/2007, tel qu’inséré dans ledit règlement par l’article 1er, sous h), du règlement (CE) no 1110/2008 du Conseil, du 10 novembre 2008, modifiant le règlement no 423/2007 (JO L 300, p. 1), impose auxdites institutions relevant du champ d’application de l’article 18 du règlement no 423/2007 de faire « constamment preuve de vigilance à l’égard de l’activité des comptes » dans leurs relations avec les institutions financières et de crédit visées au paragraphe 2 de cet article 11 bis, à savoir, notamment, les institutions financières et de crédit domiciliées en Iran. Selon l’article 18 du règlement no 423/2007, celui-ci s’applique notamment à toute personne morale, toute entité ou tout organisme, établi, comme la requérante, ou constitué selon le droit d’un État membre, ainsi qu’à toute personne morale, à toute entité ou à tout organisme en ce qui concerne toute opération commerciale réalisée intégralement ou en partie dans la Communauté. L’article 23, paragraphe 1, sous a), du règlement no 961/2010 impose une obligation de vigilance similaire aux établissements financiers et de crédit relevant du champ d’application de l’article 39 dudit règlement, à l’égard de l’activité des comptes.
141 Partant, l’effet utile des dispositions combinées des articles 7 à 10 du règlement no 423/2007 et des articles 16 à 19 et 21 du règlement no 961/2010 serait compromis si une entité non désignée pouvait librement réaliser des opérations par l’intermédiaire d’une entité non désignée aux fins de régler des dettes ou d’effectuer des paiements pour le compte d’une entité désignée. Il en découle qu’une entité non désignée doit toujours s’assurer de la légalité de telles opérations en demandant, le cas échéant, des autorisations à l’autorité nationale compétente.
142 C’est à la lumière de cette interprétation du règlement no 423/2007 ainsi que du règlement no 961/2010 qu’il convient d’examiner, dans un second temps, si, en l’espèce, les opérations visées dans les motifs des actes attaqués étaient licites.
143 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, pour démontrer que l’ensemble des opérations réalisées par elle étaient licites, la requérante soutient qu’elles étaient, selon le cas, autorisées par la Bundesbank ou exclues du champ des mesures restrictives ou réalisées conformément à une procédure approuvée par la Bundesbank, à savoir la procédure de la troisième voie.
144 Le Tribunal examinera, premièrement, les opérations prétendument exclues du champ d’application, deuxièmement, les opérations prétendument autorisées et, troisièmement, les opérations prétendument effectuées conformément à la procédure de la troisième voie.
145 En premier lieu, s’agissant des opérations prétendument exclues du champ des mesures restrictives, il convient de relever que, d’une part, la requérante se limite à soutenir que certaines de ses opérations étaient exclues dudit champ, sans autrement étayer à cet égard son argumentation, qui est concentrée sur les opérations autorisées ou approuvées. Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter cet argument comme étant irrecevable au regard des dispositions de l’article 44, paragraphe 1, du règlement de procédure.
146 D’autre part, la requérante a précisé, à l’audience, que l’approbation, par la Bundesbank, de la procédure de la troisième voie était fondée sur la considération que les opérations réalisées selon cette procédure étaient exclues du champ, selon le cas, de l’article 7 du règlement no 423/2007 ou de l’article 16 du règlement no 961/2010. Dans ces conditions, cet argument sera examiné dans le cadre de l’examen des opérations prétendument approuvées et réalisées selon ladite procédure.
147 En deuxième lieu, s’agissant des opérations prétendument autorisées par la Bundesbank, la requérante fait valoir que ses opérations étaient, si nécessaire, autorisées sur la base, selon le cas, de l’article 18 ou de l’article 21 du règlement no 961/2010. En réponse à une question écrite du Tribunal, elle a ajouté que, avant l’entrée en vigueur du règlement no 961/2010, elle a toujours sollicité, lorsque cela était nécessaire, les autorisations conformément aux articles 8 à 10 du règlement no 423/2007. Afin de démontrer que ses opérations étaient effectivement licites, la requérante se contente toutefois de produire, en annexe à la requête, d’une part, une liste des opérations prétendument autorisées, sur le fondement de l’article 18 du règlement no 961/2010, ayant eu lieu entre le 2 septembre 2010 et le 21 juillet 2011 et impliquant la Bank Mellat, la Bank Sepah, la Bank Saderat Iran et la Bank Saderat Plc (Bank Saderat de Londres), la Future Bank ainsi que la Postbank of Iran. D’autre part, elle produit dix « exemples » d’autorisations délivrées, sur la base de l’article 21, paragraphe 4, du règlement no 961/2010, les 7 et 24 janvier 2011, le 3 février 2011, le 23 mars 2011, les 13 et 19 mai 2011 et le 16 juin 2011, concernant des opérations effectuées selon la procédure de la troisième voie pour lesquelles une telle autorisation était nécessaire.
148 Or, d’une part, s’agissant des opérations visées dans les motifs des actes attaqués qui ont eu lieu avant le 2 septembre 2010, la requérante ne saurait valablement soutenir que les conditions de l’inscription de son nom sur les listes, motivée par des opérations ayant eu lieu en 2009 et en 2010, n’étaient pas réunies au motif que les opérations effectuées par elle entre le 2 septembre 2010 et le 21 juillet 2011 étaient autorisées. Partant, il convient de rejeter cet argument comme étant inopérant pour autant qu’il concerne les opérations visées dans les motifs des actes attaqués qui ont eu lieu avant le 2 septembre 2010.
149 D’autre part, s’agissant des opérations ayant eu lieu à partir du 2 septembre 2010, il y a lieu de considérer que les exemples d’autorisations, mentionnés au point 145 ci-dessus, sont insuffisants pour étayer l’argument de la requérante selon lequel toutes les opérations effectuées par elle durant les périodes postérieures au 2 septembre 2010, visées dans les motifs des actes attaqués, étaient licites. Partant, il convient de rejeter cet argument comme étant non fondé pour autant qu’il concerne lesdites opérations.
150 En troisième lieu, s’agissant des opérations prétendument effectuées selon la procédure de la troisième voie approuvée par la Bundesbank, la requérante a fait valoir, à l’audience, qu’elles étaient exclues, selon la Bundesbank, du champ d’application, selon le cas, de l’article 7 du règlement no423/2007 ou de l’article 16 du règlement no 961/2010. Elle aurait, en outre, toujours demandé, depuis l’adoption du règlement no 961/2010, une autorisation conformément à son article 21 lorsqu’une telle autorisation était requise. À cet égard, outre le fait que ce dernier argument doit être rejeté pour les motifs exposés au point 145 ci-dessus, il convient de relever, d’emblée, que, au regard des considérations exposées aux points 135 à 139 ci-dessus, les opérations prétendument effectuées selon la procédure de la troisième voie sont de nature à enfreindre l’interdiction énoncée à l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 423/2007 et à l’article 16, paragraphe 4, du règlement no 961/2010. En effet, ces opérations ont, selon la définition fournie dans la requête, pour but de réaliser des opérations financières intéressant des entités désignées dès lors qu’elles devaient permettre, notamment, d’exécuter les obligations antérieures des banques iraniennes désignées. La requérante était consciente non seulement de l’existence du régime des mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran, mais aussi du fait que la procédure de la troisième voie permettait, en dépit du principe du gel des fonds, de réaliser des opérations intéressant des banques désignées.
151 Partant, la réalisation, par une institution financière, d’opérations selon la procédure de la troisième voie est, en principe, susceptible de justifier l’adoption de mesures restrictives, à moins que lesdites opérations n’aient été autorisées par l’autorité nationale compétente conformément, selon le cas, au règlement no 423/2007 ou au règlement no 961/2010, et relève, contrairement à ce que la requérante a fait valoir à l’audience, du champ d’application, selon le cas, de l’article 7 du règlement no423/2007 ou de l’article 16 du règlement no 961/2010.
152 La requérante soutient, néanmoins, que ces opérations étaient licites. Afin de démontrer leur caractère licite, elle produit, en annexe à la requête, notamment :
– deux courriels envoyés par la Bundesbank à la requérante en date, respectivement, du 24 mai 2007 et du 1er juillet 2008, dont les informations sont confirmées par un ensemble de courriers et de courriels envoyés, pendant cette même période, selon le cas, par la Bank Saderat à la requérante, par la requérante à la Bundesbank, par la Bundesbank à la Bank Saderat, ainsi que par des notes de conversations téléphoniques, datant des mêmes périodes à l’exception d’une conversation qui aurait eu lieu en 2011, rédigées par des représentants de la requérante ;
– trois lettres adressées par l’Österreichische Nationalbank (Banque nationale autrichienne) à la Wirtschaftskammer Österreich (chambre de commerce autrichienne), l’une non datée, les autres en date, respectivement, du 27 juin 2008 et du 6 août 2010, exposant les résultats d’une réunion Relex/sanctions du 13 juin 2007, l’opinion juridique de l’Österreichische Nationalbank quant aux opérations financières ainsi que les nouvelles exigences d’autorisation issues de la décision 2010/413 ;
– trois rapports d’audit dont deux, en date, respectivement, du 16 décembre 2010 et du 30 mai 2011, ont été réalisés par des représentants de la Bundesbank et le troisième, en date du 23 décembre 2010, a été réalisé par une société de consulting (ci-après le « rapport du 23 décembre 2010 »).
153 À cet égard, premièrement, il y a lieu d’observer que, certes, selon les termes des courriels de la Bundesbank, d’une part, « des transferts de fonds [pouvaient] avoir lieu entre des comptes bancaires de deux entités non désignées même lorsqu’ils [étaient] réalisés dans le but de régler les dettes d’une entité désignée ». D’autre part, il ressort du courriel de la Bundesbank daté du 24 mai 2007 que la demande d’autorisation, en date du 18 avril 2007, pour la réception de paiements en provenance de la Bank Sepah était « superflue ».
154 Toutefois, le Tribunal considère que ces courriels, ainsi que les courriels de confirmation et les notes de conversations téléphoniques, sont, en l’absence d’autorisations délivrées au cas par cas, insuffisants pour démontrer le caractère licite, au regard du règlement no 423/2007 et du règlement no 961/2010, des opérations visées dans les motifs des actes attaqués compte tenu des considérations présentées aux points 136 à 139 ci-dessus. En effet, d’une part, une approbation généralisée recouvrant, sans distinction de la nature des opérations précises et des entités désignées concernées, est insuffisante. D’autre part, les courriels, courriers et appels téléphoniques en cause sont antérieurs, selon le cas, d’un ou de deux ans aux opérations visées dans les motifs des actes attaqués, à l’exception d’un appel ayant eu lieu après l’inscription de la requérante sur les listes. Or, eu égard à l’exigence de vigilance relevée au point 138 ci-dessus, une institution financière raisonnablement diligente aurait dû demander plus de précisions quant à « l’approbation » reçue.
155 Deuxièmement, s’agissant des lettres de l’Österreichische Nationalbank, il suffit de relever que ladite autorité n’est pas l’autorité nationale compétente, au sens du règlement no 423/2007 et du règlement no 961/2010, pour l’Allemagne. Or, la requérante est établie en Allemagne.
156 Troisièmement, contrairement à ce qu’allègue la requérante, il ne ressort pas des rapports d’audit visés au point 152, troisième tiret, ci-dessus qu’elle s’est, en tout état de cause, conformée aux exigences relatives aux mesures restrictives. Au contraire, outre le fait que les deux rapports d’audit réalisés par la Bundesbank ainsi que le rapport du 23 décembre 2010 procèdent à une analyse des transactions financières réalisées par la requérante qui n’est pas exhaustive, mais fondée sur un échantillon, le rapport du 23 décembre 2010 constate explicitement que les transactions effectuées, en 2010, dans le cadre de la procédure de la troisième voie étaient susceptibles de compromettre les objectifs de la politique de sanctions de l’Union.
157 Il découle de ce qui précède que, contrairement à ce que soutient la requérante, les opérations visées dans les motifs des actes attaqués ne sont, en l’absence d’autorisations délivrées aux cas par cas, pas licites au regard, selon le cas, du règlement no 423/2007 et du règlement no 961/2010, de sorte que, compte tenu des considérations énoncées aux points 129 et 139 ci-dessus, le Conseil pouvait valablement fonder l’adoption des mesures restrictives à l’égard de la requérante sur lesdites opérations.
[omissis]
Sur le grief concernant l’évaluation de la proposition d’inscription et le réexamen de l’inscription
[omissis]
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, du principe de sécurité juridique et du droit à une bonne administration
[omissis]
Sur l’exception d’illégalité visant l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, l’article 16, paragraphe 2, sous b), du règlement no 961/2010 et l’article 23, paragraphe 2, du règlement no 267/2012
[omissis]
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité, du droit de propriété et de la liberté d’entreprise
[omissis]
Sur les effets dans le temps de l’annulation des actes du 23 mai 2011
[omissis]
Sur les dépens
[omissis]
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Le règlement d’exécution (UE) no 503/2011 du Conseil, du 23 mai 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) no 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, et la décision 2011/299/PESC du Conseil, du 23 mai 2011, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, sont annulés pour autant que ces actes concernent Europäisch-Iranische Handelsbank AG.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Europäisch-Iranische Handelsbank supportera, outre les trois cinquièmes de ses propres dépens, les trois cinquièmes des dépens exposés par le Conseil de l’Union européenne.
4) Le Conseil supportera, outre les deux cinquièmes de ses propres dépens, les deux cinquièmes des dépens exposés par Europäisch-Iranische Handelsbank.
5) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et la Commission européenne supporteront leurs propres dépens.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 septembre 2013.
Signatures