SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deseti razširjeni senat)
z dne 19. maja 2021(*)
„Državne pomoči – Nizozemska – Državno poroštvo za posojila in podrejeni kredit države družbi KLM v okviru pandemije COVID-19 – Začasni okvir za ukrepe državne pomoči – Sklep o nenasprotovanju – Sklep o razglasitvi pomoči za združljivo z notranjim trgom – Pomoč, ki je bila predhodno dodeljena drugi družbi iz iste skupine podjetij – Obveznost obrazložitve – Ohranitev učinkov sklepa“
V zadevi T‑643/20,
Ryanair DAC s sedežem v Swordsu (Irska), ki jo zastopajo F.-C. Laprévote, V. Blanc, E. Vahida, S. Rating in I.-G. Metaxas-Maranghidis, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo L. Flynn, S. Noë in C. Georgieva, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Francoske republike, ki jo zastopata E. de Moustier in P. Dodeller, agenta,
Kraljevine Nizozemske, ki jo zastopata J. Langer, agent, in I. Rooms, odvetnica,
in
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV s sedežem v Amstelveenu (Nizozemska), ki jo zastopajo K. Schillemans, H. Vanderveen in P. Huizing, odvetniki,
intervenientke,
zaradi tožbe na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2020) 4871 final z dne 13. julija 2020 v zvezi z državno pomočjo SA.57116 (2020/N) – Nizozemska – COVID-19: Državno poroštvo in državno posojilo družbi KLM,
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti razširjeni senat),
v sestavi A. Kornezov (poročevalec), predsednik, E. Buttigieg, sodnik, K. Kowalik-Bańczyk, sodnica, G. Hesse, sodnik, in M. Stancu, sodnica,
sodni tajnik: I. Pollalis, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 25. februarja 2021
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Kraljevina Nizozemska je 26. junija 2020 v skladu s členom 108(3) PDEU Evropski komisiji priglasila državno pomoč družbi Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (v nadaljevanju: KLM), ki je obsegala, prvič, državno poroštvo za posojilo, ki bi ga tej družbi odobril konzorcij bank, in drugič, državno posojilo (v nadaljevanju: zadevni ukrep pomoči). Skupni proračun pomoči je znašal 3,4 milijarde EUR. Cilj zadevnega ukrepa pomoči je bil, da se družbi KLM začasno zagotovijo likvidna sredstva, ki jih je potrebovala za soočanje z negativnimi posledicami pandemije COVID-19. Kraljevina Nizozemska je menila, da bi glede na pomen družbe KLM za gospodarstvo in letalske povezave njen stečaj še povečal resno motnjo v gospodarstvu, ki jo povzroča ta pandemija.
2 Družba KLM je del skupine Air France-KLM. Na čelu skupine je holdinška družba Air France-KLM (v nadaljevanju: holdinška družba Air France-KLM), v kateri sta francoska in nizozemska država največji delničarki, ki imata v lasti 14,3 % oziroma 14 % kapitala. Družbi Air France in KLM sta hčerinski družbi holdinške družbe Air France-KLM.
3 Komisija je 4. maja 2020 s Sklepom C (2020) 2983 final v zvezi z državno pomočjo SA.57082 (2020/N) – Francija – COVID-19: začasni okvir, [člen 107(3)(b) PDEU] – Poroštvo in posojilo delničarja družbi Air France (v nadaljevanju: sklep Air France), individualno pomoč, ki jo je Francoska republika družbi Air France dodelila v obliki državnega poroštva in posojila delničarja v skupnem znesku 7 milijard EUR, razglasila za združljivo z notranjim trgom. Namen ukrepa pomoči je bil financiranje takojšnih likvidnostnih potreb družbe Air France.
4 Komisija je 13. julija 2020 sprejela Sklep C (2020) 4871 final v zvezi z državno pomočjo SA.57116 (2020/N) – Nizozemska – COVID-19: Državno poroštvo in posojilo družbi KLM (UL 2020, C 355, str. 1; v nadaljevanju: izpodbijani sklep), s katerim je na eni strani štela, da zadevni ukrep pomoči pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, in na drugi, da je na podlagi člena 107(3)(b) PDEU združljiv z notranjim trgom. Komisija je zadevni ukrep pomoči preučila glede na svoje sporočilo z dne 19. marca 2020, naslovljeno „Začasni okvir za ukrepe državne pomoči v podporo gospodarstvu ob izbruhu COVID-19“ (UL 2020, C 91 I, str. 1), kakor je bilo spremenjeno 3. aprila 2020 (UL 2020, C 112, str. 1), 13. maja 2020 (UL 2020, C 218, str. 3) in 29. junija 2020 (UL 2020, C 218, str. 3) (v nadaljevanju: začasni okvir).
Postopek in predlogi strank
5 Družba Ryanair DAC je 23. oktobra 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
6 Tožeča stranka je z vlogo, ki je v sodno tajništvo Splošnega sodišča prispela istega dne, predlagala, naj Splošno sodišče tožbo obravnava po hitrem postopku iz členov 151 in 152 Poslovnika Splošnega sodišča. Splošno sodišče (deseti senat) je s sklepom z dne 16. novembra 2020 predlogu za obravnavanje po hitrem postopku ugodilo.
7 Komisija je 7. decembra 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila odgovor na tožbo.
8 Tožeča stranka je na podlagi člena 106(2) Poslovnika 18. decembra 2020 vložila obrazložen predlog za obravnavo.
9 Splošno sodišče je na predlog desetega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da zadevo predodeli razširjenemu senatu.
10 Kraljevina Nizozemska, Francoska republika in družba KLM so v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 14. decembra 2020, 6. januarja 2021 oziroma 15. januarja 2021 vložile predloge za intervencijo v tem postopku v podporo predlogom Komisije.
11 Predsednik desetega senata Splošnega sodišča je s sklepoma z dne 12. oziroma 19. januarja 2021 dovolil intervencijo Kraljevine Nizozemske in Francoske republike.
12 Predsednik desetega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 27. januarja 2021 dovolil intervencijo družbe KLM.
13 Kraljevini Nizozemski, Francoski republiki in družbi KLM je bila z ukrepi procesnega vodstva, vročenimi 14., 19. oziroma 28. januarja 2021, na podlagi člena 154(3) Poslovnika dovoljena vložitev intervencijske vloge. Kraljevina Nizozemska in Francoska republika sta 22. januarja 2021 oziroma 3. februarja 2021 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili intervencijsko vlogo. Družba KLM ni vložila intervencijske vloge.
14 Stranke so na obravnavi 25. februarja 2021 podale ustne navedbe in odgovore na vprašanja Splošnega sodišča. Tožeča stranka je na tej obravnavi Splošnemu sodišču predlagala, naj sprejme ukrep procesnega vodstva, s katerim bi Komisijo pozvalo, naj predloži pogodbi, navedeni v sklepu Air France oziroma v izpodbijanem sklepu, na podlagi katerih sta bila v teh dveh sklepih odobrena zadevna ukrepa pomoči. Ustni del postopka je bil končan s sklepom z dne 26. februarja 2021.
15 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
16 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
17 Francoska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj tožbo v delu, v katerem se z njo izpodbija utemeljenost izpodbijanega sklepa, zavrže kot nedopustno, v preostalem pa jo zavrne. Podredno Splošnemu sodišču predlaga, naj tožbo v celoti zavrne.
18 Kraljevina Nizozemska in družba KLM tako kot Komisija Splošnemu sodišču predlagata, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.
Pravo
19 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja pet tožbenih razlogov, od katerih se prvi nanaša na to, da je Komisija s področja uporabe izpodbijanega sklepa napačno izključila pomoč, ki jo je Francoska republika dodelila družbi Air France, drugi na kršitev načel prepovedi diskriminacije, svobode opravljanja storitev in svobode ustanavljanja, tretji na napačno uporabo člena 107(3)(b) PDEU, četrti na to, da bi Komisija morala uvesti formalni postopek preiskave, peti pa na kršitev obveznosti obrazložitve v smislu člena 296 PDEU.
Dopustnost
20 Tožeča stranka v točkah od 39 do 45 tožbe trdi, da ima procesno upravičenje kot „zadevna stranka“ v smislu člena 108(2) PDEU in kot „zainteresirana stranka“ v smislu člena 1(h) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9) ter da lahko zato zoper izpodbijani sklep, ki je bil sprejet brez uvedbe formalnega postopka preiskave, zaradi varstva svojih procesnih pravic vloži ničnostno tožbo.
21 Dodelitev zadevnega ukrepa pomoči naj bi vplivala na interese tožeče stranke kot konkurentke družbe KLM, ker naj bi družbi KLM omogočala, da pod ugodnimi pogoji pridobi posojila in kljub negativnim posledicam pandemije COVID-19 ostane na trgu kot subvencionirana konkurentka tožeče stranke. Nasprotno pa naj tožeča stranka, ki naj bi bila tretja največja letalska družba na Nizozemskem, ne bi prejela take podpore.
22 Komisija ne izpodbija dopustnosti tožbe.
23 Francoska republika meni, da tožeča stranka nima procesnega upravičenja za izpodbijanje utemeljenosti izpodbijanega sklepa in da zato prvi, drugi in tretji tožbeni razlog niso dopustni. Francoska republika pa ne izpodbija dopustnosti četrtega tožbenega razloga, saj je tožeča stranka po njenem mnenju zainteresirana stranka v smislu člena 108(2) PDEU.
24 Ugotoviti je treba, da ni dvoma o dopustnosti tožbe, ker želi tožeča stranka z njo trditi, da bi Komisija morala uvesti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU.
25 V okviru postopka preverjanja iz člena 108 PDEU je namreč treba ločiti dve fazi. Na eni strani gre za fazo predhodne preučitve iz člena 108(3) PDEU, s katero je Komisiji omogočeno, da si ustvari prvo mnenje o združljivosti zadevne pomoči. Na drugi strani gre za formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU, s katerim je Komisiji omogočeno, da pridobi popolne informacije o podatkih v zadevi. Pogodba DEU obveznost Komisije, da zadevne stranke pozove k predložitvi pripomb, določa le v okviru tega postopka (sodbe z dne 19. maja 1993, Cook/Komisija, C‑198/91, EU:C:1993:197, točka 22; z dne 15. junija 1993, Matra/Komisija, C‑225/91, EU:C:1993:239, točka 16, in z dne 15. oktobra 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters in drugi/Komisija, T‑79/16, neobjavljena, EU:T:2018:680, točka 46).
26 Če se formalni postopek preiskave ne uvede, je zainteresiranim strankam, ki bi lahko v tej drugi fazi vložile stališča, ta možnost odvzeta. Da se to prepreči, jim je priznana pravica, da pred sodišči Evropske unije izpodbijajo sklep Komisije, da ne bo uvedla formalnega postopka preiskave. Tako je tožba za razglasitev ničnosti sklepa, izdanega na podlagi člena 108(3) PDEU, ki jo vloži zainteresirana stranka v smislu člena 108(2) PDEU, kadar želi tožeča stranka tako zaščititi postopkovne pravice, ki jih črpa iz te določbe, dopustna (glej sodbo z dne 18. novembra 2010, NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, točka 56 in navedena sodna praksa).
27 V obravnavani zadevi Komisija ni uvedla formalnega postopka preiskave in tožeča stranka v okviru četrtega tožbenega razloga navaja kršitev svojih postopkovnih pravic. Glede na člen 1(h) Uredbe 2015/1589 podjetje, ki je konkurenčno upravičencu ukrepa pomoči, nesporno spada med „zadevne stranke“ v smislu člena 108(2) PDEU (sodbi z dne 18. novembra 2010, NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, točka 59, in z dne 3. septembra 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland in drugi/Komisija, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, točka 50).
28 V obravnavani zadevi ni sporno, da med tožečo stranko in prejemnico pomoči obstaja konkurenčno razmerje. Tožeča stranka je namreč trdila, ne da bi ji kdo ugovarjal, da že več kot dvajset let sodeluje pri letalskem pokrivanju Nizozemske, da je leta 2019 prepeljala 3 milijone potnikov iz Nizozemske ali na Nizozemsko in da je imela približno 5‑odstotni delež nizozemskega trga, zaradi česar je bila tretja največja letalska družba na Nizozemskem. Tožeča stranka je tudi poudarila, da je njen vozni red za poletje 2020, ki je bil sestavljen pred izbruhom pandemije COVID-19, vseboval 43 destinacij z odhodom s 3 nizozemskih letališč. Tožeča stranka je zato zainteresirana stranka, ki ima interes za varstvo procesnih pravic, ki jih ima na podlagi člena 108(2) PDEU.
29 Zato je treba tožbo dopustiti v delu, v katerem se tožeča stranka sklicuje na kršitev svojih procesnih pravic.
30 V tem okviru je treba ugotoviti, da je četrti tožbeni razlog, katerega izrecni namen je doseči spoštovanje procesnih pravic tožeče stranke, dopusten glede na to, da je tožeča stranka zainteresirana stranka, kot je bilo ugotovljeno v točki 29 zgoraj. Tožeča stranka lahko namreč za varstvo postopkovnih pravic, ki jih ima v okviru formalnega postopka preiskave, navaja tožbene razloge, ki kažejo na to, da bi presoja informacij in elementov, s katerimi Komisija je ali bi lahko razpolagala med predhodno fazo preučitve priglašenega ukrepa, morala povzročiti dvome o združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom (glej v tem smislu sodbe z dne 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, točka 81; z dne 9. julija 2009, 3F/Komisija, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, točka 35; z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, točka 59, in z dne 6. maja 2019, Scor/Komisija, T‑135/17, neobjavljena, EU:T:2019:287, točka 73).
31 Poleg tega je treba opozoriti, da ima tožeča stranka, da bi dokazala kršitev svojih procesnih pravic zaradi dvomov, ki bi jih sporni ukrep moral povzročiti v zvezi z njegovo združljivostjo z notranjim trgom, pravico navesti trditve, s katerimi želi dokazati, da je bila ugotovitev združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom, do katere je prišla Komisija, napačna, kar a fortiori dokazuje, da bi morala Komisija pri presoji združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom imeti dvome. Zato je Splošno sodišče pristojno, da preuči vsebinske trditve, ki jih je navedla tožeča stranka, da bi preverilo, ali te dejansko utemeljujejo tožbeni razlog, ki ga je izrecno navedla v zvezi z obstojem dvomov, zaradi katerih bi bilo treba uvesti postopek iz člena 108(2) PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 13. junija 2013, Ryanair/Komisija, C‑287/12 P, neobjavljena, EU:C:2013:395, točke od 57 do 60, in z dne 6. maja 2019, Scor/Komisija, T‑135/17, neobjavljena, EU:T:2019:287, točka 77).
32 V zvezi s petim tožbenim razlogom, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, je treba poudariti, da kršitev obveznosti obrazložitve pomeni bistveno kršitev postopka in je razlog javnega reda, ki ga mora sodišče Unije preizkusiti po uradni dolžnosti in se ne nanaša na vsebinsko zakonitost izpodbijanega sklepa (glej v tem smislu sodbo z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točke od 67 do 72).
Utemeljenost
33 Najprej je treba preizkusiti peti tožbeni razlog.
Peti tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
34 Tožeča stranka s petim tožbenim razlogom v bistvu trdi, da izpodbijani sklep v več pogledih ni obrazložen oziroma ni zadostno obrazložen.
35 Natančneje, tožeča stranka s prvim delom petega tožbenega razloga v bistvu trdi, da Komisija ni navedla razlogov, iz katerih ni upoštevala vpliva pomoči, ki je bila predhodno dodeljena družbi Air France, čeprav naj bi ta tako kot družba KLM spadala v skupino Air France-KLM.
36 Po mnenju tožeče stranke je lahko pomoč, ki je bila predhodno dodeljena družbi Air France, koristila celotni skupini Air France-KLM. V teh okoliščinah Komisija ni mogla a priori izključiti take možnosti, ampak bi morala v skladu s sodno prakso upoštevati vse upoštevne elemente v zvezi s tem in kontekst, v katerega se je umeščal zadevni ukrep pomoči. V točki 19 izpodbijanega sklepa pa naj bi Komisija brez dokaza ali drugega pojasnila navedla le, da „hčerinska družba Air France skupine Air France-KLM ni upravičenec [zadevnega] ukrepa pomoči“. Vendar naj ne bi preverila in obrazložila, ali bi lahko pomoč, ki je bila predhodno dodeljena preostalemu delu skupine in zlasti družbi Air France, koristila tudi družbi KLM, katere računovodski izkazi se konsolidirajo skupaj z računovodskimi izkazi družbe Air France. V zvezi s tem tožeča stranka Komisiji očita, da se je omejila na navedbo, da naj bi nizozemski organi „potrdili“, da hčerinska družba Air France iz holdinške družbe Air France-KLM ni upravičenka zadevnega ukrepa pomoči, ne da bi pojasnila, kako naj bi se to zagotovilo izvajalo v praksi. Bistveno pa naj bi bilo, da se preučijo ti vidiki zadevnega ukrepa pomoči, da bi se preverila sorazmernost pomoči, in na primer, ali so bili spoštovani pogoji glede kumulacije in zgornje meje, določene v točki 25(d) in točki 27(d) začasnega okvira. Po mnenju tožeče stranke naj bi bile holdinška družba Air France-KLM in njeni hčerinski družbi del ene same gospodarske enote, ki naj bi na podlagi izpodbijanega sklepa skupaj s sklepom Air France prejela pomoč v skupnem znesku 10,4 milijarde EUR.
37 Komisija ob podpori Kraljevine Nizozemske, Francoske republike in družbe KLM prereka te trditve. Trdi, da ker družba KLM ni bila ena od prejemnic pomoči, dodeljene družbi Air France, ji glede tega ni bilo treba predložiti pojasnil. V zvezi s tem opozarja, da je upravičenec do zadevnega ukrepa pomoči družba KLM, in ne skupina Air France-KLM, niti družba Air France. Prav tako je bila prejemnica pomoči, odobrene s sklepom Air France, družba Air France in ne skupina Air France-KLM ali družba KLM. Poleg tega naj bi nizozemski in francoski organi potrdili, da sta bili prejemnici zadevnih pomoči družba KLM oziroma družba Air France. Poleg tega naj bi značilnosti teh družb izključevale tveganje, da bi se pomoč, dodeljena družbi Air France, razširila na družbo KLM in obratno.
38 Najprej je treba opozoriti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, predpisana s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega pravnega akta in ugotovitve institucije, ki je akt izdala, izražene tako jasno in nedvoumno, da lahko zadevne osebe razberejo razloge za sprejeti ukrep in pristojno sodišče opravi funkcijo nadzora. Zahteva po obrazložitvi se presoja glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino pravnega akta, vrsto navedenih razlogov in interes, ki bi ga o ugotovitvah lahko imel naslovnik ali druge osebe, na katere se pravni akt neposredno in posamično nanaša. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker je treba to, ali so z obrazložitvijo izpolnjene zahteve iz navedenega člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen kontekst in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 8. septembra 2011, Komisija/Nizozemska, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, točka 125 in navedena sodna praksa).
39 Čeprav je res, da institucijam v obrazložitvi sklepov, ki jih sprejmejo, ni treba sprejeti stališča glede vseh trditev, na katere se pred njimi v upravnem postopku sklicujejo zainteresirane stranke, še vedno ostaja dejstvo, da morajo navesti dejstva in pravne ugotovitve, ki so bistvene v strukturi njihovih sklepov (glej v tem smislu sodbi z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 169 in navedena sodna praksa, in z dne 18. septembra 2018, Duferco Long Products/Komisija, T‑93/17, neobjavljena, EU:T:2018:558, točka 67).
40 V teh okoliščinah mora sklep, da ne bo uveden formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU, zajemati le razloge, iz katerih je Komisija menila, da ne gre za resne težave pri presoji združljivosti zadevne pomoči z notranjim trgom, in je treba tudi kratko razlago tega sklepa z vidika obveznosti obrazložitve, ki je določena v členu 296 PDEU, šteti za zadostno, če so v njej jasno in nedvoumno navedeni razlogi, iz katerih je Komisija presodila, da ne gre za take težave, pri čemer vprašanje utemeljenosti te obrazložitve s to obveznostjo ni povezano (glej v tem smislu sodbe z dne 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, točke 65, 70 in 71; z dne 27. oktobra 2011, Avstrija/Scheucher-Fleisch in drugi, C‑47/10 P, EU:C:2011:698, točka 111, in z dne 12. maja 2016, Hamr – Sport/Komisija, T‑693/14, neobjavljena, EU:T:2016:292, točka 54).
41 V obravnavanem primeru je treba poudariti, da je Komisija v točkah 18 in 19 izpodbijanega sklepa na eni strani ugotovila, da je družba KLM upravičenec zadevnega ukrepa pomoči, in drugič, da so nizozemski organi potrdili, da družba Air France, hčerinska družba holdinške družbe Air France-KLM, ni upravičenec zadevnega ukrepa pomoči.
42 Prav tako je treba ugotoviti, da je Komisija v sklepu Air France – ki se nanaša na državno pomoč, ki je bila približno dva meseca prej dodeljena družbi Air France, ki je skupaj z družbo KLM del iste skupine podjetij, zaradi česar je torej ta sklep v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 40 zgoraj, element konteksta, ki ga je treba upoštevati pri preučitvi, ali obrazložitev izpodbijanega sklepa izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU – v točki 21 med drugim navedla, da je upravičenec ukrepa pomoči, ki je predmet tega sklepa, „družba Air France prek holdinške družbe skupine Air France-KLM“ in da so francoski organi potrdili, da hčerinska družba KLM holdinške družbe Air France-KLM ne bo imela koristi od zadevnega financiranja.
43 Izpodbijani sklep ne vsebuje drugih elementov analize v zvezi s tem, ali bi se lahko pomoč, ki je bila predhodno dodeljena „družbi Air France prek holdinške družbe skupine Air France-KLM“, vsaj delno uporabila tudi za likvidnostne potrebe družbe KLM, po potrebi prek holdinške družbe Air France-KLM, katere hčerinski družbi sta družbi Air France in KLM.
44 Zato je treba preučiti, ali so iz obrazložitve izpodbijanega sklepa jasno in nedvoumno, tako da se zainteresiranim strankam omogoči, da se seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa, in Splošnemu sodišču, da opravi nadzor, razvidni razlogi, iz katerih je Komisija štela, da družba KLM ni mogla koristiti pomoči, ki je bila predhodno prek holdinške družbe Air France-KLM dodeljena družbi Air France, čeprav sta bili ti družbi del iste skupine.
45 V zvezi s tem je treba spomniti, da se lahko v skladu s točko 11 Obvestila Komisije o pojmu državne pomoči po členu 107(1) [PDEU] (UL 2016, C 262, str. 1) pri uporabi pravil o državni pomoči več ločenih pravnih subjektov šteje za eno gospodarsko enoto. V ta namen je treba upoštevati nadzorni delež ter druge funkcionalne, gospodarske in strukturne povezave.
46 V sodni praksi je bilo prav tako priznano, da če pravno ločene fizične ali pravne osebe sestavljajo gospodarsko enoto, jih je treba z vidika uporabe pravil Unije o konkurenci obravnavati kot eno samo podjetje. Na področju državnih pomoči se vprašanje, ali obstaja gospodarska enota, postavlja zlasti, kadar gre za opredelitev prejemnika pomoči (glej v tem smislu sodbi z dne 14. novembra 1984, Intermills/Komisija, 323/82, EU:C:1984:345, točki 11 in 12, in z dne 8. septembra 2009, AceaElectrabel/Komisija, T‑303/05, neobjavljena, EU:T:2009:312, točka 101).
47 Med elementi, ki se v sodni praksi upoštevajo pri ugotavljanju obstoja gospodarske enote, so med drugim udeležba zadevnega podjetja v skupini družb, katerih nadzor izvaja posredno ali neposredno ena od njih, opravljanje enakih ali vzporednih gospodarskih dejavnosti in neobstoj gospodarske samostojnosti zadevnih družb (glej v tem smislu sodbo z dne 14. oktobra 2004, Pollmeier Malchow/Komisija, T‑137/02, EU:T:2004:304, točke od 68 do 70); oblika enotne skupine, ki jo nadzira en subjekt, kljub ustanovitvi novih družb, od katerih ima vsaka ločeno pravno osebnost (glej v tem smislu sodbo z dne 14. novembra 1984, Intermills/Komisija, 323/82, EU:C:1984:345, točka 11); možnost, da subjekt, ki ima nadzorni delež v drugi družbi, glede te družbe izvaja funkcije nadzora, spodbujanja in finančne podpore, ki presegajo preprosto vložitev kapitala, kakršno opravi vlagatelj, ter obstoj organizacijske in funkcionalne povezave (sodba z dne 16. decembra 2010, AceaElectrabel Produzione/Komisija, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, točka 51; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 10. januarja 2006, Cassa di Risparmio di Firenze in drugi, C‑222/04, EU:C:2006:8, točki 116 in 117); kakor tudi obstoj upoštevnih pogodbenih klavzul (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2010, AceaElectrabel Produzione/Komisija, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, točka 57).
48 Poleg tega mora Komisija posebej pazljivo preučiti povezave med družbami iz iste skupine, če se je treba bati učinkov kopičenja državnih pomoči v isti skupini na konkurenco (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2009, AceaElectrabel/Komisija, T‑303/05, neobjavljena, EU:T:2009:312, točka 116).
49 Komisija je poleg tega v interesu dobre uporabe temeljnih pravil Pogodbe DEU v zvezi z državnimi pomočmi dolžna skrbno in nepristransko voditi postopek preučitve zadevnih ukrepov pomoči, tako da ima v ta namen pri sprejetju končnega sklepa na voljo najzanesljivejše in najpopolnejše podatke (glej sodbo z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točka 90; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 62).
50 V obravnavanem primeru je treba na prvem mestu poudariti, da sta Air France in KLM družbi, ki sta del iste skupine, na čelu katere je holdinška družba Air France-KLM.
51 Čeprav je v izpodbijanem sklepu opisana lastniška struktura holdinške družbe Air France-KLM (točka 18 izpodbijanega sklepa, glej točko 2 zgoraj), pa ta sklep ne vsebuje nobenega elementa v zvezi z lastniško strukturo njenih dveh hčerinskih družb, Air France in KLM.
52 Kraljevina Nizozemska in družba KLM, ki sta bili o tem vprašani na obravnavi, sta v zvezi z lastniško strukturo družbe KLM navedli, da je 49 % kapitala te družbe v lasti holdinške družbe Air France-KLM, 5,9 % v lasti Kraljevine Nizozemske, 44,8 % v lasti „dveh nizozemskih ustanov“, preostanek pa v lasti drugih delničarjev. Kraljevina Nizozemska in družba KLM sta v zvezi s tem izjavili, da je holdinška družba Air France-KLM tako imenovani „ekonomski lastnik“ družbe KLM.
53 Glede lastniške strukture družbe Air France je Francoska republika na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča navedla, da je holdinška družba Air France-KLM edini delničar družbe Air France.
54 Zdi se, da iz teh informacij, pridobljenih šele na obravnavi, in čeprav Splošno sodišče ne more preveriti njihove pravilnosti in izčrpnosti ter v celoti razumeti kapitalske strukture skupine Air France-KLM, izhaja, prvič, da je 100 % kapitala družbe Air France v lasti holdinške družbe Air France-KLM, in drugič, da je „ekonomski lastnik“ družbe KLM holdinška družba Air France-KLM, ki je poleg tega njen največji delničar.
55 Na drugem mestu je treba ugotoviti, da izpodbijani sklep ne vsebuje nobene informacije o funkcionalnih, gospodarskih in strukturnih povezavah med holdinško družbo Air France-KLM in njenima hčerinskima družbama Air France in KLM.
56 Družba KLM je na obravnavi v zvezi s tem na vprašanje pojasnila, da holdinška družba Air France-KLM med drugim opravlja naloge, katerih namen je pridobitev financiranja na svetovnih trgih s posojilom ali izdajo obveznic, upravljanje prodaje in skupnih prihodkov, ki nastanejo na primer s prodajo letalskih vozovnic, ter skrb za opravljanje nekaterih splošno uporabljanih storitev in za odnose z vlagatelji. Tako se zdi, da holdinška družba opravlja dejavnosti določenega pomena v korist skupine Air France-KLM.
57 Ker pa v izpodbijanem sklepu ni informacij v zvezi s tem, Splošno sodišče nima nobene preverljive in popolne podlage, na podlagi katere bi lahko ugotovilo, katere so funkcije zgoraj navedenih družb skupine, statutarne vezi, ki jih povezujejo, in zlasti, ali holdinška družba Air France-KLM glede svojih hčerinskih družb Air France in KLM izvaja funkcije nadzora, spodbujanja in finančne podpore.
58 Splošno sodišče na tretjem mestu ugotavlja, da je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da je bila holdinška družba Air France-KLM vključena v dodelitev in upravljanje pomoči, na katere se nanaša izpodbijani sklep.
59 Iz točke 12 izpodbijanega sklepa namreč izhaja, da so morale nizozemska vlada in „različne zadevne stranke“ skleniti več pogodb za dodelitev zadevnega ukrepa pomoči. Natančneje, nizozemska država, družba KLM in holdinška družba Air France-KLM so morale skleniti okvirno pogodbo (framework agreement), ki bi urejala splošne pogoje za dodelitev pomoči družbi KLM. Izpodbijani sklep ne vsebuje nobenega drugega elementa glede vsebine te pogodbe. Kljub temu je iz tega mogoče sklepati, da je holdinška družba Air France-KLM kot podpisnica navedene pogodbe prevzela nekatere pravice in pogodbene obveznosti v zvezi z zadevnim ukrepom pomoči.
60 Prav tako je iz več elementov sklepa Air France razvidno, da je holdinška družba Air France-KLM prevzela pogodbene obveznosti in pravice v zvezi z ukrepom pomoči, na katerega se nanaša navedeni sklep. Tako bi na primer v skladu s točko 15 tega sklepa Francoska republika, „skupina Air France-KLM“ in konzorcij zadevnih bank morali skleniti sporazum o državnem poroštvu pred njegovo prvotno podelitvijo, v katerem bi bili natančno določeni posebni pogoji za uveljavljanje navedenega poroštva. V skladu s točko 16 tega sklepa bi moralo biti tudi posojilo delničarjev predmet posojilne pogodbe, sklenjene med „skupino Air France-KLM“ in Agence des participations de l’État (agencija za deleže države, Francija), ki upravlja finančne deleže države delničarke. Tako bodo zadevna financiranja „pogodbeno določena z Air France-KLM“, medtem ko bo prihodek od teh financiranj v skladu s točko 21 sklepa Air France „dan na voljo družbi Air France prek zrcalnih tekočih računov, uvedenih med holdinško družbo Air France-KLM in njeno hčerinsko družbo Air France“. Tako je očitno, da bodo pogodbe o zadevnih financiranjih sklenjene s holdinško družbo Air France-KLM in ne z družbo Air France. Poleg tega se zdi, da bodo ta financiranja najprej izplačana na račune holdinške družbe Air France-KLM, preden bodo „prek zrcalnih tekočih računov“, katerih narava in delovanje pa nista natančneje določena, prenesena na hčerinsko družbo Air France. Poleg tega je iz točk 26 in 31 sklepa Air France razvidno, da je mogoče trajanje posojila, za katero jamči država, in trajanje državnega poroštva podaljšati „po izbiri skupine Air France-KLM“. Posojilo delničarja bo v skladu s točko 44 tega sklepa dodeljeno ob upoštevanju zavez, „ki jih bo prevzela skupina Air France-KLM“.
61 Iz elementov, opisanih v točkah 59 in 60 zgoraj, izhaja, da je bila holdinška družba Air France-KLM vključena v dodelitev zadevnega ukrepa pomoči in tudi ukrepa pomoči, na katerega se je nanašal sklep Air France.
62 Ker pa v zvezi s tem v izpodbijanem sklepu ni drugih konkretnih elementov, Splošno sodišče ne more ugotoviti vlog, pravic in obveznosti holdinške družbe Air France-KLM in njenih hčerinskih družb, in sicer družbe KLM na eni strani ter družbe Air France na drugi, pri dodelitvi zadevnih ukrepov pomoči.
63 Komisija je na obravnavi pojasnila, da pomoč, ki je bila predhodno dodeljena družbi Air France, ne bi mogla koristiti družbi KLM zaradi „pogodbene strukture transakcije“. Poleg tega je navedla, da naj bi nekatere od pogodb, navedenih zgoraj v točki 60, vsebovale posebna določila, ki naj bi določala, da bo zadevno financiranje koristilo samo družbi Air France in ki naj bi izključevala možnost uporabe tega financiranja za likvidnostne potrebe družbe KLM.
64 Nasprotno pa je Francoska republika na obravnavi v zvezi s tem na vprašanje navedla, da pogodbe, navedene v sklepu Air France, ne vsebujejo posebnih določil, s katerimi bi se izključilo, da bi lahko zadevno financiranje prispevalo tudi k potrebam skupine.
65 Te izmenjave tako pričajo o nezadostnosti in razdrobljenosti informacij, ki jih ima na voljo Splošno sodišče. V izpodbijanem sklepu namreč nikjer ni predstavljena vsebina pogodbenih obveznosti in pravic, ki jih imajo holdinška družba Air France-KLM, družba KLM in družba Air France, še manj pa morebitni obstoj kakršnega koli pogodbenega ali nepogodbenega mehanizma, ki bi preprečeval, da bi pomoč, dodeljena družbi Air France prek holdinške družbe Air France-KLM, prav prek holdinške družbe koristila družbi KLM in obratno.
66 Vsekakor je treba opozoriti, da je treba spoštovanje obveznosti obrazložitve presojati na podlagi informacij, ki jih je tožeča stranka imela na voljo ob vložitvi tožbe. Na drugi strani iz ustaljene sodne prakse izhaja, da obrazložitve ni mogoče prvič in naknadno navesti šele pred sodiščem, razen v izjemnih okoliščinah (glej sodbo z dne 20. marca 2014, Rousse Industry/Komisija, C‑271/13 P, neobjavljena, EU:C:2014:175, točka 67 in navedena sodna praksa; glej tudi sodbo z dne 20. septembra 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, točka 109). Zato pojasnila, ki jih je Komisija podala na obravnavi, ne morejo dopolniti obrazložitve izpodbijanega sklepa med postopkom in zato niso dopustna.
67 Iz vseh zgornjih preudarkov izhaja, da Komisija ni mogla sklepati, da pomoči, ki je bila predhodno dodeljena družbi Air France prek holdinške družbe Air France-KLM, nikakor ni bilo mogoče uporabiti za likvidnostne potrebe družbe KLM, po potrebi prek holdinške družbe Air France-KLM, ne da bi jasno in nedvoumno obrazložila svojo presojo glede na vse elemente, navedene v točkah od 52 do 60.
68 Komisija se v zvezi s tem ne more sklicevati na sodbo z dne 25. junija 1998, British Airways in drugi/Komisija (T‑371/94 in T‑394/94, EU:T:1998:140). Komisija je namreč v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, določila pogoje za odobritev zadevne pomoči, katerih namen je bil izključiti, da se del pomoči, dodeljene družbi Air France, ne prenese neposredno ali posredno na drugo družbo iste skupine. Splošno sodišče je v točkah 313 in 314 te sodbe štelo, da so navedeni pogoji za odobritev zadosten in ustrezen način za zagotovitev, da bo družba Air France edina prejemnica pomoči. V obravnavani zadevi pa se zdi, da taki pogoji za odobritev niso podani in izpodbijani sklep ne vsebuje nobene informacije v zvezi s tem.
69 Res je bilo razsojeno, da ima Komisija široko diskrecijsko pravico pri ugotavljanju, ali je treba družbe, ki so del skupine, za namene uporabe sheme državnih pomoči šteti za gospodarsko enoto ali pa za pravno in finančno samostojne. Ta diskrecijska pravica Komisije vključuje upoštevanje in presojo zapletenih ekonomskih dejstev in okoliščin. Ker sodišče Unije presoje avtorja sklepa o dejstvih, zlasti na gospodarskem področju, ne more nadomestiti z lastno presojo, se mora nadzor Splošnega sodišča glede tega omejiti na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil, obrazložitve, vsebinske pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja, neobstoja očitnih napak pri presoji in zlorabe pooblastil (glej sodbo z dne 8. septembra 2009, AceaElectrabel/Komisija, T‑303/05, neobjavljena, EU:T:2009:312, točki 101 in 102 ter navedena sodna praksa).
70 V ta namen mora sodišče Unije med drugim preveriti ne le vsebinsko pravilnost navedenih dokazov, njihovo zanesljivost in doslednost, ampak tudi, ali ti dokazi vsebujejo vse upoštevne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji zapletenega položaja, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe (sodba z dne 20. decembra 2018, Španija/Komisija, C‑81/17 P, EU:C:2017:753, točka 104).
71 Iz točk od 43 do 65 zgoraj pa izhaja, da v izpodbijanem sklepu niso dovolj jasno in natančno navedeni vsi dejanski in pravni elementi, ki so upoštevni v zvezi s tem. Ta obveznost velja še toliko bolj v primeru, kakršen je ta v obravnavani zadevi, za katerega je značilna vzporedna dodelitev dveh državnih pomoči dvema hčerinskima družbama iste holdinške družbe, ki je poleg tega vključena v dodelitev in upravljanje navedenih pomoči ter je prevzela pogodbene pravice in obveznosti v zvezi z njima.
72 Zato Komisija s tem, da se je omejila na ugotovitev, da je na eni strani upravičenec ukrepa pomoči, na katero se nanaša izpodbijani sklep, bila družba KLM in da naj bi na drugi nizozemski organi „potrdili“, da financiranja, dodeljenega družbi KLM, ne bo uporabila družba Air France, čeprav sta bili ti družbi del iste skupine in čeprav so nekateri elementi iz izpodbijanega sklepa in sklepa Air France kazali, da je holdinška družba Air France-KLM imela določeno vlogo pri dodelitvi in upravljanju teh pomoči (točke od 58 do 65 zgoraj), izpodbijanega sklepa ni pravno zadostno obrazložila.
73 Ob upoštevanju vsega navedenega je treba prvemu delu petega tožbenega razloga ugoditi, ne da bi bilo treba preučiti druge dele tega tožbenega razloga.
74 Spomniti je treba tudi, da člen 107(3)(b) PDEU ne zahteva le, da se zadevna država članica sooča s hudo motnjo v svojem gospodarstvu, temveč tudi, da so ukrepi pomoči, sprejeti za odpravljanje te motnje, na eni strani potrebni za to ter na drugi strani primerni in sorazmerni za dosego tega cilja. Ta zahteva izhaja tudi iz točke 19 začasnega okvira.
75 Poleg tega in natančneje, kot trdi tožeča stranka, se v skladu s točko 25(d)(i) začasnega okvira državne pomoči v obliki novih državnih poroštev za posojila štejejo za združljive z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(b) PDEU, če za posojila, ki zapadejo po 31. decembru 2020, znesek glavnice posojila na prejemnika ne presega dvojnega zneska letne mase plač prejemnika za leto 2019 ali za zadnje razpoložljivo leto. Enak prag se v skladu s točko 27(d)(i) navedenega okvira uporablja za državne pomoči v obliki subvencij za javna posojila.
76 Tako preizkus potrebnosti in sorazmernosti pomoči na splošno in zlasti spoštovanja zgoraj navedenih pragov zahteva, da se predhodno določi znesek pomoči, njen prejemnik in neobstoj tveganja navzkrižnega financiranja, ki temelji na zadevnih pomočeh, med holdinško družbo Air France-KLM, družbo KLM in družbo Air France. Vendar nezadostna obrazložitev izpodbijanega sklepa v zvezi s tem Splošnemu sodišču onemogoča nadzor nad tem, ali je Komisija upravičeno ocenila, da ne gre za resne težave pri presoji združljivosti zadevne pomoči z notranjim trgom.
77 Nezadostna obrazložitev izpodbijanega sklepa torej povzroči razglasitev ničnosti tega sklepa.
78 Zato je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti druge tožbene razloge, ki jih je navedla tožeča stranka, in ne da bi bilo treba odločiti o predlogu za sprejetje ukrepa procesnega vodstva iz točke 14 zgoraj.
Ohranitev učinkov ničnega sklepa
79 V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko sodišče Unije, če je to utemeljeno iz nujnih razlogov pravne varnosti, v skladu s členom 264, drugi odstavek, PDEU v vsakem primeru posebej presodi, katere učinke zadevnega akta je treba šteti za dokončne (glej po analogiji sodbo z dne 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, točka 121 in navedena sodna praksa).
80 Iz te določbe torej izhaja, da lahko sodišče Unije, če meni, da je to potrebno, učinek ničnosti, ki izhaja iz njegove sodbe, omeji tudi po uradni dolžnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 1. aprila 2008, Parlament in Danska/Komisija, C‑14/06 in C‑295/06, EU:C:2008:176, točka 85).
81 Sodišče Unije je v skladu s to sodno prakso možnost časovno omejiti učinke ugotovitve, da je predpis Unije ničen, izkoristilo takrat, kadar so nujni razlogi pravne varnosti, ki izhajajo iz celovite obravnave nasprotujočih si interesov, javnih in zasebnih, v obravnavnih zadevah, izključevali, da bi se dvomilo o pobiranju ali plačilu denarnih zneskov v skladu s tem predpisom za obdobje pred izdajo njegove sodbe (sodba z dne 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, točka 122).
82 V obravnavanem primeru Splošno sodišče šteje, da obstajajo nujni razlogi pravne varnosti, ki upravičujejo časovno omejitev učinkov razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa. Na eni strani bi namreč takojšnje izpodbijanje prejetja denarnih zneskov, določenih z zadevnim ukrepom pomoči, imelo posebej škodljive posledice za gospodarstvo in letalsko pokrivanje Nizozemske v gospodarskem in socialnem okviru, ki ga že zaznamuje huda motnja v gospodarstvu te države članice zaradi škodljivih učinkov pandemije COVID-19. Na drugi strani je treba upoštevati, da razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa izhaja iz nezadostne obrazložitve tega sklepa.
83 Komisija, ki je avtor akta, ki je razglašen za ničen, pa mora na podlagi člena 266 PDEU sprejeti ukrepe za izvršitev te sodbe Splošnega sodišča.
84 Iz teh razlogov je treba učinke razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa zadržati, dokler Komisija ne sprejme novega sklepa. Glede na hitrost, s katero je Komisija ukrepala po predhodni priglasitvi in priglasitvi zadevnega ukrepa, se navedeni učinki zadržijo za obdobje, ki ne sme presegati dveh mesecev od datuma razglasitve te sodbe, če bi se Komisija odločila sprejeti nov sklep na podlagi člena 108(3) PDEU, in za dodatno razumno obdobje, če se Komisija odloči, da uvede postopek na podlagi člena 108(2) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, točka 126).
Stroški
85 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži, da nosi svoje stroške in stroške tožeče stranke.
86 Poleg tega v skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. V skladu s členom 138(3) Poslovnika lahko Splošno sodišče intervenientu, ki ni eden od subjektov iz odstavka 1, naloži, da nosi svoje stroške.
87 Zato je treba razsoditi, da Kraljevina Nizozemska, Francoska republika in KLM nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti razširjeni senat)
razsodilo:
1. Sklep Komisije C(2020) 4871 final z dne 13. julija 2020 v zvezi z državno pomočjo SA.57116 (2020/N) – Nizozemska – COVID-19: Državno poroštvo in državno posojilo družbi KLM se razglasi za ničen.
2. Učinki razglasitve ničnosti navedenega sklepa se zadržijo do sprejetja novega sklepa Evropske komisije na podlagi člena 108 PDEU. Navedeni učinki se zadržijo za obdobje, ki ne sme presegati dveh mesecev od datuma razglasitve te sodbe, če bi se Komisija odločila sprejeti nov sklep na podlagi člena 108(3) PDEU, in za dodatno razumno obdobje, če se Komisija odloči, da uvede postopek na podlagi člena 108(2) PDEU.
3. Komisija nosi svoje stroške in stroške družbe Ryanair DAC.
4. Kraljevina Nizozemska, Francoska republika in družba Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV nosijo svoje stroške.
Kornezov | Buttigieg | Kowalik-Bańczyk |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 19. maja 2021.
Podpisi