PRESUDA OPĆEG SUDA (sedmo vijeće)
19. prosinca 2019.(*)
„EFJP i EPFRR – Izdaci isključeni iz financiranja – Rokovi koji se primjenjuju između više posjeta nacionalnih nadzornih tijela – Najava provjera na licu mjesta – Prešutna najava – Članci 25. i 26. Provedbene uredbe (EU) br. 809/2014 – Paušalni financijski ispravak”
U predmetu T‑509/18,
Češka Republika, koju zastupaju M. Smolek, J. Pavliš, O. Serdula i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A. Lewis, A. Sauka i K. Walkerová, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Provedbene odluke Komisije (EU) 2018/873 оd 13. lipnja 2018. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2018., L 152, str. 29.), u dijelu u kojem se njome isključuju plaćanja koja je Češka Republika izvršila u okviru EFJP‑a u iznosu od 151 116,65 eura.
OPĆI SUD (sedmo vijeće),
u sastavu: V. Tomljenović, predsjednica, A. Marcoulli i A. Kornezov (izvjestitelj), suci,
tajnik: R. Ūkelytė, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 3. listopada 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Istragu koja je dovela do ovog spora provela je Europska komisija između 23. i 27. studenoga 2015. Pod oznakom RD 2/2015/023/CZ, ona se odnosila na provedbu, od strane Češke Republike, programa ruralnog razvoja EPFRR‑a Os 2 (2007. – 2013., mjere vezane uz površinu) u pogledu sustava upravljanja i kontrole korištenog u Češkoj Republici, u okviru poljoprivredno‑okolišnih mjera ruralnog razvoja ili s ciljem ublažavanja prirodnih ograničenja. Ona je uslijedila nakon prethodne istrage Komisije provedene 2011. u Češkoj Republici pod oznakom RD 2/2011/013/CZ.
2 Primjenom Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.), i Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 оd 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (SL 2014., L 227, str. 69. i ispravak SL 2019., L 68, str. 16.), kako je izmijenjena, Komisija je obavijestila Češku Republiku o svojim zapažanjima u vezi s istragom provedenom 2015. dopisom od 16. veljače 2016. u kojem je Komisija osobito istaknula da su provjere na licu mjesta koje su provele različite službe države članice kod istog korisnika trebale biti usklađene na način da razmak između različitih posjeta na licu mjesta istom korisniku bude skraćen i ne prelazi, u svakom slučaju, više od četrnaest dana, pri čemu se taj rok skraćuje na 48 sati posebno u pogledu provjera na licu mjesta koje se odnose na zahtjeve za potporu za stoku ili zahtjeve za plaćanje u okviru mjera potpore za stoku (u daljnjem tekstu: zahtjevi za potporu za stoku), kao što je predviđeno člankom 4. stavkom 7. Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvje[t] višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL 2011., L 25, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 52., str. 289.), koja je tada bila na snazi. Češka Republika na to je odgovorila 14. travnja 2016., a zatim je Komisija ponovno proslijedila svoje primjedbe Češkoj Republici 18. svibnja 2016.
3 Dvostrani sastanak održan je 21. lipnja 2016., o kojem je izvještaj Komisija uputila Češkoj Republici 22. srpnja 2016. Potonja je u tom pogledu podnijela očitovanja Komisiji 22. rujna 2016. kojima ju je obavijestila, među ostalim, o tome da je, unatoč njihovu neslaganju, od 8. kolovoza 2016. donijela novu metodološku uputu u skladu s Komisijinim tvrdnjama.
4 Zatim je uslijedila opsežna prepiska između Komisije i Češke Republike nakon koje je Komisija odlučila provesti dodatnu istragu (u daljnjem tekstu: dodatna istraga), o čemu je obavijestila Češku Republiku 13. listopada 2017. Dodatna istraga provedena je između 30. listopada i 3. studenoga 2017.
5 Nakon dodatne istrage, Komisija je dopisom od 14. ožujka 2018. Češkoj Republici dostavila formalni zaključak predviđen člankom 34. stavkom 3. trećim podstavkom i člankom 40. stavkom 1. njezine Provedbene uredbe (EU) br. 908/2014 od 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe br. 1306/2013 u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstvima i transparentnosti (SL 2014., L 255, str. 59. i ispravak SL 2015., L 114, str. 25.) (u daljnjem tekstu: formalni zaključak). U njemu je potvrdila ranije izneseno stajalište prema kojem se, kada češka tijela provode više provjera na licu mjesta kod istog korisnika, prva provjera treba smatrati „prešutnom najavom” za sljedeće provjere, tako da se potonje moraju provesti najkasnije u roku od četrnaest dana, ili čak u roku od 48 sati u slučaju zahtjeva za potporu za stoku, kako je predviđeno člankom 4. stavkom 7. Uredbe br. 65/2011 i člankom 25. Provedbene uredbe br. 809/2014. Povreda tog pravila predstavljala bi slabost u ključnoj provjeri. Međutim, Komisija nije predložila financijski ispravak za 2014. i 2015. godinu s obrazloženjem da su tijekom tog razdoblja češka tijela mogla imati legitimna očekivanja u pogledu usklađenosti nacionalnog sustava s pravom Europske unije. S druge strane, kada je riječ o 2016. godini, procijenila je rizik za sredstva Unije u iznosu od 151 116,65 eura, primjenom paušalnog financijskog ispravka od 5 % zbog manjkavosti u ključnoj provjeri (vidjeti stranicu 2. Formalnog zaključka).
6 Češka Republika je 24. travnja 2018. podnijela zahtjev za mirenje, koji je tijelo za mirenje odbacio kao nedopušten jer iznos o kojem je riječ nije prelazio milijun eura i jer Češka Republika nije dokazala da je riječ o načelu koje se odnosi na primjenu propisa Unije.
7 Dana 13. lipnja 2018. Europska komisija donijela je Provedbenu odluku (EU) 2018/873 o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2018., L 152, str. 29.; u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
8 Na temelju pobijane odluke Komisija je osobito iz financiranja Unije isključila, što se tiče Češke Republike, ukupni iznos od 151 116,65 eura, kada je riječ o mjerama koje su dio integriranog administrativnog i kontrolnog sustava (IAKS), u okviru programa ruralnog razvoja EPFRR‑a (2014.‑2020.), i koje su dovele do plaćanja za financijske godine 2017. i 2018.
Postupak i zahtjevi stranaka
9 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 24. kolovoza 2018. Češka Republika je pokrenula ovaj postupak.
10 Odgovor na tužbu podnesen je tajništvu Općeg suda 29. studenoga 2018. Ispravak je dostavljen 23. siječnja 2019.
11 Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 3. listopada 2019.
12 Češka Republika od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem je Komisija iz financiranja Unije isključila iznos od 151 116,65 eura s osnove izdataka koje je ona imala;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
13 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži Češkoj Republici snošenje troškova.
Pravo
14 U prilog svojoj tužbi Češka Republika ističe tri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, drugi na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja i treći na povredi članka 52. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1306/2013 u pogledu iznosa financijskog ispravka koji je utvrdila Komisija.
15 Što se tiče prvog tužbenog razloga, Češka Republika podsjeća da, u skladu s člankom 52. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013, Komisija može isključiti iznose iz financiranja Unije samo ako odgovarajući izdaci nisu nastali u skladu s pravom potonje. Ona u biti smatra da je Komisija pogrešno istaknula da je prva provjera na licu mjesta vrijedila kao „prešutna najava” kasnijih provjera i da su se, slijedom toga, one uvijek morale provesti u rokovima za najavu predviđenim člankom 25. Provedbene uredbe br. 809/2014, odnosno u roku od četrnaest dana ili 48 sati ovisno o slučaju.
16 Komisija zahtijeva da se tužbeni razlog odbije.
17 Najprije valja navesti, kao što je to Komisija podsjetila u svojem odgovoru na tužbu i kao što je to istaknula u formalnom zaključku, da je Uredba br. 65/2011 stavljena izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2015. Stoga se Provedbena uredba br. 809/2014 primjenjivala od godine zahtjeva 2015. U tom pogledu valja pojasniti da je u ovom slučaju samo godina zahtjeva 2016. sporna, s obzirom na to da Komisija nije provela financijske ispravke za godine zahtjeva 2014. i 2015. (vidjeti točku 5. ove presude). Stoga valja ispitati ovaj spor s obzirom na relevantne odredbe Provedbene uredbe br. 809/2014.
18 Osim toga, valja podsjetiti da se u području poravnanja računa poljoprivrednih fondova odluke donose na temelju sažetog izvješća i korespondencije između Komisije i predmetne države članice. U tim okolnostima, obrazloženje takvih odluka treba smatrati dovoljnim kada je država kojoj je upućena bila izravno uključena u postupak izrade navedenih odluka te je poznavala razloge zbog kojih je Komisija smatrala da ne mora sporni iznos staviti na teret fondova Unije (vidjeti presudu od 21. ožujka 2002., Španjolska/Komisija, C‑130/99, EU:C:2002:192, t. 126. i navedenu sudsku praksu; presuda od 14. travnja 2005., Portugal/Komisija, C‑335/03, EU:C:2005:231, t. 84.). Zakonitost pobijane odluke stoga treba ispitati s obzirom na sadržaj, između ostalog, formalnog zaključka.
19 U ovom slučaju iz njega proizlazi da, prema mišljenju Komisije, izdaci iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) za godinu zahtjeva 2016. nisu nastali u Češkoj Republici u skladu s člankom 25. Provedbene uredbe br. 809/2014, zbog čega je Komisija na temelju članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 odredila paušalni financijski ispravak koji je predmet ovog spora.
20 U tom pogledu valja podsjetiti da članak 52. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013 predviđa, među ostalim, da kada izdaci iz EPFRR‑a nisu nastali u skladu s pravom Unije, Komisija donosi provedbene akte kojima se određuju iznosi koji se isključuju iz financiranja Unije.
21 Članak 25. Provedbene uredbe br. 809/2014 naslovljen „Najava provjera na licu mjesta”, čija je povreda u ovom slučaju stavljena na teret češkim tijelima, propisuje da se „[p]rovjere na licu mjesta mogu […] najaviti pod uvjetom da to ne utječe na njihovu svrhu ili učinkovitost” i da je „[n]ajava […] strogo ograničena na najkraće potrebno razdoblje, a koje nije duže od 14 dana” ili 48 sati za provjere na licu mjesta koje se odnose na zahtjeve za potporu za stoku, osim u valjano opravdanim slučajevima.
22 U vezi s vremenom provjera na licu mjesta, ono je uređeno člankom 26. Provedbene uredbe br. 809/2014, koji u stavku 2. pojašnjava da „[z]a potrebe mjera ruralnog razvoja u okviru integriranog sustava provjere na licu mjesta raspoređuju se tijekom godine na temelju analize rizika predstavljenih u različitim preuzetim obvezama u okviru svake mjere”. U skladu sa stavkom 4. navedenog članka, ako se određeni kriteriji prihvatljivosti, preuzete i druge obveze mogu provjeriti samo tijekom određenog razdoblja, za provjere na licu mjesta mogu biti potrebni dodatni kasniji posjeti. U tom slučaju, provjere na licu mjesta koordiniraju se tako da se ograniči broj i trajanje tih posjeta jednom korisniku na minimalnu potrebnu mjeru. Posljednji podstavak istog stavka precizira da „[a]ko su potrebni dodatni posjeti, članak 25. primjenjuje se na svaki dodatni posjet”.
23 U ovom slučaju, kao prvo, nije sporno da su sve provjere koje su provela češka tijela, uzete odvojeno, provedene ili bez najave ili s najavom danom u rokovima predviđenim člankom 25. Provedbene uredbe br. 809/2014.
24 Kao drugo, iz spisa proizlazi da je Češka Republika odlučila uspostaviti sustav „horizontalnog” nadzora koji omogućava istovremenu provjeru, od strane više tijela nadležnih za nadzor, više vrsta potpora i više uvjeta prihvatljivosti ili sukladnosti umjesto „vertikalnog” nadzora samo jedne određene mjere. Međutim, Komisija ne osporava usklađenost takvog sustava nadzora s pravom Unije i stoga priznaje, što je potvrdila na raspravi, da delegiranje zadaća nadzora na više tijela nije protivno pravu Unije.
25 Kao treće i posljedično, Komisija ne osporava ni činjenicu da u takvom sustavu nadzora isti korisnik može biti predmetom više provjera od strane različitih nacionalnih tijela.
26 Međutim, prema mišljenju Komisije, u takvom sustavu nadzora prvi se posjet mora smatrati kao „prešutna najava” kasnijih posjeta istom korisniku, tako da se svi kasniji posjeti moraju provesti u rokovima za najavu predviđenim člankom 25. Provedbene uredbe br. 809/2014. Naime, kao što je to navela na raspravi, Komisija smatra da prvi posjet „ima iste posljedice” kao i najava u smislu navedenog članka, tako da se rokovi koji su u njemu predviđeni trebaju smatrati primjenjivim maksimumima, uključujući kod nepostojanja najave. Prema mišljenju Komisije, članak 25. te uredbe stoga bi po analogiji bio primjenjiv u slučaju nepostojanja najave, kao što je ona to iznijela u odgovoru na pitanje Općeg suda. Prema tome, prema mišljenju Komisije, u slučaju više provjera, time što ih nije sve provela u rokovima za najavu predviđenim člankom 25. navedene uredbe, to jest dopustivši da razdoblje između prve i posljednje provjere prijeđe 14 dana ili 48 sati kada je riječ o provjerama na licu mjesta koje se odnose na zahtjeve za potporu za stoku, Češka Republika povrijedila je tu odredbu.
27 Opći sud u tom pogledu podsjeća da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst, nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (presude od 9. ožujka 2017., Poljska/Komisija, C‑105/16 P, neobjavljena, EU:C:2017:191, t. 38.; od 7. kolovoza 2018., Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, t. 35. i od 15. svibnja 2019., Grčka/Komisija, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, t. 46.).
28 Kao prvo, što se tiče teksta članka 25. Provedbene uredbe br. 809/2014, valja utvrditi da ta odredba ne predviđa da se prva provjera na licu mjesta treba smatrati „najavom” budućih provjera. Također ne predviđa ni to da se u slučaju više provjera one sve moraju provesti u razdoblju od četrnaest dana računajući od prve provjere ili, ovisno o slučaju, od 48 sati u odnosu na zahtjeve za potporu za stoku. Nijedna druga odredba Provedbene uredbe br. 809/2014 ne sadržava takvo pravilo, kao što to pravilno navodi Češka Republika.
29 Što se tiče Komisijinog argumenta o mogućnosti primjene po analogiji članka 25. Provedbene uredbe br. 809/2014, valja navesti da taj članak uređuje mogućnost davanja „najave” prije provođenja provjere na licu mjesta. Kao što to tvrdi Češka Republika, pojam „najava” znači da se korisnika koji će biti predmet provjere o njoj unaprijed obavještava. Najava se, dakle, daje prije stvarnog datuma provjere, kao što to jasno potvrđuje tekst te odredbe, prema kojem se „[p]rovjere na licu mjesta mogu […] najaviti”. Osim toga, najava treba uobičajeno obavijestiti korisnika o datumu provjere i elementima koji su predmet provjere kako bi se osigurala prethodna suradnja navedenog korisnika, kada je takva suradnja nužna kako bi se osigurala učinkovitost provjere (vidjeti također točke 37. i 38. ove presude). Međutim, sama činjenica da je bio predmetom prve provjere sama po sebi ne obavještava korisnika da će nužno biti predmetom dodatnih provjera, s obzirom na to da i samo jedna provjera eventualno može biti dovoljna, kao ni o točnom datumu sljedećih provjera, niti o elementima koji će se provjeravati kada do njih dođe. Stoga, čak i pod pretpostavkom da najava može biti „prešutna”, prva se provjera ne može automatski izjednačiti s „prešutnom najavom” od koje bi mogli teći rokovi predviđeni tim istim člankom 25.
30 Štoviše, analogna primjena članka 25. Provedbene uredbe br. 809/2014 na način da sve naknadne provjere treba provesti u roku od četrnaest dana, odnosno u roku od 48 sati u odnosu na zahtjeve za potporu za stoku, kako je zagovara Komisija, izričito je negirana člankom 26. stavkom 4. zadnjom rečenicom te uredbe, u skladu s kojim se, ako su potrebni dodatni posjeti, članak 25. „primjenjuje […] na svaki dodatni posjet”. Stoga, čak i pod pretpostavkom kada bi prva provjera na licu mjesta vrijedila kao „prešutna najava”, takva najava, uključujući i rok koji se na nju primjenjuje, odnosi se samo na svaki dodatni posjet, a ne, kako to iznosi Komisija, na sve posjete te vrste na način da se sve provjere trebaju provesti u rokovima predviđenima člankom 25. Provedbene uredbe br. 809/2014. Stoga nije osnovana primjena tog članka po analogiji koju je iznijela Komisija.
31 Kao drugo, što se tiče konteksta članka 25. Provedbene uredbe br. 809/2014 i strukture te uredbe, valja istaknuti da odredba koja uređuje vrijeme provjera na licu mjesta jest članak 26. Provedbene uredbe br. 809/2014, koji u svojem stavku 2. predviđa da se za potrebe mjera ruralnog razvoja u okviru integriranog sustava provjere na licu mjesta raspoređuju tijekom godine na temelju analize rizika predstavljenih u različitim preuzetim obvezama u okviru svake mjere. Nacionalna nadzorna tijela stoga su ovlaštena odrediti trenutak ili trenutke tijekom godine koji omogućuju najbolje ostvarenje navedenih provjera i njihovu učinkovitost. Naime, ovisno o prirodi elemenata koje treba provjeravati ili o predmetnom poljoprivrednom ciklusu, posjet na licu mjesta može biti moguć ili učinkovit samo tijekom određenog razdoblja u godini. Upravo zbog tog razloga članak 26. stavak 4. navedene uredbe izričito dopušta dodatne posjete na kasniji datum.
32 U tom pogledu valja istaknuti da je Češka Republika podnijela, kao prilog A 9 tužbi, detaljnu tablicu u kojoj se ukratko navode optimalna razdoblja za provođenje provjera na licu mjesta s obzirom na prirodu elemenata koje treba provjeriti i predmetni poljoprivredni ciklus, iz kojih doista proizlazi da se učinkovitost više provjera može jamčiti samo ako ih se provodi u specifičnom razdoblju godine koje je ponekad udaljeno više mjeseci od optimalnog razdoblja za provjeru drugog elementa koji bi mogao biti predmet nadzora kod istog korisnika. Kad joj je o tome postavljeno pitanje na raspravi, Komisija je potvrdila da ne osporava točnost tih podataka.
33 Iz toga valja zaključiti da je teza Komisije prema kojoj se različite provjere sve trebaju provesti u rokovima za najavu predviđenim člankom 25. Provedbene uredbe br. 809/2014 – to jest u roku od četrnaest dana odnosno 48 sati, pri čemu je prva provjera „prešutna najava” sljedećih provjera – u suprotnosti i s kontekstom navedenog članka 25. i sa strukturom te uredbe.
34 Kao treće, cilj na kojem se temelji članak 25. Provedbene uredbe br. 809/2014 potvrđuje taj zaključak. Naime, u tom pogledu valja istaknuti da se, u skladu s člankom 24. stavkom 1. iste uredbe, provjere na licu mjesta moraju provesti tako da se osigura učinkovita provjera elemenata koji su predmet provjere. Stoga najavu treba dopustiti samo u slučaju kad se time ne riskira ugrožavanje provjere na licu mjesta (uvodna izjava 27. navedene uredbe) i „pod uvjetom da to ne utječe na svrhu [i] učinkovitost [tih provjera]” (članak 25. prvi stavak navedene uredbe). Cilj tih odredbi je, dakle, osigurati učinkovitost provjera favoriziranjem efekta iznenađenja provođenjem iznenadnih provjera (bez najave), ili, ako je to potrebno, uz najavu, iako dosta kratku (četrnaest dana ili 48 sati za zahtjeve za potporu za stoku).
35 Međutim, važno je napomenuti, kao što je to učinila Češka Republika, da sama činjenica da je isti korisnik bio predmet više provjera od strane više tijela u različitim trenucima tijekom godine i da stoga sve provjere nisu nužno bile obuhvaćene rokovima za najavu iz članka 25. Provedbene uredbe br. 809/2014, ne može dovesti u pitanje, sama po sebi, učinkovitost tih provjera.
36 Naime, s jedne strane, korisnik koji je bio predmet prve provjere ne može biti siguran da će, uslijed nepostojanja izričite najave, nužno biti predmet drugih provjera od strane dotičnih tijela, a tim više niti na koji točno datum i koji će se elementi provjeravati naknadno. Takva prva provjera stoga nužno ne uklanja učinak iznenađenja koji se nastoji postići odredbama navedenima u točki 34. ove presude. Zapravo, kao što je to naglasila Češka Republika, tumačenje koje zagovara Komisija moglo bi imati suprotan učinak i lišiti buduće provjere svakog učinka iznenađenja s obzirom na to da bi, ako bi se prvu provjeru uvijek trebalo smatrati prešutnom najavom, korisnik bio siguran da će dodatne posjete uslijedili u idućih 14 dana (ili 48 sati, ovisno o slučaju), što bi mu omogućilo da se pripremi za tu svrhu.
37 S druge strane, tumačenje koje zagovara Komisija također nije prikladno za osiguravanje korisnog učinka najave predviđenog člankom 25. Provedbene uredbe br. 809/2014. U tom pogledu, stranke se slažu da najava može biti potrebna posebno kada je prethodna suradnja korisnika neophodna za učinkovito provođenje provjera (npr. skupljanje životinja prije posjeta na licu mjesta). Međutim, ako bi se prva provjera smatrala „prešutnom najavom”, kako to tvrdi Komisija, to ne bi osiguravalo prethodnu suradnju korisnika, s obzirom na to da je ta „najava” „prešutna”, pa korisnik ne zna na koji točno datum i zbog kojih će se elemenata još provjeravati, kako bi mogao, po potrebi, prethodno surađivati s nadležnim tijelima.
38 Doduše, nije moguće isključiti da, ovisno o stečenom iskustvu, korisnik može nakon prve provjere predvidjeti hoće li, kada i u vezi čega još moći očekivati da će biti provjeravan. Međutim, u ovom slučaju Komisija ne prigovara Češkoj Republici da je provela provjere na licu mjesta u određenim konkretnim slučajevima na način koji omogućuje korisnicima da sa sigurnošću predvide raspored i doseg naknadnih provjera i da se na njih pripreme, šteteći na taj način učinkovitosti provjera, a još manje u tom pogledu iznosi ikakav primjer. Naime, sama neusklađenost s pravom Unije, u smislu članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, zbog koje je određen osporavani paušalni ispravak u ovom predmetu, kako proizlazi iz formalnog zaključka i kao što je to Komisija potvrdila na raspravi, sastoji se u tome što Češka Republika nije provela sve provjere u vremenskom razdoblju uključenom u rokove za najavu predviđene člankom 25. Provedbene uredbe br. 809/2014.
39 Općenitije, kao što je to pojašnjeno u točki 31. ove presude i kako je to uostalom priznala Komisija, moguće je da se sve potrebne provjere ne mogu izvršiti istovremeno ili u kratkom roku, zato što se određene provjere mogu provesti samo tijekom određenog doba godine, ovisno o prirodi elemenata koje treba provjeriti ili o predmetnom poljoprivrednom ciklusu, u skladu s člankom 26. stavcima 2. i 4. Provedbene uredbe br. 809/2014. Obvezno provođenje takvih provjera u rokovima za najavu predviđenim člankom 25. navedene uredbe, kao što to zagovara Komisija, moglo bi ugroziti njihovu učinkovitost, s obzirom na to da tako određeno razdoblje provjere možda ne pogoduje provođenju takvih provjera.
40 Kao četvrto, važno je naglasiti da svaka obveza država članica koja bi mogla imati financijske posljedice za njih, mora biti dovoljno jasna i precizna kako bi im se omogućilo da shvate njezin doseg i da po njoj postupe. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo pravne sigurnosti, kao opće načelo prava Unije, zahtijeva da pravna pravila budu jasna, precizna i predvidljivih učinaka, kako bi se zainteresirane osobe mogle snaći u situacijama i pravnim odnosima u pravnom poretku Unije (vidjeti presudu od 5. svibnja 2015., Španjolska/Komisija, C‑147/13, EU:C:2015:299, t. 79. i navedenu sudsku praksu).
41 Međutim, u ovom slučaju, obveza koju Komisija namjerava nametnuti državama članicama, odnosno izvršavanje svih relevantnih provjera u rokovima za najavu propisanim člankom 25. Provedbene uredbe br. 809/2014, ne spada u pravni okvir koji se primjenjuje jasno, precizno i predvidljivo, što se zahtijeva na temelju načela pravne sigurnosti, kako bi se državama članicama omogućilo da shvate njezin doseg i da se po njoj postupe. To tim više vrijedi kada je riječ o odredbi koja predviđa rokove jer oni po definiciji moraju biti jasno i prethodno definirani, tako da i države članice i korisnici poljoprivrednih fondova mogu nedvosmisleno znati doseg navedene odredbe.
42 Prema tome, Komisijina teza prema kojoj je prva provjera „prešutna najava”, pa se stoga sve naknadne provjere moraju provesti u roku od četrnaest dana ili u roku od 48 sati u vezi sa zahtjevima za potporu za stoku, u sukobu je kako s tekstom i ciljem članka 25. Provedbene uredbe br. 809/2014, tako i s kontekstom te odredbe, strukturom navedene uredbe i na načelom pravne sigurnosti.
43 Iz toga slijedi da povreda članka 25. Provedbene uredbe br. 809/2014, što je jedina povreda prava Unije u smislu članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, na koju se Komisija poziva kao razlog za financijski ispravak za godinu zahtjeva 2016. koji je predmet ovog spora, nije počinjena.
44 Posljedično, prvi tužbeni razlog treba prihvatiti i stoga poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem je Komisija isključila plaćanja koja je Češka Republika izvršila u okviru EPFRR‑a u iznosu od 151 116,65 eura, a da pritom nije potrebno ispitivati drugi i treći tužbeni razlog.
Troškovi
45 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
46 Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Češke Republike.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (sedmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Provedbena odluka Komisije (EU) 2018/873 od 13. lipnja 2018. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) poništava se u dijelu u kojem je Europska komisija isključila plaćanja koja je Češka Republika izvršila u okviru EPFRR‑a u iznosu od 151 116,65 eura.
2. Komisiji se nalaže snošenje troškova.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 19. prosinca 2019.
Potpisi