SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 19 de diciembre de 2019 (*)
«Personal de una empresa privada que presta servicios informáticos en la institución — Denegación de acceso a los locales de la Comisión — Competencia del autor del acto»
En el asunto T‑504/18,
XG, representado por el Sr. S. Kaisergruber y la Sra. A. Burghelle-Vernet, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. C. Ehrbar y el Sr. T. Bohr, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la decisión de la Comisión de 3 de julio de 2018 por la que se mantiene la denegación de acceso del demandante a sus locales,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por el Sr. P. Nihoul (Ponente), en funciones de Presidente, y los Sres. J. Svenningsen y U. Öberg, Jueces;
Secretaria: Sra. M. Marescaux, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de octubre de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El demandante, XG, era, desde [confidencial], (1) un empleado de la empresa [confidencial], parte del grupo [confidencial] (en lo sucesivo, «empresario»).
2 A raíz de un procedimiento de contratación pública, un consorcio constituido por [confidencial] (en lo sucesivo, «contratista») celebró un contrato marco, el [confidencial], con la Unión Europea para la prestación de servicios [confidencial] a la Comisión Europea (en lo sucesivo, «contrato marco»).
3 El demandante fue destinado por su empresario como [confidencial] a la Dirección General (DG) [confidencial] de la Comisión, que estaba situada en el edificio [confidencial] de la Comisión. A tal fin, recibió una acreditación que le daba acceso a los edificios de la Comisión.
4 El contrato marco fue modificado mediante un acuerdo adicional de 14 de septiembre de 2017 (en lo sucesivo, «modificación del contrato marco»), que introdujo en el contrato marco el artículo 1.14 de las condiciones particulares, que establece, entre otras cosas, lo siguiente:
«2. De conformidad con los artículos 3, 7 y 8 de la Decisión (UE, Euratom) 2015/443 de la Comisión [, de 13 de marzo de 2015,] sobre la seguridad en la Comisión [DO 2015, L 72, p. 41], es posible llevar a cabo una comprobación de los antecedentes del personal destinado in situ para prevenir y controlar los riesgos para la seguridad del personal, de los bienes y de la información de la Comisión. Además, en virtud de la Ley belga de 11 de diciembre de 1998 relativa a la clasificación y a las habilitaciones, los certificados y dictámenes de seguridad […], los derechos de acceso del personal destinado in situ en los locales de la autoridad contratante pueden supeditarse a la expedición de un dictamen de seguridad positivo por parte de las autoridades belgas. Los derechos de acceso existentes seguirán siendo válidos mientras no se emita un dictamen de seguridad negativo.
3. Para que las autoridades belgas puedan emitir un dictamen de seguridad, el contratista facilitará el formulario adjunto (documento de notificación) al personal destinado in situ. Se devolverán a la Dirección de Seguridad de la Comisión (Comisión Europea, HR.DS — BERL 3/190) los documentos de notificación, debidamente cumplimentados y firmados (con la mención “documento de notificación”) y se enviará una lista electrónica actualizada de los datos personales pertinentes indicados en el formulario adjunto a la dirección “EC-SECURITY-SCREENING@ec.europa.eu” a más tardar 30 días después de la firma de la presente modificación.
4. En caso de que no presente o se niegue a cumplimentar el documento de notificación, podrá denegarse al personal el acceso a los edificios de la Comisión.
[…]
6. El contratista se compromete a facilitar únicamente personal destinado in situ que haya recibido un dictamen de seguridad positivo para los siguientes edificios de la Comisión: [confidencial] […]».
5 Posteriormente, la Comisión se puso en contacto con el empresario para pedirle a sus empleados que trabajaban en los edificios de la Comisión que dieran su consentimiento al procedimiento para obtener un dictamen de seguridad.
6 El 26 de octubre de 2017, el demandante manifestó su acuerdo para que su expediente fuera objeto de un control de seguridad, al cumplimentar el documento de notificación anexo a la modificación del contrato marco.
7 Mediante escrito de 30 de marzo de 2018, el comité interministériel pour la politique de siège (CIPS) (Comité Interministerial de Política de Sede) informó al demandante de que la Autorité nationale de sécurité (ANS) (Autoridad Nacional de Seguridad) había llevado a cabo un control de seguridad en relación con él y había decidido emitir un dictamen de seguridad negativo (en lo sucesivo, «dictamen de seguridad negativo»). Dicho dictamen, anexo al escrito, se justificaba por el hecho de que el demandante era conocido por los servicios de policía, en primer lugar, por agresión y lesiones dolosas y, en segundo lugar, por la violación de una persona adulta, actos todos ellos cometidos [confidencial] contra su expareja.
8 El 12 de abril de 2018, el demandante interpuso un recurso contra el dictamen de seguridad negativo ante el órgano belga competente en materia de habilitaciones, certificados y dictámenes de seguridad (en lo sucesivo, «órgano de recurso»).
9 El 24 de abril de 2018, el Parlamento Europeo informó a la Comisión de que el demandante había recibido un dictamen de seguridad negativo.
10 El 25 de abril de 2018, tras la recepción de la confirmación del dictamen de seguridad negativo, la Comisión oyó al demandante en presencia de su empresario. Esta audiencia tuvo lugar ante A y B, funcionarios del sector «Requerimientos Administrativos» de la Dirección de Seguridad de la Comisión. Al ser invitado a formular observaciones sobre la no obtención de un dictamen de seguridad positivo, el demandante indicó, en particular, en lo que se refiere a su condena por agresión y lesiones, que había recurrido en apelación la sentencia dictada contra él y, por lo que respecta a la violación, que había sido objeto de un auto de sobreseimiento.
11 Al término de esta audiencia, de cuya acta el demandante recibió copia, se le retiró el derecho de acceso a los locales de la Comisión (en lo sucesivo, «decisión de 25 de abril de 2018»). El demandante lo hace constar en el acta de su audiencia, en los siguientes términos:
«Se me comunica que se me van a retirar mis acreditaciones de acceso por no haber obtenido un dictamen de seguridad positivo. A tal efecto, hago entrega de mis dos tarjetas de acceso […]. Se me comunica que tengo derecho a volver a solicitar más tarde, por escrito y de manera motivada, acceso a los edificios de la Comisión.»
12 Mediante decisión de 20 de junio de 2018, el órgano de recurso consideró que el dictamen de seguridad negativo carecía de base jurídica y que, por tanto, no tenía competencia para pronunciarse sobre la validez de dicho dictamen (en lo sucesivo, «decisión del órgano de recurso»).
13 Mediante correo electrónico de 28 de junio de 2018, el empresario informó a la Comisión de la decisión del órgano de recurso, afirmando que dicho órgano había decidido que el dictamen de seguridad negativo emitido por la ANS «no [tenía] base jurídica y, por tanto, [debía] considerarse inexistente».
14 Mediante escrito de 3 de julio de 2018 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), la Comisión informó al empresario de que «se [mantenía] la prohibición de acceso a los locales de la Comisión para [el demandante] sobre la base del artículo 3 de la Decisión (UE, Euratom) 2015/443 de la Comisión, de 13 de marzo de 2015, sobre la seguridad en la Comisión», debido a que «el dictamen negativo emitido por la ANS no [había] sido anulado por el órgano de recurso». Dicho escrito estaba firmado por C, jefe de la Unidad de Seguridad de la Información de la Dirección de Seguridad de la DG de Recursos Humanos y Seguridad de la Comisión.
15 Mediante escrito de 24 de julio de 2018, los abogados del demandante solicitaron, entre otras cosas, la comunicación del acto por el que la DG de Recursos Humanos y Seguridad había delegado en C la competencia para adoptar decisiones sobre el acceso a los edificios.
16 El 3 de agosto de 2018, el demandante presentó una demanda de medidas provisionales ante el tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia Francófono de Bruselas, Bélgica), solicitando la anulación del dictamen de seguridad negativo.
17 Mediante escrito de 10 de agosto de 2018, la Comisión comunicó al demandante que consideraba que «las solicitudes formuladas en [su] escrito [de 24 de julio de 2018] [ya no eran] pertinentes», en particular, debido a la interposición del recurso ante el tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia Francófono de Bruselas).
18 El 6 de septiembre de 2018, el empresario informó al demandante de que su contrato de trabajo iba a ser resuelto y de que, conforme a la legislación belga vigente sobre el contrato de trabajo, el plazo de su preaviso de nueve semanas comenzaría el 10 de septiembre de 2018.
19 Mediante auto de 26 de octubre de 2018, la sala de medidas provisionales del tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia Francófono de Bruselas) suspendió los efectos de los dictámenes emitidos por la ANS en relación con el demandante e instó al Estado belga a que solicitara a dicha autoridad que emitiera un nuevo dictamen de seguridad.
Procedimiento y pretensiones de las partes
20 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 24 de agosto de 2018, el demandante interpuso el presente recurso.
21 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el mismo día, el demandante formuló una demanda de medidas provisionales destinada a obtener la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada.
22 El 24 de agosto de 2018, el demandante solicitó la anonimización con arreglo al artículo 66 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. Esta fue concedida mediante decisión de 2 de octubre de 2018.
23 Mediante auto de 11 de septiembre de 2018, XG/Comisión (T‑504/18 R, no publicado, EU:T:2018:526), el Presidente del Tribunal desestimó la solicitud de suspensión de la ejecución de la decisión impugnada.
24 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, instó a las partes a que presentasen determinados documentos y les formuló preguntas por escrito. Las partes dieron respuesta a lo que se les solicitaba en el plazo fijado.
25 El demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión Europea.
26 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso o, en cualquier caso, que este ha quedado sin objeto.
– Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad del recurso
27 La Comisión considera que el recurso es inadmisible por dos razones: por una parte, el demandante, que ha sido despedido por su empresario, ya no tiene interés ninguno en solicitar la anulación de la decisión impugnada y, por otra, el recurso se interpone contra un acto confirmatorio de una decisión que había adquirido firmeza.
28 Aunque la Comisión no haya invocado una causa de inadmisión a este respecto, también debe examinarse si la decisión impugnada, aunque se haya adoptado en un marco contractual, puede considerarse un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE.
Sobre el interés del demandante en ejercitar la acción
29 La Comisión estima que el demandante ha perdido su interés en ejercitar la acción debido a que, al haber sido despedido por su empresario, no podría obtener ningún beneficio de la anulación de la decisión impugnada. En efecto, a su juicio, solo disfrutó de un permiso de acceso a los locales de la Comisión en su condición de empleado del contratista de dicha institución.
30 A este respecto, es necesario recordar que, según reiterada jurisprudencia, solo cabe declarar la admisibilidad de un recurso de anulación promovido por una persona física o jurídica en la medida en que el demandante tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Un interés de este tipo supone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (véase la sentencia de 18 de marzo de 2010, Centre de Coordination Carrefour/Comisión, T‑94/08, EU:T:2010:98, apartado 48 y jurisprudencia citada).
31 El interés en ejercitar la acción debe ser preexistente y real y debe apreciarse en relación con el momento de la interposición del recurso. No obstante, debe perdurar hasta que se dicte la resolución judicial so pena de sobreseimiento (sentencias de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, apartado 42, y de 18 de marzo de 2010, Centre de Coordination Carrefour/Comisión, T‑94/08, EU:T:2010:98, apartado 49).
32 En el caso de autos, el 6 de septiembre de 2018, es decir, después de la interposición del presente recurso, el empresario informó al demandante de que su contrato de trabajo iba a ser resuelto y que, de conformidad con la legislación belga vigente sobre el contrato de trabajo, el plazo de su preaviso de nueve semanas comenzaría a correr el 10 de septiembre de 2018.
33 Por lo tanto, el contrato quedó resuelto en noviembre de 2018.
34 No obstante, no hay motivo para considerar que el demandante haya perdido su interés en ejercitar la acción, ya que, el 24 de septiembre de 2018, el empresario le escribió:
«Tan pronto como recibas una notificación positiva de la Oficina de Seguridad y la DG [confidencial] tenga una solicitud respecto a ti, restableceremos un contrato de trabajo entre tú y nuestra empresa.»
35 De dicho escrito se desprende que, a pesar de la decisión impugnada, se ha mantenido la relación de confianza entre el demandante y su empresario, de modo que, de ser anulada la decisión impugnada, el demandante tendría serias posibilidades de ser contratado de nuevo por el empresario.
36 A este respecto, la Comisión no puede alegar que el escrito de 24 de septiembre de 2018 no hace referencia a la anulación de la decisión impugnada, sino a la emisión de un dictamen de seguridad positivo. En efecto, en caso de anulación de la decisión impugnada, correspondería a la Comisión extraer las consecuencias de dicha anulación, y no puede excluirse que, incluso en ausencia de un dictamen de seguridad positivo, considerase que debería concederse de nuevo al demandante el acceso a sus edificios.
37 Además, debe recordarse que del artículo 266 TFUE se desprende que un demandante sigue teniendo interés en solicitar la anulación de un acto de una institución para evitar que la supuesta ilegalidad del acto se repita en el futuro, siempre que ello pueda ocurrir, con independencia de las circunstancias del caso que dé lugar al recurso interpuesto por el demandante (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, apartados 50 a 52).
38 En el caso de autos, si el empresario contratara de nuevo al demandante, a este le interesaría que la Comisión no repitiera una decisión que adoleciera de las mismas ilegalidades que las alegadas en el presente recurso.
39 Por estas razones, debe desestimarse la causa de inadmisión alegada por la Comisión sobre la base de la falta de interés del demandante en ejercitar la acción.
Sobre la cuestión de si la decisión impugnada tiene carácter confirmatorio
40 Según la Comisión, la decisión impugnada no es un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE, ya que es meramente confirmatoria de la decisión de 25 de abril de 2018, por la que retiró su permiso de acceso al demandante. En la medida en que dicha resolución no fue recurrida en el plazo de dos meses previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo último, adquirió firmeza. Por consiguiente, a juicio de la Comisión, procede declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto contra la decisión impugnada, que no tiene otro objetivo que el de mantener dicha prohibición de acceso.
41 A este respecto, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, no cabe admitir un recurso de anulación interpuesto contra un acto que se limita a confirmar una decisión anterior que ha adquirido firmeza. Se considera que un acto es meramente confirmatorio de una decisión anterior si no contiene ningún elemento nuevo con respecto a aquella y si no viene precedido de una reconsideración de la situación del destinatario de dicha decisión (véase la sentencia de 7 de febrero de 2001, Inpesca/Comisión, T‑186/98, EU:T:2001:42, apartado 44 y jurisprudencia citada).
42 No obstante, el carácter confirmatorio o no de un acto no puede apreciarse únicamente por comparación de su contenido con el de la decisión anterior que supuestamente confirma. En efecto, el carácter del acto impugnado debe también analizarse en función de la naturaleza de la solicitud a la que responde (véase la sentencia de 7 de febrero de 2001, Inpesca/Comisión, T‑186/98, EU:T:2001:42, apartado 45 y jurisprudencia citada).
43 En particular, si el acto constituye la respuesta a una solicitud en la que se invocan hechos nuevos y sustanciales y por la que se pide a la administración que reconsidere la decisión anterior, este acto no puede considerarse meramente confirmatorio, en la medida en que se pronuncia sobre tales hechos y contiene, por ello, un elemento nuevo con respecto a la decisión anterior (sentencia de 7 de febrero de 2001, Inpesca/Comisión, T‑186/98, EU:T:2001:42, apartado 46).
44 Para ser nuevo, es necesario que ni el demandante ni la administración hayan tenido o hayan podido tener conocimiento del hecho de que se trata en el momento de la adopción de la decisión anterior. Este requisito se satisface, a fortiori, si el hecho controvertido ha aparecido después de la adopción de la decisión anterior (véase la sentencia de 7 de febrero de 2001, Inpesca/Comisión, T‑186/98, EU:T:2001:42, apartado 50 y jurisprudencia citada).
45 Para que el hecho de que se trate tenga carácter sustancial, ha de poder modificar de forma sustancial la situación del demandante que constituyó el fundamento de la solicitud inicial que dio lugar a la decisión anterior ya firme (véase la sentencia de 7 de febrero de 2001, Inpesca/Comisión, T‑186/98, EU:T:2001:42, apartado 51 y jurisprudencia citada).
46 En el caso de autos, debe señalarse que, en su decisión de 25 de abril de 2018, la Comisión, para retirar el derecho de acceso del demandante a sus locales, tuvo en cuenta, en particular, el dictamen de seguridad negativo que la ANS había emitido respecto a él.
47 Posteriormente, el demandante impugnó la legalidad de este dictamen de seguridad ante el órgano de recurso, que, el 20 de junio de 2018, decidió que «el dictamen formulado por la [ANS] carecía de base jurídica» y que, por consiguiente, «no tenía competencia para decidir sobre el fondo o no [de dicho] dictamen».
48 Mediante correo electrónico de 28 de junio de 2018, el empresario presentó a la Comisión la decisión del órgano de recurso, alegando que, en su opinión, a la vista de dicha decisión, el dictamen de seguridad negativo debía considerarse inexistente.
49 Por consiguiente, la solicitud de revisión de la decisión de 25 de abril de 2018 se basaba en la decisión del órgano de recurso.
50 Ahora bien, la decisión del órgano de recurso presenta un carácter nuevo en el sentido de la jurisprudencia mencionada en el apartado 44 anterior, ya que se adoptó el 20 de junio de 2018, es decir, después de la decisión inicial, que, a su vez, tenía fecha del 25 de abril precedente.
51 La decisión del órgano de recurso tiene también carácter sustancial. En efecto, al afirmar que el dictamen de seguridad negativo carece de base jurídica, permite poner en duda un elemento importante que la Comisión tuvo en cuenta al adoptar la decisión de 25 de abril de 2018 y sugiere que podría dar lugar a una revisión de esta decisión.
52 Tras haber sido informada de este nuevo elemento por el empresario del demandante, la Comisión reconsideró la situación de este, ya que estimó que, puesto que el órgano de recurso no había anulado el dictamen negativo, debía mantenerse la prohibición de acceso a la que había quedado sujeto el 25 de abril de 2018.
53 Por consiguiente, procede considerar que la decisión impugnada no tiene carácter confirmatorio, por lo que el recurso no puede declararse inadmisible por este motivo.
Sobre la cuestión de si la decisión impugnada puede disociarse del marco contractual en el que opera
54 A este respecto, cabe recordar que, de conformidad con el artículo 263 TFUE, los tribunales de la Unión controlan la legalidad de los actos adoptados por las instituciones y destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
55 Según jurisprudencia reiterada, esta competencia solo abarca los actos incluidos en el artículo 288 TFUE que las instituciones deban adoptar cumpliendo los requisitos previstos por el Tratado FUE (véase el auto de 10 de mayo de 2004, Musée Grévin/Comisión, T‑314/03 y T‑378/03, EU:T:2004:139, apartado 63 y jurisprudencia citada).
56 En cambio, los actos adoptados por las instituciones que se incluyen en un marco puramente contractual del que son inseparables no figuran, por su propia naturaleza, entre los actos comprendidos en el artículo 288 TFUE, cuya anulación puede ser solicitada al Tribunal con arreglo al artículo 263 TFUE (sentencias de 17 de junio de 2010, CEVA/Comisión, T‑428/07 y T‑455/07, EU:T:2010:240, apartado 52; de 24 de octubre de 2014, Technische Universität Dresden/Comisión, T‑29/11, EU:T:2014:912, apartado 29, y auto de 6 de enero de 2015, St’art y otros/Comisión, T‑36/14, no publicado, EU:T:2015:13, apartado 30).
57 En el presente caso, el recurso se incluye, sin duda, en un marco contractual.
58 En efecto, el código de conducta adjunto al contrato celebrado el 8 de febrero de 2017 entre el demandante y su empresario establece que el consultor externo que trabaje para la Comisión se compromete a cumplir las condiciones de los servicios de seguridad de la Comisión.
59 Además, como se ha indicado en el apartado 4 anterior, la modificación del contrato marco establece que, de conformidad con los artículos 3, 7 y 8 de la Decisión 2015/443, la Comisión podrá proceder a una comprobación de los antecedentes del personal destinado in situ con el fin de prevenir y controlar los riesgos para la seguridad de su personal, de sus bienes y de su información, que los derechos de acceso del personal destinado in situ en los locales de la autoridad contratante pueden estar sujetos a la emisión de un dictamen de seguridad positivo por parte de las autoridades belgas, que los derechos de acceso existentes siguen siendo válidos mientras no se emita un dictamen de seguridad negativo y que el contratista se compromete a facilitar únicamente personal destinado in situ que haya recibido un dictamen de seguridad positivo para los edificios de la Comisión enumerados en dicha modificación.
60 No obstante, según la jurisprudencia, un acto adoptado por una institución en un contexto contractual debe considerarse separable de este cuando, por una parte, dicha institución lo haya adoptado en el ejercicio de sus competencias propias y, por otra, produzca por sí mismo efectos jurídicos vinculantes que puedan afectar a los intereses de su destinatario y, por consiguiente, pueda ser objeto de un recurso de anulación. En esas circunstancias, debe considerarse admisible un recurso de anulación interpuesto por el destinatario del acto (véase el auto de 21 de octubre de 2011, Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Comisión, T‑335/09, EU:T:2011:614, apartado 32 y jurisprudencia citada).
61 En este contexto, por «competencias propias de una institución» deben entenderse aquellas derivadas de los Tratados o del Derecho derivado que participan de sus prerrogativas de poder público y le permiten de ese modo crear o modificar unilateralmente derechos y obligaciones frente a terceros (auto de 21 de octubre de 2011, Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Comisión, T‑335/09, EU:T:2011:614, apartado 33).
62 Dichos requisitos se cumplen en el caso de autos.
63 Por una parte, la Comisión adoptó la decisión impugnada sobre la base de la Decisión 2015/443, que confiere a dicha institución sus propias competencias, en particular, para garantizar la seguridad en sus locales.
64 Por otra parte, como indicó la Comisión en respuesta a una pregunta del Tribunal, al mantener la prohibición de acceso del demandante a los locales de la Comisión, la decisión impugnada produce, de forma unilateral e independientemente de los contratos mencionados en los apartados 58 y 59 anteriores, efectos jurídicos vinculantes sobre la situación de un tercero, de modo que constituye un acto de poder público.
65 Además, los efectos de la decisión impugnada van más allá del ámbito contractual, ya que esta tiene como consecuencia privar al demandante de todo derecho de acceso a los locales, incluso como visitante.
66 Por consiguiente, la decisión impugnada constituye un acto que puede disociarse del contrato y puede ser objeto de recurso con arreglo al artículo 263 TFUE.
Sobre el fondo
67 En apoyo de su recurso, el demandante invoca cuatro motivos. El primero se basa en la incompetencia del autor de la decisión impugnada. El segundo se basa en la infracción del artículo 3 de la Decisión 2015/443 y en la falta de base jurídica de la decisión impugnada. El tercero se basa en la violación de los derechos fundamentales. El cuarto motivo, formulado con carácter subsidiario, se basa en la infracción del artículo 296 TFUE y del artículo 41, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en la violación de los principios de motivación formal y material de los actos unilaterales.
68 El Tribunal considera que el segundo motivo debe examinarse en primer lugar en la medida en que se refiere a la infracción del artículo 3 de la Decisión 2015/443.
Sobre el segundo motivo, en la medida en que se basa en la infracción del artículo 3 de la Decisión 2015/443
69 En el marco del segundo motivo, el demandante alega que la decisión impugnada carece de fundamento jurídico debido, en particular, a que el artículo 3 de la Decisión 2015/443, al que se remite la decisión impugnada, no prevé la posibilidad de retirar el derecho de acceder a los edificios de la Comisión, sino que constituye una disposición general que remite a la Carta de los Derechos Fundamentales, al Protocolo n.o 7 sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea (DO 2010, C 83, p. 266) y al Derecho nacional.
70 A este respecto, debe señalarse que la decisión impugnada se remite efectivamente al artículo 3 de la Decisión 2015/443.
71 Como ha señalado el demandante, el artículo 3 de la Decisión 2015/443 enumera las disposiciones y principios que debe respetar la Comisión en la aplicación de dicha Decisión, pero no le confiere la facultad de adoptar medidas que limiten el acceso de los terceros a sus locales.
72 En el escrito de contestación, la Comisión alegó que la remisión al artículo 3 de la Decisión 2015/443 en la decisión impugnada constituía una errata y que, en realidad, era el artículo 12 de la misma Decisión el que debía haber figurado.
73 A este respecto, cabe indicar que, como señala la Comisión, el artículo 12, apartado 1, letra b), de la Decisión 2015/443 faculta al personal autorizado con arreglo al artículo 5 de la misma Decisión para prohibir el acceso a los locales de la Comisión.
74 Al constituir manifiestamente una errata, la mención del artículo 3 de la Decisión 2015/443 en la decisión impugnada no puede afectar al fundamento o a la validez de esta.
75 Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo en la medida en que afecta a la remisión a la Decisión 2015/443.
Sobre el primer motivo, basado en la incompetencia del autor de la decisión impugnada
76 En el marco del primer motivo, el demandante alega que C, jefe de la Unidad de Seguridad de la Información de la Dirección de Seguridad de la DG de Recursos Humanos y Seguridad, no era competente para adoptar la decisión impugnada.
77 A este respecto, procede señalar que la Decisión 2015/443 establece, en su artículo 17, que las responsabilidades de la Comisión a que se hace referencia en dicha Decisión son ejercidas por la Dirección General de Recursos Humanos y Seguridad bajo la autoridad y la responsabilidad del miembro de la Comisión responsable de la seguridad.
78 En este marco, el artículo 5, apartado 1, de la Decisión 2015/443 dispone:
«Únicamente el personal autorizado en virtud de un mandato nominativo conferido por el Director General de Recursos Humanos y Seguridad, habida cuenta de sus funciones, tendrá la facultad para adoptar una o varias de las medidas siguientes:
1) portar armas de mano;
2) realizar las investigaciones de seguridad a que se refiere el artículo 13;
3) tomar las medidas de seguridad a que se refiere el artículo 12, según se especifique en el mandato.»
79 Por su parte, el artículo 12 de la decisión 2015/443 establece, en su apartado 1:
«Con el fin de garantizar la seguridad en la Comisión y prevenir y controlar los riesgos, el personal autorizado con arreglo al artículo 5 podrá, de conformidad con los principios enunciados en el artículo 3, adoptar, entre otras, una o más de las siguientes medidas de seguridad:
[…]
b) medidas limitadas en relación con personas que supongan una amenaza para la seguridad, en particular […] prohibir el acceso de personas a los locales de la Comisión durante un período de tiempo, definiéndose esto último de conformidad con los criterios que se establezcan en las normas de desarrollo;
[…]».
80 De estas disposiciones se desprende que, para adoptar una decisión de prohibición de acceso como la decisión impugnada, el funcionario de la Comisión debe disponer de un mandato nominativo atribuido por el director general de Recursos Humanos y Seguridad.
81 El requisito de un mandato nominativo implica que debe constar por escrito, como confirman los términos «según se especifique en el mandato», que figuran en el artículo 5, apartado 1, punto 3, de la Decisión 2015/443.
82 En el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, el Tribunal preguntó a la Comisión si C, signatario de la decisión impugnada, formaba parte del personal con un mandato nominativo en el sentido del artículo 5 de la Decisión 2015/443.
83 De la respuesta de la Comisión se desprende que C no había recibido un mandato nominativo para adoptar las medidas previstas en el artículo 12, apartado 1, letra b), de la Decisión 2015/443.
84 Por consiguiente, procede declarar que el signatario de la decisión impugnada no estaba facultado para adoptarla de conformidad con los requisitos de la Decisión 2015/443.
85 En el escrito de contestación, la Comisión alegó que la decisión impugnada podía ser adoptada por el jefe de unidad comprendido en la Dirección de Seguridad, ya que dicho agente disponía de una delegación de firma del director de esa Dirección para representar a la Comisión ante terceros por lo que respecta a la política de seguridad.
86 Para acreditar la existencia de la supuesta delegación de firma, la Comisión presentó un documento que contiene una descripción de la función desempeñada por C. En dicho documento se indica, en particular, que el jefe de la Unidad de Seguridad de la Información de la Dirección de Seguridad de la DG de Recursos Humanos y Seguridad representa a la Comisión ante los representantes de los Estados miembros y de terceros Estados, así como ante organizaciones públicas y privadas, en lo que se refiere a la política de seguridad y a las demás materias que entran en el ámbito de actuación de dicha Unidad.
87 A este respecto, cabe recordar que una delegación de firma difiere de una delegación de poderes en que el delegante no transfiere competencias al delegado, que simplemente está facultado para redactar y firmar, en su nombre y bajo la responsabilidad del delegante, el instrumentum de una decisión cuyo contenido esencial ha sido definido por este. Además, una delegación de firma debe referirse a medidas de gestión y de administración claramente definidas.
88 En el presente caso, en primer lugar, es importante señalar que las competencias indicadas en el documento mencionado en el apartado 86 anterior no incluyen necesariamente la facultad de dictar prohibiciones de acceso a los locales de la Comisión.
89 En segundo lugar, cabe indicar que, además de no estar firmada, la descripción de las competencias de C contenida en este documento no cumple, por su naturaleza general, el requisito de claridad aplicable a la definición de las medidas objeto de una delegación de firma.
90 En tercer lugar, tal delegación de firma sería incompatible con la Decisión 2015/443, que exige, para la adopción de una prohibición de acceso, un mandato nominativo y explícito emitido por el director de la DG de Recursos Humanos y Seguridad.
91 En estas circunstancias, procede considerar que C no era competente para adoptar la decisión impugnada.
92 Según la Comisión, la ilegalidad que se acaba de identificar, de ser reconocida, solo debería conducir a la anulación de la decisión impugnada si el demandante demostrara haber sufrido un menoscabo de una garantía que debería haberle sido concedida, prueba que, a su entender, en el caso de autos, no ha sido aportada.
93 A este respecto, es preciso señalar que, en el caso de un litigio entre una institución y su personal sobre las garantías reconocidas a este por el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea o por una norma de buena administración, la falta de competencia del autor del acto impugnado no implica necesariamente la anulación de este cuando la parte demandante no ha demostrado haber sufrido un menoscabo de una garantía (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de febrero de 2007, Caló/Comisión, T‑118/04 y T‑134/04, EU:T:2007:37, apartados 67 y 68, y de 13 de diciembre de 2018, Pipiliagkas/Comisión, T‑689/16, no publicada, EU:T:2018:925, apartado 62).
94 Sin embargo, no procede extender esta jurisprudencia a las relaciones entre la Comisión y los terceros, por cuanto, siendo ajenos a la administración, estos no disfrutan de las garantías que el Estatuto otorga a los funcionarios de la Unión.
95 Al contrario, la jurisprudencia señala que las normas relativas a la competencia del autor del acto tienen un carácter de orden público que implica, dada su importancia, que los motivos basados en su infracción no solo pueden sino que deben ser planteados de oficio por el juez de la Unión, cuando se discute dicha competencia en un asunto de que conoce (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de noviembre de 2017, Teeäär/BCE, T‑555/16, no publicada, EU:T:2017:817, apartado 36 y jurisprudencia citada).
96 En estas circunstancias, procede desestimar la alegación formulada por la Comisión sobre este punto, estimar el primer motivo y, en consecuencia, anular la decisión impugnada, sin que sea necesario examinar el resto del segundo motivo y los demás motivos.
Costas
97 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
98 Por haber visto desestimadas sus pretensiones, procede condenar en costas a la Comisión, conforme a lo solicitado por el demandante.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:
1) Anular la decisión de la Comisión Europea de 3 de julio de 2018 de mantener la denegación de acceso de XG a sus locales.
2) Condenar en costas a la Comisión.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 19 de diciembre de 2019.
Firmas