URTEIL DES GERICHTS (Zweite Kammer)
2. Dezember 2014(*)
„EAGFL – Abteilung Garantie – EGFL und ELER – Von der Finanzierung ausgeschlossene Ausgaben – Milchprodukte – Zweckgebundene Einnahmen – Schlüsselkontrollen – Verspätung – Pauschale finanzielle Berichtigung – Rechtsgrundlage – Art. 53 der Verordnung (EG) Nr. 1605/2002 – Wiederholtes Auftreten“
In der Rechtssache T‑661/11
Italienische Republik, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von G. Aiello und P. Grasso, avvocati dello Stato,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch P. Rossi und D. Nardi als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses 2011/689/EU der Kommission vom 14. Oktober 2011 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. L 270, S. 33), soweit dieser gegenüber der Italienischen Republik eine pauschale finanzielle Berichtigung von 70 912 382 Euro wegen Unregelmäßigkeiten bei Milchquoten betreffenden Kontrollen vornimmt, die in den Wirtschaftsjahren 2004/2005, 2005/2006 und 2006/2007 in den italienischen Regionen Abruzzen, Latium, Marken, Apulien, Sardinien, Kalabrien, Friaul Julisch-Ventien und Aostatal festgestellt wurden,
erlässt
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin M. E. Martins Ribeiro sowie der Richter S. Gervasoni und L. Madise (Berichterstatter),
Kanzler: J. Palacio González, Hauptverwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 1. April 2014
folgendes
Urteil
Allgemeiner rechtlicher Rahmen
A – Anwendbare Vorschriften der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union
1 Art. 53 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248, S. 1), der gemäß Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1995/2006 des Rates vom 13. Dezember 2006 zur Änderung der Verordnung Nr. 1605/2002 (ABl. L 390, S. 1) bis zum 1. Mai 2007 galt, bestimmte:
„(1) Der Haushaltsvollzug durch die Kommission erfolgt
a) nach dem Prinzip der zentralen Mittelverwaltung oder
b) nach dem Prinzip der geteilten oder dezentralen Verwaltung oder
c) nach dem Prinzip der gemeinsamen Verwaltung mit internationalen Organisationen.
…
(3) Bei der geteilten Mittelverwaltung überträgt die Kommission Mitgliedstaaten Haushaltsvollzugsaufgaben nach Maßgabe der Bestimmungen der Titel I und II des Zweiten Teils.
…
(5) Im Fall einer geteilten oder einer dezentralen Mittelverwaltung überzeugt sich die Kommission davon, dass die Mittel entsprechend der geltenden Regelung verwendet worden sind, indem sie Rechnungsabschluss- oder Finanzkorrekturverfahren durchführt, die es ihr ermöglichen, gemäß Artikel 274 EG-Vertrag und Artikel 179 EAG‑Vertrag die oberste Verantwortung für den Haushaltsvollzug zu übernehmen.
(6) Beim Haushaltsvollzug gemäß den Absätzen 3 und 4 haben die Mitgliedstaaten und Drittländer regelmäßig zu prüfen, ob die aus dem Gemeinschaftshaushalt zu finanzierenden Maßnahmen ordnungsgemäß durchgeführt wurden.
Sie ergreifen Maßnahmen zur Verhinderung von Unregelmäßigkeiten und Betrug und leiten gegebenenfalls gerichtliche Schritte ein, um rechtsgrundlos gezahlte Beträge wieder einzuziehen.
…“
2 Art. 53 der Verordnung Nr. 1605/2002 bestimmt in seiner durch die Verordnung Nr. 1995/2006 geänderten, gemäß Art. 2 Abs. 2 dieser Verordnung ab 1. Mai 2007 anwendbaren Fassung:
„Die Kommission führt den Haushalt entsprechend den Artikeln 53a bis 53d nach einer der folgenden Methoden aus:
a) nach dem Prinzip der zentralen Mittelverwaltung oder
b) nach dem Prinzip der geteilten oder dezentralen Verwaltung oder
c) nach dem Prinzip der gemeinsamen Verwaltung mit internationalen Organisationen.“
3 In Art. 53b der Verordnung Nr. 1605/2002 in der Fassung der Verordnung Nr. 1995/2006 heißt es:
„(1) Bei der geteilten Mittelverwaltung überträgt die Kommission den Mitgliedstaaten Haushaltsvollzugsaufgaben. Die geteilte Mittelverwaltung kommt insbesondere bei den Maßnahmen der Titel I und II des Zweiten Teils zur Anwendung.
(2) Unbeschadet zusätzlicher Bestimmungen in den maßgeblichen Sektorverordnungen und damit bei der geteilten Mittelverwaltung gewährleistet ist, dass die Mittel gemäß den geltenden Regeln und Grundsätzen verwendet werden, erlassen die Mitgliedstaaten alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu schützen. Zu diesem Zweck haben sie insbesondere
a) sich davon zu überzeugen, dass die aus dem Haushalt finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt werden;
b) Unregelmäßigkeiten und Betrug vorzubeugen und bei Vorliegen von Unregelmäßigkeiten und Betrug angemessen zu handeln;
c) rechtsgrundlos gezahlte oder nicht ordnungsgemäß verwendete Beträge oder wegen Unregelmäßigkeiten oder Fehlern entgangene Beträge einzuziehen;
d) über die maßgeblichen Sektorverordnungen und im Einklang mit Artikel 30 Absatz 3 jedes Jahr eine angemessene nachträgliche Veröffentlichung der Informationen über die Empfänger von Haushaltsmitteln sicherzustellen.
Zu diesem Zweck führen die Mitgliedstaaten Kontrollen durch und richten ein effizientes und wirksames System der internen Kontrollen nach den Bestimmungen des Art. 28a ein. Erforderlichenfalls leiten sie angemessene rechtliche Schritte ein.
(3) Die Mitgliedstaaten unterbreiten jedes Jahr auf angemessener Ebene eine Zusammenfassung der Prüfungen und Erklärungen.
(4) Die Kommission überzeugt sich davon, dass die Mittel gemäß den geltenden Regeln verwendet worden sind, indem sie Rechnungsabschluss- oder Finanzkorrekturverfahren durchführt, die es ihr ermöglichen, die oberste Verantwortung für den Haushaltsvollzug zu übernehmen.“
B – Allgemeine Vorschriften über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik
4 Die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) enthielt allgemeine Regeln für die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (im Folgenden: GAP). Diese Verordnung wurde aufgehoben und ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 160, S. 103), die die im Rahmen der Finanzierung der GAP vom 1. Januar 2000 bis zum 15. Oktober 2006 von den Mitgliedstaaten getätigten Ausgaben regelt.
5 Wie namentlich im fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1258/1999 ausgeführt wird, liegt „die Verantwortung für die Kontrolle der Ausgaben des [EAGFL], Abteilung Garantie, in erster Linie bei den Mitgliedstaaten … Die Kommission, die für die Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinschaft zuständig ist, muss die Bedingungen überprüfen, unter denen die Zahlungen und die Kontrollen erfolgt sind.“ Nach dem elften Erwägungsgrund „müssen Maßnahmen getroffen werden, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern bzw. zu verfolgen und infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossene Beträge wiedereinzuziehen. Es ist zu regeln, wer die finanziellen Folgen solcher Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse trägt.“
6 Gemäß Art. 1 Abs. 2 Buchst. b und Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1258/1999, die Art. 1 Abs. 2 Buchst. b bzw. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 729/70 entsprechen, finanziert die Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte die nach den Vorschriften des Unionsrechts vorgenommenen Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte.
7 Art. 6 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1258/1999, der im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 729/70 entspricht, lautet:
„Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission in regelmäßigen Zeitabständen die folgenden Auskünfte, die die zugelassenen Zahlstellen sowie die Koordinierungsstellen betreffen und sich auf die von der Abteilung Garantie des Fonds finanzierten Maßnahmen beziehen:
…
b) die Jahresrechnungen mit den für ihren Abschluss notwendigen Auskünften sowie eine Bescheinigung über die Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit der übermittelten Rechnungen.“
8 Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999, der im Wesentlichen Art. 5 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 729/70 entspricht, bestimmt:
„Die Kommission entscheidet, welche Ausgaben von der in den Artikeln 2 und 3 genannten gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.
Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien, zu einem Einvernehmen über das weitere Vorgehen zu gelangen.
Wird kein Einvernehmen erzielt, so kann der Mitgliedstaat die Einleitung eines Verfahrens beantragen, um die jeweiligen Standpunkte innerhalb von vier Monaten miteinander in Einklang zu bringen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfasst, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor sie eine Finanzierung ablehnt.
Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Sie trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.
Die Ablehnung der Finanzierung kann folgende Ausgaben nicht betreffen:
a) Ausgaben gemäß Artikel 2, die über vierundzwanzig Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat,
…“
9 In Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 heißt es:
„Die Mitgliedstaaten treffen gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
a) sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
b) Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,
c) die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.
…“
10 Die Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 209, S. 1) hebt die Verordnung Nr. 1258/1999 auf; sie gilt ab dem 1. Januar 2007 (Art. 49 der Verordnung Nr. 1290/2005). Sie bestimmt jedoch zum einen, dass die Verordnung Nr. 1258/1999 bis zum 15. Oktober 2006 für die Ausgaben der Mitgliedstaaten anwendbar bleibt (Art. 47 der Verordnung Nr. 1290/2005), und zum anderen, dass u. a. ihr Art. 31 über den Konformitätsabschluss ab dem 16. Oktober 2006 für die ab diesem Datum getätigten Ausgaben gilt (Art. 49 der Verordnung Nr. 1290/2005).
11 Dem zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1290/2005 zufolge sollten „die Ausgaben der Gemeinsamen Agrarpolitik … über [den EGFL] aus dem Gemeinschaftshaushalt nach Artikel 53 der Verordnung … Nr. 1605/2002 … entweder zentral oder im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung finanziert werden“.
12 Der Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) wurde gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1290/2005 mit Wirkung ab dem 1. Januar 2007 (Art. 49 dieser Verordnung) eingerichtet.
13 In Art. 8 Abs. 1 Buchst. c Ziff. iii der Verordnung Nr. 1290/2005, der im Wesentlichen Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 entspricht, heißt es:
„Über die Bestimmungen der Sektorverordnungen hinaus übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission folgende Informationen, Erklärungen und Unterlagen:
…
c) für die Aktionen im Zusammenhang mit den aus dem EGFL … finanzierten Maßnahmen:
…
iii) die Jahresrechnungen der zugelassenen Zahlstellen, ergänzt durch eine Zuverlässigkeitserklärung, die vom Leiter der zugelassenen Zahlstelle unterzeichnet wurde, zusammen mit den für den Abschluss notwendigen Informationen sowie einem Bescheinigungsbericht der bescheinigenden Stelle nach Artikel 7.“
14 Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 („Konformitätsabschluss“) enthält im Wesentlichen dieselben Bestimmungen wie Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999.
15 Die Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 729/70 bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. L 158, S. 6), die u. a. durch die Verordnung (EG) Nr. 2245/1999 der Kommission vom 22. Oktober 1999 (ABl. L 273, S. 5) geändert wurde, bestimmt in Art. 6:
„Die Unterlagen zu den vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Ausgaben und den wiedereinzuziehenden Beträgen werden nach dem Jahr, in dem die Kommission die Rechnungen für ein bestimmtes Haushaltsjahr abschließt, noch mindestens drei Jahre lang zur Verfügung der Kommission gehalten. Ist eine Rechnungsabschlussentscheidung Gegenstand eines Verfahrens vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, so sind die Unterlagen bis zu einem Jahr nach Abschluss dieses Verfahrens zur Verfügung zu halten.“
16 Art. 8 der Verordnung Nr. 1663/95 in der Fassung der Verordnung Nr. 2245/1999 bestimmt:
„(1) Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und gibt die zu treffenden Korrekturmaßnahmen an, die künftig die Beachtung der vorgenannten Vorschriften sicherstellen sollen.
Diese Mitteilung muss auf die vorliegende Verordnung Bezug nehmen. Der Mitgliedstaat antwortet innerhalb von zwei Monaten. Die Kommission kann einer Verlängerung dieser Frist in begründeten Fällen zustimmen.
Nach Ablauf dieser Frist führt die Kommission bilaterale Besprechungen. Beide Parteien versuchen einvernehmlich, die zu ergreifenden Maßnahmen festzulegen, die Schwere des Verstoßes und den der Europäischen Union entstandenen finanziellen Schaden zu schätzen. Nach Abschluss dieser Besprechungen und nach Ablauf einer Frist, die die Kommission im Einvernehmen mit dem Mitgliedstaat nach den bilateralen Besprechungen der Mitteilung zusätzlicher Angaben setzt, oder wenn der Mitgliedstaat der betreffenden Aufforderung in der gesetzten Frist nicht nachkommt, teilt die Kommission dem Mitgliedstaat ihre Schlussfolgerung unter Bezugnahme auf die Entscheidung 94/442/EG der Kommission förmlich mit. Unbeschadet von Unterabsatz 4 dieses Absatzes legt sie in dieser Mitteilung die Ausgaben fest, die sie gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung … Nr. 729/70 auszuschließen beabsichtigt.
Der Mitgliedstaat setzt die Kommission schnellstmöglich über die von ihm zur Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften getroffenen Korrekturmaßnahmen und über das Datum ihrer tatsächlichen Anwendung in Kenntnis. In Anwendung von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung … Nr. 729/70 beschließt die Kommission gegebenenfalls den Ausschluss der wegen der Nichteinhaltung der Gemeinschaftsvorschriften in Frage stehenden Ausgaben bis zur tatsächlichen Anwendung der Korrekturmaßnahmen.
(2) Die Entscheidungen gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung … Nr. 729/70 sind nach Prüfung der von der Schlichtungsstelle gemäß der Entscheidung 94/442/EG erstellten Berichte zu treffen.
…“
17 Ziff. 11 des einzigen Anhangs der Verordnung Nr. 1663/95 („Orientierungen für Zulassungskriterien einer Zahlstelle“) lautet:
„Alle vorstehenden Absätze gelten sinngemäß für ‚[zweckgebundene Einnahmen]‘, wie erhobene Abgaben, verfallene Sicherheiten und zurückgezahlte Beträge, die die Zahlstelle im Namen des EAGFL, Abteilung Garantie, einzuziehen hat. Insbesondere hat die Zahlstelle ein System einzurichten, um alle dem EAGFL zustehenden Beträge auszuweisen und alle derartigen Forderungen bis zum Zahlungseingang in einem Debitorenbuch zu verzeichnen …“
18 Die Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1290/2005 hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (ABl. L 171, S. 90) gilt, was ihre wichtigsten Vorschriften betrifft, ab dem 16. Oktober 2006. In ihrem Art. 11 Abs. 1 bis 3 ist im Wesentlichen das bereits in Art. 8 der Verordnung Nr. 1663/95 geregelte Verfahren vorgesehen.
19 Nach Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 885/2006 gilt Folgendes:
„Die Kommission erlässt nach der Prüfung eines etwaigen Berichts der Schlichtungsstelle gemäß Kapitel 3 der vorliegenden Verordnung gegebenenfalls eine oder mehrere Entscheidungen gemäß Artikel 31 der Verordnung … Nr. 1290/2005, um Ausgaben, die nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so lange von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen, bis der Mitgliedstaat die Abhilfemaßnahmen tatsächlich umgesetzt hat.“
20 Art. 11 Abs. 5 der Verordnung Nr. 885/2006 bestimmt:
„Dieser Artikel gilt entsprechend auch für die zweckgebundenen Einnahmen im Sinne von Artikel 34 der Verordnung … Nr. 1290/2005.“
C – Vorschriften über den Milchsektor
21 Der Milchsektor ist Gegenstand einer gemeinsamen Marktorganisation im Rahmen der GAP. Im Jahr 1984 führte der Gemeinschaftsgesetzgeber in dem Bestreben, das Wachstum der Milcherzeugung auf dem Markt zu regulieren und das Gleichgewicht im Milchsektor wiederherzustellen, u. a. eine Zusatzabgabenregelung (im Folgenden: Zusatzabgabe oder Abgabe) ein. Die Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 des Rates vom 29. September 2003 über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor (ABl. L 270, S. 123) regelt die ab dem 1. April 2004 und während elf aufeinanderfolgender Zwölfmonatszeiträume von den Erzeugern von Milch und Milchprodukten zu zahlende Zusatzabgabe. Nach Art. 25 der Verordnung Nr. 1788/2003 wurde die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 405, S. 1) in der geänderten Fassung mit Wirkung vom 1. April 2004 aufgehoben.
22 Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1788/2003 lautet:
„Die Mitgliedstaaten schulden der Gemeinschaft die Abgabe, die sich aus der Überschreitung der in Anhang I festgelegten einzelstaatlichen Referenzmenge ergibt und die auf einzelstaatlicher Ebene und getrennt für Lieferungen und Direktverkäufe festgestellt wird; sie überweisen 99 % des geschuldeten Betrags dem [EAGFL] vor dem 1. Oktober, der auf den betreffenden Zwölfmonatszeitraum folgt.“
23 In Art. 4 der Verordnung Nr. 1788/2003 heißt es:
„Die Abgabe wird gemäß den Artikeln 10 und 12 vollständig auf die Erzeuger aufgeteilt, die zu den jeweiligen Überschreitungen der einzelstaatlichen Referenzmengen nach Artikel 1 Absatz 2 beigetragen haben.
Unbeschadet von Artikel 10 Absatz 3 und Artikel 12 Absatz 1 schulden die Erzeuger dem Mitgliedstaat ihren nach Maßgabe von Kapitel 3 berechneten Beitrag zur fälligen Abgabe allein aufgrund der Überschreitung ihrer verfügbaren Referenzmengen.“
24 Art. 22 der Verordnung Nr. 1788/2003 bestimmt:
„Die Abgabe gilt als Intervention zur Regulierung der Agrarmärkte und wird zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor verwendet.“
25 Die Verordnung (EG) Nr. 595/2004 der Kommission vom 30. März 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1788/2003 (ABl. L 94, S. 22) ist seit dem 1. April 2004 anwendbar. Art. 28 dieser Verordnung bestimmt, dass die Verordnung (EG) Nr. 1392/2001 der Kommission vom 9. Juli 2001 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 3950/92 (ABl. L 187, S. 19) unter bestimmten Bedingungen aufgehoben wird.
26 Abschnitt 1 des Kapitels IV du Verordnung Nr. 595/2004 enthält die Regeln über die Kontrollen durch die Mitgliedstaaten und die Pflichten der Abnehmer und Erzeuger. Insoweit bestimmt Art. 19 („Kontrollplan“):
„(1) Die Mitgliedstaaten müssen einen allgemeinen Kontrollplan für jeden Zwölfmonatszeitraum auf der Grundlage einer Risikoanalyse ausarbeiten. Dieser Kontrollplan muss mindestens Folgendes enthalten:
…
c) die durchzuführende Kontrollen vor Ort betreffend den Zwölfmonatszeitraum;
…
(2) Die Kontrollen werden teilweise während des betreffenden Zwölfmonatszeitraums und teilweise nach Ablauf dieses Zeitraums auf der Grundlage der Jahreserklärungen vorgenommen.
(3) Eine Kontrolle gilt als abgeschlossen, wenn der betreffende Kontrollbericht vorliegt.
Alle Kontrollberichte müssen innerhalb von 18 Monaten nach Ablauf des betreffenden Zwölfmonatszeitraums fertig gestellt sein.
…“
27 Art. 22 der Verordnung Nr. 595/2004 („Überwachungsausschuss“) bestimmt:
„(1) Die Kontrollen gemäß Artikel 21 Absatz 1 müssen zumindest erfassen:
a) 1 % der Erzeuger für den Zwölfmonatszeitraum 2004/05, 2 % der Erzeuger für die folgenden Zwölfmonatszeiträume,
b) 40 % der für den betreffenden Zeitraum vor Berichtigung mitgeteilten Milchmenge,
c) eine repräsentative Probe des Transports der Milch zwischen ausgewählten Erzeugern und Abnehmern.
Die Transportkontrollen gemäß Buchstabe c) werden insbesondere beim Entladen in den Molkereien vorgenommen.
(2) Die Kontrollen gemäß Artikel 21 Absatz 2 müssen zumindest 5 % der Erzeuger erfassen.
(3) Im Laufe eines Fünfjahreszeitraums muss jeder Abnehmer mindestens einmal kontrolliert werden.“
28 Art. 24 der Verordnung Nr. 595/2004 verpflichtet die Abnehmer und die Erzeuger, bestimmte Unterlagen mindestens drei Jahre lang ab ihrer Ausstellung aufzubewahren.
D – Leitlinien der Kommission
29 Die Leitlinien der Kommission zur pauschalen finanziellen Berichtigung sind im Dokument Nr. VI/5330/97 vom 23. Dezember 1997 mit der Überschrift „Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL–Garantie“ (im Folgenden: Dokument Nr. VI/5330/97) enthalten. Nach den „Leitlinien für die Anwendung pauschaler Berichtigungen“ in Anhang 2 dieses Dokuments kann die Europäische Kommission eine pauschale finanzielle Berichtigung ins Auge fassen, wenn es anhand der Ergebnisse der Überprüfung nicht möglich ist, die der Gemeinschaft entstandenen Verluste durch eine Extrapolation auf statistischem Wege oder durch Bezugnahme auf andere überprüfbare Daten zu bewerten. Weiter heißt es dort:
„Der wichtigste Faktor bei der Entscheidung, ob eine finanzielle Berichtigung vorgenommen werden sollte und, falls ja, zu welchem Satz, ist die Beurteilung des realen Risikos eines Verlusts von Gemeinschaftsmitteln aufgrund der Kontrollmängel. Daher sollten vor allem folgende Punkte berücksichtigt werden:
1. Bezieht sich der Mangel auf die Wirksamkeit des Kontrollsystems generell, auf die Wirksamkeit eines einzelnen Elements dieses Systems oder auf eine oder mehrere der im Rahmen des Systems durchgeführten Kontrollen?
2. Welche Bedeutung hat der Mangel innerhalb der Gesamtheit aller vorgesehenen administrativen, körperlichen und sonstigen Kontrollen?
3. Wie betrugsanfällig sind die Maßnahmen, speziell unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Anreize?
Anhand dieser Grundsätze lassen sich die Kontrollen in zwei Kategorien unterteilen:
Schlüsselkontrollen; dies sind die körperlichen und administrativen Kontrollen, die erforderlich sind, um die wesentlichen Elemente eines Antrags zu überprüfen, insbesondere die Existenz der Person, die den Antrag stellt, die Erzeugnismenge und die qualitativen Merkmale einschließlich der Einhaltung der Fristen, Ernteauflagen, Haltungszeiträume usw. Diese Schlüsselkontrollen werden vor Ort und durch Gegenkontrollen mit unabhängigen Daten wie den Liegenschaftsbüchern vorgenommen.
Zusatzkontrollen sind die administrativen Maßnahmen, die erforderlich sind, um die Anträge korrekt zu bearbeiten, also beispielsweise die Überprüfung der Einhaltung der Einreichungsfristen, die Erkennung von Doppelbeantragungen, die Risikoanalyse, die Anwendung von Sanktionen und die angemessene Überwachung der Verfahren.“
30 In Anhang 2 des Dokuments Nr. VI/5330/97 werden ferner unter der Überschrift „Leitlinien für die Anwendung pauschaler Berichtigungen“ die folgenden verschiedenen Berichtigungssätze aufgeführt:
„Werden eine oder mehrere Schlüsselkontrollen nicht oder nur so unzulänglich bzw. so selten vorgenommen, dass es absolut unmöglich ist, die Förderfähigkeit eines Antrags zu beurteilen oder eine Unregelmäßigkeit zu verhüten, ist eine Berichtigung in Höhe von 10 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass nach vernünftigem Ermessen die Gefahr eines sehr hohen und generalisierten Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand.
Wurden zwar alle Schlüsselkontrollen vorgenommen, jedoch nicht in der nach den Verordnungen vorgeschriebenen Zahl, Häufigkeit oder Intensität, so ist eine Berichtigung in Höhe von 5 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass die Kontrollen nach vernünftigem Ermessen keine ausreichende Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der Anträge bieten und dass die Gefahr eines hohen Verlusts zum Nachteil des Fonds bestand.
Hat der Mitgliedstaat zwar die Schlüsselkontrollen in angemessener Weise vorgenommen, aber es vollständig versäumt, eine oder mehrere Zusatzkontrollen durchzuführen, so ist eine Berichtigung in Höhe von 2 % gerechtfertigt, da ein geringeres Verlustrisiko für den Fonds bestand und auch der Verstoß weniger gravierend war.
…“
31 Schließlich heißt es im Dokument VI/5330/97: „Gibt es Gründe für die Annahme, dass der Mangel auf die unzulängliche Anwendung eines von dem Mitgliedstaat genehmigten Kontrollsystems durch eine bestimmte Dienststelle oder eine bestimmte Region beschränkt ist, sollte die Berichtigung auf die Ausgaben, die von dieser Dienststelle bzw. Region kontrolliert werden, beschränkt werden.“
32 Das Dokument VI/5330/97 enthält ferner den Grundsatz, dass die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat seine Kontrollverfahren nicht verbessert, schwerer ins Gewicht fällt, wenn die Kommission ihm bereits mitgeteilt hat, welche Verbesserungen sie für notwendig hält. Die Voraussetzungen für die Anwendung dieses Grundsatzes durch die Kommission finden sich im Dokument AGRI/60637/2006 mit der Überschrift „Mitteilung der Kommission über die Behandlung durch die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie, von Fällen eines wiederholten Auftretens derselben Mängel in Kontrollsystemen“ (im Folgenden: Dokument AGRI/60637/2006). Nach Abschnitt 1 zweiter Absatz dieses Dokuments stützen sich die dort vorgesehenen Modalitäten einzig und allein auf den in Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 aufgestellten Grundsatz, wonach die Kommission bei der Bemessung von Berichtigungen Art und Schwere des Verstoßes sowie die Höhe des finanziellen Schadens für die Union berücksichtigt.
33 Abschnitt 2 des Dokuments AGRI/60637/2006 lautet:
„Für den Fall, dass das Fehlen oder die Unzulänglichkeit eines Kontrollsystems oder eines Bestandteils dieses Systems zu einer oder mehreren Entscheidungen über eine finanzielle Berichtigung im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL‑Garantie geführt hat
und
festgestellt wird, dass in einem Zeitraum, der auf den Zeitraum folgt, für den die Berichtigung vorgenommen wurde, dieselben Schwächen fortbestehen,
so ist es nach Auffassung der Kommission … in der Regel gerechtfertigt, wegen des verstärkten Risikos finanzieller Verluste für den EAGFL einen erhöhten Berichtigungssatz gegenüber dem bei der vorangegangenen Berichtigung zugrunde gelegten pauschalen Berichtigungssatz anzuwenden.“
34 In Abschnitt 3 des Dokuments AGRI/60637/2006 heißt es:
„Der erhöhte Berichtigungssatz wird je nach dem Ausmaß des Risikos finanzieller Verluste bemessen.
Er wird nicht automatisch angewendet, sondern unter gebührender Berücksichtigung der Schwere der Mängel und etwaiger das Risiko begrenzender Faktoren.
Um auch bei weiterbestehenden Mängeln die in der Unterlage VI/5330/97 vorgesehenen pauschalen Berichtigungen ‚in den Fällen, in denen sich die tatsächliche Höhe der unregelmäßigen Zahlungen und somit die Höhe des der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schadens nicht bestimmen lässt‘, vornehmen zu können, sollen als Leitlinien die nachstehenden Prozentsätze dienen:
bei einer vorangegangenen Berichtigung von 2% wird auf den neuen Zeitraum ein Berichtigungssatz von mindestens 3% angewendet, der sich auf bis zu 5% erhöhen kann, wenn begründeterweise der Schluss erlaubt ist, dass das Fortbestehen derselben Schwächen bei den Zusatzkontrollen eine verringerte Wirksamkeit der Schlüsselkontrollen nach sich zieht;
bei einer vorangegangenen Berichtigung von 5% wird auf den neuen Zeitraum ein Berichtigungssatz von 10% angewendet;
…“
Sachverhalt
35 Die Kommission führte vom 18. bis 22. September 2006 und vom 3. bis 7. März 2008 in Italien zwei Untersuchungen mit den Aktenzeichen LA/2006/08/IT und LA/2008/001/IT durch, die sich auf die Wirtschaftsjahre 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 und 2006/2007 in verschiedenen italienischen Regionen bezogen.
36 Aus dem Protokoll der bilateralen Besprechung vom 15. Januar 2009 geht hervor, dass die Kommission der Italienischen Republik namentlich vorwarf, nicht innerhalb der im Unionsrecht festgesetzten Fristen Kontrollen bei den Abnehmern vorgenommen zu haben. Sie erinnerte insoweit daran, dass die Kontrollen erst dann als abgeschlossen gälten, wenn die entsprechenden Kontrollberichte vorlägen.
37 Am 24. März 2010 übermittelte die Kommission der Italienischen Republik gemäß Art. 11 Abs. 2 Unterabs. 3 und Art. 16 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 eine förmliche Mitteilung mit dem Aktenzeichen DG AGRI ARES(2010)155172. In dieser förmlichen Mitteilung bekräftigte sie ihre Auffassung betreffend die Nichtübereinstimmung der Durchführung der Milchquotenregelung in Italien in den Wirtschaftsjahren 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 und 2006/2007 und schlug eine finanzielle Berichtigung von insgesamt 85 625 455 Euro vor. Dieser förmlichen Mitteilung zufolge berechnete die Kommission die Berichtigung aufgrund der festgestellten Unregelmäßigkeiten in folgenden drei Schritten:
– Erstens korrigierte sie mangels zuverlässiger Angaben über die in den Regionen, in denen Unregelmäßigkeiten festgestellt worden waren, erzeugten Milchmengen das Risiko der Mitteilung geringerer als der tatsächlich erzeugten Mengen, indem sie auf die mitgeteilten Milchmengen die festgesetzten pauschalen Berichtigungssätze anwandte, die sie gemäß den Bestimmungen des Dokuments AGRI/60637/2006 angesichts von Wiederholungsfällen in einigen dieser Regionen erhöhte. Auf diese Weise setzte sie Beträge zur Berichtigung der mitgeteilten Mengen fest, um das Fehlen zuverlässiger Angaben über die in diesen Regionen erzeugten Milchmengen auszugleichen;
– zweitens zählte sie die im ersten Schritt berechneten Berichtigungsbeträge zu der Gesamtheit der für Italien mitgeteilten Milchmengen hinzu. Da der so erzielte Gesamtbetrag der nationalen Milchmenge entsprach, die tatsächlich erzeugt worden sein konnte, prüfte sie sodann, ob dieser Betrag höher war als die der Italienischen Republik für jedes betroffene Wirtschaftsjahr zugeteilte nationale Quote;
– drittens wandte sie im Hinblick auf die von den festgestellten Unregelmäßigkeiten betroffenen Regionen aufgrund ihrer Feststellung, dass die zugeteilte nationale Quote in bestimmten Wirtschaftsjahren überschritten worden war, auf die im ersten Schritt berechneten Berichtigungsbeträge den in den geltenden Rechtsvorschriften vorgesehenen Koeffizienten der Berechnung der Zusatzabgabe an.
38 Am 8. September 2010 fand eine Zusammenkunft der Schlichtungsstelle statt, die ihren abschließenden Bericht am 11. Oktober 2010 erstellte (im Folgenden: abschließender Bericht). In den Ergebnissen dieses Berichts, die nur den die Region Latium betreffenden Teil der Berichtigung betreffen, forderte die Schlichtungsstelle die Kommission auf, die vorgeschlagene Berichtigung unter Berücksichtigung der in den Punkten 6.3 und 6.4 des Berichts formulierten Bemerkungen zu überprüfen. In Punkt 6.3 warf sie der Kommission vor, ihre Entscheidung, die Berichtigung auf 5 % festzusetzen, nicht begründet zu haben. In Punkt 6.4 führte sie aus, dass die für die Wirtschaftsjahre 2004/2005 und 2005/2006 vorgeschlagene Berichtigung von 10 % möglicherweise nicht den im Dokument AGRI/60637/2006 enthaltenen Leitlinien entspreche und dass die Kommission sie für den Fall, dass sie sie aufrechterhalten wolle, genauer begründen müsse.
39 Mit Schreiben vom 21. Dezember 2010 mit dem Aktenzeichen ARES n° 979992 übersandte die Kommission der Italienischen Republik ihre endgültige Stellungnahme aufgrund des abschließenden Berichts. Diese Stellungnahme wurde durch eine neue Stellungnahme mit dem Aktenzeichen ARES Nr. 560020 ersetzt, die mit Schreiben vom 24. Mai 2011 übermittelt wurde. Dort bestätigte die Kommission die in ihrem Schreiben vom 24. März 2010 vertretene Auffassung, setzte jedoch den Gesamtbetrag der ursprünglich von ihr vorgeschlagenen Berichtigung herab. Diese Herabsetzung ergab sich aus der Annullierung der Berichtigung für das Wirtschaftsjahr 2003/2004, denn dieses lag vor der in Art. 7 der Verordnung Nr. 1258/1999 für die Vornahme der Berichtigungen festgesetzten 24‑Monatsfrist.
40 Die Kommission nannte in Abschnitt 5.1 des zusammenfassenden Berichts ihrer Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung vom 24. Juni 2011 über die Ergebnisse der Nachforschungen der Kommission im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens gemäß Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 und Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 (im Folgenden: zusammenfassender Bericht) die Gründe für die gegenüber der Italienischen Republik im Sektor der Milchprodukte vorgenommene Berichtigung.
41 Erstens bestätigte die Kommission die Schlussfolgerungen, die sie aus den beiden in Rn. 35 des vorliegenden Urteils bezeichneten Untersuchungen gezogen hatte, dass nämlich die italienischen Behörden die Kontrollen verspätet durchgeführt hätten, was eine Unregelmäßigkeit darstelle, die ein finanzielles Risiko für die Abteilung Garantie des EAGFL oder für den EGFL bedeute. Zweitens führte sie aus, da die im vorliegenden Fall geschuldete Zusatzabgabe eine zweckgebundene Einnahme darstelle, hätten die festgestellten Unregelmäßigkeiten, die unzureichende Kontrollen beträfen, zu einem Einnahmeverlust für diese Fonds geführt. Da sie mangels zuverlässiger Angaben über die produzierten Milchmengen nicht in der Lage gewesen sei, die Höhe des Einnahmeverlusts des EAGFL, Abteilung Garantie, oder des EGFL objektiv zu bestimmen, habe sie bei der Berechnung des Betrags der anzuwendenden finanziellen Berichtigung auf der Grundlage des Dokuments VI/5330/97 pauschale Berichtigungssätze angewandt. Drittens rechtfertigte sie die Höhe der angewandten pauschalen Berichtigungssätze damit, dass die festgestellten Unregelmäßigkeiten Schlüsselkontrollen betroffen hätten. Viertens habe sie jedoch, da es sich bei der Zusatzabgabe um eine zweckgebundene Einnahme handele, die Höhe der Risiken nach einem Schema bestimmt, das im Wesentlichen dem entspreche, das sie in ihrem Schreiben vom 24. März 2010 beschriebenen habe. Fünftens erinnerte die Kommission zum einen daran, dass die finanzielle Berichtigung nach den im Dokument Nr. VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien auf regionaler Basis anzuwenden gewesen sei. Zum anderen habe sie, da in den Regionen Abruzzen und Apulien bereits im Wirtschaftsjahr 2002/2003 eine Berichtigung wegen der gleichen Unregelmäßigkeit bei den Kontrollen angewandt worden sei, in dem hier in Rede stehenden Verfahren nach den Bestimmungen des Dokuments AGRI/60637/2006 den angewandten pauschalen Berichtigungssatz für diese Regionen angesichts des erneuten Auftretens bereits festgestellter Unregelmäßigkeiten erhöht. Sechstens legte sie dar, weshalb sie den Bemerkungen der Schlichtungsstelle in den Punkten 6.3 und 6.4 ihres abschließenden Berichts nicht nachgekommen war
42 Aus diesen Gründen erließ die Kommission den Durchführungsbeschluss 2011/689/EG vom 14. Oktober 2011 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des EAGFL, Abteilung Garantie, des EGFL und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigten Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. L 270, S 33, im Folgenden: angefochtener Beschluss). In diesem Beschluss nahm die Kommission gegenüber der Italienischen Republik für die Wirtschaftsjahre 2005, 2006 und 2007 eine Berichtigung in einer Gesamthöhe von 70 912 382 Euro vor, um die Konsequenzen aus den verspäteten und daher unzureichenden Kontrollen der Milchquoten in den Regionen Abruzzen, Latium, Marken, Apulien, Sardinien, Kalabrien, Friaul Julisch-Venetien und Aostatal zu ziehen.
Verfahren und Anträge der Parteien
43 Die Italienische Republik hat mit Klageschrift, die am 21. Dezember 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
44 Im Zuge einer Änderung der Zusammensetzung der Kammern des Gerichts ist der Berichterstatter der Zweiten Kammer zugeteilt worden, der die vorliegende Rechtssache deshalb zugewiesen worden ist.
45 Die Italienische Republik beantragt, den angefochtenen Beschluss insoweit für nichtig zu erklären, als darin pauschale finanzielle Berichtigungen betreffend die Milchquotenregelung für die Wirtschaftsjahre 2004/2005, 2005/2006 und 2006/2007 in einer Gesamthöhe von 70 912 382 Euro vorgenommen wurden.
46 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen und
– der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
47 Das Gericht (Zweite Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und hat den Parteien im Rahmen prozessleitender Maßnahmen gemäß Art. 64 seiner Verfahrensordnung Fragen gestellt, die teilweise schriftlich und teilweise in der mündlichen Verhandlung zu beantworten waren. Die Parteien sind diesen prozessleitenden Maßnahmen fristgerecht nachgekommen.
48 Die Parteien haben in der Sitzung vom 1. April 2014 mündlich verhandelt und die schriftlichen und mündlichen Fragen des Gerichts beantwortet.
Rechtliche Würdigung
49 Die Italienische Republik stützt die vorliegende Klage förmlich auf vier Gründe: erstens, Verstoß gegen Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 und die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien sowie Ermessensmissbrauch durch die Anwendung einer Berichtigung, zweitens, Verstoß gegen die Art. 21 und 22 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 595/2004, drittens, Verstoß gegen Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 und die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie Ermessensmissbrauch durch die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung und viertens Verletzung der Begründungspflicht oder unzureichende Begründung sowie Verstoß gegen die im Dokument AGRI/60637/2006 enthaltenen Bestimmungen.
A – Zur Zulässigkeit der Rüge eines Ermessensmissbrauchs im ersten und im dritten Klagegrund
50 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Klageschrift nach Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung u. a. eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten muss. Nach ständiger Rechtsprechung muss diese Darstellung unabhängig von Fragen der Terminologie so klar und genau sein, dass der Beklagte seine Verteidigung vorbereiten und das Gericht – gegebenenfalls ohne Einholung weiterer Informationen – über die Klage entscheiden kann. Um die Rechtssicherheit und eine geordnete Rechtspflege zu gewährleisten, ist es für die Zulässigkeit einer Klage erforderlich, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die sie sich stützt, zumindest in gedrängter Form, aber zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben (vgl. Urteil des Gerichts vom 27. September 2006, Roquette Frères/Kommission, T‑322/01, Slg. 2006, II‑3137, Rn. 208 und die dort angeführte Rechtsprechung). Weiter folgt aus der ständigen Rechtsprechung, dass Klagegründe, die in der Klageschrift nicht hinreichend substantiiert angeführt worden sind, als unzulässig anzusehen sind. Entsprechende Erfordernisse gelten für eine zur Stützung eines Klagegrundes vorgebrachte Rüge. Die aus dem Fehlen unverzichtbarer Prozessvoraussetzungen folgende Unzulässigkeit kann vom Gericht nötigenfalls von Amts wegen festgestellt werden (vgl. Urteil des Gerichts vom 14. Dezember 2005, Honeywell/Kommission, T‑209/01, Slg. 2005, II‑5527, Rn. 54 und 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51 In der vorliegenden Rechtssache stellt das Gericht von Amts wegen fest, dass der im ersten und im dritten Klagegrund erhobene Vorwurf eines Ermessensmissbrauchs nicht gemäß Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung kurz dargestellt worden ist.
52 Zudem hat die Italienische Republik auf eine in der mündlichen Verhandlung gestellte Frage zwar die im ersten und im dritten Klagegrund aufgestellte Behauptung eines Ermessensmissbrauchs bekräftigt, jedoch eingeräumt, dass die Klageschrift keine genaue Begründung dieser Rüge enthalte. Sie hat vorgetragen, dass sie mit dem ersten und dem dritten Klagegrund im Wesentlichen eine Feststellung des Gerichts habe erreichen wollen, dass der angefochtene Beschluss gegen Rechtsvorschriften verstoße, und dass sie die Behauptung eines Ermessensmissbrauchs zur Stützung des hauptsächlichen Inhalts dieser beiden Klagegründe aufgestellt habe.
53 Aufgrund der oben in Rn. 50 angeführten ständigen Rechtsprechung, der in Rn. 51 getroffenen Feststellungen des Gerichts und der in Rn. 52 wiedergegebenen Antworten der Italienischen Republik auf die ihr in der mündlichen Verhandlung gestellte Frage ist die im ersten und im dritten Klagegrund aufgestellte Behauptung eines Ermessensmissbrauchs als unzulässig zurückzuweisen.
B – Zur Begründetheit
54 Wie in Rn. 49 ausgeführt, stützt die Italienische Republik die vorliegende Klage auf vier Gründe. Aufgrund des in Rn. 53 dargelegten Zwischenergebnisses werden der erste und der dritte Klagegrund nur insoweit geprüft, als mit ihnen ein Verstoß gegen Rechtsvorschriften bzw. gegen allgemeine Grundsätze des Unionsrechts geltend gemacht wird.
1. Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 und die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien durch die Anwendung einer finanziellen Berichtigung
a) Vorbringen der Parteien
55 Die Italienische Republik trägt im Wesentlichen vor, dass die vorgenommenen Kontrollen, auch wenn einige davon verspätet durchgeführt worden seien, deshalb nicht weniger zuverlässig und effizient gewesen seien, so dass für die Abteilung Garantie des EAGFL oder den EGFL kein Risiko bestanden habe. Deshalb habe die Kommission durch die Anwendung einer finanziellen Berichtigung, und erst recht einer pauschalen finanziellen Berichtigung, gegen Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 und die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien verstoßen.
56 Erstens hätten es die von den nationalen Behörden vorgenommenen Kontrollen trotz des Umstands, dass einige von ihnen etwas verspätet durchgeführt worden seien, ermöglicht, die tatsächlich gelieferten oder direkt verkauften Milchmengen endgültig und zuverlässig zu bestimmen. Tatsächlich sei nach Anhang 2 des Dokuments VI/5330/97 eine pauschale finanzielle Berichtigung nur zulässig, wenn die nachträgliche Ermittlung des Umfangs bestimmter Tätigkeiten aufgrund des Zeitablaufs endgültig unmöglich geworden sei. Dies treffe hier jedoch nicht zu, denn die von den nationalen Behörden durchgeführten Kontrollen hätten sich gemäß Art. 11 der Verordnung Nr. 1392/2001 auf die Geschäfts- und sonstigen Unterlagen bezogen, aus denen die Verwendung der Anlieferungen von Milch und Milchäquivalent hervorgehe und die der Abnehmer nach Art. 14 derselben Verordnung mindestens drei Jahre lang ab dem Ende des Jahres ihrer Ausstellung aufbewahren müsse.
57 Zweitens weist die Italienische Republik darauf hin, dass der Rechnungshof der Europäischen Union in seinem Sonderbericht Nr. 7/2010 die allzu häufige Anwendung der Methode der Pauschalberichtigungen durch die Kommission heftig kritisiert habe. Nach dem Dokument VI/5330/97 dürfe diese Methode aber nur hilfsweise angewandt werden, wenn es nicht möglich sei, die Auswirkungen eines oder mehrerer Fehler zu ermitteln, die in einer oder mehreren konkreten fehlerhaften Maßnahmen oder aufgrund der Prüfung einer repräsentativen Stichprobe von Maßnahmen festgestellt worden seien.
58 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Italienischen Republik zur Stützung des ersten Klagegrundes entgegen.
b) Würdigung durch das Gericht
59 Der erste Klagegrund enthält zwei Rügen, die dahin gehen, dass die Kommission durch die Anwendung einer finanziellen Berichtigung und erst recht einer pauschalen finanziellen Berichtigung gegen Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 sowie die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien verstoßen habe.
60 Vorab ist unter Berücksichtigung der in Rn. 50 angeführten Rechtsprechung von Amts wegen festzustellen, dass die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 nicht gemäß Art. 44 § 1 Buchst. c kurz dargestellt worden ist. Denn die Italienische Republik hat in ihrer Klageschrift nichts zur Begründung dieser Rüge vorgetragen und sie auch in der Erwiderung nicht begründet. Diese Rüge ist deshalb als unzulässig zurückzuweisen.
61 Ohnehin ist, erstens, darauf hinzuweisen, dass Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006, auch wenn man davon ausgehen wollte, dass die Rüge eines Verstoßes gegen diese Vorschrift zusammen mit der Rüge eines Verstoßes gegen die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien und unter Berücksichtigung der zur Stützung des ersten Klagegrundes vorgebrachten Argumente geprüft werden kann, nach Art. 19 Abs. 2 dieser Verordnung erst ab dem 16. Oktober 2006 anwendbar ist.
62 Somit wäre der erste Klagegrund im Prinzip nur im Hinblick auf das Wirtschaftsjahr 2006/2007 und nicht auf die Wirtschaftsjahre 2004/2005 und 2005/2006 zu untersuchen, für die ebenfalls eine finanzielle Berichtigung angewandt wurde. Wie jedoch aus der Entsprechungstabelle in Anhang V der Verordnung Nr. 885/2006 hervorgeht, entspricht Art. 11 dieser Verordnung Art. 8 der Verordnung Nr. 1663/95. Auch hat die Kommission selbst in ihren Schriftsätzen auf diese Entsprechung hingewiesen. Deshalb ist davon auszugehen, dass die Italienische Republik mit dem ersten Klagegrund, was die Wirtschaftsjahre 2004/2005, 2005/2006 und 2006/2007 angeht, einen Verstoß gegen Art. 8 der Verordnung Nr. 1663/95 und Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 sowie einen Verstoß gegen die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien rügt.
63 Zweitens macht die Italienische Republik zur Begründung des ersten Klagegrundes geltend, der Umstand, dass die italienischen Behörden bestimmte Kontrollen der als kontrolliert mitgeteilten Milchmenge unstreitig verspätet durchgeführt hätten, führe nicht dazu, dass diese Kontrollen weniger zuverlässig und effizient seien, denn sie hätten es ermöglicht, die tatsächlich gelieferten oder direkt verkauften Milchmengen endgültig zu bestimmen. Deshalb ist der erste Klagegrund so zu verstehen, dass damit im Wesentlichen geltend gemacht werden soll, dass die Kommission in der Lage gewesen sei, den dem EAGFL, Abteilung Garantie, und dem EGFL (beide im Folgenden als „der Fonds“ bezeichnet) in den Wirtschaftsjahren 2005 und 2006 bzw. im Wirtschaftsjahr 2007 entstandenen Schaden zu beziffern, so dass sie nicht berechtigt gewesen sei, eine pauschale finanzielle Berichtigung anzuwenden, da kein die Anwendung einer finanziellen Berichtigung rechtfertigendes Risiko für diesen Fonds bestanden habe.
64 In der Sache selbst ist in erster Linie darauf hinzuweisen, dass nach Art. 19 Abs. 3 der Verordnung Nr. 595/2004 die Kontrollen für jeden Zwölfmonatszeitraum, in dem die Mitgliedstaaten einen allgemeinen Kontrollplan auf der Grundlage einer Risikoanalyse durchführen müssen, als abgeschlossen gelten, wenn der betreffende Kontrollbericht vorliegt, der innerhalb von 18 Monaten nach Ablauf des betreffenden Zwölfmonatszeitraums fertiggestellt sein muss. Diese Bestimmungen verpflichten zum Abschluss der Kontrollen in einer bestimmten Frist und sehen keine Ausnahme vor. Somit handelt es sich nach dem Wortlaut dieser Bestimmungen selbst bei der Frist für die Durchführung der Kontrollen um eine zwingende Frist (vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 9. Oktober 2012, Italien/Kommission, T‑426/08, Rn. 74).
65 In zweiter Linie ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass die Festsetzung einer bestimmten Frist für den Abschluss der Kontrollen dem Ziel der Begrenzung des Risikos der Nichteinziehung geschuldeter Beträge dient. Denn diese Frist präzisiert die Modalitäten der Durchführung der Kontrollen und bezweckt, sowohl die Abnehmer als auch die Erzeuger, die direkte Verkäufe tätigen, davon abzuhalten, geringere als die tatsächlich gelieferten oder direkt verkauften Milchmengen mitzuteilen, um keine Zusatzabgabe entrichten zu müssen. Ferner begrenzt diese Frist das Risiko, dass die für diese Kontrollen notwendigen Daten trotz der Verpflichtung der Wirtschaftsteilnehmer, bestimmte Unterlagen während eines Zeitraums von drei Jahren aufzubewahren (Art. 24 du Verordnung Nr. 595/2004), tatsächlich nicht mehr verfügbar sind. Sie verhindert auch, dass die Kontrollen auf unbestimmte Zeit verschoben werden, was dazu führen kann, dass sie überhaupt nicht vorgenommen werden, und dass die Gefahr besteht, dass die geschuldeten Abgaben nicht entrichtet werden. Schließlich soll die in Rede stehende Frist die Programmierung zukünftiger Kontrollen auf der Grundlage einer Risikoanalyse, wie sie in Art. 19 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 595/2004 vorgesehen ist, ermöglichen. Somit ergibt sich der in Art. 19 Abs. 3 der Verordnung Nr. 595/2004 normierte zwingende Charakter der Frist auch aus dem Aufbau dieser Bestimmung (vgl. entsprechend das oben in Rn. 64 angeführte Urteil Italien/Kommission, Rn. 75).
66 Aufgrund der oben in den Rn. 64 und 65 dargelegten Erwägungen ist erstens festzustellen, dass die Kommission aufgrund der Tatsache, dass einige der von den italienischen Behörden durchgeführten Kontrollen verspätet vorgenommen wurden, was die Italienische Republik nicht bestreitet, zu Recht davon ausgegangen ist, dass die Zuverlässigkeit der bei dieser Gelegenheit erhobenen Daten beeinträchtigt war, da das Risiko der Mitteilung geringerer als der tatsächlich erzeugten Milchmengen dadurch vergrößert wurde, und dass sie daraus zutreffend den Schluss gezogen hat, dass diese Unregelmäßigkeiten zu einem tatsächlichen finanziellen Risiko für den Fonds führten.
67 Zweitens war die Kommission bei dieser Sachlage berechtigt, eine finanzielle Berichtigung anzuwenden. Da sie nicht mehr in der Lage war, die erzeugten Milchmengen zu bestimmen und somit den dem Fonds entstandenen Schaden genau zu beziffern, war sie nach den im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien auch befugt, eine pauschale finanzielle Berichtigung anzuwenden (Urteil des Gerichtshofs vom 24. April 2008, Belgien/Kommission, C‑418/06 P, Slg. 2008, I‑3047, Rn. 136, und Urteil des Gerichts vom 22. Januar 2013, Griechenland/Kommission, T‑46/09, Rn. 49).
68 Drittens ist zu der Schlussfolgerung des Rechnungshofs in seinem Sonderbericht Nr. 7/2010, wonach die Kommission allzu häufig Pauschalberichtigungen angewandt habe, festzustellen, dass diese Schlussfolgerung, auf die sich die Italienische Republik zur Stützung des ersten Klagegrundes beruft, allgemein formuliert ist und jedenfalls nicht die Feststellung ermöglicht, dass die Kommission unter den Umständen des vorliegenden Falles, wie oben in Rn. 67 dargelegt, durch die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung gegen bestehende Rechtsvorschriften verstoßen hat. Diese Schlussfolgerung kann somit als unerheblich unbeachtet bleiben.
69 Aufgrund aller dieser Erwägungen ist der erste Klagegrund als teilweise unzulässig und teilweise unbegründet zurückzuweisen.
2. Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 21 und Art. 22 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 595/2004
a) Vorbringen der Parteien
70 Die Italienische Republik stützt den zweiten Klagegrund, mit dem sie einen Verstoß gegen Art. 21 und Art. 22 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 595/2004 geltend macht, auf die folgenden drei Argumente.
71 Erstens habe das angewandte Kontrollsystem kein finanzielles Risiko für den Fonds mit sich gebracht, denn die von den italienischen Behörden durchgeführten Kontrollen hätten sich auf mitgeteilte Milchmengen bezogen, die dicht an dem in Art. 22 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 595/2004 vorgesehenen Prozentsatz von 40 % gelegen oder diesen sogar überschritten hätten.
72 Zweitens habe sich die Kommission nicht an die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien gehalten, als sie beschlossen habe, in den Regionen, in denen der Anteil der verspäteten Kontrollen unter 30 % gelegen habe, keine Berichtigung anzuwenden, in den Regionen, in denen dieser Anteil zwischen 30 % und 50 % betragen habe, eine Berichtigung von 2 % anzuwenden, und in den Regionen, in denen dieser Anteil 50 % überstiegen habe, eine Berichtigung von 5 % anzuwenden. Denn auf diese Weise habe sie die tatsächlich kontrollierte wirklich erzeugte Milchmenge unberücksichtigt gelassen, die doch nach der Verordnung Nr. 595/2004 ein wesentliches Kriterium für die bei den Abnehmern vorgenommenen Kontrollen bilde. Diese Vorgehensweise ermögliche es nicht, das dem Fonds entstandene Risiko objektiv zu bewerten.
73 Drittens habe die Kommission dadurch, dass sie auf den prozentualen Anteil der verspätet durchgeführten Kontrollen abgestellt habe, für dieselbe Region den Kontrollen bei Abnehmern einer Milchmenge, die einen unbedeutenden Teil ausgemacht habe, dieselbe Bedeutung beigemessen wie denen, die bei Abnehmern einer sehr viel größeren Menge dieses Erzeugnisses durchgeführt worden seien. Dieses Vorgehen der Kommission führe somit zur Anwendung von Berichtigungen, die in keinem angemessenen Verhältnis zu dem objektiv für den Fonds bestehenden Risiko stünden und den Grundsatz der Gleichbehandlung verletzten.
74 Die Kommission wendet sich gegen das Vorbringen der Italienischen Republik zur Stützung des zweiten Klagegrundes.
b) Würdigung durch das Gericht
75 Zum ersten Argument ist festzustellen, dass, wie im Rahmen der Prüfung des ersten Klagegrundes ausgeführt, zum einen einige der von den nationalen Behörden durchgeführten Kontrollen unter Berücksichtigung der im geltenden Recht festgesetzten zwingenden Fristen unstreitig verspätet vorgenommen wurden. Zum anderen setzte diese Unregelmäßigkeit, die die genannten Kontrollen beeinträchtigt, den Fonds einem finanziellen Risiko aus und berechtigte die Kommission daher, eine finanzielle Berichtigung anzuwenden. Da der angefochtene Beschluss auf die Feststellung der verspäteten Durchführung der Kontrollen durch die nationalen Behörden und keineswegs auf deren Intensität im Sinne von Art. 22 der Verordnung Nr. 595/2004 gestützt wird, ist das erste Argument zurückzuweisen, da es für die Konsequenzen, die aus der Feststellung der Verspätung dieser Kontrollen zu ziehen sind, unerheblich ist.
76 Zum zweiten Argument ist darauf hinzuweisen, dass die von der Kommission in ihrem Beschluss festgestellte Unregelmäßigkeit, die die durchgeführten Kontrollen beeinträchtigt, in der Nichtbeachtung der für deren Vornahme festgesetzten Fristen besteht. Wie sich aus der oben in den Rn. 65 und 67 angeführten Rechtsprechung ergibt, beeinträchtigt diese Unregelmäßigkeit naturgemäß unmittelbar die genaue Bestimmung der tatsächlich erzeugten Milchmenge und damit eines eventuellen Produktionsüberschusses, der die Erhebung der Zusatzabgabe rechtfertigt. Weiter war die Kommission, der es mangels hinreichend zuverlässiger Angaben unmöglich war, die fragliche erzeugte Milchmenge objektiv zu bestimmen, nach den im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien berechtigt, eine pauschale finanzielle Berichtigung anzuwenden, die dazu dient, den Verlust zu beziffern, der dem Fonds möglicherweise durch die festgestellten Kontrollmängel entstanden ist.
77 Aus diesen Überlegungen folgt, dass die Italienische Republik der Kommission zu Unrecht vorwirft, durch die Anwendung der Methode der pauschalen finanziellen Berichtigung die tatsächlich kontrollierte wirklich erzeugte Milchmenge unberücksichtigt gelassen und gegen die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien verstoßen zu haben.
78 Zum dritten Argument ist vorab zu bemerken, dass die in Art. 22 der Verordnung Nr. 595/2004 vorgeschriebene Intensität der von den Mitgliedstaaten bezüglich der in Art. 21 der Verordnung bezeichneten Lieferungen und Direktverkäufe vorgenommenen Kontrollen zwar erfordert, dass diese mindestens 40 % der für den betreffenden Zeitraum vor Berichtigung mitgeteilten Milchmenge erfassen; Art. 22 Abs. 3 bestimmt jedoch, dass im Laufe eines Fünfjahreszeitraums jeder Abnehmer mindestens einmal kontrolliert werden muss.
79 Somit erfolgt die stichprobenweise Auswahl der Abnehmer, die von den Mitgliedstaaten kontrolliert werden, u. a. im Turnus zwischen diesen Abnehmern, ohne dass die jeweils von ihnen gekaufte mitgeteilte Milchmenge berücksichtigt wird. Wird die Kontrolle bei einem Abnehmer einer geringfügigen Milchmenge vorgenommen, so ist es zur Erfüllung des Kriteriums der Kontrolle von 40 % der mitgeteilten Milchmenge möglicherweise erforderlich, einen anderen Abnehmer auszuwählen, der eine große Menge gekauft hat. Ein solcher zu arithmetischen Zwecken vorgenommener Ausgleich kann jedoch keine Auswirkungen auf die Konsequenzen haben, die die Kommission zu ziehen hat, wenn sie Unregelmäßigkeiten hinsichtlich der Bedingungen der Durchführung der Schlüsselkontrollen durch die Mitgliedstaaten feststellt. Anders ausgedrückt ist die Kommission, wenn sie feststellt, dass die Kontrollen eines Abnehmers verspätet durchgeführt wurden, unabhängig von der von ihm gekauften mitgeteilten Milchmenge verpflichtet, die gesetzlichen Konsequenzen aus dieser Unregelmäßigkeit zu ziehen.
80 In der Sache selbst ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL zwar zu kontrollieren hat, ob die von der Abteilung Garantie finanzierten Maßnahmen von den Mitgliedstaaten gemäß den geltenden Vorschriften des Unionsrechts durchgeführt wurden; dies ändert allerdings nichts daran, dass die Mitgliedstaaten am besten in der Lage sind, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihnen obliegt, die Richtigkeit der Zahlen der Kommission eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit ihrer Berechnungen darzutun (Urteil des Gerichtshofs vom 10. November 1993, Niederlande/Kommission, C‑48/91, Slg. 1993, I‑5611, Rn. 17). Aufgrund der von der Kommission festgestellten Unregelmäßigkeit, nämlich der von der Italienischen Republik verspätet durchgeführten Kontrollen, war jedoch weder diese Letztere noch die Kommission in der Lage, die erzeugte Milchmenge objektiv zu bestimmen, namentlich bei Wirtschaftsteilnehmern, bei denen unzureichende Kontrollen vorgenommen worden waren. Somit ist das dritte Argument zurückzuweisen, das dahin ging, dass die Kommission für dieselbe Region den bei Abnehmern einer Milchmenge, die einen unbedeutenden Teil ausgemacht habe, vorgenommenen Kontrollen dieselbe Bedeutung beigemessen habe wie denen, die bei Abnehmern einer sehr viel größeren Menge dieses Erzeugnisses durchgeführt worden seien.
81 Unter diesen Umständen war die Kommission den oben in Rn. 76 dargelegten Erwägungen zufolge berechtigt, zur Bezifferung des dem Fonds möglicherweise entstandenen Schadens eine pauschale finanzielle Berichtigung anzuwenden, da sie nicht in der Lage war, die in der betreffenden Region erzeugte Milchmenge objektiv zu bestimmen. Es kann ihr also nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie die von den unzureichenden Kontrollen betroffenen Milchmengen nicht berücksichtigt hat. Jedenfalls macht es das Fehlen zuverlässiger Daten betreffend die kontrollierten erzeugten Milchmengen unmöglich, die gerügte Unverhältnismäßigkeit der anwendbaren pauschalen finanziellen Berichtigung gegenüber den Milchmengen zu beurteilen, die von der durch die Kommission festgestellten Unregelmäßigkeit betroffen waren.
82 Folglich ist der zweite Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
3. Zum dritten Klagegrund: mangelnde Rechtsgrundlage für die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung und sich daraus ergebender Verstoß gegen Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006, die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
a) Vorbringen der Parteien
83 In ihrer Klageschrift wirft die Italienische Republik der Kommission im Wesentlichen vor, dass sie mangels einer Rechtsgrundlage für die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung im Fall einer Unregelmäßigkeit bei der Durchführung einer zweckbestimmte Einnahmen betreffenden Regelung willkürlich gehandelt und zum einen gegen Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 und die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien sowie zum anderen gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen habe. Zur Begründung dieser drei Rügen, die den dritten Klagegrund bilden, stützt sich die Italienische Republik im Wesentlichen auf die folgenden beiden Argumente.
84 Erstens finde die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung im Fall von Unregelmäßigkeiten bei den zweckgebundene Einnahmen betreffenden Kontrollen keine Stütze im Unionsrecht. Denn nach den Rechtsakten der Union wie dem Dokument VI/5330/97 sei die Anwendung einer solchen Berichtigung nur dann gerechtfertigt, wenn sich das Fehlen oder die Unzulänglichkeit der Schlüsselkontrollen auf gebundene Ausgaben, nicht dagegen auf zweckgebundene Einnahmen beziehe. Im Übrigen regle anders als bei den gebundenen Ausgaben kein Rechtsakt der Union die Modalitäten und den Umfang der diese Einnahmen betreffenden Kontrollen.
85 Zweitens könne angesichts des Risikos von Verlusten für den Fonds durch die Nichteinziehung einer zweckgebundenen Einnahme nicht auf den Umfang der Milcherzeugung abgestellt werden. Die Kommission könne erst nach Ermittlung des Betrags einer eventuellen Überschreitung zum Zweck der Bezifferung dieses Verlusts auf die wegen dieser Überschreitung theoretisch geschuldete Abgabe die im Dokument VI/5330/97 vorgesehenen pauschalen Berichtigungssätze anwenden. Im vorliegenden Fall ergebe sich die Anomalie daraus, dass die Berichtigungssätze auf den theoretischen Betrag der Abgabe angewandt worden seien, der sich ergeben würde, wenn man die Abgabe auf die gesamte in den betreffenden Rechnungsjahren erzeugte Milchmenge erheben würde. Die Kommission habe die finanziellen Berichtigungssätze willkürlich benutzt, um die eventuelle Quotenüberschreitung und die sich daraus ergebende Abgabe zu bestimmen, indem sie sie zur Überschreitung der nationalen Produktionsquote hinzugezählt und gesondert wieder auf die einzelnen für den Rechnungsabschluss kontrollierten Regionen aufgeteilt habe.
86 In der Erwiderung bemerkt die Italienische Republik, dass die Kommission den Sinn des in der Klageschrift erläuterten dritten Klagegrundes falsch verstanden habe, und weist darauf hin, dass sie sich mit diesem Klagegrund namentlich dagegen gewandt habe, dass bei der Anwendung der finanziellen Berichtigung auf die gesamte Milcherzeugung in den Regionen, in denen die Unregelmäßigkeiten festgestellt worden seien, abgestellt worden sei, während nur die Milcherzeugung hätte berücksichtigt werden dürfen, die die verspätet kontrollierten Abnehmer oder Erzeuger betroffen habe.
87 Die Kommission wendet sich gegen das Vorbringen der Italienischen Republik zur Stützung des dritten Klagegrundes.
b) Würdigung durch das Gericht
88 Vorab ist erstens unter Berücksichtigung der oben in Rn. 50 angeführten Rechtsprechung von Amts wegen festzustellen, dass die dritte Rüge, mit der ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geltend gemacht wird, nicht gemäß Art. 44 § 1 Buchst. c kurz dargestellt worden ist. Tatsächlich hat die Italienische Republik im Rahmen des dritten Klagegrundes weder in der Klageschrift noch in der Erwiderung irgendein Argument zur Begründung dieser Rüge vorgebracht. Diese ist folglich unzulässig.
89 Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 48 § 2 der Verfahrensordnung neue Angriffs- und Verteidigungsmittel im Laufe des Verfahrens nicht mehr vorgebracht werden können, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Ein Angriffsmittel, das eine Erweiterung eines bereits vorher – unmittelbar oder implizit – in der Klageschrift vorgetragenen Angriffsmittels darstellt und einen engen Zusammenhang mit diesem aufweist, ist jedoch für zulässig zu erklären (Urteil des Gerichts vom 28. April 2010, Gütermann und Zwicky/Kommission, T‑456/05 und T‑457/05, Slg. 2010, II‑1443, Rn. 198 und 199).
90 Zu dem oben in Rn. 86 wiedergegebenen von der Italienischen Republik in ihrer Erwiderung vorgebrachten Argument ist festzustellen, dass es nicht in der Klageschrift enthalten ist, soweit damit geltend gemacht werden soll, dass bei der Berechnung der finanziellen Berichtigungen ausschließlich auf die die verspätet kontrollierten Abnehmer oder Erzeuger betreffende Milcherzeugung hätte abgestellt werden dürfen.
91 In der Klageschrift hat die Italienische Republik nämlich geltend gemacht, dass bei zweckgebundenen Einnahmen keinesfalls auf den Umfang der Milcherzeugung abgestellt werden könne. Ferner hat sie der Kommission vorgeworfen, sie habe die finanziellen Berichtigungssätze willkürlich benutzt, um die eventuelle Quotenüberschreitung und die sich daraus ergebende Abgabe zu bestimmen, indem sie sie zur Überschreitung der nationalen Produktionsquote hinzugezählt und gesondert wieder auf die einzelnen für den Rechnungsabschluss kontrollierten Regionen aufgeteilt habe. Aus diesen beiden Argumenten ergibt sich jedoch keineswegs, dass die Italienische Republik schon in diesem Stadium des Verfahrens – und sei es auch nur ansatzweise – geltend gemacht hat, dass bei der Berechnung der Berichtigungen ausschließlich auf die die verspätet kontrollierten Abnehmer oder Erzeuger betreffende Milcherzeugung hätte abgestellt werden müssen.
92 Folglich ist dieses Vorbringen, bei dem es sich nicht um eine Erweiterung des ihm zugrunde liegenden Klagegrundes handelt und das nicht auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt wird, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind, für unzulässig zu erklären.
93 Dies vorausgeschickt ist für die erste und die zweite Rüge, auf die der dritte Klagegrund gestützt wird, jedes der beiden oben in den Rn. 84 und 85 wiedergegebenen Argumente zu prüfen.
Zum ersten Argument, mit dem im Wesentlichen das Fehlen einer Rechtsgrundlage für die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung im Fall von Unregelmäßigkeiten bei zweckgebundene Einnahmen betreffenden Kontrollen geltend gemacht wird
94 Mit dem ersten Argument wird im Wesentlichen geltend gemacht, dass die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung im Fall von Unregelmäßigkeiten bei zweckgebundene Einnahmen betreffenden Kontrollen der rechtlichen Grundlage entbehre und somit willkürlich sei. Obwohl die Italienische Republik ausdrücklich nur auf Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 (der auf das Wirtschaftsjahr 2006/2007 anwendbar war) verweist, ist dieses Argument anhand der für die verschiedenen betroffenen Wirtschaftsjahre geltenden Rechtsvorschriften zu untersuchen, namentlich anhand der Verordnung Nr. 1663/95, die durch die Verordnung Nr. 885/2006 aufgehoben wurde. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach der Entsprechungstabelle in Anhang V der Verordnung Nr. 885/2006 Art. 8 der Verordnung Nr. 1663/95 Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 entspricht.
– Zu den Wirtschaftsjahren 2004/2005 und 2005/2006
95 Bezüglich der Wirtschaftsjahre 2004/2005 und 2005/2006 sind die Verordnung Nr. 1605/2002, die bis zum 1. Mai 2007 galt, sowie die Verordnungen Nr. 1258/1999, Nr. 1663/95, Nr. 1788/2003 und Nr. 595/2004 anwendbar. Es ist zu prüfen, ob die Kommission über eine Rechtsgrundlage für die Anwendung finanzieller Berichtigungen im Fall von Unregelmäßigkeiten bei der Durchführung einer zweckgebundene Einnahmen betreffenden Regelung verfügte und bei Vorliegen derartiger Unregelmäßigkeiten eine pauschale finanzielle Berichtigung anwenden konnte.
96 Was in erster Linie die Befugnis der Kommission betrifft, finanzielle Berichtigungen im Fall von Unregelmäßigkeiten bei der Durchführung einer zweckgebundene Einnahmen betreffenden Regelung anzuwenden, ist erstens darauf hinzuweisen, dass die Kommission nach Art. 274 EG den Haushaltsplan gemäß der nach Art. 279 EG festgelegten Haushaltsordnung in eigener Verantwortung und im Rahmen der zugewiesenen Mittel entsprechend dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung ausführt. Ferner sollte, wie sich aus dem 16. Erwägungsgrund der aufgrund von Art. 279 EG erlassenen Verordnung Nr. 1605/2002 ergibt, bei den verschiedenen Arten des Haushaltsvollzugs gewährleistet sein, dass die Verfahren zum Schutz der Mittel der Gemeinschaften unabhängig davon eingehalten werden, wer beauftragt ist, diese Mittel oder einen Teil davon auszuführen; gleichzeitig sollte festgehalten werden, dass die letztendliche Verantwortung für den Haushaltsvollzug gemäß Art. 274 EG der Kommission zukommt. Schließlich erfolgt der Haushaltsvollzug durch die Kommission nach dem oben in Rn. 1 wiedergegebenen Art. 53 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1605/2002, der bis zum 1. Mai 2007 anwendbar war, auf drei Arten, u. a. nach dem Prinzip der geteilten Verwaltung. Nach dem ebenfalls in Rn. 1 zitierten Art. 53 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1605/2002 führt die Kommission im Rahmen der geteilten Verwaltung Rechnungsabschluss- oder Finanzkorrekturverfahren durch, die es ihr ermöglichen, die oberste Verantwortung für den Haushaltsvollzug zu übernehmen.
97 Zweitens ist hinsichtlich der Finanzierung der GAP, insbesondere des EAGFL, der, wie sich aus dem ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1258/1999 ergibt, ein Teil des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften ist, zunächst einmal darauf hinzuweisen, dass nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. b dieser Verordnung die Abteilung Garantie des EAGFL die Interventionen zur Regelung der Agrarmärkte finanziert. Dabei setzt nach Art. 2 Abs. 2 dieser Verordnung die Finanzierung der genannten Interventionen voraus, dass sie nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden. Schließlich treffen die Mitgliedstaaten nach Art. 8 Abs. 1 Buchst. c dieser Verordnung die erforderlichen Maßnahmen, um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Die wieder eingezogenen Beträge fließen nach Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 2 den zugelassenen Zahlstellen zu, die sie von den durch den Fonds finanzierten Ausgaben abziehen.
98 Was drittens das Rechnungsabschlussverfahren des EAGFL betrifft, geht nach Art. 1 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1663/95 der Entscheidung über die Zulassung einer Zahlstelle eine Prüfung voraus, die sich auf die verwaltungs- und buchungstechnischen Bedingungen bezieht, einschließlich derjenigen, welche die Interessen der Union in Bezug u. a. auf die wieder einzuziehenden Beträge schützen sollen. Nach Abschnitt 11 des einzigen Anhangs dieser Verordnung mit der Überschrift „Orientierungen für die Zulassungskriterien einer Zahlstelle“ gelten alle Bestimmungen des Anhangs „sinngemäß für [zweckgebundene Einnahmen] wie erhobene Abgaben, verfallene Sicherheiten und zurückgezahlte Beträge, die die Zahlstelle im Namen des EAGFL, Abteilung Garantie, einzuziehen hat …“
99 Was viertens die Zusatzabgabe betrifft, so schulden die Mitgliedstaaten zunächst nach Art. 3 der Verordnung Nr. 1788/2003 der Union die Abgabe, die sich aus der Überschreitung der einzelstaatlichen Referenzmenge ergibt, und überweisen sie dem Fonds. Weiter bestimmt Art. 11 dieser Verordnung, dass der Abnehmer für die Erhebung der Beiträge von den Erzeugern zuständig ist, die die Erzeuger als fällige Abgabe zu entrichten haben, und dass er der zuständigen Stelle des Mitgliedstaats den Betrag dieser Beiträge zahlt. Ferner gilt die Zusatzabgabe nach Art. 22 dieser Verordnung als Intervention zur Regulierung der Agrarmärkte und wird zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor verwendet. Schließlich treffen die Mitgliedstaaten nach Art. 17 der Verordnung Nr. 595/2004 die erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Zusatzabgabe ordnungsgemäß erhoben und auf die Erzeuger umgelegt wird, die zur Überschreitung beigetragen haben.
100 Die Prüfung der namentlich oben in den Rn. 96 bis 99 bezeichneten Rechtsprechung führt, was die Wirtschaftsjahre 2004/2005 und 2005/2006 betrifft, zu folgenden drei Feststellungen.
101 Erstens setzt die Durchführung der Interventionen der Abteilung Garantie des EAGFL zur Regulierung der Agrarmärkte voraus, dass sie nach den geltenden Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden (Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1258/1999). Der Sektor Milch und Milchprodukte ist jedoch zum einen Gegenstand einer gemeinsamen Markorganisation, die der GAP unterliegt (siehe oben, Rn. 21). Zum anderen gilt die Zusatzabgabe als eine solche Intervention und wird zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor verwendet (Art. 22 der Verordnung Nr. 1788/2003). Folglich bildet die Rechtmäßigkeit der Art und Weise der Einziehung dieser Abgabe eine der Voraussetzungen, die bei der Finanzierung der Interventionen der Abteilung Garantie des EAGFL im Milchsektor beachtet werden müssen.
102 Zweitens müssen die Mitgliedstaaten unter der Aufsicht der Kommission u. a. gewährleisten, dass die Zusatzabgabe von den zuständigen Zahlstellen ordnungsgemäß erhoben wird (Art. 17 der Verordnung Nr. 595/2004), und zwar im Namen der Abteilung Garantie des EAGFL (Abschnitt 11 des einzigen Anhangs der Verordnung Nr. 1663/95).
103 Drittens führt die Kommission gemäß Art. 53 der Verordnung Nr. 1605/2002 u. a. Finanzkorrekturverfahren durch, die es ihr ermöglichen, die oberste Verantwortung für den Haushaltsvollzug zu übernehmen, und dies gemäß dem Grundsatz, dass bei den verschiedenen Arten des Haushaltsvollzugs gewährleistet sein sollte, dass die Verfahren zum Schutz der Mittel der Gemeinschaften eingehalten werden. So ist die Kommission namentlich befugt zu entscheiden, welche Ausgaben von der Finanzierung durch die Union auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind (Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999). Für zweckgebundene Einnahmen kann nichts anderes gelten, denn die Zusatzabgabe ist ihrer Natur nach eine Einnahme, die zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor verwendet wird (Art. 22 der Verordnung Nr. 1788/2003). Wie aus den in den Rn. 96 bis 99 angeführten Rechtsvorschriften hervorgeht, haben die Mitgliedstaaten diese Einnahme im Namen der Abteilung Garantie des EAGFL unter Aufsicht der Kommission einzuziehen, was es dieser ermöglicht, die oberste Verantwortung für die Haushaltsdurchführung zu übernehmen. Folglich ist die Kommission befugt, die finanziellen Konsequenzen aus Unregelmäßigkeiten zu ziehen, die bei der den Mitgliedstaaten obliegenden Einziehung der Zusatzabgabe auftreten.
104 Nach den drei in den Rn. 101 bis 103 getroffenen Feststellungen verfügte die Kommission hinsichtlich der Wirtschaftsjahre 2004/2005 und 2005/2006 aufgrund der in Rn. 96 angeführten Vertragsbestimmungen und des bis zum 1. Mai 2007 anwendbaren Art. 53 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1605/2002 über eine Rechtsgrundlage für die Kontrolle der Art und Weise der Einziehung der Zusatzabgabe und die Anwendung von Berichtigungen im Fall von Unregelmäßigkeiten wie denen, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht.
105 Was in zweiter Linie die Befugnis der Kommission zur Anwendung von pauschalen finanziellen Berichtigungen angeht, ist zunächst auf Abschnitt 2 Abs. 2 des Anhangs 1 des Dokuments VI/5330/97 zu verweisen, der die Überschrift „Finanzielle Auswirkungen von Untersuchungen, die außerhalb des Rechnungsabschlussprogramms durchgeführt werden“ trägt. Danach ist Ziel der Systemprüfungen, eine ausreichende Gewähr dafür zu erhalten, dass sowohl die getätigten Ausgaben als auch die Einnahmen in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht stehen. Im Übrigen muss, wie in demselben Abschnitt ausgeführt wird, sichergestellt werden, dass die Einnahmen nicht zu niedrig angesetzt werden.
106 Zweitens meint die Italienische Republik zu Unrecht, dass anders als bei den Ausgaben kein Rechtsakt der Union die Modalitäten und den Umfang der die Einnahmen betreffenden Kontrollen regle. Aus dem oben in den Rn. 29 und 30 zitierten Anhang 2 des Dokuments VI/5330/97 mit der Überschrift „Finanzielle Auswirkungen von Mängeln der mitgliedstaatlichen Kontrollen im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL–Garantie“ ergibt sich nämlich, dass die Kommission dort die wichtigsten Faktoren, die bei der Ermittlung des Risikos von Verlusten für den Fonds der Union im Hinblick auf die Entscheidung, ob eine finanzielle Berichtigung vorgenommen werden soll, zu berücksichtigen sind, im Einzelnen aufgeführt und die Berichtigungssätze genannt hat, die nach Maßgabe der Schwere der festgestellten Unregelmäßigkeiten anzuwenden sind, wobei namentlich zwei Arten von Kontrollen zu unterscheiden sind, nämlich die Schlüsselkontrollen und die Zusatzkontrollen. Weder die bei der Ermittlung des Risikos von Verlusten zu berücksichtigenden Faktoren noch die in diesem Anhang enthaltene Definition der beiden Arten von Kontrollen ermöglichen jedoch die Feststellung, dass sie nur bei Unregelmäßigkeiten zum Tragen kommen, die gebundene Ausgaben betreffen, nicht dagegen bei solchen. die im Zusammenhang mit zweckgebundenen Einnahmen auftreten. So heißt es dort, dass die Schlüsselkontrollen „die körperlichen und administrativen Kontrollen [sind], die erforderlich sind, um die wesentlichen Elemente eines Antrags zu überprüfen, insbesondere … die Erzeugnismenge und die qualitativen Merkmale einschließlich der Einhaltung der Fristen“, und dass sie „vor Ort und durch Gegenkontrollen mit unabhängigen Daten wie den Liegenschaftsbüchern vorgenommen [werden]“.
107 Die hier von der Kommission festgestellten Unregelmäßigkeiten betreffen wie erinnerlich die körperlichen und administrativen Kontrollen, die die nationalen Behörden nach Ablauf der festgesetzten Fristen durchführten, um die wesentlichen Elemente des Antrags, nämlich die erzeugten Milchmengen, im Hinblick auf die etwaige Erhebung der Zusatzabgabe zu überprüfen.
108 Somit beeinträchtigten die in Rede stehenden Unregelmäßigkeiten, die die Durchführung der Kontrollen vor Ort nach Ablauf der festgesetzten Fristen betrafen, Schlüsselkontrollen im Sinne der im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Definition. Ferner war die Kommission in Bezug auf die beeinträchtigte Kategorie von Kontrollen nach den in diesem Dokument enthaltenen, in Rn. 30 wiedergegebenen Leitlinien berechtigt, einen pauschalen Berichtigungssatz von 5 % oder 10 % anzuwenden. Deshalb hat sie sich zu Recht auf die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien berufen, um eine pauschale finanzielle Berichtigung aufgrund der hier aufgetretenen Unregelmäßigkeiten festzusetzen, die die Erhebung der Zusatzabgabe und damit eine zweckgebundene Einnahme betrafen.
109 Nach den oben dargelegten Erwägungen hat die Italienische Republik hinsichtlich der Wirtschaftsjahre 2004/2005 und 2005/2006 mit ihrer ersten Rüge zu Unrecht geltend gemacht, dass die Kommission mangels einer Rechtsgrundlage nicht befugt war, im Fall der hier aufgetretenen Unregelmäßigkeiten bei zweckgebundene Einnahmen betreffenden Kontrollen eine pauschale finanzielle Berichtigung anzuwenden.
– Zum Wirtschaftsjahr 2006/2007
110 Im Hinblick auf das Wirtschaftsjahr 2006/2007 sind die Verordnung Nr. 1605/2002 in der bis zum 1. Mai 2007 geltenden und sodann in der geänderten und ab dem 1. Mai 2007 anwendbaren Fassung sowie die Verordnungen Nr. 1290/2005, Nr. 885/2006, Nr. 1788/2003 und Nr. 595/2004 anwendbar. Auch hier ist zu prüfen, ob die Kommission über eine Rechtsgrundlage für die Anwendung finanzieller Berichtigungen im Fall von Unregelmäßigkeiten bei der Durchführung einer zweckgebundene Einnahmen betreffenden Regelung verfügte und bei Vorliegen derartiger Unregelmäßigkeiten eine pauschale finanzielle Berichtigung anwenden konnte.
111 Was in erster Linie die Befugnis der Kommission angeht, finanzielle Berichtigungen im Fall von Unregelmäßigkeiten bei der Durchführung einer zweckgebundene Einnahmen betreffenden Regelung anzuwenden, ist erstens auf die in Rn. 96 dargelegten Gründe zu verweisen, sowohl was Art. 274 EG als auch was Art. 53 der Verordnung Nr. 1605/2002 in der bis zum 1. Mai 2007 anwendbaren Fassung betrifft. Der oben in Rn. 2 wiedergegebene Art. 53 dieser Verordnung in der geänderten, ab 1. Mai 2007 anwendbaren Fassung sieht erneut vor, dass die Kommission den Haushalt entsprechend den Artikeln 53a bis 53d nach drei Methoden ausführt, darunter der Methode der geteilten Mittelverwaltung. Nach dem oben in Rn. 3 wiedergegebenen Art. 53b Abs. 2 und 4 der Verordnung Nr. 1605/2002 in der geänderten Fassung erlassen die Mitgliedstaaten bei der geteilten Mittelverwaltung alle Vorschriften, die erforderlich sind, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu schützen, damit gewährleistet ist, dass die Mittel gemäß den geltenden Regeln verwendet werden. Zu diesem Zweck haben sie namentlich wegen Unregelmäßigkeiten oder Fehlern entgangene Beträge einzuziehen. In Abs. 4 heißt es weiter, dass die Kommission sich davon überzeugt, dass die Mittel gemäß den geltenden Regeln verwendet worden sind, indem sie Rechnungsabschluss- oder Finanzkorrekturverfahren durchführt, die es ihr ermöglichen, die oberste Verantwortung für den Haushaltsvollzug zu übernehmen.
112 Was zweitens die Finanzierung der GAP und insbesondere des EAGFL betrifft, werden die Ausgaben der GAP, wie sich aus dem zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1290/2005 ergibt, u. a. über diesen Fonds aus dem Haushalt der Union finanziert. Nach diesem Erwägungsgrund erfolgt diese Finanzierung der Ausgaben der GAP entweder im Rahmen der zentralen Verwaltung oder im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung gemäß Art. 53 der Verordnung Nr. 1605/2002.
113 Sodann heißt es im 29. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1290/2005:
„Damit die Mittel im EGFL … wiederverwendet werden können, sollte festgelegt werden, wie die von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Konformitätsabschlusses und im Rahmen der Verfahren wegen Unregelmäßigkeiten oder Fahrlässigkeit wieder eingezogenen Beträge sowie die Beträge der Zusatzabgabe im Sektor Milch und Milcherzeugnisse zugewiesen werden sollen.“
114 Schließlich bestimmt Art. 34 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1290/2005 in diesem Zusammenhang:
„(1) „Als zweckgebundene Einnahmen im Sinne von Artikels 18 der Verordnung … Nr. 1605/2002 gelten:
…
b) die nach der Verordnung … Nr. 1788/2003 … erhobenen oder wieder eingezogenen Beträge.“
115 Was drittens den Rechnungsabschluss des EGFL betrifft, gilt Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006, worauf die Kommission hingewiesen hat, nach seinem Abs. 5 entsprechend für die zweckgebundenen Einnahmen im Sinne von Art. 34 der Verordnung Nr. 1290/2005; dieser Art. 11 regelt den Konformitätsabschluss und verleiht der Kommission in Abs. 3 Unterabs. 2 die Befugnis, eine Entscheidung gemäß Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 zu erlassen.
116 Ferner ist auf Anhang I der Verordnung Nr. 885/2006 hinzuweisen, der die Überschrift „Zulassungskriterien [für Zahlstellen]“ trägt und in Buchstabe E unter der Überschrift „Verfahren für Außenstände“ bestimmt:
„Alle Kriterien unter den Buchstaben A bis D gelten entsprechend für erhobene Abgaben … die die Zahlstelle im Namen des EGFL … einzuziehen hat.“
117 Was viertens die Zusatzabgabe betrifft, ist, da die Verordnungen Nr. 1788/2003 und Nr. 595/2004 auf das Wirtschaftsjahr 2006/2007 anwendbar sind, auf die in Rn. 99 dargelegten Gründe zu verweisen.
118 Unter Berücksichtigung der oben in den Rn. 111 bis 117 angeführten Rechtsvorschriften sowie, entsprechend, der drei in den Rn. 101 bis 103 getroffenen Feststellungen ist für das Wirtschaftsjahr 2006/2007 festzustellen, dass die Kommission aufgrund der oben in Rn. 96 bezeichneten Vertragsbestimmungen, des ab 1. Mai 2007 anwendbaren Art. 53b Abs. 2 und 4 der Verordnung Nr. 1605/2002 sowie des Art. 34 der Verordnung Nr. 1290/2005 über eine Rechtsgrundlage verfügte, um im Fall von Unregelmäßigkeiten wie den hier vorliegenden, die die Kontrollen der Erhebung der Zusatzabgabe, also einer zweckgebundenen Einnahme, betrafen, eine finanzielle Berichtigung zu kontrollieren und anzuwenden.
119 Was in zweiter Linie die Befugnis der Kommission zur Anwendung von pauschalen finanziellen Berichtigungen angeht, hat sie sich, wie sich aus den oben in den Rn. 105 bis 108 dargelegten Gründen ergibt, zu Recht an den im Dokument VI/5330/97, das für das Wirtschaftsjahr 2006/2007 galt, enthaltenen Leitlinien orientiert, um eine pauschale finanzielle Berichtigung aufgrund der hier aufgetretenen Unregelmäßigkeiten festzusetzen, die die Erhebung der Zusatzabgabe betrafen.
120 Nach den oben dargelegten Erwägungen hat die Italienische Republik hinsichtlich des Wirtschaftsjahrs 2006/2007 mit ihrer ersten Rüge zu Unrecht geltend gemacht, dass die Kommission mangels einer Rechtsgrundlage nicht befugt gewesen sei, im Fall der hier aufgetretenen Unregelmäßigkeiten bei zweckgebundene Einnahmen betreffenden Kontrollen eine pauschale finanzielle Berichtigung anzuwenden.
121 Bevor eine endgültige Schlussfolgerung hinsichtlich der Stichhaltigkeit des ersten Arguments zur Begründung des dritten Klagegrundes gezogen werden kann, ist darauf hinzuweisen, dass die oben in den Rn. 109 und 120 dargelegten Ergebnisse eine Bestätigung in entsprechenden Überlegungen in der Rechtsprechung des Gerichtshofs finden.
122 So entschied der Gerichtshof in dem in Rn. 80 zitierten Urteil Niederlande/Kommission über die Anwendung der Verordnung Nr. 729/70 auf ein Rechnungsabschlussverfahren EAGFL betreffend in den Mitgliedstaaten einzuziehende Einnahmen, nämlich die Mitverantwortungsabgabe im Getreidesektor im Sinne von Art. 4 Abs. 4 der Verordnung Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S.1) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1579/86 des Rates vom 23. Mai 1986 (ABl. L 139, S. 29).
123 Insoweit hat der Gerichtshof in Rn. 22 des Urteils Niederlande/Kommission (oben in Rn. 80 angeführt) erstens darauf hingewiesen, dass die Mitverantwortungsabgabe im Getreidesektor als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte anzusehen sei und für die Finanzierung der Ausgaben im Getreidesektor verwendet werde. Er hat sodann festgestellt, dass sich aus Art. 1 Abs. 2 Buchst. b in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 729/70 ergebe, dass die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fielen.
124 Wie der Gerichtshof zweitens in Rn. 23 des Urteils Niederlande/Kommission (oben in Rn. 80 angeführt) ausgeführt hat, lässt sich weder den Erwägungsgründen noch den Bestimmungen der Verordnung Nr. 729/70 entnehmen, dass beim Verfahren über den Rechnungsabschluss danach zu unterscheiden wäre, ob es sich um vom EAGFL zu finanzierende Ausgaben oder von ihm einzuziehende Einnahmen handele. Art. 5 Abs. 1 letzter Unterabsatz der Verordnung Nr. 729/70 zeige im Gegenteil eindeutig, dass diese Verordnung für alle von der Abteilung Garantie des EAGFL finanzierten Maßnahmen einschließlich der Interventionen zur Regulierung der Märkte gelte, zu denen die Mitverantwortungsabgabe gehöre.
125 In der vorliegenden Rechtssache ist zunächst darauf hinzuweisen, dass Art. 22 der Verordnung Nr. 1788/2003, der die von den Erzeugern von Milch und Milchprodukten zu zahlende Zusatzabgabe regelt, ähnliche Bestimmungen enthält wie Art. 4 Abs. 4 der Verordnung Nr. 2727/75. Dieser Artikel bestimmt, dass die Abgabe als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte gilt und zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor verwendet wird.
126 Des Weiteren entsprechen, wie sich aus den Vergleichstabellen im Anhang der Verordnungen Nr. 1258/1999 und Nr. 1290/2005 ergibt, Art. 1 Abs. 2 Buchst. b und Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1258/1999 sowie Art. 3 der Verordnung Nr. 1290/2005 zumindest ihrem wesentlichen Inhalt nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. b bzw. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 729/70.
127 Schließlich entsprechen Art. 6 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1258/1999 und Art. 8 Abs. 1 Buchst. c Ziff. iii der Verordnung Nr. 1290/2005, wie sich ebenfalls aus den Rn. 7 und 13 des vorliegenden Urteils ergibt, zumindest ihrem wesentlichen Inhalt nach Art. 5 Abs. 1 letzter Unterabsatz der Verordnung Nr. 729/70.
128 Aufgrund der oben in den Rn. 125 bis 127 getroffenen Feststellungen ist in der vorliegenden Rechtssache von ähnlichen Erwägungen auszugehen wie sie in den Rn. 22 und 23 des Urteils Niederlande/Kommission (oben in Rn. 80 angeführt) angestellt wurden. Sonach sind die den Rechnungsabschluss des EAGFL bzw. des EGFL betreffenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 1258/1999 bzw. der Verordnung Nr.1290/2005 sowohl auf gebundene Ausgaben als auch auf zweckgebundene Einnahmen anwendbar.
129 Aufgrund aller dieser Erwägungen und namentlich der oben in den Rn. 109 und 120 gezogenen Schlussfolgerungen ist das erste Argument als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Argument, das dahin geht, dass die Kommission nicht den Betrag einer eventuellen Überschreitung ermittelt habe, bevor sie einen pauschalen Berichtigungssatz auf diesen Betrag angewandt habe
130 Mit dem zweiten Argument wirft die Italienische Republik der Kommission vor, dass sie angesichts des Risikos von Verlusten für den Fonds durch die Nichteinziehung einer zweckgebundenen Einnahme nicht zunächst den Betrag einer eventuellen Überschreitung ermittelt habe, um sodann für die Bezifferung dieses Verlusts auf die wegen dieser Überschreitung theoretisch geschuldete Abgabe die im Dokument VI/5330/97 vorgesehenen pauschalen Berichtigungssätze anzuwenden. Dazu ist Folgendes zu bemerken.
131 Erstens stellt die Italienische Republik zu Unrecht die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses mit der Behauptung in Abrede, die Anomalie ergebe sich daraus, dass die Berichtigungssätze auf den theoretischen Betrag der Abgabe angewandt worden seien, der sich ergeben würde, wenn man die Abgabe auf die gesamte in den betreffenden Rechnungsjahren erzeugte Milchmenge erheben würde, und die Kommission habe die finanziellen Berichtigungssätze willkürlich benutzt, um die eventuelle Quotenüberschreitung und die sich daraus ergebende Abgabe zu bestimmen, indem sie sie zur Überschreitung der nationalen Produktionsquote hinzugezählt und gesondert wieder auf die einzelnen für den Rechnungsabschluss kontrollierten Regionen aufgeteilt habe.
132 Tatsächlich hat die Kommission die pauschalen Berichtigungssätze entgegen dem Vorbringen der Italienischen Republik weder auf den theoretischen Betrag der Abgabe noch zugleich zur Bestimmung der eventuellen Überschreitung und zur Berechnung der sich daraus ergebenden Abgabe angewandt. Dies folgt eindeutig aus den Angaben im Schreiben der Kommission vom 24. März 2010 betreffend die Modalitäten der Berechnung der finanziellen Berichtigung in den drei oben in Rn. 37 beschriebenen Etappen sowie aus den in den Rn. 40 und 41 wiedergegebenen Ausführungen in dem zusammenfassenden Bericht. Die Kommission, die aufgrund der festgestellten Unregelmäßigkeiten bei den Kontrollen über keine zuverlässigen Angaben verfügte, wandte diese Berichtigungssätze nur an, um die theoretische Milchmenge zu berechnen, die in jeder der Regionen erzeugt worden war, die von den in den fraglichen Wirtschaftsjahren festgestellten Unregelmäßigkeiten betroffen waren.
133 Zweitens sollte, woran die Italienische Republik erinnert, nach den im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien „der [pauschale] Berichtigungssatz auf den Teil der Ausgaben angewandt werden, für den ein Verlustrisiko bestand“. Folglich sind die in diesem Dokument vorgesehenen Berichtigungssätze auf den Umstand anwendbar, der dem Verlustrisiko für den Fonds unmittelbar zugrunde liegt.
134 Da dieser dem Verlustrisiko für den Fonds unmittelbar zugrunde liegende Umstand bei Ausgaben darin besteht, dass ihr Betrag möglicherweise zu hoch angesetzt wird, ist der im Dokument VI/5330/97 vorgesehene Berichtigungssatz auf diesen Betrag anzuwenden.
135 Handelt es sich dagegen wie hier um eine zweckgebundene Einnahme, so besteht nach der in Rn. 65 angeführten Rechtsprechung der dem Verlustrisiko für den Fonds unmittelbar zugrunde liegende Umstand darin, dass die Abnehmer oder die Erzeuger möglicherweise geringere als die tatsächlich erzeugten Milchmengen mitteilen, um keine Zusatzabgabe entrichten zu müssen. Denn in einem Fall wie dem hier vorliegenden kann mangels zuverlässiger Angaben über die erzeugten Milchmengen weder der Mitgliedstaat, der die Zusatzabgabe erheben muss, noch die Kommission, die den Haushalt ausführen muss, diese Menge objektiv bestimmen. Da sie nicht kontrollieren können, ob die zugeteilte nationale Quote überschritten wurde, sind sie auch nicht in der Lage zu entscheiden, ob die Zusatzabgabe zu erheben ist und gegebenenfalls in welcher Höhe. Nach alledem ergibt sich das für den Fonds bestehende Risiko des Verlusts von Einnahmen daraus, dass möglicherweise geringere als die tatsächlich erzeugten Milchmengen mitgeteilt werden.
136 Im vorliegenden Fall konnte die Kommission nach den im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien einen pauschalen Berichtigungssatz anwenden, das es ihr nicht möglich war, den dem Fonds entstandenen Schaden zu beziffern. Ferner beeinträchtigten die festgestellten Unregelmäßigkeiten, wie bereits im Rahmen der Untersuchung des erstens Klagegrundes (siehe oben, Rn. 66) festgestellt worden ist, zwangsläufig die Zuverlässigkeit und die Effizienz der Kontrollen, durch die gerade die erzeugte Milchmenge bestimmt werden sollte, so dass geprüft werden konnte, ob die der Italienischen Republik zugeteilte nationale Quote überschritten worden war. Diese Unregelmäßigkeiten führten zu einem tatsächlichen Verlustrisiko für den Fonds.
137 Angesichts dieser Erwägungen ermöglichte es allein die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung, den dem Fonds möglicherweise entstandenen Schaden zu beziffern, da es der Kommission unmöglich war, die erzeugte Milchmenge objektiv zu bestimmen und folglich mit Gewissheit festzustellen, ob die der Italienischen Republik zugeteilte nationale Quote überschritten war. Zur Ermittlung dieses Risikos hat sie somit zu Recht vorab, um das Risiko der Mitteilung geringerer als der tatsächlich erzeugten Milchmengen auszugleichen, auf den Betrag der mitgeteilten Milchmengen die festgesetzten pauschalen Berichtigungssätze angewandt.
138 Das zweite Argument ist daher unbegründet.
139 Folglich ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
4. Zum vierten Klagegrund, mit dem einerseits eine Verletzung der Begründungspflicht oder eine unzureichende Begründung und andererseits ein Verstoß gegen die Bestimmungen des Dokuments AGRI/60637/2006 geltend gemacht wird
a) Vorbringen der Parteien
140 Die Italienische Republik beruft sich zunächst u. a. auf die Schlussfolgerungen der Schlichtungsstelle in ihrem abschließenden Bericht für die Region Latium und macht geltend, dass die Begründung für die in Fällen des erneuten Auftretens bereits festgestellter Unregelmäßigkeiten angewandten Berichtigungssätze unzureichend sei.
141 Ferner ist die Italienische Republik der Auffassung, dass die von der Kommission angewandte Berichtigung nicht mit den Bestimmungen des Dokuments AGRI/60637/2006 in Einklang stehe. Denn da die Begriffe Schlüsselkontrollen und zusätzliche Kontrollen für den Bereich der Milchquoten nicht definiert worden seien, könne die Kommission nicht davon ausgehen, dass die im vorliegenden Fall festgestellten Unregelmäßigkeiten Schlüsselkontrollen beträfen.
142 Schließlich hätte die Kommission, da für das Wirtschaftsjahr 2003/2004 keine finanzielle Berichtigung angewandt worden sei, hinsichtlich der finanziellen Berichtigungen, die sich auf die Wirtschaftsjahre 2004/2005, 2005/2006 und 2006/2007 bezögen, nicht die für das erneute Auftreten bereits festgestellter Unregelmäßigkeiten geltende Regel anwenden dürfen. Sonach hätte der pauschale Berichtigungssatz für das Wirtschaftsjahr 2004/2005 für die Region Latium 3 % betragen müssen.
143 Die Kommission wendet sich gegen das Vorbringen der Italienischen Republik zur Stützung des vierten Klagegrundes.
b) Würdigung durch das Gericht
144 Mit ihrer ersten Rüge wirft die Italienische Republik der Kommission namentlich unter Berufung auf die Schlussfolgerungen des Sonderberichts Nr. 7/2010 des Rechnungshofs vor, den angefochtenen Beschluss nicht ausreichend begründet zu haben, soweit sie aufgrund des Dokuments AGRI/60637/2006 eine Erhöhung wegen der Wiederholung der in diesem Beschluss festgestellten Unregelmäßigkeiten angewandt hat.
145 Wie erinnerlich muss die in Art. 296 AEUV vorgeschriebene Begründung die Überlegungen der Behörde, die den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Unionsrichter seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (Urteil des Gerichtshofs vom 14. Juli 2005, Niederlande/Kommission, C‑26/00, Slg. 2005, I‑6527, Rn. 113, und Urteil des Gerichts vom 19. Juni 2009, Qualcomm/Kommission, T‑48/04, Slg. 2009, II‑2029, Rn. 174 und die dort angeführte Rechtsprechung).
146 Ferner ist nach ständiger Rechtsprechung im besonderen Zusammenhang der Ausarbeitung der Entscheidungen über den Rechnungsabschluss die Begründung einer Entscheidung dann als ausreichend anzusehen, wenn der Staat, der ihr Adressat ist, am Verfahren ihrer Ausarbeitung unmittelbar beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission meinte, den streitigen Betrag nicht zulasten des EAGFL übernehmen zu müssen (vgl. Urteile des Gerichtshofs vom 20. September 2001, Belgien/Kommission, C‑263/98, Slg. 2001, I‑6063, Rn. 98, und vom 9. September 2004, Griechenland/Kommission, C‑332/01, Slg. 2004, I‑7699, Rn. 67, sowie Urteil des Gerichts vom 30. September 2009, Niederlande/Kommission, T‑55/07, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 125). Diese Rechtsprechung ist entsprechend auf Entscheidungen anzuwenden, durch die finanzielle Berichtigungen wegen Unregelmäßigkeiten bei zweckgebundene Einnahmen betreffenden Kontrollen vorgenommen werden.
147 In der vorliegenden Rechtssache wies die Kommission zunächst in dem zusammenfassenden Bericht darauf hin, dass sich bei den in den fraglichen Wirtschaftsjahren durchgeführten Kontrollen die ihrer Entscheidung 2008/582/EG vom 8. Juli 2008 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des EAGFL, Abteilung Garantie, und des EGFL getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (ABl. L 186, S. 39) für das Wirtschaftsjahr 2002/2003 in Italien festgestellten Unregelmäßigkeiten wiederholt hätten. Sie legte sodann klar und eindeutig dar, weshalb sie es angesichts dieses Sachverhalts für erforderlich hielt, gestützt auf das Dokument AGRI/60637/2006 die im angefochtenen Beschluss für die Wirtschaftsjahre 2005, 2006 und 2007 angewandte pauschale finanzielle Berichtigung zu erhöhen. Genauer erinnerte die Kommission dort daran, dass sie bereits nach einer im Jahr 2004 in Italien durchgeführten Untersuchung mit dem Aktenzeichen LA/2004/01/IT Unregelmäßigkeiten festgestellt habe, nämlich die Nichteinhaltung der Fristen bei den Kontrollen, die die italienischen Behörden für das Wirtschaftsjahr 2002/2003 in den Regionen Apulien, Trentino-Südtirol, Abruzzen und Latium durchgeführt hätten. Da derartige Unregelmäßigkeiten in einigen dieser Regionen bei den Untersuchungen mit den Aktenzeichen LA/2006/08/IT und LA/2008/001/IT erneut festgestellt wurden, beschloss die Kommission, auf diese die für das erneute Auftreten bereits festgestellter Unregelmäßigkeiten geltende Regel anzuwenden.
148 Weiter machte die Kommission die Italienische Republik während des gesamten Verwaltungsverfahrens in der vorliegenden Rechtssache mehrfach auf die Wiederholung der Unregelmäßigkeiten aufmerksam, die sie namentlich aufgrund der Ergebnisse der Untersuchungen mit den Aktenzeichen LA/2004/01/IT und LA/2006/08/IT festgestellt hatte, und wies sie auf die sich daraus ergebende Möglichkeit hin, die angewandte pauschale finanzielle Berichtigung gemäß dem Dokument AGRI/60637/2006 zu erhöhen. Dies ergibt sich u. a. aus dem gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 an die Italienische Republik gerichteten Schreiben Nr. 20272 der Kommission vom 20. August 2008 betreffend die Untersuchung mit dem Aktenzeichen LA/2008/001/IT und aus Punkt 1.4 zweiter und dritter Absatz des Protokolls der bilateralen Besprechung vom 15. Januar 2009. Desgleichen teilte die Kommission der Italienischen Republik mit Schreiben vom 24. März 2010 gemäß Art. 11 Abs. 2 der genannten Verordnung förmlich mit, welche finanziellen Konsequenzen sie aus den festgestellten Unregelmäßigkeit zu ziehen beabsichtigte. In den Abschnitten 1.2, vorletzter Absatz, und 2.3 dieses Schreibens wies sie auf die Wiederholung der festgestellten Unregelmäßigkeiten hin und erhöhte folglich die angewandte pauschale finanzielle Berichtigung gemäß den im Dokument AGRI/60637/2006 enthaltenen Bestimmungen.
149 Aufgrund dieser Erwägungen ist unter Berücksichtigung der oben in Rn. 146 zitierten Rechtsprechung davon auszugehen, dass der Italienischen Republik, die am Verfahren der Ausarbeitung des angefochtenen Beschlusses unmittelbar beteiligt war, die Gründe bekannt waren, aus denen die Kommission aufgrund des Dokuments AGRI/60637/2006 eine Erhöhung angewandt hat. Deshalb ist die erste Rüge, mit der eine fehlende oder unzureichende Begründung geltend gemacht worden ist, als unbegründet zurückzuweisen.
150 Aus der zweiten und der dritten Rüge, auf die der vierte Klagegrund gestützt wird, ergibt sich jedoch, dass die Italienische Republik auch die Stichhaltigkeit der angeführten Gründe verneint.
151 Die zweite Rüge der Italienischen Republik geht dahin, dass die Kommission mangels einer Definition der Schlüsselkontrollen im Dokument AGRI/60637/2006 die finanzielle Berichtigung nicht aufgrund der Bestimmungen dieses Dokuments habe erhöhen dürfen.
152 Im Dokument VI/5330/97, das wie oben in Rn. 119 dargelegt sowohl auf gebundene Ausgaben als auch auf zweckgebundene Einnahmen betreffende Unregelmäßigkeiten anwendbar ist, heißt es diesbezüglich:
„– Schlüsselkontrollen; dies sind die körperlichen und administrativen Kontrollen, die erforderlich sind, um die wesentlichen Elemente eines Antrags zu überprüfen, insbesondere die Existenz der Person, die den Antrag stellt, die Erzeugnismenge und die qualitativen Merkmale einschließlich der Einhaltung der Fristen, Ernteauflagen, Haltungszeiträume usw. Diese Schlüsselkontrollen werden vor Ort und durch Gegenkontrollen mit unabhängigen Daten wie den Liegenschaftsbüchern vorgenommen.“
153 Das Dokument AGRI/60637/2006 bezweckt ausdrücklich, die Voraussetzungen festzulegen, unter denen im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie, in Fällen eines wiederholten Auftretens derselben Mängel in Kontrollsystemen die gemäß dem Dokument VI/5330/97 angewandte pauschale finanzielle Berichtigung zu erhöhen ist. Deshalb ist die in diesem Dokument enthaltene Definition des Begriffs Schlüsselkontrollen der Anwendung der Bestimmungen des Dokuments AGRI/60637/2006 zugrunde zu legen. Folglich ist die zur Stützung des vierten Klagegrundes erhobene zweite Rüge als unbegründet zurückzuweisen.
154 Mit der dritten Rüge macht die Italienische Republik geltend, da für das Wirtschaftsjahr 2003/2004 keine finanzielle Berichtigung angewandt worden sei, habe die Kommission nicht das Recht gehabt, für die in den folgenden Wirtschaftsjahren festgestellten Unregelmäßigkeiten die für das erneute Auftreten bereits festgestellter Unregelmäßigkeiten geltende Regel anzuwenden und folglich die für die letztgenannten Wirtschaftsjahre angewandten finanziellen Berichtigungen zu erhöhen.
155 Die Italienische Republik bestreitet also nicht, dass die von der Kommission in der Entscheidung 2008/582 für das Wirtschaftsjahr 2002/2003 und im angefochtenen Beschluss für die Wirtschaftsjahre 2004/2005, 2005/2006 und 2006/2007 festgestellten Unregelmäßigkeiten vergleichbar sind, denselben Sektor (nämlich den Milchsektor) betreffen, demselben Mitgliedstaat anzulasten sind, dieselbe Region, nämlich Latium, betreffen und als für die Anwendung des Berichtigungssatzes, auf den die Erhöhung angewandt wurde, entscheidend angesehen wurden.
156 Sie macht vielmehr geltend, da unter Berücksichtigung der in Art. 7 der Verordnung Nr. 1258/1999 aufgestellten und in Art. 31 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1290/2005 übernommenen 24-Monate-Regel keine Berichtigung für das Wirtschaftsjahr 2003/2004 angewandt worden sei, sei die Kommission nicht berechtigt gewesen, die für das erneute Auftreten bereits festgestellter Unregelmäßigkeiten geltende Regel auf die die Wirtschaftsjahre 2004/2005, 2005/2006 und 2006/2007 betreffenden Berichtigungen anzuwenden.
157 Dem kann nicht gefolgt werden. Denn nach dem Wortlaut des oben in Rn. 33 wiedergegebenen Abschnitts 2 des Dokuments AGRI/60637/2006 ist die für das erneute Auftreten bereits festgestellter Unregelmäßigkeiten geltende Regel nur anwendbar, wenn die in einem Wirtschaftsjahr festgestellten Unregelmäßigkeiten „in einem Zeitraum, der auf den Zeitraum folgt, für den die Berichtigung vorgenommen wurde“, erneut auftreten. Aus diesem Wortlaut folgt, dass sowohl in der italienischen Sprache (Verfahrenssprache in der vorliegenden Rechtssache) als auch in der französischen Sprache die Verwendung eines unbestimmten Artikels statt eines bestimmten Artikels vor den Worten „Zeitraum, der auf den Zeitraum folgt, für den die Berichtigung vorgenommen wurde“ es ermöglicht, ihn so zu verstehen, dass das Fortbestehen der Unregelmäßigkeiten nicht notwendigerweise in dem Jahr festgestellt werden muss, das unmittelbar auf das Jahr folgt, in dem die erste Berichtigung angewandt wurde. Wollte man eine so enge wie die von der Italienischen Republik vorgeschlagene Auslegung bejahen, so wäre die Kommission gezwungen, jährliche Kontrollen vorzunehmen, um eventuell die finanzielle Berichtigung auf der Grundlage des Dokuments AGRI/60637/2006 zu erhöhen.
158 Im Ergebnis ist der vierte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen und die Klage damit insgesamt abzuweisen.
Kosten
159 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Italienische Republik trägt ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Kommission.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 2. Dezember 2014.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis
Allgemeiner rechtlicher Rahmen
A – Anwendbare Vorschriften der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union
B – Allgemeine Vorschriften über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik
C – Vorschriften über den Milchsektor
D – Leitlinien der Kommission
Sachverhalt
Verfahren und Anträge der Parteien
Rechtliche Würdigung
A – Zur Zulässigkeit der Rüge eines Ermessensmissbrauchs im ersten und im dritten Klagegrund
B – Zur Begründetheit
1. Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 und die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien durch die Anwendung einer finanziellen Berichtigung
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch das Gericht
2. Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 21 und Art. 22 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 595/2004
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch das Gericht
3. Zum dritten Klagegrund: mangelnde Rechtsgrundlage für die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung und sich daraus ergebender Verstoß gegen Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006, die im Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch das Gericht
Zum ersten Argument, mit dem im Wesentlichen das Fehlen einer Rechtsgrundlage für die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung im Fall von Unregelmäßigkeiten bei zweckgebundene Einnahmen betreffenden Kontrollen geltend gemacht wird
– Zu den Wirtschaftsjahren 2004/2005 und 2005/2006
– Zum Wirtschaftsjahr 2006/2007
Zum zweiten Argument, das dahin geht, dass die Kommission nicht den Betrag einer eventuellen Überschreitung ermittelt habe, bevor sie einen pauschalen Berichtigungssatz auf diesen Betrag angewandt habe
4. Zum vierten Klagegrund, mit dem einerseits eine Verletzung der Begründungspflicht oder eine unzureichende Begründung und andererseits ein Verstoß gegen die Bestimmungen des Dokuments AGRI/60637/2006 geltend gemacht wird
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch das Gericht
Kosten